9.8.2008   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 204/66

1.1

EØSU mener, at det som repræsentant for civilsamfundet bør bidrage til den igangværende debat i EU om behandling af naturkatastrofer og sigte mod forebyggelse, indgreb og placering af ansvar, når katastroferne kan tilskrives menneskers handlinger eller forsømmelser.

1.2

Man bør i den sammenhæng huske på, at den gældende EU-lovgivning indeholder tilstrækkelige regler til at undgå eller afbøde eventuelle følger af visse naturkatastrofer. Det er derfor nødvendigt igen at opfordre de kompetente myndigheder til at sikre, at lovgivningen gennemføres i hele EU. EØSU mener i den sammenhæng, at gennemførelsen af vandrammedirektivet og de supplerende retsakter, herunder især direktivet om oversvømmelser, vil kunne afbøde konsekvenserne af oversvømmelser, der, skønt de ikke er uundgåelige, dog kunne mindskes, hvis der blev udarbejdet planer for oversvømmelsesstyring inden for rammerne af planerne for vandopløbslande. Reglerne vedrørende forebyggelse af skovbrande kan have samme effekt.

1.3

Et punkt, som bør fremhæves, er forholdet mellem forebyggelse af katastrofer og praktisk og teoretisk uddannelse såvel som behovet for at etablere et passende informationssystem, så eksperterne og borgerne ved, hvordan de skal forholde sig i de forskellige situationer, der kan opstå i et område. Udvalget ser derfor meget positivt på det net af tværregionale uddannelsescentre på civilbeskyttelsesområdet, som Kommissionen har etableret.

1.4.

Hvad civilbeskyttelse angår, vil EØSU gerne rose Kommissionen for hurtigt at have etableret et europæisk solidaritetssystem, som ikke blot er tværregionalt, men internationalt, og som råder over egne midler, hvorved det er i stand til at handle effektivt både i sin reaktion på katastrofer og i genetableringen af de berørte områder. Den nye artikel 176 C i Lissabon-traktaten styrker de målsætninger, Europa-Parlamentet og Rådet havde opstillet for dette område.

1.5.

Endelig anser EØSU det for nødvendigt at gennemføre den miljøansvarsordning, der er fastlagt i direktivet om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader, for klart at placere ansvaret hos personer, der forårsager visse katastrofer, f.eks. påsatte brande. EØSU mener, at bedre gennemførelse af de nationale bestemmelser og oplysning om konsekvenserne af hhv. manglende overholdelse af de forebyggende regler eller forsætlige handlinger ikke alene fra borgernes, men også fra de kompetente myndigheders side, vil kunne bidrage til at afbøde følgerne af naturkatastrofer.

2.1

Katastrofer sker med stigende frekvens, ikke kun inden for EU's grænser, men over hele verden. Nogle katastrofer skyldes naturlige fænomener såsom oversvømmelser, jordskælv og brand, medens andre skyldes terrorhandlinger, som spreder frygt i civilbefolkningen. I begge tilfælde er menneskelige handlinger i en vis grad enten direkte eller indirekte ansvarlige, selv om graderne af forsæt ikke kan sammenlignes.

2.2

EU har forpligtet sig til at træffe forebyggende foranstaltninger for at imødegå klimaforandringerne, ikke blot ved at overholde løfterne i Kyoto-protokollen, men også ved at træffe nogle beslutninger, der sigter mod at beskytte jorden, vandet og luften. Dette initiativ sigter mod forebyggelse. Det vil ikke blot kunne bidrage til at bevare og genoprette jorden, havene og atmosfæren, men også fremme tiltag i andre lande. Dertil kommer, at Kommissionen er i gang med at forberede udviklingen af en integreret tilgang i EU til forebyggelse af naturkatastrofer inden udgangen af 2008.

2.3

Ud over disse forebyggende foranstaltninger har EU etableret en fællesskabsordning for indsats i tilfælde af katastrofer inden for EU's grænser. Det er en gensidig hjælpeordning, som ikke alene tager sigte på EU-landene, hvor den har været taget i brug utallige gange, men også på katastrofer i Det Indiske Ocean, Sydamerika osv.

2.4

Det er vigtigt at præcisere sammenhængen mellem katastrofehjælp og humanitær bistand. Begge redskaber har stort set det samme overordnede mål om at lette følgerne af katastrofer og andre begivenheder for befolkningen. Katastrofehjælp falder inden for kategorien civilbeskyttelse, som også bidrager til at mindske katastrofers følger for miljø og ejendomme såvel inden for som uden for EU og trækker på ressourcer og beredskabshold fra EU's medlemsstater. Humanitær bistand er aktiv i specifikke tredjelande og involverer ngo'er og andre humanitære organisationer. Begge redskaber samarbejder med FN-organer.

2.5

Det bør bemærkes, at den katastrofefond, der blev etableret efter de alvorlige oversvømmelser omkring Elben, har bidraget til at forbedre indsatsen inden for EU. Også civilbeskyttelsesordningen (1), som blev etableret i 2001 og senere ændret (2), spiller en vigtig rolle for en hurtig indsats over for katastrofer, der måtte ramme medlemsstaterne eller tredjelande.

3.1

Forebyggelse har afgørende betydning for at beskytte og bevare miljøet og for at undgå, at civilbefolkningen lider overlast. Målet er en bæredygtig anvendelse af naturressourcerne. Forudsigelser om omfattende tilbagegang og tab af biodiversitet er blevet til virkelighed, og det i en grad, der overgår selv de mest pessimistiske fremskrivninger. Når vi dertil føjer menneskelig — ofte forsætlig — indgriben, bliver resultatet, at vi i dag står over for gentagne katastrofer, som måske nok er naturlige, men ikke normale, pga. deres hyppighed og frem for alt konsekvensernes omfang.

3.2

De forebyggende foranstaltninger, der henvises til i denne udtalelse, indgår allerede i den nugældende lovgivning, og det vil sige, at de kompetente myndigheder i de enkelte medlemsstater allerede burde have gennemført dem og overvåget overholdelsen heraf. Generelt set kan nogle katastrofer undgås eller mindskes, og det kan derfor konkluderes, at der bør sikres ensartede vilkår for miljøbeskyttelse i hele EU gennem overholdelse af de gældende forordninger.

3.2.1

En af de forebyggende juridiske foranstaltninger, der har haft størst indflydelse på naturkatastroferne, vedrører olieforurening af have og oceaner, og her tænkes ikke kun på transportbetingelserne (tankere med dobbeltskrog), men også de maritime foranstaltninger i Erika I og Erika II-betingelserne, som har banet vej for en mindskelse af følgevirkningerne.

3.3

Miljøforskning hænger sammen med forebyggelsesspørgsmålet, og EØSU har allerede slået til lyd for bedre og mere omfattende koordinering mellem forsknings- og miljøprogrammerne (3), således at en del af forskningsmidlerne kan øremærkes til praktisk miljøforskning.

3.4

Forebyggelse hænger også sammen med uddannelse og oplysning, ikke blot af beredskabsmandskabet, men også af offentligheden som sådan, da man dermed kan yde en mere effektiv indsats i tilfælde af naturkatastrofer. Miljøpolitikker bør fremmes og formidles bredt i alle medlemsstater, og der bør undervises i disse politikker i skolerne og ikke kun på universiteterne.

3.5.1

Det første område, der her behandles, er vand. Vand optræder ofte i forbindelse med naturkatastrofer, ikke kun i form af oversvømmelser, flodbølger eller andre fænomener på havet, men også pga. dets knaphed (4), som kan forårsage store forandringer, som f.eks. ørkendannelsen i store dele af Sydeuropa.

3.5.2

Der har altid manglet noget i vandrammedirektivet (5): fastsættelsen af en målsætning om forebyggelse, beskyttelse og beredskab i forhold til oversvømmelser. I betragtning af det store antal katastrofer, der er sket på mindre end ti år, og de mange ofre herfor, har Kommissionen udarbejdet en meddelelse og et direktivforslag (6) med det sigte at regulere vurderingen og forvaltningen af risikoen for oversvømmelser, som indeholder en analyse af situationen og de fremtidige risici og en samlet EU-handlings- og forebyggelsesplan.

3.5.3

Oversvømmelser forekommer stadig oftere i EU af navnlig to årsager: for det første er der nu generel enighed om, at klimaforandringerne har indflydelse på intensiteten og hyppigheden af oversvømmelser i hele Europa (7), som delvis skyldes usædvanlige, voldsomme regnbyger og potentielt højere vandstande; for det andet menneskelige aktiviteter såsom bygningsarbejder i floder og projekter om at ændre og kanalisere floders løb samt andre aktiviteter, som befæster arealer og dermed reducerer jordens naturlige evne til at opbevare overskydende vandmasser i tilfælde af oversvømmelse — og endelig manglen på foranstaltninger til at vurdere og rette op på den miljømæssige indvirkning. Risikoen er også tiltagende, idet de skader, der forårsages af oversvømmelser, bliver mere og mere omfattende, efterhånden som flere og flere bosætter sig i områder med høj oversvømmelsesrisiko.

3.5.4

I overensstemmelse med tidligere udtalelser (8) mener EØSU, at man bør gennemføre de foranstaltninger, der er fastlagt i direktivet om vurdering og styring af oversvømmelsesrisikoen. Kommissionens accept af EØSU's forslag (fremsat i udtalelsen om meddelelsen fra 2004) om at indarbejde foranstaltninger til oversvømmelsessikring i gennemførelsen af vandrammedirektivet bidrager til at fremme indlemmelsen af planerne for styring af oversvømmelsesrisikoen i vandområdeplaner og dermed til at sikre, at de nødvendige tiltag planlægges for hele området, og at der træffes effektive foranstaltninger af alle de kompetente myndigheder (lokale, nationale og tværnationale).

3.5.5

EØSU gentager også, at der bør foretages en foreløbig oversvømmelsesrisikovurdering for hver enkel flod, og at man bør vurdere, hvilke dele der kan forventes at skabe oversvømmelse, så der kan udarbejdes et beredskabskort med det sigte at lette de forebyggende foranstaltninger, specielt hvad angår gentilplantning med skov og skovrejsning i bjergområder, beskyttelse af vådområder og dertil knyttede økosystemer. Det er i denne sammenhæng vigtigt at informere og inddrage civilsamfundet, da det vil gøre det lettere at træffe forebyggende foranstaltninger.

3.6.1

Det er nødvendigt at optrappe forebyggelsespolitikkerne. Selv om forebyggelse primært er medlemsstaternes ansvar, kan EU bistå dem med at forebygge og mindske følgerne af naturkatastrofer, herunder skovbrande.

3.6.2

EU bør fortsat overveje foranstaltninger, der spænder fra bevidstgørelseskampagner over for offentligheden til fysisk forvaltning. Sådanne foranstaltninger kan også have andre positive virkninger, som f.eks. at fremme tilpasning til klimaændringer.

3.6.3

Der bør anlægges en holistisk indfaldsvinkel under hensyntagen til, hvordan de forskellige sektorer fungerer indbyrdes. Byudvikling i områder, der traditionelt er afsat til skovbrug, øger ikke alene brandrisikoen og dermed risikoen for miljøødelæggelse, men kan også betyde, at der først og fremmest bør tænkes på evakuering af beboere frem for tab af skov.

3.6.4

De forskellige eksisterende finansielle EU-instrumenter til støtte for medlemsstaternes forebyggende foranstaltninger bør revideres og opdateres, ikke alene for at bringe dem i overensstemmelse med den aktuelle situation, men også for at finde synergier mellem de forskellige instrumenter og følgelig sikre en bedre beskyttelse af liv, miljøet og kulturarven. Når der bevilges EU-midler til genopretning efter skovbrande eller til plantning eller genbeplantning af skov, bør der være et krav til medlemsstaterne om at bevise, at der vil blive truffet forsvarlige brandsikringsforanstaltninger.

3.6.5

Ligeledes bør Kommissionen fortsat fremme udvekslingen af oplysninger og erfaringer mellem medlemsstaterne for at sikre en bred formidling af viden om god praksis. Forskellene mellem de enkelte landes situationer bør tages med i betragtning, og tiltagene i de regionale grupper bør optrappes.

3.6.6

De forebyggende foranstaltninger bør også omfatte retlige bestemmelser vedrørende civil- og strafferetligt ansvar, når nogen forsætligt eller uforsætligt stifter brand.

4.1

EØSU hilser det velkomment, at man i Lissabon-traktaten (9) har indarbejdet en ny artikel, 176 C, som regulerer civilbeskyttelse, der beskrives som »et samarbejde mellem medlemsstaterne for at gøre ordningerne for forebyggelse af og beskyttelse mod naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer mere effektive«. Det er vigtigt at fremhæve, at formålet med denne indsats ikke blot er at støtte medlemsstaterne, men også at fremme sammenhængen i det internationale arbejde til gavn for EU på civilbeskyttelsesområdet.

4.2

Rammerne for civilbeskyttelsen består af to instrumenter: Fællesskabets civilbeskyttelsesordning og et finansielt civilbeskyttelsesinstrument (10). Overvågnings- og informationscentret for civilbeskyttelsesordningen er placeret i Kommissionen og er i drift hele døgnet rundt. Det har en database med informationer om civilbeskyttelsesordningerne i de enkelte medlemsstater, inklusive oplysninger fra militære databaser, som er særdeles nyttige. Centret forvalter også fællesskabsprogrammer på beredskabsområdet, inklusive uddannelsesprogrammer og øvelser.

4.3

Gennem de seneste år har erfaringerne vist, hvor vigtigt centrets koordineringsarbejde er, hvilket for nyligt blev illustreret af brandene i Grækenland. Der er imidlertid stadig plads til forbedringer, og derfor har EØSU slået til lyd for en budgetforøgelse, så centret kan få flere og bedre ressourcer til sit arbejde. Overvågnings- og informationscentret bør blive til et egentligt operationelt center med mere personale, så det proaktivt kan forudgribe udviklingen af kriser, overvåge deres udvikling, tilrettelægge beredskabsaktiviteter samt fremme og koordinere Fællesskabets civilbeskyttelsesbistand inden for og uden for EU.

4.4

For at opnå et bedre beredskab i tilfælde af større katastrofer er det nødvendigt at optrappe EU's indsats inden for uddannelse og øvelser på civilbeskyttelsesområdet. Det mål kan bedst nås ved at udvikle et europæisk uddannelsescenter for civilbeskyttelse, som kunne fungere som bindeled mellem de nationale ekspertisecentre. EU-institutionerne bør snarest muligt se på forslagene om at oprette sådan et struktureret netværk.

4.5

Systemer for tidlig varsling findes for de fleste vigtige typer naturkatastrofer i Europa, men sådanne systemer findes ikke for flodbølger, hvilket er en alvorlig mangel. Manglen på fælles varslingssystemer og protokoller vækker stor bekymring pga. den tiltagende mobilitet blandt befolkningerne i EU og tredjelande.

4.6

De forbedringer, Kommissionen skabte i 2005, har bidraget til at gøre civilbeskyttelsesordningen mere effektiv i EU og har gjort det muligt at bruge den som et tværregionalt og internationalt solidaritetsredskab. Man bør derfor gøre, hvad der er muligt, for at sikre den hurtigste og mest effektive reaktion på alle former for katastrofer. Det forudsætter fastlagte procedurer eller bistandsplaner, som under alle omstændigheder bør afprøves i form af øvelser, og som bør opdateres på baggrund af erfaringerne fra disse øvelser.

4.7

Planerne skal omfatte satellitkommunikation, opdaterede kort og passende ressourcer til at sikre en tilfredsstillende koordinering. EU bør være ejer af alle disse ressourcer. Planerne bør sætte en standard, som vil styrke EU's image, hvad angår solidaritet og effektivitet på internationalt plan.

4.8

Omarbejdningen af Fællesskabets civilbeskyttelsesordning baner vej for, at medlemsstaterne kan oprette civilbeskyttelsesmoduler bestående af nationale ressourcer. Det ville bidrage til gennemførelsen af en hurtig indsats fra EU's side i tilfælde af større ulykker. Medlemsstaterne bør hurtigst muligt identificere og uddanne sådanne moduler, først og fremmest på brandslukningsområdet. Medlemsstaterne bør sikre, at sådanne moduler er parate til hurtig udrykning, hvis fællesskabsordningen tages i brug.

4.9

Katastrofer i den senere tid har vist, at de mobiliserede ressourcer, til trods for EU-solidaritet, ikke altid har været tilstrækkelige. Det haster nu med at iværksætte en analyse, som på baggrund af katastrofescenarier kan påpege eksisterende mangler. I det omfang en sådan analyse viser, at visse ressourcer ikke findes i tilstrækkeligt omfang i EU, eller at etableringen af en civilbeskyttelsesressourcereserve i EU ville have gavnet effektiviteten og omkostningseffektiviteten, bør EU skabe en sådan ressourcereserve.

4.10

Derudover bør EU's vurderingshold og koordinatorer høres i forbindelse med genopretning af et ramt område, da deres ekspertise vil være til gavn for områdets rehabilitering. Det vil hjælpe med til at forhindre den spekulation, der desværre finder sted efter visse brande.

4.11

Hvad angår indsats i tredjelande, bør interventioner under denne ordning ses som en integrerende del af EU's udenrigspolitik og humanitære bistand og som et tegn på EU's solidaritet over for de pågældende lande.

4.12

Endelig er det vigtigt at fastlægge, hvilken samarbejdsrolle de humanitære organisationer bør spille på civilbeskyttelsesområdet. Aktioner uden for EU bør koordineres med de humanitære bistandspartnere, som arbejder med specifikke mandater, såsom De Forenede Nationer, Røde Kors/Røde Halvmåne, internationale organisationer og ngo'er.

5.1

Det er vigtigt at bemærke, at lovgivningen om forebyggelse ikke har haft den ønskede indvirkning på de ødelæggelser, der forårsages af naturkatastrofer. Der har været for store forsinkelser med at fastlægge en retsramme for miljøansvar (11), og miljøstrafferetten (12) foreligger endnu kun i andet udkast.

5.2

De nationale love på dette område er meget forskellige, og dette forhold kan forvride den relevante lovgivning. I praksis er der ingen EU-harmonisering af miljøansvar, og der er ingen generelle bestemmelser for genopretning og oprydning i områder, der er blevet ramt af naturkatastrofer, da det ikke falder inden for EU's kompetenceområde. Dertil kommer, at der er mange områder i EU, hvor forureneren betaler-princippet ikke anvendes.

5.3

Andre faktorer kan også spille en rolle. F.eks. kan visse typer skader ramme mere end ét land, hvilket betyder, at flere lovgivninger finder anvendelse. Opsplittelsen af kompetente myndigheder fra det lokale til det nationale plan er også et stort problem, da det skaber konflikter i forbindelse med placeringen af ansvaret, eftersom disse myndigheder også kan være involveret i afhjælpningsarbejdet.

5.4

Anvendelsesområdet for direktivets bestemmelser om erstatningsansvar er først og fremmest forebyggelse eller afhjælpning af miljøskader og er i vid udstrækning, men ikke udelukkende, baseret på gældende EU-lovgivning om biodiversitet, vand- og jordforurening. Det er derfor vigtigt at understrege, at der kun bør kunne rejses erstatningskrav over for skadevolderen, hvis vedkommende ikke har overholdt den gældende lovgivning, som er opført i bilag III til direktivet.

5.5

De første erstatningsregler gælder farlige eller potentielt farlige erhvervsmæssige aktiviteter, som er opført i bilag III til direktivet. Der er primært tale om landbrugsmæssige eller industrielle anlæg, for hvilke der kræves godkendelse i medfør af direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, anlæg som udleder tungmetaller til vand eller luft, anlæg der producerer farlige kemikalier, affaldshåndteringsoperationer (inklusive deponeringsanlæg og forbrændingsanlæg) og aktiviteter vedrørende genmodificerede organismer og mikroorganismer. I henhold til det første sæt regler kan operatøren holdes ansvarlig, selv om han ikke har været forsømmelig. Det andet sæt erstatningsregler dækker alle andre erhvervsmæssige aktiviteter end dem, der er opført i bilag III til direktivet, men kun i de tilfælde, hvor der er tale om skade eller overhængende fare for skade på arter eller naturlige levesteder, som er beskyttet af EU-lovgivningen. I dette tilfælde vil operatøren kun blive holdt ansvarlig, hvis han har været forsømmelig eller udvist uagtsomhed. Direktivet indeholder også bestemmelser om en række undtagelser fra miljøansvar.

5.6

Skader kan afhjælpes på to måder: enten kan operatøren træffe de nødvendige oprydningsforanstaltninger, som i så fald vil blive finansieret direkte af operatøren, eller de kompetente myndigheder kan få en tredjepart til at gennemføre foranstaltningerne og inddrive udgifterne hos skadevolderen. For at opnå større effektivitet er det også muligt at kombinere de to metoder.

5.7

Direktivet lader medlemsstaterne bestemme, hvordan omkostningerne skal fordeles i tilfælde af flere skadevoldere. De to vigtigste metoder er solidarisk ansvar eller ansvar på grundlag af andel i skaden. Denne valgmulighed skulle lette tilpasningen til medlemsstaternes forskellige retssystemer, men det skal fremhæves, at det er vanskeligt at fastlægge graden af andel i en miljøskade. Det er derfor svært at anvende denne bestemmelse i praksis

5.8

Endelig bør det fremhæves, at kravene om finansiel soliditet for operatører, der er underlagt lovgivningen om vand, jord og biodiversitet, bidrager til at gøre afhjælpningen af skader mere effektiv og forhindrer samtidig de negative konsekvenser af insolvens.