11.4.2018   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 129/65

Ordfører:

Cillian LOHAN

Medordfører:

Brian CURTIS

1.1.

EØSU hilser denne fortolkende meddelelse velkommen, idet den giver et værdifuldt overblik over EU-Domstolens retspraksis frem til tidspunktet for meddelelsens offentliggørelse, når det gælder adgang til klage og domstolsprøvelse på nationalt niveau i sager, som omhandler miljøspørgsmål. Meddelelsen vil give yderligere fordele i form at øget vished og klarhed for beslutningstagerne i de nationale domstole og administrative strukturer og for virksomheder og borgere, hvis den formidles effektivt.

1.2.

EØSU anerkender, at konsekvens i adgangen til klage og domstolsprøvelse i hele EU er en afgørende faktor, der styrker det indre marked og er med til at sikre en ensartet gennemførelse af EU-rettens rettigheder i Unionen. Desuden skaber en sådan konsekvens den nødvendige klarhed og sikkerhed for markeder og investorer.

1.3.

EØSU efterlyser overordnet og bindende EU-rammelovgivning, som er nødvendig for, at man kan opnå en konsekvent og fuldstændig gennemførelse af adgangen til klage og domstolsprøvelse i hele Unionen. Det vil være et supplement til denne meddelelses velkomne skridt vedrørende adgangen til klage og domstolsprøvelse. Kommissionens eget arbejdsdokument (1) vurderede, at bindende EU-lovgivning var den optimale løsning. EØSU anerkender også analysen og anbefalingerne på dette område i Darpö-rapporten (2), der blev udarbejdet på anmodning af Kommissionen. Medlemsstaterne er nødt til at støtte op om sådanne mål og ikke modarbejde opfyldelsen heraf.

1.4.

Hvis meddelelsen skal opnå en reel virkning, er det nødvendigt at supplere den med undervisning og uddannelse af relevante målgrupper på medlemsstatsniveau, navnlig domstolene, de administrative klageinstanser og borgerne.

1.5.

Kommissionen er nødt til at prioritere tilstrækkelige ressourcer og finansiering til at støtte sådanne planer effektivt, og det samme gælder medlemsstaterne.

1.6.

Meddelelsen forsøger ikke at tilsidesætte de nationale domstole, men redegør for afgørelser og præciseringer fra Domstolen, som udgør bindende grundlæggende krav. Dette forhold bør sammen med et krav om, at der ikke må være nogen undtagelser eller tilbagefald, fremgå af fremtidige versioner af meddelelsen.

1.7.

Denne fortolkende meddelelse bør holdes ajour. For at sikre, at den fortsat er nøjagtig og aktuel, er der behov for løbende opdateringer af indholdet og afholdelse af genopfriskningskurser for relevante målgrupper med henblik på at afspejle udviklingen i Domstolens retspraksis. Man bør også undersøge muligheden for et dynamisk og opdateret værktøj for civilsamfundet, de offentlige forvaltninger og retslige myndigheder.

1.8.

Feedback fra ekspertkredse og huller og udeladelser i meddelelsen for så vidt angår medlemsstaterne bør prioriteres, og der bør gøres noget ved disse. Det bør også overvejes, hvordan man kan gribe ind på områder, hvor der er huller i Domstolens nuværende retspraksis.

1.9.

Det er nødvendigt at udarbejde og videreføre et uafhængigt, objektivt, vidtspændende og opdateret basistilstandsscenarie, som afspejler den positive udvikling i relation til og problemerne med adgangen til klage og domstolsprøvelse på medlemsstatsniveau samt i forhold til alle elementer af Århuskonventionens artikel 9.

1.10.

I lyset af den rolle, som anmodninger om præjudicielle afgørelser spiller, når det gælder om at sikre en konsekvent anvendelse af EU-lovgivningen på dette område (3), bør Kommissionen foretage en dybdegående undersøgelse af og rapportere om anvendelsen og efterlevelsen af denne bestemmelse i alle medlemsstaterne samt undersøge alle hindringer for dens anvendelse og bestræbe sig på at nedbryde disse.

1.11.

I en situation, der generelt er præget af chikane og forfølgelse af miljøforkæmpere, bør EU gå forrest med hensyn til at fremme adgangen til klage og domstolsprøvelse.

1.12.

EØSU understreger, at den fortolkende meddelelse har nogle begrænsninger. Den undlader at inkludere de konklusioner, som Den uafhængige komité til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen har fundet frem til. Dette vigtige arbejdsorgan kan supplere Kommissionens meddelelse og støtte beslutningstagerne og borgerne for så vidt angår adgangen til klage og domstolsprøvelse, og det bør nævnes i meddelelsen.

1.13.

EØSU støtter Århuskonventionen og dens fulde gennemførelse af EU og internt i EU. Det er derfor afgørende, at konklusionerne vedrørende overholdelse fra Komitéen til overvågning af overholdelse af konventionen, som er blevet udpeget af parterne, også bakkes 100 % op af disse parter.

1.14.

EØSU erkender, at de nylige konklusioner fra Komitéen vedrørende EU-institutioners manglende overholdelse af reglerne om adgang til klage og domstolsprøvelse er et følsomt spørgsmål. EØSU opfordrer indtrængende til, at EU snarest og på en konstruktiv måde går ind i sagen, inden parterne skal mødes igen. Det vil navnlig være vigtigt, at man sammen med miljøorganisationer og civilsamfundet prioriterer en bred og ambitiøs tilgang til de fremgangsmåder og områder, hvor EU kan forbedre gennemførelsen af konventionen og adgangen til klage og domstolsprøvelse internt i EU-institutionerne, og i den måde disse agerer på. En sideløbende og supplerende tilgang til adgangen til klage og domstolsprøvelse i og af EU-institutionerne og en dertil hørende vejledning samt gennemførelsesaktiviteter bør også overvejes.

2.1.

Kommissionens dokument er en fortolkende meddelelse. Den giver et overblik over Domstolens retspraksis, når det gælder adgang til klage og domstolsprøvelse på nationalt niveau i sager, som omhandler miljøspørgsmål. Den tager form af en detaljeret juridisk analyse, som præciserer en række af de juridiske og proceduremæssige krav og standarder, der gælder i miljøsager. Meddelelsen berører emner såsom retsmidler, omkostninger, tidsfrister, tidsgrænser, rækkevidde, søgsmålskompetence og effektivitet.

2.2.

Den har til formål at skabe »klarhed og referencer« for følgende målgrupper: nationale forvaltninger, nationale domstole og enkeltpersoner og NGO'er, som varetager offentlighedens interesser samt »erhvervsdrivende, der har en fælles interesse i, at anvendelsen af lovgivningen er forudsigelig« (punkt A.9). Punkt 8 beskriver baggrunden for denne målsætning i form af de problemer med gennemførelse af adgangen til klage og domstolsprøvelse i medlemsstaterne, som opleves af målgruppen, der omfatter erhvervslivet, SMV'er, enkeltpersoner, NGO'er og offentligheden, men ikke er begrænset til disse grupper.

2.3.

Meddelelsen beskriver også betydningen af miljøet som »grundlaget for vores liv« og påpeger, at bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøet er »en fælleseuropæisk værdi«.

2.4.

Den beskriver EU's rammer for adgangen til klage og domstolsprøvelse med henvisning til traktaterne og princippet om effektiv retsbeskyttelse samt artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder og menneskerettighedskonvention om Adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (»Århuskonventionen«). EU og de 28 medlemsstater er blandt de 47 parter i konventionen, som omfatter lande fra Europa og Centralasien.

2.5.

I 2003 vedtog EU to lovgivningsforslag, det ene om »adgang til miljøoplysninger« (4), det andet om »offentlig deltagelse« (5). Disse to direktiver gav adgang til klage og domstolsprøvelse i et begrænset omfang i forbindelse med visse specifikke eksisterende direktiver. I 2006 blev der vedtaget yderligere en forordning om gennemførelsen af Århuskonventionen i EU (»Århusforordningen« (6)). Kommissionen vedtog i 2003 et lovgivningsforslag om adgang til klage og domstolsprøvelse (7). Divergerende holdninger i medlemsstaterne og mangel på politisk vilje til at få forslaget vedtaget medførte imidlertid, at det blev trukket tilbage i 2014 (8). Manglen på et direktiv er fortsat problematisk, og der bør gøres noget ved dette problem. EØSU efterlyser overordnet og bindende EU-rammelovgivning om adgang til klage og domstolsprøvelse.

2.6.

EU og medlemsstaterne har underskrevet og ratificeret Århuskonventionen. På deres første møde i 2002 oprettede konventionens parter en overholdelsesmekanisme for konventionen, som omfattede Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen. Komitéen undersøger meddelelser om en parts manglende overholdelse og drager konklusioner og fremsætter anbefalinger over for denne part. Disse fremlægges for parterne på mødet. Indtil det sjette møde mellem parterne i 2017 er disse altid uden undtagelse blevet støttet fuldt ud af parterne.

2.7.

Meddelelsen erkender, at der fortsat findes en række alvorlige hindringer i visse medlemsstater. Nogle lande blokerer næsten fuldstændigt for adgang, andre begrænser omfanget heraf, og i atter andre lande er høje omkostninger et problem. I nogle lande er der ingen bestemmelser om effektive retsmidler. Det er nødvendigt at udarbejde en opdateret og uafhængig basistilstandsrapport for at skabe klarhed over de specifikke problemer i medlemsstaterne samt at fremhæve de gode eksempler, der findes.

2.8.

Kommissionen redegør for afgørelser og præciseringer fra Domstolen, og disse udgør bindende grundlæggende krav. Dette forhold bør sammen med et krav om, at der ikke må være nogen undtagelser eller tilbagefald, fremgå klart af fremtidige versioner af meddelelsen.

2.9.

Offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse kommer midt i en intens kontrovers om, hvorvidt EU overholder sine egne forpligtelser i henhold til konventionens artikel 9 fuldt ud. Dette kommer i kølvandet på en indberetning til Komitéen til overvågning af overholdelse af konventionen om påstået manglende overholdelse, hvorefter Komitéen konkluderede (9), at der var tale om manglende overholdelse for så vidt angår EU's egen gennemførelse af adgangen til klage og domstolsprøvelse, og Komitéen fremsatte i tilknytning dertil en række anbefalinger.

2.10.

I juli 2017 besluttede Rådet for Den Europæiske Union enstemmigt at acceptere disse konklusioner, forudsat at de blev ændret på visse punkter (en holdning, som Kommissionen havde fremført), og gentog desuden sin støtte til Århuskonventionen (10). De foreslåede ændringer til partsmødets beslutning vedrørende konklusionerne fra Komitéen til overvågning af overholdelse af konventionen går bl.a. ud på, at partsmødet »noterer sig« overvågningskomitéens konklusioner, snarere end »tilslutter sig« dem. EØSU fremhæver det paradoksale i, at EU forsøger at undgå at tilslutte sig overvågningskomitéens konklusioner, samtidig med at Unionen gentager sin støtte til konventionen. Hvis andre af konventionens parter vælger at benytte samme fremgangsmåde, vil det i høj grad kunne underminere den uafhængige overholdelsesmekanisme og dermed konventionens styrke og effektivitet.

2.11.

På mødet mellem konventionens parter, som fandt sted i september 2017 i Montenegro, blev der truffet beslutning om at udsætte parternes beslutning om overvågningskomitéens konklusioner om EU's manglende overholdelse. Dette var et resultat af håndfaste udsagn fra parter med forskellige synspunkter og af diskussioner på partsmødet. Partsmødet har altid kørt efter princippet om konsensus, men da der ikke var nogen konsensus om sagen, og efter at der havde fundet et koordinerende møde sted mellem EU's medlemsstater, enedes man derfor om at udsætte beslutningen til det næste partsmøde i 2021.

2.12.

EØSU erkender, at de nylige konklusioner fra Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen vedrørende EU's manglende overholdelse er et følsomt spørgsmål. EØSU opfordrer indtrængende til, at EU snarest og på en konstruktiv måde gør noget ved sagen inden næste partsmøde. Det er navnlig vigtigt, at EU sammen med miljøorganisationer og civilsamfundet i bred forstand engagerer sig og finder frem til en bred og ambitiøs tilgang til de fremgangsmåder og områder, hvor EU kan forbedre gennemførelsen af konventionen og adgangen til klage og domstolsprøvelse internt i EU-institutionerne, og i den måde disse agerer på. En sideløbende og supplerende tilgang til gennemførelse af adgangen til klage og domstolsprøvelse i og af EU-institutionerne med en dertil hørende vejledning samt gennemførelsesaktiviteter bør også overvejes.

2.13.

Kommissionens fortolkningsmeddelelse er resultatet af en lang og fejlslagen proces med at vedtage særlige foranstaltninger på EU-niveau vedrørende adgang til klage og domstolsprøvelse. Denne omfattede:

2.14.

Der er brug for foranstaltninger, som harmoniserer den måde, hvorpå nationale domstole håndterer miljøsager. EU's retlige standarder er nemlig tilsyneladende ikke specifikke nok. Dette har resulteret i, at der er blevet forelagt et stort antal anmodninger om præjudicielle afgørelser for Domstolen. Formålet med Kommissionens meddelelse er at præcisere regler og standarder, som hidrører fra Domstolens retspraksis, og dermed styrke retssikkerheden for de relevante aktører.

2.15.

Kommissionen har også tilføjet sine egne synpunkter til den juridiske analyse.

2.16.

Meddelelsen og den underliggende præcisering ligger i forlængelse af revisionen af gennemførelsen af miljøreglerne og har til formål at styrke denne. EØSU gav i en udtalelse (12) for nylig udtryk for sin støtte til revisionen af gennemførelsen af miljøreglerne og opfordrede til resolut at gennemføre miljølovgivningen fuldt ud og udnytte hele dens potentiale.

2.17.

Manglen på et direktiv om adgang til klage og domstolsprøvelse efterlader et hul i toppen af lovgivningshierarkiet. Et sådant direktiv ville ellers bidrage til at præcisere mange af de spørgsmål, som har skabt forvirring og uoverensstemmelser på tværs af medlemsstaterne med deraf følgende problemer for virksomheder og borgere.

2.18.

Nogle medlemsstater har ratificeret Århuskonventionen uden at gøre det klart, hvordan adgangen til klage og domstolsprøvelse vil finde sted i specifikke tilfælde, eller også har gennemførelsen været uklar eller ufuldstændig.

3.1.

EØSU støtter Århuskonventionen og dens fulde gennemførelse af EU og internt i EU. Det er afgørende for Århuskonventionens gyldighed og integritet, at konklusionerne fra Komitéen til overvågning af overholdelse af konventionen bakkes 100 % op af parterne.

3.2.

EØSU bemærker, at Århuskonventionen er en del af det internationale lovkorpus, som omhandler menneskerettigheder, og er fuldt ud forenelig med EU's grundlæggende principper i både traktaterne og det europæiske charter om grundlæggende menneskerettigheder. Udvalget understreger, at EU bør forsvare menneskerettighederne og optræde som global leder på dette område.

3.3.

EØSU opfordrer medlemsstaterne til at fremskynde den effektive gennemførelse af Århuskonventionen og navnlig til at sikre sig, at der er adgang til klage og domstolsprøvelse i forbindelse med administrative prøvelser og ved de nationale domstole i tråd med konventionens krav og de grundlæggende egenskaber for disse prøvelser, som krævet i konventionens artikel 9, stk. 4. EØSU anerkender også, at der er en kritisk indbyrdes afhængighed mellem konventionens tre søjler, og at disse bør gennemføres som et samlet hele, hvis den skal have en reel effekt.

3.4.

Kommissionens dokument hilses velkommen og ses som en yderst nyttig og vigtig meddelelse. EØSU anerkender, at konsekvens i adgangen til klage og domstolsprøvelse i EU er en forudsætning for at skabe ensartede markedsbetingelser, som er afgørende for det indre markeds succes, og også nødvendig for en ensartet gennemførelse af EU-rettens rettigheder i hele Unionen. Denne meddelelse bidrager hertil.

3.5.

EØSU bifalder Kommissionens erklæring om, at »i tilfælde af manglende overholdelse af gældende retlige krav i EU-reglerne vil Kommissionen desuden fortsat bruge overtrædelsesprocedurer til at sikre, at de overholdes« (punkt A.13). I henhold til EU-traktaterne spiller Kommissionen en nødvendig og veldefineret rolle i den henseende. Det er afgørende, at Kommissionen udfylder denne rolle effektivt for at sikre, at medlemsstaterne lever op til deres forpligtelser, og at de medlemsstater, som overholder kravene, ikke stilles urimeligt dårligt, samt at der skabes ensartede markedsbetingelser og rettigheder.

3.6.

Det er EØSU's holdning, at effektivt gennemført miljølovgivning giver klarhed og vished for markeder og investorer og dermed fremmer den bæredygtige udvikling. Formålet med denne vejledning fra Kommissionen med hensyn til at skabe større vished og klarhed omkring miljølovgivningen hilses velkommen på trods af dens begrænsede rækkevidde.

3.7.

EØSU glæder sig over, at Kommissionen har bestilt en række analyser af adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, eksempelvis Darpö-rapporten (13). Denne rapport og andre uafhængige analyser giver vigtige evalueringer af gennemførelsen, som medlemsstaterne bør være opmærksomme på.

3.8.

