14.10.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 255/67

1.1

In haar mededeling over de financiële vooruitzichten 2007-2013 (1) onderstreept de Commissie het belang van de „agenda voor het sociaal beleid” voor de verwezenlijking van de Lissabonstrategie. In deze context heeft zij in juli 2004 een aantal voorstellen goedgekeurd die gericht zijn op vereenvoudiging en stroomlijning van de uitgaven op werkgelegenheids- en sociaal gebied in de EU, met name wat de financieringsprocedures betreft.

1.2

De voorgestelde rationalisatie zal volgens de Commissie vooral ten goede komen aan de eindgebruiker aangezien de zichtbaarheid, de duidelijkheid en de onderlinge samenhang van de instrumenten erdoor worden vergroot. Een en ander moet met name worden verwezenlijkt via vereenvoudiging van de wetgevings- en de beheersinstrumenten, alsmede via stroomlijning van de begrotingsstructuur en het vermijden van overlappingen.

1.3

Een van de nieuwe instrumenten betreft het in mededeling COM (2004) 488 def. voorgestelde communautaire programma Progress (3), „het programma voor werkgelegenheid en maatschappelijke solidariteit”, waarin de financiële ondersteuning voor tal van begeleidende maatregelen in het kader van het werkgelegenheids- en sociaal beleid van de Commissie moet worden gebundeld. De financiering van initiatieven als de „sociale dialoog”, „vrij verkeer van werknemers” (4), alsmede communautaire instellingen voor arbeidsvoorwaarden (5) en het nieuw op te richten Europees genderinstituut (6) valt niet onder Progress. Progress is gericht op de bundeling van de volgende specifieke communautaire actieprogramma's: „bestrijding van discriminatie”, „gelijkheid van mannen en vrouwen”, „samenwerking bij de bestrijding van sociale uitsluiting”, „stimuleringsmaatregelen op het gebied van de werkgelegenheid”, alsook een aantal begrotingslijnen met betrekking tot de arbeidsomstandigheden.

1.4

In het kader van het programma, waarvoor nagenoeg 629 miljoen euro voor de periode 2007-2013 wordt uitgetrokken en dat de maatregelen in het kader van het ESF moet aanvullen, zullen vooral de volgende drie soorten maatregelen worden ondersteund (op basis van uiteenlopende prioriteiten naar gelang van de programmaonderdelen):

1.5

Het programma is verdeeld in de volgende vijf onderdelen:

1.6

Deelname aan het programma staat open voor alle openbare en/of particuliere organisaties en actoren. Het programma is met name gericht op de lidstaten, de lokale en regionale overheden, de openbare diensten voor arbeidsvoorziening en de nationale bureaus voor de statistiek. Ook kunnen de in de Gemeenschapswetgeving bedoelde gespecialiseerde instanties, universiteiten en onderzoeksinstellingen, alsmede de sociale partners en niet-gouvernementele organisaties aan het programma deelnemen.

De EU-financiering gebeurt ofwel via een dienstencontract op basis van een aanbesteding, ofwel via subsidiëring (maximaal 80 %) van de kosten in aansluiting op een uitnodiging tot het indienen van projectvoorstellen.

Op de uitvoering van Progress wordt toegezien door één programmacomité; vroeger gebeurde dit door vier programmacomités (aansluitend bij de vier specifieke actieprogramma's).

1.7

Voor de 7-jarige looptijd van het programma wordt 628,8 miljoen euro uitgetrokken. De opsplitsing voor de verschillende programmaonderdelen ziet er als volgt uit:

De beheerskosten, met name voor het programmacomité dat Progress begeleidt, belopen maximaal 2 % van de totale begroting. Tien procent van alle middelen (62,9 miljoen euro of ca. 9,2 miljoen euro per jaar) gaat niet naar afzonderlijke programmaonderdelen. Dit bedrag kan jaarlijks door het programmacomité over de programmaonderdelen worden verdeeld en moet de nodige speelruimte bieden om in te kunnen spelen op ontwikkelingen die zich tijdens de looptijd van het programma voordoen.

