–

w imieniu Komisji Europejskiej – F. Moro i I. Zaloguin, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 22 ust. 7 oraz art. 29 i 44 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz.U. 2013, L 269, s. 1, zwanego dalej „unijnym kodeksem celnym”), art. 4 decyzji ramowej Rady 2005/212/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa (Dz.U. 2005, L 68, s. 49), a także art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).

2

Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między JP EOOD, spółką handlową prawa bułgarskiego, a Otdel „Mitnichesko razsledvane i razuznavane” /MRR/ v TD „Mitnitsa Burgas” (naczelnikiem wydziału dochodzeń i kontroli celnych przy terytorialnej dyrekcji urzędu celnego w Burgas, Bułgaria), dotyczącego przyjętej przez tego naczelnika decyzji w sprawie zajęcia, na rzecz państwa bułgarskiego, pojazdu mechanicznego należącego do JP, którym to pojazdem posłużono się w ramach przemytu towarów.

3

Zgodnie z motywem 1 decyzji ramowej 2005/212:

„Główny bodziec dla transgranicznej przestępczości zorganizowanej stanowi korzyść finansowa. Aby działać skutecznie, każda próba zapobieżenia takiej przestępczości i jej zwalczania musi koncentrować się na wykryciu, zamrożeniu, zajęciu i konfiskacie korzyści pochodzących z przestępstwa. Jest to jednak utrudnione, między innymi, na skutek różnic między ustawodawstwami państw członkowskich w tej dziedzinie”.

4

Artykuł 1 tej decyzji ramowej, zatytułowany „Definicje”, stanowi w tiret czwartym:

„Do celów niniejszej decyzji przyjmuje się następujące definicje:

[…]

5

Artykuł 2 wspomnianej decyzji ramowej, zatytułowany „Konfiskata”, stanowi:

„1.   Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu umożliwienia mu konfiskaty, w całości lub w części, narzędzi i korzyści z przestępstw zagrożonych karą pozbawienia wolności w wymiarze powyżej jednego roku lub mienia, którego wartość odpowiada takim korzyściom

[…]”.

6

Zgodnie z art. 4 tej decyzji ramowej, zatytułowanym „Środki prawne”:

„Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że zainteresowane strony dotknięte przez środki określone w art. 2 i 3 posiadają skuteczne środki prawne w celu ochrony swoich praw”.

7

Artykuł 5 unijnego kodeksu celnego, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów [unijnego] kodeksu [celnego] stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

8

Artykuł 22 tego kodeksu, zatytułowany „Decyzje wydawane na wniosek”, w ust. 7 stanowi:

„Decyzja niekorzystna dla wnioskodawcy określa podstawy, na których ją oparto, i zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 44”.

9

Artykuł 29 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Decyzje wydawane bez uprzedniego wniosku”, stanowi:

„Z wyjątkiem przypadków, gdy organ celny działa jako organ sądowy, art. 22 ust. 4, 5, 6 i 7, art. 23 ust. 3 oraz art. 26, 27 i 28 stosuje się również do decyzji wydawanych przez organy celne bez uprzedniego wniosku zainteresowanej osoby”.

10

Artykuł 42 tego kodeksu, zatytułowany „Stosowanie sankcji”, stanowi:

„1.   Każde państwo członkowskie przewiduje sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa celnego. Sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

2.   Stosowane sankcje administracyjne mogą przybrać, między innymi, jedną z następujących form lub obie z nich:

3.   W terminie 180 dni od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, określonej zgodnie z art. 288 ust. 2, państwa członkowskie powiadamiają Komisję [Europejską] o obowiązujących krajowych przepisach, przewidzianych zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu oraz niezwłocznie powiadamiają o wszelkich późniejszych zmianach mających wpływ na te przepisy”.

11

Zgodnie z art. 43 unijnego kodeksu celnego, zatytułowanym „Decyzje podejmowane przez organ sądowy”:

„[Artykułów] 44 i 45 nie stosuje się do odwołań składanych w celu unieważnienia, cofnięcia lub zmiany decyzji dotyczącej stosowania przepisów prawa celnego wydanej przez organ sądowy lub przez organy celne działające jako organy sądowe”.

12

Artykuł 44 tego kodeksu, zatytułowany „Prawo do wniesienia odwołania”, stanowi:

„1.   Każda osoba ma prawo do odwołania się od wydanej przez organy celne decyzji w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie.

[…]

2.   Z prawa do odwołania korzysta się co najmniej:

3.   Odwołanie składa się w państwie członkowskim, w którym decyzja została wydana lub w którym złożono wniosek o jej wydanie.

4.   Państwa członkowskie zapewniają procedury odwoławcze umożliwiające szybkie potwierdzenie lub skorygowanie decyzji wydawanych przez organy celne”.

13

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/42/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zabezpieczenia i konfiskaty narzędzi służących do popełnienia przestępstwa i korzyści pochodzących z przestępstwa w Unii Europejskiej (Dz.U. 2014, L 127, s. 39), w art. 2, zatytułowanym „Definicje”, stanowi:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

14

Artykuł 14 tej dyrektywy, zatytułowany „Zastąpienie wspólnego działania 98/699/WSiSW oraz niektórych przepisów decyzji ramowych 2001/500/WSiSW i 2005/212/WSiSW”, stanowi w ust. 1:

„[…] art. 3 i 4 [decyzji ramowej Rady 2001/500/WSiSW z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie prania brudnych pieniędzy oraz identyfikacji, wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków pochodzących z przestępstwa (Dz.U. 2001, L 182, s. 1)], oraz art. 1 pierwsze cztery tiret, oraz art. 3 decyzji ramowej 2005/212/WSiSW zostają zastąpione niniejszą dyrektywą w odniesieniu do związanych nią państw członkowskich, bez uszczerbku dla obowiązków tych państw członkowskich dotyczących terminu transpozycji tych decyzji ramowych do prawa krajowego”.

15

Artykuł 231 zakon za mitnitsite (ustawy o urzędach celnych, DV nr 15 z dnia 6 lutego 1998 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZM”), stanowi:

„Decyzje o nałożeniu kary administracyjnej są przyjmowane przez dyrektora agencji celnej lub wyznaczonych przez niego funkcjonariuszy”.

16

Zgodnie z art. 232 ZM:

„1.   Gdy sprawca naruszenia jest nieznany, protokół jest podpisywany przez osobę, która go sporządziła, oraz przez świadka i nie jest doręczany. W tym wypadku wydaje się decyzję o nałożeniu kary administracyjnej, która obowiązuje od chwili jej wydania.

[…]”.

17

Artykuł 233 tej ustawy stanowi:

„1.   Kto przenosi lub przewozi towary przez granicę państwa lub usiłuje to zrobić bez wiedzy ani pozwolenia organów celnych, podlega karze – w zakresie, w jakim dokonany czyn nie stanowi przestępstwa – grzywny za przemyt celny w wysokości od 100 do 200 procent wartości celnej towarów w wypadku przywozu, lub w wysokości wartości towarów w wypadku wywozu.

[…]

8.   Środki transportu lub pojemniki, które służyły do przewożenia lub przenoszenia mienia będącego przedmiotem przemytu celnego, podlegają konfiskacie na rzecz państwa niezależnie od tego, czyją są własnością, z wyjątkiem wypadku gdy ich wartość wyraźnie nie odpowiada wartości przedmiotu przemytu celnego”.

18

Artykuł 59 zakon za administrativnite narushenia i nakazania (ustawy o naruszeniach i karach administracyjnych, DV nr 92 z dnia 28 listopada 1969 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZANN”), stanowi:

„1.   Decyzja o nałożeniu kary administracyjnej i elektroniczna decyzja o nałożeniu kary podlegają zaskarżeniu przed [Rayonen sad (sądem rejonowym)], w rejonie, w którym popełniono lub dokończono naruszenie, a w odniesieniu do naruszeń popełnionych za granicą – przed [Sofiyski rayonen sad (sądem rejonowym w mieście Sofia)].