EØSU erkender, at definitionen af »offentlige myndigheder« i konventionens artikel 2 omfatter »institutioner, der henhører under en regional organisation for økonomisk integration, jf. artikel 17, og som er part i denne konvention«. I medfør af definitionen og artikel 17 i sig selv, anerkender EØSU, at konventionen finder anvendelse for parter såsom EU. EU har selv underskrevet og ratificeret konventionen (14). EØSU mener ikke, at EU's ratifikationsinstrument for konventionen løser EU-institutionerne fra deres forpligtelser med hensyn til adgang til klage og domstolsprøvelse.

4.1.

Med henblik på at skabe yderligere klarhed og fremme gennemførelsen og anvendelsen af konventionen er der brug for yderligere meddelelser eller vejledninger, der omfatter konklusionerne og anbefalingerne fra Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen. Et direktiv om adgang til klage og domstolsprøvelse ville udgøre et vigtigt bidrag til at skabe klarhed og konsekvens.

4.2.

En ensartet fremgangsmåde for gennemførelse ville skabe mere homogene betingelser for virksomhederne i medlemsstaterne og fremme udvikling. Uvished fører i øjeblikket til forsinkelser, ekstra omkostninger og hæmmer den bæredygtige udvikling.

4.3.

Der er et presserende behov for en EU-dækkende høring med henblik på at udvikle og videreføre en uafhængig basistilstandsevaluering af adgangen til klage og domstolsprøvelse på medlemsstatsniveau. Denne bør se på både graden af opmærksomhed i civilsamfundet og på, hvad der sker ved domstolene og ved administrative prøvelser. Fremfor alt bør den se nærmere på, hvilke sager der behandles, ikke behandles eller forhindres i at blive behandlet som følge af problemer med adgangen til klage eller domstolsprøvelse. EØSU kan spille en rolle ved at anvende sit netværk af det organiserede civilsamfund, så man kan nå ud til et bredere publikum, og udvalget er også villigt til at spille en opfølgende rolle med hensyn til at formidle resultaterne af en sådan evaluering. Evalueringen bør i sig selv være uafhængig og objektiv.

4.4.

Denne basistilstandsevaluering bør gå længere end revisionen af gennemførelsen af miljøreglerne, som er begrænset af sin rækkevidde og manglen på offentlig deltagelse, og bør også nå ud over de begrænsninger, der er forbundet med EU's resultattavle for retlige anliggender. Basistilstandsevalueringen bør omfatte alle aspekter af Århuskonventionens artikel 9. Det gælder navnlig alle karakteristika ved prøvelser, der specificeres i konventionens artikel 9, stk. 4, og pligten til støtte i artikel 9, stk. 5. Fulde opdateringer af denne basistilstandsevaluering bør foretages mindst hvert andet år.

4.5.

Kommissionen anerkender, og EØSU støtter borgernes og NGO'ernes vitale rolle, når det handler om at sætte fokus på ansvarlighed under Århuskonventionen. Undervisning og uddannelse på medlemsstatsniveau spiller en afgørende rolle, både blandt borgerne og på domstolsniveau. Kommissionen:

4.6.

De uoverkommelige omkostninger i visse jurisdiktioner kan være en væsentlig barriere for adgangen til domstolene. Bare truslen om at støde på uoverkommelige omkostninger kan derfor være en barriere for adgangen til klage og domstolsprøvelse. I en situation, der generelt er præget af chikane og forfølgelse af miljøforkæmpere, bør EU gå forrest med hensyn til at fremme adgangen til klage og domstolsprøvelse og være særligt proaktiv med hensyn til at tage sager op, hvor der er tale om chikane. Det gælder også sager, hvor omkostningerne fungerer som en barriere.

4.7.

Der er behov for en mekanisme, hvorigennem konklusionerne fra Komitéen til overvågning af overholdelse af Århuskonventionen kan anvendes til at supplere meddelelsen til medlemsstaterne og yderligere fremme klarheden med hensyn til forpligtelser.

4.8.

Denne fortolkende meddelelse bør løbende ajourføres, så den er aktuel, med løbende opdateringer og afholdelse af genopfriskningskurser for specifikke målgrupper. Det er nødvendigt at såvel medlemsstaterne som Kommissionen stiller tilstrækkelige ressourcer og finansiering til rådighed til gennemførelse af effektive planer.

4.9.

Anmodninger om præjudicielle afgørelser (15) spiller en vigtig rolle, når det gælder om at sikre en konsekvent anvendelse af EU-lovgivningen på dette område. Kommissionen bør derfor foretage en dybdegående undersøgelse af og rapportere om anvendelsen og efterlevelsen af denne bestemmelse i de enkelte medlemsstater, og endvidere bør den undersøge alle hindringer for dens anvendelse og nedbryde disse.