2.1

Als — zoals in de Lissabonstrategie wordt uiteengezet — verbetering van het concurrentievermogen in een kenniseconomie inderdaad leidt tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang, dan is het van doorslaggevend belang dat op alle voor Progress relevante beleidsterreinen de nodige financiële middelen en instrumenten worden gegarandeerd. Het EESC is dan ook zeer ingenomen met het onderhavige voorstel van de Commissie betreffende Progress 2007-2013 en schenkt er in het kader van de huidige bijdragen tot de tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie ook veel aandacht aan, daar het bij dit kaderprogramma naast het ESF immers om een cruciaal instrument gaat ter ondersteuning van de agenda voor het sociaal beleid 2006-2010, waarover thans ook een besluit moet worden genomen. Ondanks dit in het algemeen positief oordeel over Progress, zou het Comité naast enkele algemene opmerkingen over dit nieuwe communautaire financieringsinstrument, ook een aantal bedenkingen willen formuleren bij enkele concrete punten in het ontwerpbesluit, die naar zijn mening verdere verduidelijking en precisering behoeven.

2.2.1

In het licht van de Lissabonstrategie is het volgens het Comité een goede zaak dat in het voorstel (ongeacht de huidige discussies over de waardering voor en de vormgeving van de financiële vooruitzichten 2007-2013) nadrukkelijk wordt onderstreept dat het noodzakelijk is de bestaande communautaire financieringsmiddelen op werkgelegenheids- en sociaal gebied in stand te houden.

2.2.2

De bundeling van alle communautaire financieringsinstrumenten op het gebied van werkgelegenheids- en sociaal beleid, waarvoor de Commissie rechtstreeks bevoegd is, in één kaderprogramma heeft ongetwijfeld tot doel de nodige financiële middelen veilig te stellen om de sociale dimensie van de Lissabon-strategie te versterken en met name ook tot de coördinatie van de sociale beleidsterreinen in het kader van de agenda voor het sociaal beleid bij te dragen.

2.2.3

Het EESC stemt grotendeels in met de algemene doelstellingen die in artikel 2 van het voorstel zijn geformuleerd. Het zou in elk geval een goede zaak zijn ook de bevordering van grensoverschrijdende uitwisselingen tussen actoren met relevante uitvoeringsbevoegdheden op het gebied van het sociaal beleid, expliciet als doelstelling te vermelden, daar dit voor vele potentiële aanvragers een centraal referentiepunt is dat voor hun deelname aan EU-projecten bepalend is.

2.2.4

Het EESC kan in dit verband niet goed begrijpen waarom in het onderhavige ontwerpbesluit in artikel 2 (4) alleen maar van „bevordering van netwerken op EU-niveau” sprake is. De lijst van algemene doelstellingen van het Progress-programma moet volgens het Comité dan ook worden aangevuld, teneinde te verzekeren dat de via Progress te bevorderen wederzijdse leerprocessen niet tot actoren op EU-niveau beperkt blijven; er moet immers ook worden gestreefd naar bevordering van grensoverschrijdende uitwisseling van relevante actoren op bilateraal of multilateraal niveau tussen verschillende lidstaten. Ook zou het EESC graag zien dat in artikel 8 „betere kennis van alle vormen van discriminatie” expliciet als doelstelling wordt vermeld.

2.3.1

Het nieuwe programma past in het streven van de Commissie sinds 2003 om het economisch en sociaal beleid en in deze context met name ook het werkgelegenheidsbeleid te stroomlijnen. In dit verband is artikel 15 van het onderhavige ontwerpbesluit, waarin sprake is van mechanismen en activiteiten van de Commissie en de lidstaten voor de coördinatie van de activiteiten van het Progress-programma met andere strategieën, instrumenten en acties van de Unie en de Gemeenschap, ontoereikend, daar het alleen betrekking heeft op een beperkt beleidsterrein. Maatregelen op het gebied van onderzoek, justitie en binnenlandse zaken, cultuur, onderwijs en jeugdbeleid betreffen weliswaar belangrijke beleidsterreinen, die ongetwijfeld op werkgelegenheid, opleiding, bijscholing en sociale zekerheid moeten worden afgestemd, maar andere gebieden als bv. regionaal beleid of cohesiebeleid, worden hierbij volledig buiten beschouwing gelaten.

2.3.2

Het EESC is daarom van mening dat Progress ook in verband moet worden gebracht met andere beleidsterreinen, die minstens van evenveel invloed zijn op zowel de werkgelegenheidssituatie als de situatie op het gebied van sociale integratie, gelijke kansen, enz. Naast de prioriteit van opleiding, bijscholing en levenslang leren moet in dit verband met name ook worden gedacht aan coördinatie met strategieën en activiteiten op het gebied van het economisch, financieel en concurrentiebeleid, zodat wordt verzekerd dat dergelijke beleidsmaatregelen op Europees en nationaal niveau met de algemene doelstellingen van het programma niet in tegenspraak zijn. Het EESC zou daarom graag zien dat artikel 15, lid 1 en lid 2 van het ontwerpbesluit in die zin wordt aangevuld.

2.4.1

Samen met het financiële raamwerk van 628,8 miljoen euro voor de tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen voor de 7-jarige looptijd van het programma, stelt de Commissie in artikel 17 van het ontwerpbesluit ook een minimumpercentage van de totale begroting voor elk van de afzonderlijke programmaonderdelen vast. Volgens het Comité laat de Commissie in haar mededeling na, duidelijk aan te geven hoe de voorgestelde financiering van het programma zich verhoudt tot de ondersteuning die thans via de bestaande actieprogramma's wordt verleend. Vergelijkbare gegevens over de lopende actieprogramma's zouden in dit verband met name van nut zijn om te kunnen nagaan of voldoende rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de inflatie en hoe en in welke mate de voorbije en komende uitbreiding (EU-25 + Bulgarije en Roemenië) in aanmerking werd genomen bij de vaststelling van het budget. Tot dusver heeft de Commissie hierover alleen informele mededelingen gedaan.

2.4.2

In het licht van de huidige tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie en gezien de reikwijdte van het programma, plaatst het EESC vraagtekens bij het voornemen van de Commissie om de begroting voor de Progress-beleidsterreinen op hetzelfde peil te houden. In de toelichting (punt 2, derde alinea) bij Progress maakt de Commissie gewag van „bescheiden financiële middelen” waarin voor de ondersteuning van de agenda voor het sociale beleid moet worden voorzien. Het Comité kan deze redenering hoegenaamd niet volgen. Het heeft immers reeds herhaaldelijk gewezen op de noodzaak om in het kader van de financiële vooruitzichten de EU-begroting af te stemmen op de Lissabonstrategie, daar het toch duidelijk is dat de nodige financiële basis voorhanden moet zijn om de doelstellingen m.b. t. zowel de Europese werkgelegenheidsstrategie als de agenda voor het sociale beleid te kunnen verwezenlijken (9). Het EESC pleit er daarom resoluut voor dat in het ontwerpbesluit betreffende Progress toereikende begrotingsmiddelen worden uitgetrokken.

2.4.3

Voorts wordt in artikel 17 vastgesteld dat maximaal 2 % van de totale Progress-begroting voor beheersuitgaven (12,6 miljoen euro) wordt uitgetrokken, alsmede dat 10 % (62,9 miljoen euro of ca. 9,2 miljoen euro per jaar) jaarlijks door het programmacomité over de programmaonderdelen kan worden verdeeld om de nodige speelruimte te creëren. Hoewel het voor het Comité in dit verband geen twijfel lijdt dat een 7-jarige projectplanning een zekere flexibiliteit vergt om op toekomstige ontwikkelingen te kunnen inspelen, wil het er toch op aandringen dat in geval van een dergelijk verregaand autonoom beheer van variabele financiële middelen door Commissie en lidstaten, toch steeds volledige transparantie en medewerking van het Europees Parlement wordt verzekerd.

2.4.4

Voorts zou het Comité graag zien dat de in het besluit voorgestelde verdeling van financiële middelen over de verschillende Progress-programmaonderdelen verder wordt gepreciseerd. Zo wordt in artikel 8 de doelstelling „gelijkheid van mannen en vrouwen” als een van de pijlers van Progress vermeld. Voor dit programmaonderdeel worden in het financiële raamwerk (artikel 17) in ieder geval duidelijk minder middelen uitgetrokken dan voor andere doelstellingen. Hoe komt dit? De uitleg, dat de middelen voor het op te richten genderinstituut (52,7 miljoen euro) reeds van de Progress-middelen werden afgetrokken, houdt geen steek, daar o.a. het mandaat, de structuur en de werkmethoden van dit genderinstituut nog geenszins zijn bepaald. Een dergelijke korting op de begroting voor het beleid inzake gelijke behandeling en gelijke kansen is, o.a. ook met het oog op de Lissabondoelstelling m.b.t. arbeidsparticipatie van vrouwen, benadeling van vrouwen op de arbeidsmarkt, inkomensdiscriminatie en gendermainstreaming, volgens het Comité hoegenaamd niet gerechtvaardigd. Het EESC pleit er in dit verband dan ook voor, de voor het genderinstituut uitgetrokken middelen bij het opstellen van het algemene financiële kader voor Progress — anders dan in dit ontwerpbesluit het geval is — niet in mindering te brengen op de Progress-begroting, maar er een aparte begroting voor op te stellen.

2.5.1

Wat de doelstellingen van vereenvoudiging en rationalisering betreft, wordt vastgesteld dat de Commissie haar sinds 2003 gehanteerde aanpak met het oog op het stroomlijnen van het beleid inzake sociale bescherming en werkgelegenheid, thans ook op het gebied van het steunbeleid doortrekt. Het Comité stemt in principe met deze vereenvoudiging en rationalisering in, als hiermee ook daadwerkelijk een kostenbesparing wordt gerealiseerd, overlappingen worden voorkomen en op beheerstechnisch gebied meer duidelijkheid en transparantie worden bereikt.

2.5.2

Het Comité wil in deze context toch enkele problemen aanstippen die kunnen voortkomen uit de bundeling van verschillende, duidelijk gedefinieerde specifieke programma's tot één enkel, veel groter en misschien minder makkelijk te beheren programma. Gelet op de inhoudelijk zeer grote reikwijdte van het nieuwe programma, is het de vraag of het überhaupt mogelijk en zinvol is dezelfde operationele doelstellingen voor ieder programmaonderdeel te laten gelden. Ook kan men zich afvragen of er wel voldoende financiële middelen worden uitgetrokken. Er moet in ieder geval voor worden gezorgd dat, gezien de reikwijdte, de administratieve vereenvoudiging niet verhindert dat in de verschillende programmaonderdelen de nodige prioritaire aandachtspunten worden vastgesteld. Er moet worden verzekerd dat de bepleite administratieve vereenvoudiging niet alleen een vanuit technisch oogpunt beter programmabeheer, maar ook een doeltreffende, op de doelgroepen toegespitste structurering van de inhoud mogelijk maakt.

2.6.1

Artikel 13 van het voorstel bepaalt dat de Commissie voor de uitvoering van het programma zal worden bijgestaan door één programmacomité, in plaats van door de vier huidige comités (één per actieprogramma). Dit comité moet zijn samengesteld uit wisselende nationale vertegenwoordigers en moet naar gelang van het te behandelen onderwerp in de passende samenstelling bijeenkomen.

2.6.2

De vraag rijst evenwel hoe een dergelijk comité moet functioneren en worden samengesteld teneinde te verzekeren dat de algemene en specifieke doelstellingen op elk van de vijf programmagebieden doeltreffend en binnen redelijke tijd kunnen worden verwezenlijkt. Dit kan immers voor enorme extra rompslomp zorgen, waarbij met name op het niveau van de lidstaten ook aanzienlijke interministeriële coördinering nodig kan zijn. Dit zou met name voor kleine en nieuwe lidstaten moeilijk kunnen zijn. In het algemeen moet ervoor worden gezorgd dat de rationalisering door de Commissie niet leidt tot grotere administratieve belasting van de lidstaten en dat de sociale partners en andere middenveldorganisaties passend bij het programmabeheer betrokken worden.

2.6.3

Voorts blijft het EESC erop hameren dat rationalisering niet mag leiden tot beknotting bij de tenuitvoerlegging van het programma en met name tot minder transparantie van de werkzaamheden van het programmacomité; evenmin mag de invloed van de lidstaten op besluitvormingsprocedures en op de selectie van projecten verminderen. Beheer, doeltreffendheid, participatie en efficiënte monitoring en follow-up door de Commissie moeten terdege en in even grote mate als nu gewaarborgd blijven.

2.7.1

De voorgestelde rationalisatie zal volgens de Commissie vooral ten goede komen aan de eindgebruiker aangezien de zichtbaarheid, de duidelijkheid en de onderlinge samenhang van de instrumenten erdoor worden vergroot. Potentiële begunstigden zullen gemakkelijker een financieringsaanvraag uit hoofde van de verschillende onderdelen van het nieuwe programma kunnen indienen dankzij de gestandaardiseerde aanpak en geharmoniseerde uitvoeringsbepalingen. De eindgebruiker zal nog slechts met één loket te maken hebben, wat o.a. van belang is wanneer een project op de doelstellingen van meer dan een programmaonderdeel gericht is.

2.7.2

Bij tal van voorstellen inzake rationalisering en betere verdeling van middelen kan, zonder dat de concrete uitvoeringsbepalingen bekend zijn, evenwel moeilijk worden ingeschat in hoeverre de verschillende doelstellingen verenigbaar zijn. Zo wordt gestreefd naar a) een grotere, gecentraliseerde programmastructuur, b) eenvoudig en doeltreffend beheer op alle niveaus (Commissie, lidstaten, uitvoerders van projecten), c) het invoeren van vereisten inzake informatieverstrekking en financiële garanties, d) zo direct en open mogelijke toegang tot het programma voor alle doelgroepen. Met behulp van uitvoeringsbepalingen zouden niet al te grote tegenstellingen tussen doelstellingen kunnen worden overbrugd. Het succes van het nieuwe programma zal volgens het Comité niet in het minst afhangen van de vraag of de aangekondigde vereenvoudiging ook door de eindgebruiker als zodanig zal worden ervaren. Naar de mening van het Comité zal het dan ook in eerste instantie van de nog vast te stellen uitvoeringsbepalingen (met name het ene loket) afhangen of de nagestreefde doelstellingen inzake vereenvoudiging en rationalisering als „meerwaarde voor de gebruiker” ook daadwerkelijk haalbaar zullen zijn.

2.7.3

De „burgerbetrokkenheid” bij dit gemeenschappelijke initiatief zal dus vooral kunnen worden afgemeten aan de mate waarin het programma en de projecten voor geïnformeerde aanvragers gemakkelijker toegankelijk zullen zijn, of aan de mate waarin kan worden voorkomen dat de toegang tot het programma wordt beperkt. Wat de grotere omvang van het programma, de ervaringen met andere actieprogramma's en communautaire initiatieven, alsook de recente ervaringen met de nieuwe financieringsvoorschriften van de Commissie betreft, is het duidelijk dat passende maatregelen moeten worden genomen om te verhinderen dat de uitvoeringsbepalingen „kleine aanvragers” afschrikken. Het is dan ook de vraag welke „compenserende” maatregelen in dit verband kunnen worden genomen zodat Progress ondanks de toenemende beheerseisen (bv. het voorleggen van bankgaranties, bewijzen van kredietwaardigheid en van jaarrekeningen) ook voor middenveldorganisaties zonder gespecialiseerd personeel en een uitgebreide (boekhoudkundige) infrastructuur niet alleen bruikbaar maar ook aantrekkelijk en toegankelijk blijft.

2.8.1

In artikel 9. 2 — omschrijving van de maatregelen ter verwezenlijking van de doelstellingen — wordt onder de actielijn „Werkzaamheden in verband met de uitwisseling van kennis, bewustmaking en verspreiding” vermeld dat de activiteiten een „sterke Europese dimensie moeten bezitten en voldoende groot van opzet moeten zijn om een echte Europese toegevoegde waarde te garanderen”; voorts kunnen zij alleen worden uitgevoerd door „(sub)nationale autoriteiten” en andere specifieke actoren. Dergelijke criteria zijn vaag en bieden veel speelruimte. Er moet dan ook worden verzekerd dat een strikte toepassing van deze criteria er niet toe leidt dat bij de aanbestedingen/aanvragen alleen grootschalige projecten en actoren in aanmerking worden genomen.

2.8.2

In artikel 2.5 van het ontwerpbesluit wordt „vergroting van de bekendheid van de belanghebbenden en het grote publiek met het EU-beleid” als algemene doelstelling van Progress vermeld. Dit kan alleen lukken als alle actoren op Europees, nationaal en lokaal niveau die voor de aan het sociaal beleid gerelateerde programmaonderdelen van belang zijn, hun activiteiten ook verder kunnen blijven ontplooien. Volgens het Comité is vereenvoudiging en rationalisering in dit verband pas een goede zaak als daarmee de toegang voor alle actoren, met name de sociale partners en de andere middenveldorganisaties, tot het programma vergemakkelijkt wordt en ook de Gemeenschapsmiddelen daardoor niet minder toegankelijk worden.

2.8.3

Het Comité spreekt er dan ook zijn bezorgdheid over uit dat in de opsomming van voorgestelde instanties waarvoor Progress toegankelijk is, deze worden beperkt tot op EU-niveau georganiseerde niet-gouvernementele organisaties. In artikel 10 („Toegang tot het programma”) is er geen sprake van op nationaal niveau georganiseerde niet -gouvernementele organisaties. Het Comité is ervan overtuigd dat op EU-niveau georganiseerde ngo's inderdaad een belangrijke rol spelen, maar dat een werkelijke uitwisseling van ervaringen, netwerkvorming, vaststelling en verspreiding van goede praktijken, alsmede een wederzijds profiteren van elkaars kennis, zaken zijn welke in de eerste plaats dienen plaats te vinden tussen organisaties die op een bepaald gebied echt ter zake kundig zijn en op nationaal, regionaal en lokaal niveau actief zijn. Het Comité is van mening dat het in dit verband even belangrijker is om grensoverschrijdende activiteiten te ontplooien en binnen EU-kader informatie uit te wisselen als om de betreffende instanties officieel op Europees niveau te organiseren. Daarom stelt het Comité voor om de door de Commissie voorgestelde formulering zodanig aan te passen dat onder de instanties die gerechtigd zijn gebruik te maken van het programma, eenvoudigweg „niet-gouvernementele organisaties die op Europees niveau actief zijn” worden verstaan.

2.8.4

Het Comité zou dan ook graag zien dat de artikelen 2, 9 en 10 van het ontwerpbesluit dienovereenkomstig worden aangepast en verduidelijkt, teneinde de verwezenlijking van een door de Commissie vermelde hogere doelstelling, nl. samenwerking met middenveldorganisaties, te waarborgen.

3.1

Het EESC is over het algemeen ingenomen met het voorstel van de Commissie betreffende Progress 2007-2013, waaraan het met name in het licht van de bijdragen tot de tussentijdse evaluatie van de Lissabonstrategie ook veel belang hecht. Dit kaderprogramma is van cruciaal belang als instrument ter ondersteuning van het sociale en het werkgelegenheidsbeleid; in de tijd loopt het langer dan de net goedgekeurde agenda voor het sociale beleid 2006-2010. Alleen al wegens de daaruit volgende langdurige verbintenissen formuleert het Comité een aantal bedenkingen bij enkele punten van de Commissiemededeling en het ontwerpbesluit die moeten worden verduidelijkt en gepreciseerd.

3.2

De opmerkingen betreffen met name: a) de samenhang met andere communautaire beleidsterreinen, b) de financiële middelen en de verdeling ervan, c) betere toegang en bruikbaarheid voor eindgebruikers ondanks de rationalisering door de Commissie, d) transparantie en participatie in het programmacomité, en e) betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld.

3.3

Het EESC hoopt dat met deze opmerkingen met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon, met name betreffende het financiële kader, bij de verdere besluitvorming inzake Progress rekening zal worden gehouden.