2.   Sprawca naruszenia i osoba żądająca odszkodowania mogą złożyć skargę na tę decyzję w terminie siedmiu dni od jej doręczenia, podczas gdy prokuratura ma prawo wniesienia sprzeciwu wobec tej decyzji w terminie dwóch tygodni od dnia jej wydania”.

19

W dniu 11 lipca 2020 r. bułgarskie organy celne stwierdziły usiłowanie przewozu z Turcji do Bułgarii, bez zezwolenia, wtryskiwaczy do samochodów załadowanych do ciężarówki i doczepionej naczepy.

20

Okrazhna prokuratura – Haskovo (prokuratura okręgowa w Chaskowie, Bułgaria) wszczęła postępowanie karne dotyczące kwalifikowanego przestępstwa przemytu celnego. Jednakże w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2020 r. prokurator prokuratury okręgowej w Chaskowie umorzył postępowanie karne ze względu na brak dowodów.

21

Równocześnie akta sprawy zostały przekazane służbie ds. dochodzeń i kontroli celnych, aby oceniła ona, czy istnieje możliwość wszczęcia postępowania dotyczącego odpowiedzialności karnoadministracyjnej, na mocy ZM.

22

Nie mogąc zidentyfikować sprawcy naruszenia, naczelnik wydziału dochodzeń i kontroli celnych przy terytorialnej dyrekcji urzędu celnego w Burgas wydał w dniu 22 lutego 2021 r. decyzję o nałożeniu kary administracyjnej przeciwko nieznanemu sprawcy, na podstawie art. 232 ust. 1 ZM. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, gdy sprawca naruszenia jest nieznany, decyzja o nałożeniu kary administracyjnej obowiązuje od chwili jej wydania.

23

W decyzji tej orzeczono konfiskatę należących do nieznanego sprawcy wtryskiwaczy do samochodów, które zostały zajęte na rzecz państwa bułgarskiego. Na mocy wspomnianej decyzji bułgarskie organy celne zajęły na rzecz państwa, zgodnie z art. 233 ust. 8 ZM, ciężarówkę i doczepioną naczepę o całkowitej wartości 111604,20 BGN (lewów bułgarskich, około 57300 EUR), obydwie stanowiące własność JP.

24

Spółka ta złożyła skargę na tę decyzję przed Rayonen sad Svilengrad (sądem rejonowym w Swilengradzie, Bułgaria), który postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. oddalił tę skargę jako niedopuszczalną ze względu na to, że wspomniana spółka nie miała interesu prawnego.

25

Sąd ten stwierdził, po pierwsze, że prawo do wniesienia skargi na decyzję rozpatrywaną w postępowaniu głównym przysługuje, zgodnie z art. 59 ust. 2 ZANN, sprawcy naruszenia oraz osobie żądającej odszkodowania, podczas gdy prokuratura ma prawo wnieść sprzeciw. Po drugie, orzekł on, że w zakresie, w jakim rozpatrywana decyzja o nałożeniu kary administracyjnej została wydana wobec nieznanego sprawcy, obowiązuje ona, zgodnie z art. 232 ust. 1 ZM, od chwili wydania i nie podlega zaskarżeniu.

26

JP wniosła apelację od tego postanowienia przed Administrativen sad – Haskovo (sąd administracyjny w Chaskowie, Bułgaria), sąd odsyłający, podnosząc, że mimo iż jest ona osobą trzecią niebiorącą udziału w postępowaniu karnoadministracyjnym, wyrządzono jej szkodę majątkową w następstwie zajęcia jej mienia, bez przyznania jej faktycznej możliwości obrony jej praw i prawnie uzasadnionych interesów.

27

Sąd ten potwierdził, że w prawie bułgarskim nie przewidziano prawa do wniesienia skargi, gdy, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym, decyzja o nałożeniu kary administracyjnej została wydana przeciwko nieznanemu sprawcy. W takim wypadku z art. 232 ust. 1 ZM wyraźnie wynika, że taka decyzja nie podlega zaskarżeniu.

28

Wspomniany sąd powziął zatem wątpliwości dotyczące zgodności przepisów krajowych, po pierwsze, z unijnym kodeksem celnym, i, po drugie, z decyzją ramową 2005/212, przy założeniu że ta decyzja ramowa ma zastosowanie także do sytuacji, w których popełniony czyn nie stanowi przestępstwa.

29

W tych okolicznościach Administrativen sad – Haskovo (sąd administracyjny w Chaskowie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

30

Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 44 unijnego kodeksu celnego należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nieprzyznającym prawa do wniesienia skargi na decyzję o nałożeniu kary administracyjnej osobie, której mienie zostało zajęte na podstawie takiej decyzji, lecz która nie została uznana w tej decyzji za sprawcę naruszenia administracyjnego pozostającego w związku z nałożoną karą.

31

W tym względzie należy wskazać, że art. 44 tego kodeksu przewiduje, że każda osoba ma prawo do odwołania się od wydanej przez organy celne decyzji w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie.

32

Co się tyczy pojęcia „decyzji”, do którego odnosi się ten przepis, zdefiniowano je w art. 5 pkt 39 wspomnianego kodeksu jako „każdy akt wydany przez organy celne odnoszący się do przepisów prawa celnego zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, który pociąga za sobą skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób”, przy czym należy uściślić, że przepisy prawa celnego obejmują w szczególności, zgodnie z art. 5 pkt 2, unijny kodeks celny i przepisy uzupełniające lub wykonawcze do tego kodeksu przyjęte na szczeblu krajowym.

33

W niniejszym wypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej rozpatrywana w postępowaniu głównym, którą wydały organy celne orzekające w przedmiocie szczególnego wypadku przemytu celnego, wywołuje skutki prawne w stosunku do JP w zakresie, w jakim mienie tej osoby prawnej, jako „zainteresowanej osoby”, zostało zajęte. Z powyższego wynika, że chodzi o „decyzję” w rozumieniu art. 5 pkt 39 unijnego kodeksu celnego.

34

Należy dodać, po pierwsze, że art. 42 ust. 1 tego kodeksu stanowi, że państwa członkowskie mają obowiązek przewidzieć kary za nieprzestrzeganie przepisów prawa celnego, w związku z czym decyzja o nałożeniu, w wypadku przemytu celnego takiego jak wskazany w sprawie w postępowaniu głównym, takiej kary, w szczególności zajęcia mienia, jest decyzją dotyczącą stosowania przepisów prawa celnego w rozumieniu art. 44 wspomnianego kodeksu.

35

Po drugie, o ile wydaje się, że rozpatrywana w postępowaniu głównym decyzja o nałożeniu kary administracyjnej nie została formalnie skierowana do JP – którą to okoliczność powinien zweryfikować sąd odsyłający – o tyle wywołuje ona bezpośrednie skutki prawne wobec tej spółki w zakresie, w jakim jej mienie zostało zajęte na mocy tej decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, że wspomniana decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie JP w rozumieniu art. 44 tego kodeksu.

36

Z powyższego wynika, że decyzja o nałożeniu kary administracyjnej taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym powinna, zgodnie z art. 44 unijnego kodeksu celnego, podlegać zaskarżeniu, w związku z czym kodeks ten stoi na przeszkodzie przepisom krajowym nieprzyznającym prawa do wniesienia skargi na taką decyzję osobie bezpośrednio i indywidualnie zainteresowanej tą decyzją.

37

W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi, że art. 44 unijnego kodeksu celnego należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym nieprzyznającym prawa do wniesienia skargi na decyzję o nałożeniu kary administracyjnej osobie, której mienie zostało zajęte na podstawie takiej decyzji, lecz która nie została uznana w tej decyzji za sprawcę naruszenia administracyjnego pozostającego w związku z nałożoną karą.

38

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 decyzji ramowej 2005/212 należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do decyzji dotyczącej czynu niebędącego przestępstwem i, na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym, że osoba trzecia, której mienie może być zajęte w ramach postępowania karnoadministracyjnego, nie dysponuje środkiem odwoławczym od takiej decyzji.

39

W tym względzie należy wskazać, że art. 2 tej decyzji ramowej, do którego odniesiono się w art. 4 tej decyzji, stanowi, że każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu umożliwienia mu konfiskaty, w całości lub w części, narzędzi i korzyści z przestępstw zagrożonych karą pozbawienia wolności w wymiarze powyżej jednego roku lub mienia, którego wartość odpowiada takim korzyściom.

40

Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres przedmiotowy stosowania wspomnianej decyzji ramowej jest – jak wynika również z jej tytułu i motywu 1, w których zawarto odniesienie, odpowiednio, do „konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa” i do „przestępczości zorganizowanej” – ograniczony do przestępstw, w związku z czym ta decyzja ramowa nie ma zastosowania do decyzji, która nie wpisuje się w ramy lub nie została wydana w następstwie postępowania dotyczącego jednego lub kilku przestępstw (zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Agro In 2001, C‑234/18, EU:C:2020:221, pkt 61).

41

Ów zakres stosowania jest również ograniczony w ten sposób, że dotyczy on jedynie przestępstw o określonej wadze, a mianowicie przestępstw podlegających karze pozbawienia wolności przekraczającej rok.

42

Co się tyczy pojęcia „konfiskaty”, należy odnieść się nie do definicji zawartej w art. 1 tiret czwarte decyzji ramowej 2005/212, lecz do definicji zawartej w art. 2 pkt 4 dyrektywy 2014/42, ponieważ na mocy jej art. 14 ust. 1 dyrektywa ta zastąpiła w szczególności art. 1 pierwsze cztery tiret tej decyzji ramowej (wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., DELTA STROY 2003, C‑203/21, EU:C:2022:865, pkt 30).

43

Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej dyrektywy konfiskatą jest „ostateczne pozbawienie mienia orzeczone przez sąd w związku z przestępstwem”.

44

Wystarczy zaś stwierdzić, po pierwsze, że w sprawie w postępowaniu głównym decyzja o nałożeniu kary administracyjnej została wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania o charakterze administracyjnym, które to postępowanie nie dotyczyło popełnienia jednego lub kilku przestępstw ani tym bardziej przestępstwa podlegającego karze pozbawienia wolności w wymiarze powyżej jednego roku – tak jak wymaga tego art. 2 decyzji ramowej 2005/212.

45

Po drugie, z akt sprawy, jakimi dysponuje Trybunał, wynika również, że decyzja ta została przyjęta przez bułgarskie organy celne, a nie przez sąd – tak jak wymaga tego art. 2 pkt 4 dyrektywy 2014/42.

46

W konsekwencji decyzja ramowa 2005/212 nie zawiera przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sytuacji, w której popełniony czyn nie stanowi przestępstwa.

47

W zakresie, w jakim zakres przedmiotowy stosowania tej decyzji ramowej jest jasno zdefiniowany i w jakim została ona przyjęta w celu ustanowienia wspólnych reguł minimalnych w ściśle określonej dziedzinie, która dotyczy ponadto współpracy w sprawach karnych, owa decyzja ramowa tym bardziej nie może obejmować swoim zakresem przedmiotowym zastosowania jej, w drodze analogii, do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym.

48

W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy udzielić odpowiedzi, że art. 4 decyzji ramowej 2005/212 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do decyzji dotyczącej czynu niebędącego przestępstwem.

49

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje: