11.4.2018   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 129/65

Zpravodaj:

Cillian LOHAN

Spoluzpravodaj:

Brian CURTIS

1.1.

EHSV vítá, že toto interpretační sdělení poskytuje cenný přehled judikatury Soudního dvora EU v oblasti přístupu k právní ochraně na vnitrostátní úrovni ve věcech týkajících se životního prostředí platné v době zveřejnění sdělení. Toto sdělení zajistí další přínosy v podobě větší jistoty a jasnosti pro činitele s rozhodovací pravomocí v rámci vnitrostátních soudů a správních struktur a pro podniky a občany, pokud bude účinně rozšiřováno.

1.2.

EHSV uznává, že soudržnost přístupu k právní ochraně v celé EU je nezbytným faktorem, který tvoří základ jednotného trhu, posiluje jednotné uplatňování práv vyplývajících z právních předpisů EU v celé Unii a zajišťuje nezbytnou jasnost a jistotu pro trhy a investory.

1.3.

EHSV požaduje společné a závazné právní předpisy EU, které jsou nezbytné pro dosažení soudržnosti a úplnosti při uplatňování přístupu k právní ochraně v celé Unii, s cílem doplnit tento vítaný krok týkající se přístupu k právní ochraně daný tímto sdělením. V pracovním dokumentu útvarů Komise (1) byly závazné právní předpisy EU označeny za ideální přístup. EHSV oceňuje rovněž analýzu a doporučení v tomto ohledu, které obsahuje Komisí zadaná zpráva, již vypracoval Jan Darpö (2). Členské státy musí tyto cíle podporovat a nemařit jejich plnění.

1.4.

Aby toto sdělení mělo skutečný účinek, musí být doplněno odbornou přípravou a vzděláváním na úrovni členských států, napříč cílovými skupinami, zejména pak v případě soudních a správních orgánů příslušných k přezkumnému řízení a občanů.

1.5.

Je třeba, aby Komise i členské státy přednostně uvolnily dostatečné zdroje a finanční prostředky na účinnou podporu těchto plánů.

1.6.

Sdělení se nesnaží potlačit vnitrostátní jurisdikce a stanoví rozhodnutí a vyjasnění Soudního dvora, jež jsou závazným základním požadavkem. Tento fakt a požadavek, aby neexistovaly výjimky nebo návrat do původního stavu, by měly být uvedeny v budoucích zněních sdělení.

1.7.

Toto interpretační sdělení je třeba aktualizovat. V zájmu zajištění přesnosti a aktuálnosti je nezbytné včas přezkoumávat a aktualizovat obsah s ohledem na cílové skupiny tak, aby byl zohledněn vývoj judikatury Soudního dvora EU. Měla by být prozkoumána možnost zavedení dynamického a aktualizovaného nástroje pro občanskou společnost, veřejnou správu a soudní orgány.

1.8.

Přednostní pozornost je třeba věnovat zpětné vazbě od skupin expertů a nedostatkům a opomenutím ve sdělení pro členské státy, mimo jiné tím, že se zváží, jak se zabývat oblastmi, kde existují mezery v současné judikatuře Soudního dvora.

1.9.

Je třeba vypracovat a pravidelně přezkoumávat nezávislou, objektivní, komplexní a aktualizovanou výchozí zprávu, která bude odrážet pozitivní vývoj a otázky týkající se přístupu k právní ochraně na úrovni členských států a všechny prvky článku 9 Aarhuské úmluvy.

1.10.

Vzhledem k tomu, jaký význam mají žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách při zajišťování soudržnosti právních předpisů EU v této oblasti (3), by Komise měla plně prozkoumat používání tohoto ustanovení a jeho dodržování ve všech členských státech a podat o něm zprávu a prošetřit a sledovat veškeré překážky bránící jeho používání.

1.11.

V globálních souvislostech obtěžování a pronásledování obránců životního prostředí by EU měla zastávat vedoucí úlohu při usnadňování přístupu k právní ochraně.

1.12.

EHSV zdůrazňuje omezení, která má interpretační sdělení v důsledku toho, že do něj nebyla zahrnuta zjištění nezávislého Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy. Tento důležitý a užitečný pracovní nástroj může doplnit sdělení Komise a podpořit činitele s rozhodovací pravomocí a občany pomocí přístupu k právní ochraně, měl by tedy být zmíněn.

1.13.

EHSV podporuje Aarhuskou úmluvu a její plné provedení ze strany EU a v rámci EU. Je tedy zásadní, aby smluvní strany plně schválily zjištění týkající se dodržování, která předložil Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy jmenovaný smluvními stranami.

1.14.

EHSV je si vědom citlivé povahy nedávného zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy týkajícího se neplnění ustanovení o přístupu k právní ochraně ze strany orgánů a institucí EU. EHSV trvá na tom, aby se EU v této otázce bezodkladně a konstruktivně angažovala v období před příštím zasedáním smluvních stran. Zejména bude důležité, aby byl spolu s environmentálními nevládními organizacemi a občanskou společností upřednostněn široký a ambiciózní přístup k oblastem, ve kterých EU může zlepšit provádění Aarhuské úmluvy a přístup k právní ochraně, a způsobům, jakými tak může učinit, v rámci orgánů EU a z jejich strany. Je také třeba se zabývat paralelním a doplňkovým postojem k přístupu k právní ochraně v rámci orgánů EU a z jejich strany, souvisejícími pokyny a činnostmi spojenými se zaváděním.

2.1.

Dokument zveřejněný Komisí je interpretačním sdělením. Poskytuje přehled judikatury Soudního dvora EU týkající se přístupu k právní ochraně na vnitrostátní úrovni ve věcech týkajících se životního prostředí. Jde o podrobnou právní analýzu upřesňující určité právní a procesní požadavky a normy týkající se věcí v oblasti životního prostředí. Pokrývá témata, jako jsou opravné prostředky, náklady, harmonogramy, lhůty, oblast působnosti, legitimace a účinnost.

2.2.

Cílem sdělení je poskytnout „objasnění a referenční zdroj“ vnitrostátním správám, vnitrostátním soudům a jednotlivcům a nevládním organizacím, které zastávají úlohu obhájců veřejného zájmu, a „hospodářským subjektům, které sdílejí zájem na tom, aby bylo použití práva předvídatelné“ (oddíl A odstavec 9). Odstavec 8 stanoví souvislosti týkající se tohoto cíle z hlediska problémů, s nimiž se setkávají uvedené skupiny, mimo jiné podniky, malé a střední podniky, jednotlivci, nevládní organizace a veřejnost, v důsledku problémů s uplatňováním přístupu k právní ochraně v členských státech.

2.3.

Poukazuje také na význam životního prostředí coby „našeho systému na podporu života“ a na to, že jeho zachování, ochrana a zlepšování představují „společnou evropskou hodnotu“.

2.4.

Stanoví obecný kontext EU pro přístup k právní ochraně s odkazem na Smlouvy a zásadu účinné soudní ochrany a také na článek 47 Listiny základních práv Evropské unie a lidskoprávní Úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“). EU a 28 členských států patří k 47 smluvním stranám této úmluvy, které zahrnují země od Evropy po Střední Asii.

2.5.

V roce 2003 EU přijala dva legislativní návrhy, z nichž jeden se zabývá přístupem k informacím o životním prostředí (4) a druhý účastí veřejnosti (5) a které zajišťují přístup k právní ochraně v omezeném rozsahu ve vztahu k určitým konkrétním stávajícím směrnicím. Další nařízení bylo přijato v roce 2006 a týká se provádění Aarhuské úmluvy v EU (dále jen „Aarhuské nařízení“ (6)). Komise přijala v roce 2003 legislativní návrh o přístupu k právní ochraně (7). Odlišné názory jednotlivých členských států a chybějící politická vůle jej přijmout vedly v roce 2014 k jeho stažení (8). Absence směrnice i nadále představuje problém a je třeba jej řešit. EHSV požaduje souhrnné a závazné právní předpisy EU týkající se přístupu k právní ochraně.

2.6.

EU a členské státy podepsaly Aarhuskou úmluvu a ratifikovaly ji. Na prvním zasedání smluvních stran této úmluvy v roce 2002 byl vytvořen mechanismus pro dodržování úmluvy, včetně Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy. Tento výbor vyšetřuje oznámení o neplnění ustanovení určitou stranou a formuluje v tomto směru zjištění a doporučení k těmto zjištěním, která jsou předkládána na zasedání smluvních stran a byla bez výjimky až do 6. zasedání konaného v roce 2017 vždy plně schválena smluvními stranami.

2.7.

Sdělení uznává, že v některých členských státech i nadále existují významné překážky. Některé země téměř zcela blokují přístup, jiné omezují jeho rozsah, v dalších jsou problémem vysoké náklady a některé neučinily žádné opatření pro zajištění účinných opravných prostředků. Je třeba vypracovat náležitě přezkoumávanou a nezávislou výchozí zprávu, která ujasní konkrétní otázky v členských státech a vyzdvihne též existující osvědčené postupy.

2.8.

Komise stanoví rozhodnutí a vyjasnění Soudního dvora, jež jsou závaznými základními požadavky. Tento fakt spolu s požadavkem, aby neexistovaly výjimky nebo návrat do původního stavu, by měly být jasně uvedeny v budoucích zněních sdělení.

2.9.

Sdělení Komise bylo zveřejněno uprostřed ostré diskuse ohledně toho, zda EU plně dodržuje své povinnosti podle článku 9 úmluvy. Předcházelo jí oznámení určené Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy, v němž se tvrdilo, že EU povinnosti nedodržuje. Výbor pro dohled zjistil (9) nedodržování v souvislosti se zajišťováním přístupu k právní ochraně ze strany EU a vypracoval související doporučení.

2.10.

V červenci 2017 Rada Evropské unie jednomyslně rozhodla o přijetí těchto zjištění s výhradou změn (postoj prosazovaný Komisí) a rovněž znovu vyjádřila svou podporu Aarhuské úmluvě (10). Jednou z navrhovaných změn k rozhodnutí ze zasedání smluvních stran o zjištěních Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy je to, aby zasedání smluvních stran zjištění „vzalo na vědomí“, namísto toho, aby je „potvrdilo“. EHSV upozorňuje na rozpor v tom, že se EU snaží nepotvrdit zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy a současně opakuje svoji podporu úmluvy. Tento přístup, pokud jej přijmou další smluvní strany úmluvy, by mohl vážně oslabit nezávislý mechanismus jejího dodržování a v důsledku toho sílu a účinnost úmluvy.

2.11.

Na zasedání smluvních stran úmluvy konaném v září 2017 v Černé Hoře bylo rozhodnuto o odložení rozhodnutí ze zasedání smluvních stran o zjištěních Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy uvádějících, že EU její ustanovení nedodržuje. Stalo se tak poté, co byly rozhodným způsobem prezentovány odlišné postoje a co proběhly diskuse na zasedání smluvních stran. Zasedání smluvních stran vždy fungovalo na základě shody, a protože se ke shodě nedospělo, bylo po koordinační schůzce členských států EU dohodnuto odložit rozhodnutí na příští zasedání smluvních stran v roce 2021.

2.12.

EHSV je si vědom citlivé povahy nedávného zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy týkajícího se neplnění ustanovení ze strany EU. EHSV trvá na tom, aby se EU v této otázce před příštím zasedáním smluvních stran bezodkladně, včasně a konstruktivně angažovala. Zejména bude důležité, aby EU spolu s environmentálními nevládními organizacemi a občanskou společností obecně upřednostnila široký a ambiciózní přístup k oblastem, ve kterých EU může zlepšit provádění Aarhuské úmluvy a přístup k právní ochraně, a způsobům, jakými tak může učinit, v rámci orgánů EU a z jejich strany. Je také třeba se zabývat paralelním a doplňkovým postojem k provádění přístupu k právní ochraně v rámci orgánů EU a z jejich strany, souvisejícími pokyny a činnostmi spojenými se zaváděním.

2.13.

Interpretační sdělení Komise bylo zveřejněno na závěr dlouhého a neúspěšného procesu, jehož cílem bylo přijmout na úrovni EU zvláštní opatření týkající se přístupu k právní ochraně. Jde mimo jiné o:

2.14.

Jsou nezbytná opatření pro harmonizaci způsobu, jakým se vnitrostátní soudy zabývají věcmi týkajícími se životního prostředí: zdá se, že právní normy EU nejsou dostatečně konkrétní. To pak mělo za následek, že byl Soudnímu dvoru Evropské unie adresován velký počet žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. Cílem sdělení Komise je upřesnit pravidla a normy vyplývající z judikatury Soudního dvora EU a posílit tak právní jistotu pro zúčastněné strany.

2.15.

Komise k právní analýze rovněž přidala svá vlastní stanoviska.

2.16.

Sdělení a příslušná upřesnění souvisejí s přezkumem provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí a mají ho podpořit. EHSV v nedávném stanovisku (12) vyjádřil svou podporu přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí a vyzval k rozhodným krokům s cílem plně provést acquis v oblasti životního prostředí a uplatnit jeho potenciál.

2.17.

Absence směrnice o přístupu k právní ochraně zanechává mezeru na nejvyšším místě hierarchie v legislativě. Tato směrnice by pomohla upřesnit mnohé otázky, jež vedly k nejasnostem a nesrovnalostem ve všech členských státech a v souvislosti s tím k problémům pro podniky a občany.

2.18.

Některé členské státy ratifikovaly Aarhuskou úmluvu, aniž by upřesnily, jak by se přístup k právní ochraně uplatnil v konkrétních případech, nebo ji provádějí nejasným či neúplným způsobem.

3.1.

EHSV podporuje Aarhuskou úmluvu a její plné provedení ze strany EU a v rámci EU. Pro platnost a celistvost Aarhuské úmluvy je zásadní, aby smluvní strany plně schválily zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy.

3.2.

EHSV konstatuje, že Aarhuská úmluva náleží k souboru aktů mezinárodního práva v oblasti lidských práv a je zcela v souladu se základními zásadami EU, jež jsou zakotveny jak ve Smlouvách, tak v Evropské úmluvě o lidských právech. EHSV zdůrazňuje, že je třeba, aby EU hájila lidská práva a zaujala v této oblasti vedoucí postavení ve světě.

3.3.

EHSV naléhavě vyzývá členské státy, aby urychlily účinné provedení Aarhuské úmluvy a aby zejména zajistily, že přístup k právní ochraně bude při správních přezkumech a u vnitrostátních soudů poskytován v souladu s požadavky úmluvy a zásadními charakteristikami, které od těchto přezkumů vyžaduje čl. 9 odst. 4 úmluvy. EHSV také uznává, že tři pilíře úmluvy jsou zásadním způsobem propojeny, a že mají-li mít skutečný dopad, musí být provedeny jako vzájemně se doplňující celek.

3.4.

Dokument zveřejněný Komisí je vítán a je považován za velmi užitečné a důležité sdělení. EHSV uznává, že soudržnost přístupu k právní ochraně v celé EU je nezbytným faktorem pro zajištění homogenních tržních podmínek, což je zásadní pro úspěch jednotného trhu a rovněž je to nezbytné pro úspěšné jednotné uplatňování základních práv vyplývajících z právních předpisů EU v celé Unii. Toto sdělení k tomu přispívá.

3.5.

EHSV vítá prohlášení Komise, že „v případě nesouladu se stávajícími právními požadavky podle acquis EU bude Komise rovněž nadále využívat řízení o nesplnění povinnosti, aby tak zajistila jejich plnění“ (oddíl A odstavec 13). Komise má v tomto ohledu nezbytnou a vymezenou úlohu v souladu se Smlouvami EU. Skutečný výkon této funkce je zásadní pro to, aby se zaručilo, že členské státy důsledně plní své závazky a že členské státy dodržující požadavky nejsou nespravedlivě znevýhodňovány a že je zajištěna homogenita tržních podmínek a práv.

3.6.

EHSV zastává názor, že účinně prováděné právo v oblasti životního prostředí zajišťuje jasnost a jistotu pro trhy a investory, přičemž současně usnadňuje udržitelný rozvoj. Vítá cíl těchto pokynů Komise, jímž je zajistit větší jistotu a jasnost ohledně práva v oblasti životního prostředí, navzdory jejich omezenému rozsahu.

3.7.

EHSV vítá, že Evropská komise nechala vypracovat analýzy týkající se přístupu k právní ochraně v oblasti životního prostředí, například zprávu, kterou vypracoval Jan Darpö (13). Tato zpráva a další nezávislé analýzy poskytují důležité hodnocení provádění, o němž by měly členské státy vědět.

3.8.

EHSV bere na vědomí, že definice „orgánu veřejné správy“ v článku 2 úmluvy zahrnuje „instituce nebo orgány organizací regionální hospodářské integrace uvedené v čl. 17, které jsou stranami této úmluvy“. Vzhledem k této definici a k samému článku 17 EHSV uznává uplatňování úmluvy na smluvní strany, jako je EU. EU Aarhuskou úmluvu sama podepsala a ratifikovala (14). EHSV se domnívá, že nástroj EU pro ratifikaci úmluvy nezbavuje orgány EU jejich povinností z hlediska přístupu k právní ochraně.

4.1.

Jsou zapotřebí další sdělení nebo pokyny, které budou zahrnovat zjištění a doporučení Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy, aby se dosáhlo větší jasnosti a usnadnilo provádění a uplatňování úmluvy. K zajištění jasnosti a jednotnosti může do velké míry napomoci směrnice o přístupu k právní ochraně.

4.2.

Pokud by existoval soudržnější přístup k provádění, panovaly by v jednotlivých členských státech homogennější podmínky pro podnikání a usnadnil by se rozvoj. Nejistota v současnosti vede ke zpožděním, dodatečným nákladům a je překážkou pro udržitelný rozvoj.

4.3.

Je naléhavě zapotřebí uskutečnit konzultaci v rámci celé EU s cílem vypracovat a pravidelně přezkoumávat nezávislé výchozí hodnocení přístupu k právní ochraně na úrovni členských států. Při tom je třeba vzít v úvahu jak míru informovanosti u občanské společnosti, tak dění u soudů a při správních přezkumech. Zcela zásadní je, aby bylo stanoveno, které případy jsou přijímány, zamítány nebo narážejí na překážky kvůli problémům s přístupem k právní ochraně. EHSV k tomu může přispět tím, že využije své sítě organizované občanské společnosti v zájmu oslovení rozsáhlého spektra subjektů, a je rovněž ochoten v následné fázi informovat o výsledcích daného hodnocení. Samotné hodnocení musí být nezávislé a objektivní.

4.4.

Toto výchozí hodnocení musí přesáhnout rámec přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí, který má omezený rozsah a není do něj zapojena veřejnost, a srovnávacího přehledu EU o soudnictví. Mělo by se zabývat všemi aspekty uvedenými v článku 9 Aarhuské úmluvy, zejména veškerými charakteristikami přezkumu podle čl. 9 odst. 4 této úmluvy, a povinností vyvíjet podpůrnou činnost v souladu s čl. 9 odst. 5. Nejméně každé dva roky by měla být provedena úplná aktualizace tohoto hodnocení.

4.5.

Komise uznává – a EHSV se s tím ztotožňuje – nepostradatelnou úlohu občanů a nevládních organizací při zdůrazňování odpovědnosti v rámci Aarhuské úmluvy. Rozhodující význam má odborná příprava a vzdělávání na úrovni členských států, a to jak co se týče občanů, tak soudních orgánů. Komise:

4.6.

Významnou překážkou pro právní ochranu mohou být příliš vysoké náklady v určitých jurisdikcích. Přístupu k právní ochraně může bránit hrozba uhrazení případných příliš vysokých nákladů. V globálních souvislostech obtěžování a pronásledování obránců životního prostředí by EU zastávat vedoucí úlohu při usnadňování přístupu k právní ochraně a měla by být zvlášť aktivní při řešení případů, v nichž dochází k obtěžování, včetně těch, kdy jsou překážkou náklady.

4.7.

Je zapotřebí mechanismus, pomocí něhož bude možné využít zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy k doplnění sdělení pro členské státy a k dalšímu upřesnění povinností.

4.8.

Toto interpretační sdělení bude nutné pravidelně přezkoumávat a aktualizovat pomocí průběžných změn a aktualizací s ohledem na cílové skupiny. Je třeba uvolnit dostatečné zdroje a finanční prostředky na podporu účinných plánů jak na úrovni členských států, tak ze strany Komise.

4.9.

Vzhledem k tomu, jaký význam mají žádosti o rozhodnutí o předběžných otázkách (15) při zajišťování soudržnosti uplatňování právních předpisů EU v této oblasti, by Komise měla plně prozkoumat používání tohoto ustanovení a jeho dodržování ve všech členských státech a podat o něm zprávu a prošetřit a sledovat veškeré překážky bránící jeho používání.