–

Europa-Kommissionen ved F. Moro og I. Zaloguin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 22, stk. 7, samt artikel 29 og 44 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2013, L 269, s. 1, herefter »EU-toldkodeksen«), af artikel 4 i Rådets rammeafgørelse 2005/212/RIA af 24. februar 2005 om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold (EUT 2005, L 68, s. 49) og af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side JP EOOD, der er et bulgarsk handelsselskab, og på den anden side Otdel »Mitnichesko razsledvane i razuznavane« /MRR/ v TD »Mitnitsa Burgas« (afdeling for de regionale toldmyndigheder i Burgas, Bulgarien) vedrørende den af sidstnævnte vedtagne afgørelse, hvorved et transportkøretøj, der tilhører JP, og som er blevet anvendt til smugling af varer, er blevet beslaglagt til fordel for den bulgarske stat.

3

Første betragtning til rammeafgørelse 2005/212 har følgende ordlyd:

»Hovedmotivet for den grænseoverskridende, organiserede kriminalitet er økonomisk vinding. En effektiv forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet bør derfor fokusere på opsporing, indefrysning, beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold. Dette vanskeliggøres imidlertid af bl.a. forskellene mellem medlemsstaternes lovgivning på området.«

4

Rammeafgørelsens artikel 1 med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende i fjerde led:

»I denne rammeafgørelse forstås ved:

[…]

5

Rammeafgørelsens artikel 2, der har overskriften »Konfiskation«, fastsætter:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt helt eller delvist at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte.

[…]«

6

Rammeafgørelsens artikel 4 med overskriften »Retsmidler« er sålydende:

»Enhver medlemsstat træffer de foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at sikre, at interesserede parter, der er berørt af foranstaltningerne i artikel 2 og 3, råder over effektive retsmidler med henblik på at forsvare deres rettigheder.«

7

EU-toldkodeksens artikel 5, der har overskriften »Definitioner«, bestemmer:

»I [EU-toldkodeksen] forstås ved:

[…]

[…]«

8

Den nævnte kodeks’ artikel 22 med overskriften »Afgørelser truffet efter ansøgning« fastsætter følgende i stk. 7:

»En afgørelse, som får negative følger for ansøgeren, skal indeholde angivelse af de grunde, afgørelsen bygger på, og henvisning til den i artikel 44 omhandlede klageadgang.«

9

Kodeksens artikel 29, som har overskriften »Afgørelser truffet uden forudgående ansøgning«, bestemmer:

»Bortset fra de tilfælde, hvor en toldmyndighed handler som retsinstans, gælder artikel 22, stk. [4], 5, 6 og 7, artikel 23, stk. 3, og artikel 26, 27 og 28 også for afgørelser, som toldmyndighederne træffer uden forudgående ansøgning fra den berørte person.«

10

EU-toldkodeksens artikel 42 med overskriften »Anvendelse af sanktioner« er affattet på følgende måde:

»1.   Hver enkelt medlemsstat indfører sanktioner for manglende overholdelse af toldlovgivningen. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

2.   Hvis administrative sanktioner anvendes, kan de eksempelvis antage en af eller begge følgende former:

3.   Medlemsstaterne giver senest 180 dage efter denne artikels anvendelsesdato, som fastlagt i overensstemmelse med artikel 288, stk. 2, [Europa-]Kommissionen meddelelse om gældende nationale bestemmelser jf. nærværende artikels stk. 1 og underretter den hurtigst muligt om senere ændringer, som påvirker disse bestemmelser.«

11

EU-toldkodeksens artikel 43, der har overskriften »Afgørelser truffet af en retsinstans«, har følgende ordlyd:

»Artikel 44 og 45 anvendes ikke på klager indgivet med henblik på annullering, tilbagekaldelse eller ændring af en afgørelse vedrørende anvendelse af toldlovgivningen truffet af en retsinstans eller af toldmyndigheder, der handler som retsinstanser.«

12

Den nævnte kodeks’ artikel 44 med overskriften »Klageadgang« fastsætter:

»1.   Enhver person kan indgive klage over enhver afgørelse, der træffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldlovgivningen, og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt.

[…]

2.   Klagen kan indgives til mindst to instanser:

3.   Klagen skal indgives i den medlemsstat, hvor afgørelsen blev truffet, eller hvor der blev ansøgt om en sådan afgørelse.

4.   Medlemsstaterne sørger for, at klageproceduren giver mulighed for en hurtig bekræftelse eller korrektion af afgørelser truffet af toldmyndighederne.«

13

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/42/EU af 3. april 2014 om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT 2014, L 127, s. 39) bestemmer følgende i artikel 2, der har overskriften »Definitioner«:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

14

Det nævnte direktivs artikel 14, som har overskriften »Erstatning af fælles aktion 98/699/RIA og visse bestemmelser i rammeafgørelse 2001/500/RIA og 2005/212/RIA«, bestemmer i stk. 1:

»[A]rtikel 3 og 4 i [Rådets] rammeafgørelse 2001/500/RIA [af 26. juni 2001 om hvidvaskning af penge, identifikation, opsporing, indefrysning eller beslaglæggelse og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold (EFT 2001, L 182, s. 1)] og de fire første led i artikel 1 og artikel 3 i rammeafgørelse 2005/212/RIA erstattes af dette direktiv for de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv, idet dette dog ikke berører disse medlemsstaters forpligtelser for så vidt angår fristerne for gennemførelse af rammeafgørelserne i national ret.«

15

Artikel 231 i zakon za mitnitsite (toldloven) (DV nr.o15 af 6.2.1998) fastsætter følgende i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »ZM«):

»Afgørelser om pålæggelse af administrative sanktioner udstedes af direktøren for toldmyndigheden eller af de ansatte, som denne har udpeget.«

16

ZM’s artikel 232 er sålydende:

»(1)   Hvis gerningsmanden til overtrædelsen er ukendt, underskrives protokollet af den person, der har udfærdiget det, og af et vidne, og det forkyndes ikke. I dette tilfælde udstedes der en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner, som træder i kraft på tidspunktet for udstedelsen heraf.

[…]«

17

Den nævnte lovs artikel 233 bestemmer:

»(1)   Enhver person, som uden toldmyndighedernes viden eller tilladelse medbringer eller transporterer varer over statsgrænsen eller forsøger dette, pålægges, såfremt den begåede handling ikke udgør en strafbar handling, en bøde for smugleri på mellem 100 og 200% af toldværdien ved indførsel eller af varernes værdi ved udførsel.

[…]

(8)   De transportmidler eller beholdere, der er blevet anvendt til at flytte eller transportere de smuglede varer, beslaglægges til fordel for staten, uanset ejeren, medmindre deres værdi åbenbart ikke modsvarer værdien af den smuglede vare.«

18

Artikel 59 i zakon za administrativnite narushenia i nakazania (lov om administrative overtrædelser og sanktioner) (DV nr. 92 af 28.11.1969) fastsætter følgende i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »ZANN«):

»(1)   Afgørelsen om pålæggelse af administrativ sanktioner og det elektroniske blad kan påklages til [Rayonen sad (kredsdomstol)] i den retskreds, hvor overtrædelsen er begået eller afsluttet, og for overtrædelser begået i udlandet til [Sofiyski rayonen sad (kredsdomstolen i Sofia)].

(2)   Gerningsmanden til overtrædelsen og den person, der kræver erstatning, kan anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse inden for en frist på syv dage fra dens forkyndelse, mens anklagemyndigheden har ret til at gøre indsigelse mod denne afgørelse inden for en frist på to uger fra dens udstedelse.«

19

Den 11. juli 2020 konstaterede de bulgarske toldmyndigheder, at indsprøjtningsdyser til køretøjer, der var lastet på en lastbil og en tilkoblet sættevogn, uden tilladelse blev forsøgt transporteret fra Tyrkiet til Bulgarien.

20

Okrazhna prokuratura – Haskovo (den regionale anklagemyndighed i Haskovo, Bulgarien) indledte en strafferetlig efterforskning for groft smugleri. Ved afgørelse af 15. december 2020 indstillede den regionale anklagemyndighed i Haskovo imidlertid den strafferetlige procedure på grund af manglende beviser.

21

I denne forbindelse blev sagsakterne overført til tjenesten for toldopklaring- og efterforskning, således at denne myndighed kunne vurdere, om der i henhold til ZM var grundlag for at indlede en sag om administrativt ansvar af strafferetlig karakter.

22

Idet lederen af det regionale tolddirektorat i Burgas ikke var i stand til at identificere gerningsmanden til overtrædelsen, udstedte den pågældende den 22. februar 2021 en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner over for en ukendt gerningsmand i henhold til ZM’s artikel 232, stk. 1. Det fremgår af sidstnævnte bestemmelse, at hvis gerningsmanden til overtrædelsen er ukendt, træder afgørelsen om pålæggelse af administrative sanktioner i kraft på tidspunktet for udstedelsen heraf.

23

Ved denne afgørelse blev den ukendte gerningsmand frataget indsprøjtningsdyserne til køretøjer, som blev beslaglagt til fordel for den bulgarske stat. Ved den nævnte afgørelse beslaglagde de bulgarske toldmyndigheder i henhold til ZM’s artikel 233, stk. 8, lastbilen og sættevognen, der havde en samlet værdi af 111604,20 bulgarske leva (BGN) (ca. 57300 EUR), og som begge tilhørte JP, til fordel for staten.

24

Selskabet anlagde sag til prøvelse af den nævnte afgørelse ved Rayonen sad Svilengrad (kredsdomstolen i Svilengrad, Bulgarien), som ved kendelse af 20. april 2021 afviste søgsmålet med den begrundelse, at det nævnte selskab ikke havde søgsmålsinteresse.

25

Den nævnte retsinstans anførte for det første, at i overensstemmelse med ZANN’s artikel 59, stk. 2, har gerningsmanden til overtrædelsen og den person, der kræver erstatning, ret til at anlægge sag til prøvelse af den i hovedsagen omhandlede afgørelse, mens anklagemyndigheden har ret til at gøre indsigelse. For det andet fastslog retsinstansen, at for så vidt som den omhandlede afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner var blevet udstedt over for en ukendt gerningsmand, var denne afgørelse i henhold til ZM’s artikel 232, stk. 1, trådt i kraft fra dens udstedelse, og den kunne ikke påklages.

26

JP har iværksat appel til prøvelse af den nævnte kendelse ved Administrativen sad – Haskovo (forvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien), som er den forelæggende ret, idet selskabet har gjort gældende, at selv om det er en tredjemand, der ikke var blevet inddraget i den administrative procedure af strafferetlig karakter, havde det lidt et formuetab i forbindelse med beslaglæggelsen af sine formuegoder, uden at selskabet var blevet indrømmet en reel mulighed for at forsvare sine rettigheder og legitime interesser.

27

Den forelæggende ret har bekræftet, at bulgarsk ret ikke fastsætter noget retsmiddel, når en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner – ligesom det er tilfældet i hovedsagen – udstedes over for en ukendt gerningsmand. I et sådant tilfælde fremgår det nemlig udtrykkeligt af ZM’s artikel 232, stk. 1, at en sådan afgørelse ikke kan påklages.

28

Den nævnte ret ønsker derfor oplyst, om den nationale lovgivning er forenelig med dels EU-toldkodeksen, dels rammeafgørelse 2005/212, såfremt det antages, at sidstnævnte ligeledes finder anvendelse på situationer, hvor den begåede handling ikke udgør en kriminel handling.

29

På denne baggrund har Administrativen sad – Haskovo (forvaltningsdomstolen i Haskovo) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

30

Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-toldkodeksens artikel 44 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter noget retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner for en person, hvis formuegoder er blevet beslaglagt på grundlag af en sådan afgørelse, men som i denne afgørelse ikke er blevet anset for at være gerningsmanden til den administrative overtrædelse, der er knyttet til den sanktion, som den pågældende er blevet pålagt.

31

Det skal i denne henseende bemærkes, at toldkodeksens artikel 44 bestemmer, at enhver person kan indgive klage over enhver afgørelse, der træffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldlovgivningen, og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt.

32

Hvad angår begrebet »afgørelse«, hvortil den nævnte bestemmelse henviser, er dette i den nævnte kodeks’ artikel 5, nr. 39), defineret som »enhver handling, der udføres af toldmyndighederne i tilknytning til toldlovgivningen, hvorved der tages stilling til et konkret tilfælde, og som har retsvirkning for den eller de berørte personer«, idet det skal præciseres, at toldlovgivningen i overensstemmelse med denne artikels nr. 2) bl.a. omfatter EU-toldkodeksen og de bestemmelser, der supplerer eller gennemfører kodeksen på nationalt plan.

33

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner, der er omhandlet i hovedsagen, og som blev vedtaget af toldmyndighederne, der tog stilling til et særligt tilfælde af smugleri, har retsvirkning for JP, for så vidt som formuegoder tilhørende denne juridiske person i dennes egenskab af »berørt person« er blevet beslaglagt. Det følger heraf, at der er tale om en »afgørelse« som omhandlet i EU-toldkodeksens artikel 5, nr. 39).

34

Det skal for det første tilføjes, at den nævnte kodeks’ artikel 42, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne er forpligtede til at indføre sanktioner for manglende overholdelse af toldlovgivningen, således at afgørelsen om – i tilfælde af smugleri som det i hovedsagen konstaterede – at pålægge en sådan sanktion, herunder beslaglæggelse af formuegoder, udgør en afgørelse om anvendelse af toldlovgivningen som omhandlet i kodeksens artikel 44.

35

Selv om det for det andet synes at fremgå, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner ikke er blevet formelt rettet til JP, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, forholder det sig ikke desto mindre således, at den nævnte afgørelse har direkte retsvirkninger for dette selskab, for så vidt som formuegoder tilhørende JP er blevet beslaglagt i henhold til denne afgørelse. Det må derfor fastslås, at den nævnte afgørelse berører JP umiddelbart og individuelt som omhandlet i den nævnte kodeks’ artikel 44.

36

Det følger heraf, at der i overensstemmelse med EU-toldkodeksens artikel 44 skal kunne indgives en klage over en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner som den i hovedsagen omhandlede, således at denne kodeks er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter en ret til at anlægge sag til prøvelse af en sådan afgørelse for en person, som er umiddelbart og individuelt berørt af afgørelsen.

37

Henset til samtlige disse betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at EU-toldkodeksens artikel 44 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter noget retsmiddel til prøvelse af en afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner for en person, hvis formuegoder er blevet beslaglagt på grundlag af en sådan afgørelse, men som i denne afgørelse ikke er blevet anset for at være gerningsmanden til den administrative overtrædelse, der er knyttet til den sanktion, som den pågældende er blevet pålagt.

38

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4 i rammeafgørelse 2005/212 skal fortolkes således, at den finder anvendelse på en afgørelse vedrørende en handling, der ikke udgør en kriminel handling, og i bekræftende fald, at den er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at en tredjemand, hvis formuegoder kan beslaglægges inden for rammerne af en administrativ procedure af strafferetlig karakter, ikke har adgang til retsmidler til prøvelse af denne afgørelse.

39

I denne henseende skal det bemærkes, at den nævnte rammeafgørelses artikel 2, hvortil rammeafgørelsens artikel 4 henviser, fastsætter, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt helt eller delvist at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte.

40

Det følger af ordlyden af denne artikel, at rammeafgørelsens materielle anvendelsesområde – således som det ligeledes fremgår af selve overskriften og første betragtning til rammeafgørelsen, som henviser til henholdsvis »konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold« og »organisere[t] kriminalitet« – er begrænset til kriminelle handlinger, således at rammeafgørelsen ikke finder anvendelse på en afgørelse, der ikke indgår i en sammenhæng, hvor den skal træffes inden for rammerne af eller efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger (jf. i denne retning dom af 19.3.2020, Agro In 2001, C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 61).

41

Det nævnte anvendelsesområde er ligeledes begrænset, for så vidt som det kun omfatter kriminelle handlinger af en vis grovhed, nemlig dem, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed.

42

Hvad angår begrebet »konfiskation« er det ikke definitionen i artikel 1, fjerde led, i rammeafgørelse 2005/212, men definitionen i artikel 2, nr. 4), i direktiv 2014/42, der skal anvendes, idet dette direktiv i henhold til artikel 14, stk. 1, heri har erstattet bl.a. de fire første led i denne rammeafgørelses artikel 1 (dom af 10.11.2022, DELTA STROY 2003, C-203/21, EU:C:2022:865, præmis 30).

43

I henhold til det nævnte direktivs artikel 2, nr. 4), udgør »en endelig berøvelse af formuegoder pålagt af retten i forbindelse med en strafbar handling« konfiskation.

44

Det skal for det første fastslås, at det i hovedsagen forholder sig således, at afgørelsen om pålæggelse af administrative sanktioner blev udstedt efter en procedure, der var af administrativ karakter, og som ikke vedrørte en eller flere strafbare handlinger og i endnu mindre grad en kriminel handling, der kunne straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, således som det kræves i henhold til artikel 2 i rammeafgørelse 2005/212.

45

Det fremgår for det andet af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at den nævnte afgørelse blev vedtaget af de bulgarske toldmyndigheder og ikke af en ret som påkrævet i henhold til artikel 2, nr. 4), i direktiv 2014/42.

46

Rammeafgørelse 2005/212 er følgelig ikke materielt anvendelig på en situation, hvor den begåede handling ikke udgør en kriminel handling.

47

For så vidt som denne rammeafgørelses materielle anvendelsesområde er klart defineret, og for så vidt som rammeafgørelsen er blevet vedtaget med henblik på at indføre fælles minimumsregler på et velafgrænset område, der i øvrigt vedrører samarbejdet i straffesager, kan denne heller ikke materielt finde analog anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.

48

Henset til samtlige disse betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 4 i rammeafgørelse 2005/212 skal fortolkes således, at den ikke finder anvendelse på en afgørelse vedrørende en handling, der ikke udgør en kriminel handling.

49

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret: