Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget — En stærkere målretning af støtten til landbrugere i områder med naturbetingede ulemper«

KOM(2009) 161 endelig

(2010/C 255/16)

Ordfører: Ludmilla TODOROVA

Kommissionen besluttede den 21. april 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget - En stærkere målretning af støtten til landbrugere i områder med naturbetingede ulemper

KOM(2009) 161 endelig.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Ludmilla Todorova til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 11. november 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på den 458. plenarforsamling den 16.-17. december 2009 (mødet den 17. december 2009) følgende udtalelse med 81 stemmer for, 1 imod og 4 hverken for eller imod.

1.   Konklusioner og henstillinger

1.1   EØSU har i flere udtalelser (1) understreget betydningen af passende kompensation som et uundværligt redskab til bevarelse af kulturlandskabet og landbruget. Støtte til ugunstigt stillede områder (USO) er af afgørende betydning for at sikre landbrugsproduktionen, bidrage til vitaliteten i landdistrikterne og forhindre afvikling af landbruget og afvandring fra områder med naturbetingede ulemper.

1.2   Ordningen med støtte til ugunstigt stillede områder bør ligeledes bidrage til bevarelse af fødevareproduktionskapaciteten, som kan få stadig større betydning, hvis den aktuelle klimaændringsproces begrænser produktionskapaciteten andre steder. Ordningen bør derfor følge princippet om, at offentlige værdier bør sikres gennem fremme af landbrugets opretholdelse i ugunstigt stillede områder, hvor jorderne ellers vil blive opgivet.

1.3   USO-ordningen må ikke forveksles med de forpligtelser om miljøvenligt landbrug, der er indgået på frivilligt grundlag. USO-ordningen giver i princippet kompensation til landmænd, der arbejder under vanskeligere forhold og har de ringeste chancer for indtjening på markedet, men bidrager mest til landskabsbevaringen.

1.4   De otte foreslåede biofysiske kriterier bør udgøre et passende grundlag for USO-afgrænsning, men datatilgængelighed og fastlæggelsen af de korrekte tærskler er af afgørende betydning. EØSU anbefaler derfor, at medlemsstaterne udfører en tilbundsgående analyse af de foreslåede kriteriers konsekvenser samt en detaljeret kortlægning.

1.5   I meddelelsen foreslår man, at et område kan betragtes som et USO, hvis 66 % af arealet kan klassificeres under mindst et af de otte kriterier. EØSU vil analysere resultaterne af USO-afgrænsningen og tage stilling til tærsklerne.

1.6   Det er meget nyttigt at gøre brug af kumulative kriterier baseret på videnskabelige resultater i heterogene områder, der samtidig lider under flere ulemper, da de på praktisk vis tager fat på vekselvirkningerne mellem mange vigtige faktorer. Det foreslåede kriterium for udpegning kan derudover udvides til at omfatte yderligere faktorer som f.eks. isolation, der også kan betragtes som en naturlig ulempe.

1.7   Efter USO-udpegningen på baggrund af fælles biofysiske kriterier, kan det vise sig at være nødvendigt at foretage en vis finjustering. I sådanne tilfælde er EØSU af den opfattelse, at den mest hensigtsmæssige indikator ville være en produktionsrelateret, der afspejler landbrugerens egentlige økonomiske situation, herunder også ressourceomkostninger for familiearbejde og egenkapital. Kommissionen vil sørge for, at de kriterier, medlemsstaterne anvender, er objektivt og ikke-diskriminerende, og at de opfylder hensigten med ordningen.

1.8   EØSU opfordrer til, at man foretager en passende evaluering af det ekstra arbejde og de øgede investeringsudgifter, landmændene har i de ugunstigt stillede områder, og at man tager højde herfor i den nye betalingsformular i forordning nr. 1698/2005.

1.9   Der bør indføres en passende udfasning, så landmændene kan tilpasse sig den nye støtteordning for de ugunstigt stillede områder.

2.   Generel baggrund

2.1   USO-betalingerne, som blev indført i 1975, nu kaldet betalinger for naturbetingede ulemper, er støtte til fortsat landbrugsvirksomhed i bjergområder, ugunstigt stillede områder, der ikke er bjergområder (de såkaldte moderat ugunstigt stillede områder, som er emnet for den aktuelle meddelelse) og i områder, der er ramt af særlige ulemper (f.eks. øer og kystområder, som tegner sig for 9 % af landbrugsarealet). Bjergområderne dækker næsten 16 % af landbrugsarealet i EU og defineres ud fra højde og hældning eller en kombination af de to faktorer. Områder nord for den 62. breddegrad sidestilles med bjergområder. Ca. 31 % af landbrugsarealet i EU er klassificeret som moderat ugunstigt stillede områder ud fra mere end 100 meget forskellige nationale kriterier, der er af så forskellig art, at de af Revisionsretten er blevet påpeget som en mulig kilde til forskelsbehandling. (2) Ikke alle landbrug i disse områder modtager USO-betalinger.

2.2   Artikel 50, stk. 3, litra a), i ELFUL-forordningen (EF) nr. 1698/2005 (3) indeholdt en ny definition på områder med naturbetingede ulemper bortset fra bjergområder og områder med særlige ulemper: de skal»være præget af betydelige naturbetingede ulemper, navnlig ringe jordproduktivitet eller dårlige klimaforhold, medens opretholdelse af ekstensivt landbrug samtidig er vigtigt for arealforvaltningen«, samtidig med at artikel 37 indførte en ændring med hensyn til beregning af udbetalingen. I 2005 nåede Rådet imidlertid ikke til enighed om et EU-dækkende system til klassificering af disse områder. Man bestemte sig derfor for at bevare det tidligere system i en begrænset periode, og Kommissionen blev anmodet om at foretage en revision af USO-ordningen. Det nye klassifikationssystem forventes at træde i kraft i 2014.

2.3   Den nuværende klassifikation af moderat ugunstigt stillede områder er baseret på de tre typer indikatorer, der er opregnet i artikel 19 i EUGFL-forordningen (EF) nr. 1257/1999 (4): forholdsvis uproduktiv jord, produktivitet, der ligger betydeligt under gennemsnittet, ringe eller svindende befolkningstæthed og en befolkning, som hovedsagelig er afhængig af landbrugsvirksomhed. Denne klassificering er til dels baseret på socioøkonomiske kriterier, der ikke længere afspejler hovedmålsætningerne med ulempe-betalingerne. Endvidere er der ikke taget hensyn til udviklingen i de anvendte demografiske og økonomiske data ved ajourføringen af områdeafgrænsningen. Desuden er klassificeringen baseret på en bred vifte af nationale kriterier, som ofte ikke er sammenlignelige på europæisk plan.

2.4   De oplysninger, der er nødvendige for at bedømme resultatet af et nyt områdeafgrænsningssystem på detailniveau (f.eks. kommuner, LAU 2 i nomenklaturen for statistiske regionale enheder) kan kun indsamles på nationalt plan. Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne opfordres til, på deres eget område, at simulere anvendelsen af de otte biofysiske kriterier (lav temperatur, varmestress, dræning, jordtekstur, stenindhold, roddybde og kemiske egenskaber såvel som jord/vand-balance og hældning) og at kortlægge de områder, som simulationerne viser, er støtteberettigede. Et område anses for præget af betydelige naturbetingede ulemper, hvis 66 % af dets udnyttede landbrugsland opfylder mindst et af kriterierne for den angivne tærskelværdi.

2.5   På nuværende tidspunkt anvender 13 medlemsstater flere kombinerede indikatorer til beregning af et indeks til klassificering af områderne efter specifikke tærskler eller klasser. I nogle tilfælde kan »indekssystemerne« anses for at være mere sofistikerede end de biofysiske kriterier og derfor bedre til at indkredse mulige ulemper i et givet område. Kommissionen mener dog, at opstilling af et fælles indekssystem, som skulle bruges ensartet i alle medlemsstaterne, ville kræve en uhyre indsats, hvad angår udformning, dataindsamling, analyse og gennemførelse. En etablering af et EU-dækkende indekssystem til indkredsning af naturbetingede ulemper ville derfor hverken være en effektiv eller realistisk udvej.

2.6   I tilfælde, hvor de naturlige ulemper kan overvindes, er det ifølge Kommissionen også nødvendigt at finjustere områdeafgrænsningen ved at kombinere de biofysiske kriterier med passende produktionsrelaterede indikatorer.

2.7   I meddelelsen fastslås det, at passende støtteregler på bedriftsniveau er en god måde at målrette støtten på ud over områdeafgrænsningen. Ifølge Kommissionen findes der i dag i de respektive medlemsstater omkring 150 forskellige støtteberettigelseskriterier på bedriftsniveau. Nogle af dem kan give anledning til betænkeligheder med hensyn til WTO-forenelighed, da de udelukker visse produktionssektorer eller landbrugsaktiviteter fra støtte. Nogle medlemsstater udelukker på nuværende tidspunkt deltidsarbejdende landbrugere fra støtteordninger, selvom disse landbrugere bidrager til foranstaltningens målsætning.

2.8   Fire muligheder for revision blev sendt til offentlig høring den 22. maj 2008:

3.   EØSU's holdning

3.1   Landbrug er en af EU's vigtigste økonomiske sektorer, der beskæftiger næsten 30 millioner mennesker. Det er vigtigt at bevare det europæiske landbrug, adgangen til kvalitetsfødevarer og beskæftigelsen for at kunne opretholde de sociale strukturer i landområderne, men også på grund af det bredere hensyn til naturpleje. Det vil også være med til at sikre den nuværende rige mangfoldighed af fødevarer, lokale traditioner og håndværk. Bæredygtigt landbrug har mange positive sidegevinster, der kommer offentligheden til gode, som f.eks. opretholdelse af biodiversiteten, bevaring af habitatområder og et tiltrækkende og velholdt landskab.

3.2   Ugunstigt stillede områder uden for bjergområder tegner sig for 30 % af landbrugsbedrifterne, 39 % af det udnyttede landbrugsareal (ULA), 31 % af landbrugets arbejdskraft og 26 % af det økonomiske potentiale udtrykt i økonomisk størrelse. Landområder i Europa bliver affolket og de ugunstigt stillede områder er de mest sårbare regioner. Det er en proces, der kan vise sig at være meget destruktiv. Støtte til ugunstigt stillede områder er derfor af afgørende betydning for at sikre landbrugsproduktionen, bidrage til vitaliteten i landdistrikterne og forhindre afvikling af landbruget og afvandring i områder med naturbetingede ulemper.

3.3   EØSU har allerede i adskillige udtalelser belyst de vanskeligheder, landbrugerne i de ugunstigt stillede områder står over for, og har understreget, at det er vigtigt at sikre en ordentlig kompensation, hvis jorden fortsat skal anvendes til landbrugsproduktion. Udligningsgodtgørelsen er efter EØSU's opfattelse et nødvendigt instrument til bevarelse af kulturlandskabet og landbruget i områder, som økonomisk, økologisk og socialt set er særligt udsatte. EØSU er særligt opmærksom på de problemer, der gør sig gældende i EU's nordlige regioner.

3.4   Det er Kommissionens målsætning med meddelelsen (gennem kortlægning) at identificere områder med ringe muligheder for landbrugsproduktion. De foreslåede kriterier kan i en første fase udgøre et passende grundlag til at evaluere de naturlige ulemper på tværs af EU. Eftersom en velfungerende USO-støtteordning er så vigtig for den fælles landbrugspolitiks fremtid, er der imidlertid behov for en grundig evaluering af de foreslåede kriterier. Udvalget er derfor glad for samarbejdet i den forbindelse mellem Kommissionen og Rådet. (5)

3.5   Det er afgørende, at der foreligger data for de otte biofysiske kriterier, så man klart og objektivt kan definere og klassificere moderat ugunstigt stillede landbrugsarealer. Det er meget vigtigt for medlemsstaterne, at der udføres en tilbundsgående analyse af de foreslåede kriteriers konsekvenser samt en detaljeret kortlægning. Derudover vil det også blive nemmere at lade de enkelte medlemsstaters særlige karakteristika indgå i debatten, hvis medlemsstaterne får mulighed for at indlevere simuleringer på grundlag af ekstra kriterier og forskellige tærskelværdier til Kommissionen. Afgrænsningen af ugunstigt stillede områder på kommunalt niveau (LAU 2) kan betragtes som tilstrækkeligt detaljeret.

3.6   I meddelelsen foreslår man, at et område kan betragtes som et USO, hvis 66 % af arealet kan klassificeres under mindst et af de otte kriterier. Det indebærer additionalitet og betyder, at op til otte forskellige subtotaler kan lægges sammen (og eventuelle overlapninger trækkes fra) for at nå frem til det samlede klassificerede areal i en given region. Samtidig med at hele idéen bag zoneinddelingen er at målrette støtten hen imod områder, hvor det er livsvigtigt at bevare landbruget, er der en fornemmelse af, at den foreslåede tærskel er sat for højt, og man er bekymret for, at det kan føre til en potentiel udelukkelse af nuværende ugunstigt stillede områder. EØSU er af den opfattelse, at så længe der ikke forelægger nogen simuleringsresultater, bør tærsklen på 66 % omgås med forsigtighed, og den bør først drøftes igen, når simuleringerne og kortene foreligger.

3.7   Der bør lægges særlig vægt på brugen af kumulative kriterier baseret på videnskabelige resultater i heterogene områder, der samtidig lider under flere ulemper. Fordelen ved de tidligere anvendte systemer, som i mange tilfælde var indekssystemer, var, at de omfattede flere kriterier og derfor var mere specifikke og relevante som instrumenter. De var langt bedre i stand til at afspejle stedets forskellige forhold og samspillet mellem dem. Anvendelsen af en sammensat indikator, der forbinder flere kriterier på et objektivt, videnskabeligt grundlag, kan betyde, at et areal klassificeres som et ugunstigt stillet område, også selv om individuelle kriterier ikke ville udløse denne klassificering. En sådan situation findes eksempelvis i nogle medlemsstater for klassificeringen af bjergområder. Disse instrumenter er meget nyttige, da de på praktisk vis tager fat på vekselvirkningerne mellem mange vigtige faktorer.

3.8   I de tilfælde, hvor de naturbetingede ulemper er overvundet gennem teknisk fremgang eller andre former for indgriben (som f.eks. overrisling eller dræning), foreslår Kommissionen en finjustering, der kun bør anvendes til at udelukke områder, der ellers ville blive klassificeret som et ugunstigt stillet område, og ikke for at omfatte ekstra arealer. Der er imidlertid et stort problem i de områder, der udelukkes fra afgrænsningen, fordi de har overvundet deres naturbetingede handicap gennem en passende tilpasning af deres landbrugspraksis. Det bør understreges, at naturlige ulemper ikke kan betragtes som værende fuldstændig fjernet, på trods af et vist interventionsniveau. Der bør ligeledes tages højde for investeringsbyrden, som ofte er meget høj, samt vedligeholdelsesomkostningerne. Derudover bør man være særlig opmærksom over for den kendsgerning, at disse tilpasninger i de fleste tilfælde kun er mulige gennem ekstra finansiering (f.eks. dræning og overrislingsmetoder).

3.9   EØSU har allerede i en tidligere udtalelse opfordret til en fornuftig balance mellem EU-regler og fleksibilitet på nationalt og regionalt plan ved at udarbejde detaljer for disse foranstaltninger. (6) Efter gennemførelsen af de biofysiske kriterier, kan det vise sig at være nødvendigt at foretage en finjustering af de udpegede ugunstigt stillede områder. EØSU er af den opfattelse, at såfremt en sådan situation måtte opstå, så bør det være tilladt og det bør foregå på medlemsstatsniveau. EØSU mener, at den mest hensigtsmæssige indikator i denne sekundære proces ville være en produktionsrelateret, der afspejler landmandens egentlige økonomiske situation, herunder også ressourceomkostninger for familiearbejde og egenkapital. Kommissionen vil sørge for, at det kriterium, medlemsstaterne anvender, er objektivt og ikke-diskriminerende, og at de opfylder hensigten med ordningen. Denne alternative fremgangsmåde vil forbedre de små og mellemstore brugs adgang til den finansielle støtte og samtidig undgå at straffe de landmænd, der foretager investeringer for at overvinde naturbetingede ulemper. For at undgå usikkerhed blandt de yngre landmænd, bør de være omfattet af ordningen i hele programmeringsperioden.

3.10   Det er værd at fremhæve, at der i forslaget slet ingen henvisning er til geografiske ulemper (isolation, afstand til såvel forbrugerne som beslutningscentre, tjenesteydelser osv.), som ikke desto mindre udgør en af de største hindringer, som landbrug i ugunstigt stillede områder står over for. Der kunne også skabes muligheder for justeringer på grundlag af landbrugenes spredning, markedsadgang eller transportmulighederne i regionen.

3.11   Det foreslåede kriterium kunne udvides. Et ekstra kriterium kunne være »markkapacitetsdage«, hvor man anerkender begrænsningerne ved våd jord, der er umulig at arbejde i, og således tillader et samspil mellem jordbundstyper og klima i eksempelvis et maritimt klima. Dertil kommer, at nogle af de foreslåede tærskelværdier nøje bør analyseres for at belyse de egentlige forhold. Et eksempel er den værdi på 15 % for hældningskriteriet, som Kommissionen foreslår. Udvalget har allerede opfordret til at være særligt opmærksom på de akkumulerede negative temperaturer om vinteren. (7)

3.12   Når man tager i betragtning, at de nye kriterier måske udelukker visse områder, der på nuværende tidspunkt kan komme i betragtning, må man forvente ekstreme følger på bedriftsniveau. EØSU mener, at en passende udfasning er afgørende for at give landmændene mulighed for at tilpasse sig den nye støtteordning for de ugunstigt stillede områder. De politiske retningslinjer i den fremtidige fælles landbrugspolitik bør også integreres i denne proces.

3.13   USO-ordningen er møntet på at kanalisere hjælp ud til de landbrug, der ligger i områder med naturbetingede ulemper, og udgør en integreret del af den landlige udviklingspolitik, den såkaldte anden søjle i den fælles landbrugspolitik. Ordningen med støtte til ugunstigt stillede områder bør ligeledes bidrage til bevarelse af fødevareproduktionskapaciteten, som kan få stadig større betydning, hvis den aktuelle klimaændringsproces begrænser produktionskapaciteten andre steder. Ordningen bør følge princippet om, at offentlige værdier bør sikres gennem fremme af landbrugets opretholdelse i ugunstigt stillede områder, hvor jorderne ellers vil blive opgivet.

3.14   Ordningen for ugunstigt stillede områder må ikke forveksles med de forpligtelser om miljøvenligt landbrug, der er indgået på frivilligt grundlag. Ordningerne bør opfattes som indbyrdes supplementære: de udelukker ikke hinanden. Garantien for støtteudbetaling til ugunstigt stillede områder bør ikke knyttes til miljøkrav, der går videre end reglerne om krydsoverensstemmelserne. I modsætning til første søjle i den fælles landbrugspolitik (direkte betalinger og markedsstøtte) skal ordningen for ugunstigt stillede områder i princippet give kompensation til de landmænd, der arbejder under vanskeligere forhold og har de ringeste chancer for indtjening på markedet, men bidrager mest til landskabsbevaringen.

3.15   Medlemsstaterne vil blive bedt om at beregne USO-betalinger under anvendelse af den nye betalingsformular i forordning nr.1698/2005, i henhold til hvilken betalingerne skal dække omkostninger og indkomsttab. EØSU opfordrer derfor til, at man foretager en passende evaluering af det ekstra arbejde og de øgede investeringsudgifter og driftsomkostninger, landmænd har i ugunstigt stillede områder, og at man tager højde herfor ved kompensationsudbetalingerne.

3.16   Det nye betalingssystem bør skabe mere transparens. Der vil dog fortsat være store forskelle i USO-betalingerne på tværs af og inden for medlemsstaterne. Dette er et uundgåeligt resultat, når man overlader det til de individuelle myndigheder selv at skønne, hvordan de vil forvalte de midler til udvikling i landdistrikterne, de modtager gennem EUGFL samt friheden til slet ikke at følge en USO-ordning.

3.17   Mange medlemsstater yder utilstrækkelig støtte til deres ugunstigt stillede områder. EØSU opfordrer medlemsstaterne til at anerkende den meget store betydning USO-støtten har og at bevare den andel, der er bevilget til USO-ordningen inden for de nationale budgetter til udvikling af landdistrikterne uanset resultatet af den nuværende USO-afgrænsning.

(1)  EUT C 318 af 23.12.2006, s. 93, EUT C 44 af 16.2.2008, s. 56, og EUT C 318 af 23.12.2009, s. 35.

(2)  EUT C 151 af 27.6.2003.

(3)  EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1.

(4)  EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80.

(5)  Rådets konklusioner af 22.-23. juni 2009.

(6)  EUT C 44 af 16.2.2008, s. 56.

(7)  EUT C 318 af 23.12.2009, s. 35, punkt 1.7.