31.1.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 24/39

1.1.1

Zlepšení tvorby právních předpisů představuje skutečnou sociální potřebu a EHSV se jí bude zabývat s cílem zprostředkovat evropským institucím a vládám potřeby občanské společnosti a uživatelů práva.

1.1.2

Cílem zlepšení tvorby právních předpisů je především zaujmout hledisko uživatele právních norem. Z této skutečnosti vyplývá důležitost participativního postupu, kdy je uspořádána předběžná konzultace s organizacemi občanské společnosti, přičemž se bere na vědomí jejich reprezentativnost, a sociálními partnery, skupinami přímo dotčenými příslušným právním předpisem, a zároveň je konstruktivním způsobem využito prostředků a kompetencí poradních institucí.

1.1.3

Cílem je rovněž redukovat tvorbu právních předpisů, bojovat proti legislativní inflaci a zjednodušit acquis, neboť přílišné množství předpisů způsobuje nepřehlednost práva, což staví překážky zejména obchodu; jde také o zajištění účinného a jednoduchého provádění dané normy.

1.1.4

Zlepšení tvorby právních předpisů znamená také nový obrat zákonodárství k podstatě, k upřednostnění cílů, jichž má být dosaženo. Cílem je také připravovat předpisy, jež budou pružné, přizpůsobitelné a zároveň dostatečně trvalé, což předpokládá přesnost a především soudržnost celku od koncepce až po provádění v praxi.

1.1.5

Zjednodušení znamená co nejvýraznější snížení složitosti práva, neznamená to však, že by bylo nutno za každou cenu radikálně redukovat dílo zákonodárných orgánů Společenství nebo deregulovat, což by bylo v rozporu s očekáváním jistoty vyjadřovaným občanskou společností a s potřebami právní jistoty a stability u podniků, zejména malých a středních.

1.1.6

Veškeré právní předpisy nebo jejich části, jež zastaraly, je nutno výslovně zrušit.

1.2.1

Každé generální ředitelství (GŘ) Komise musí vzhledem k množství textů, které spadají do jeho kompetencí, a vzhledem ke složitosti těchto textů (měřitelné například celkovým počtem řádků a odkazů na předchozí právní předpisy, a dále administrativními povinnostmi, jež z nich vyplývají) navrhnout program přiměřeného zjednodušení, jenž bude začleněn do celkového programu Komise, v němž vysvětlí nutnost a očekávaný dopad svých návrhů pro adresáty právního předpisu, jenž má být zjednodušen. Tento program stanoví návrhy opatření pro každou skupinu textů (zrušení, změna, kodifikace…) a odhad prostředků nezbytných pro realizaci tohoto programu.

1.2.2

Komise vypracuje konsolidovanou výroční zprávu s názvem „Zjednodušení acquis a zlepšení tvorby právních předpisů“, v níž představí program na daný rok a informuje o účinnosti realizace programu na rok předešlý, a z ní vyplývajícího stavu průběžného střednědobého programu zjednodušení a jejího pracovního programu. Bude zde analyzován vývoj zjednodušení a zlepšení tvorby právních předpisů na úrovni Společenství a jednotlivých členských států, případně budou též doplněny nové návrhy a doporučení. Cílem je vyhnout se nadměrnému množství zpráv a sdělení, jež se svým obsahem vzájemně protínají či překrývají.

1.2.3

Pravomoc podávat podněty není neutrální – má zásadní vliv na výběr priorit a cílů právních předpisů, jejich přípravy, formulace a změn v případě pozměňovacích návrhů ze strany zákonodárného orgánu. Kvalita a relevance legislativního návrhu mají přímý vliv na trvání a výsledek postupu přijetí. Nekvalitní příprava podnětu totiž vede k výrazné ztrátě času a prostředků, jež postihuje všechny zainteresované instituce a poradní organizace.

1.2.4

Kvalita textu přijatého na konci legislativního procesu a kvalita transpozice směrnic mají také nežádoucí vliv na sporné věci a výkon soudní moci jak na státní úrovni, tak na úrovni Společenství, stejně jako na náklady pro státní orgány i osoby podléhající pravomoci, pokud text vykazuje nedostatky nebo způsobuje obtíže při výkladu.

1.2.5

Komise a zákonodárný orgán nejsou vševědoucí – sociální, hospodářská a technologická realita je složitá a zároveň proměnlivá. Zásadní změna nebo zvýšení flexibility určitého právního předpisu, jehož praktické účinky se míjejí se zamýšlenými cíli nebo jsou s jeho prováděním spojeny nadměrné náklady pro státní orgány nebo uživatele, nepředstavuje oslabení autority zákonodárného orgánu, ale naopak je projevem politické inteligence, jež posílí důvěru adresátů a dodržování práva.

1.2.6

Zahájené hodnocení legislativní produkce musí proto být uzavřeno studií (nebo hodnocením) dopadu (impact assessment), kde bude posouzeno, jak může být daný právní předpis ve skutečnosti přijat, jak bude začleněn do stávajícího souboru právních předpisů, a zváženy budou také případné problémy při jeho provádění.

1.2.7

V případě, že se Komise rozhodne stáhnout již přezkoumávané legislativní návrhy, bylo by zapotřebí, aby odůvodnila toto své rozhodnutí ukončit již zahájený legislativní postup a aby tento krok prodiskutovala se zákonodárnými a poradními orgány a zároveň s organizacemi občanské společnosti, jejichž stanovisko bylo požadováno nebo jejíž zájmy mohou být tímto stažením zasaženy.

1.2.8

Legislativní hodnocení, ex ante i ex post, lze provést pouze pluralitním a participativním způsobem, čímž bude zajištěna jeho nesporná politická a praktická legitimita. Zatímco hodnocení ex ante předchází nejprve přípravnému procesu a poté jej doprovází, hodnocení ex post probíhá ve dvou fázích: nejprve během transpozice směrnic nebo provádění nařízení, kde může dojít k prvním obtížím u přijetí a provádění, a poté během hodnocení dopadu v pravém slova smyslu, jež je prováděno po předem stanovené době provádění předpisu v praxi a jež může odhalit neočekávané, případně dokonce nežádoucí důsledky. Toto hodnocení dopadu může zahrnovat zpětnou vazbu (feedback) pro daný předpis nebo prováděcí pravidla k tomuto předpisu (1).

1.2.9

Negativní nebo neočekávané důsledky mohou být různého druhu: jejich hodnocení ve smyslu nadměrných nákladů pro státní orgány nebo uživatele práva musí být doplněno o studii jejich dopadu z hlediska sociálního, ekonomického, environmentálního nebo z hlediska základních práv.

1.2.10

Je nezbytné zhodnotit výkon prováděcích pravomocí jak na úrovni Společenství (přímé provádění, komitologie regulace, regulační agentury), tak národní (ministerstva, orgány decentralizované státní správy, nezávislé správní orgány), jejich dopad (administrativní postupy požadované po uživatelích, náklady, složitost) a účinnost kontrol nebo případných sankcí. Zákonodárný orgán musí mít možnost provést sledování tohoto postupu, jenž spojuje regulaci a provádění.

1.2.11

Členské státy musejí rovněž vyvinout a zdokonalit vlastní nástroje hodnocení a poté podat Komisi a národnímu zákonodárnému orgánu zprávu o výsledcích, s uvedením úspěšného provádění a problémů, s nimiž se setkaly.

1.2.12

Účinné sledování a nápravná opatření umožní politika vzájemné koordinace, informovanosti a výměny poznatků o národních postupech a jejich účinnosti, pravidelné zveřejňování transpozičních tabulek v souladu s rozhodnutím Komise a přehledu rozvoje vnitřního trhu.

1.2.13

Evropský hospodářský a sociální výbor bude pokračovat ve svém závazku z října roku 2000 (Kodex chování) přijímat výroční stanoviska k souhrnné zprávě s názvem „Zjednodušení acquis a zlepšení tvorby právních předpisů“ a ke sdělením a různým sektorálním zprávám předkládaným Komisí v oblasti zjednodušení acquis a kvality tvorby právních předpisů.

1.3.1

EHSV se domnívá, že úkol zjednodušit soubor právních předpisů Společenství a zajistit jeho soudržnost a náležitost není pouze otázkou metod a postupů, ale také otázkou hluboce politickou, jež vyžaduje výraznou mobilizaci sil na interinstitucionální úrovni opírající se o neméně intenzívní účast organizované občanské společnosti.

2.1

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) obdržel žádost Britského předsednictví o stanovisko k tématu „Zlepšení tvorby právních předpisů“; dále obdržel 12. zprávu Komise na téma zjednodušení právních předpisů Společenství a zohlednil její sdělení „Zlepšení tvorby právních předpisů, růst, zaměstnanost“ navazující na Evropskou radu o změně Lisabonské strategie a nedávné rozhodnutí Komise o transpozici směrnic.

2.2

Návrhy Výboru nezpochybňují metodu Společenství založenou na právním státě (rule of law), jež byla znovu potvrzena a konsolidována v ústavní smlouvě a dále doplněna připojením přímého postupu občanské společnosti k pravomoci podávat podněty. Opírají se především o závěry Edinburské rady z roku 1992, Bílou knihu o správě a Lisabonskou strategii (2000-2001), Interinstitucionální dohodu z 16. prosince 2003 a zohledňují práce provedené z iniciativy šesti předsednictví a Rady.

2.3

Trvají však na účasti občanské společnosti v procesu přípravy, hodnocení a konečné revize právních předpisů. Stanoviska a návrhy Výboru k předmětu a kvalitě legislativních návrhů mají za cíl konstruktivním způsobem přispět ke zlepšení právního a administrativního prostředí ve prospěch podniků a občanů.

2.4

EHSV uznává potřebu zlepšení tvorby právních předpisů a vítá veškerou iniciativu v tomto směru. Zdůrazňuje ovšem, že všechny právní předpisy nesmějí být považovány za zbytečné či hendikepující pro EU v jejím přizpůsobování se požadavkům, které se na ni kladou. Ostatně nemohl by podpořit proces, který by vedl Komisi jakožto ochránkyni zájmů Společenství a motor evropské integrace k tomu, aby se vzdala svého práva na iniciativu, jímž přispívá k tvorbě „Unie zajišťující stále těsnější soužití mezi národy“.

3.1

Zlepšení tvorby právních předpisů znamená přispět k lepší správě a k jednodušším a srozumitelnějším právním předpisům, které také vytvoří u občanské společnosti dobrý obraz evropských institucí ohledně jejich způsobilosti efektivně jednat; jedná se tedy o obnovení důvěry občanské společnosti v instituce vydávající právní normy.

3.2

V současné době je vzhledem k složitosti a počtu platných předpisů, obtížnému přístupu k použitelným předpisům a připravovaným předpisům zpochybněna zásada rovnosti před zákonem; požadavky srozumitelnosti a dostupnosti právních předpisů se proto musejí stát řídicími principy zjednodušení acquis i přípravy nových legislativních návrhů.

3.3

Charta základních práv Evropské unie, slavnostně vyhlášená roku 2000 v Nice, potvrzuje právo evropských občanů na dobrou správu; informování a účast adresátů, nutnost legislativních návrhů, využití nezávislých a spolehlivých odborných studií, používání zásad proporcionality a subsidiarity, kvalita právních předpisů, jejich transpozice nebo provádění a zjednodušení administrativy jsou základními předpoklady účinnosti tohoto práva z hlediska uživatelů práva.

3.4

Priority „zjednodušení acquis“ a „zlepšení tvorby právních předpisů“ prostřednictvím opatření Společenství přijatých za tímto účelem částečně sdílejí týž cíl dobré správy a vyžadují vyčlenění dostatečných prostředků; je třeba integrovat je do procesu přípravy a provádění právních předpisů. Jakmile bude tento proces řádně spuštěn, bude zapotřebí mu náležitými prostředky dodat politickou podporu.

3.5

Zjednodušení acquis a zlepšení kvality a účinnosti právních předpisů se staly absolutní prioritou Společenství v oblasti konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti, trvale udržitelného rozvoje, kvality života občanů Unie, a to rovněž s cílem usnadnit hospodářskou činnost evropských podniků na vnitřním trhu a v obchodování se třetími zeměmi.

3.6

Provedené práce a přijaté iniciativy jsou nicméně prozatím vzdáleny vytyčeným cílům; současný neúspěch Lisabonské strategie, konstatování a návrhy zprávy Wima Koka a znovuoživení strategie Evropskou radou vedou nevyhnutelně k přehodnocení strategie zaujaté institucemi a členskými státy od roku 1992, ostatně ještě značně posílené roku 2001, s cílem zlepšit tvorbu právních předpisů a jejich provádění.

3.7

EHSV sdílí postoj Komise, podle kterého je nutno přistoupit k celkovému přehodnocení potřeb a dostupných prostředků. Totéž platí také na národní úrovni.

3.8

Obtíže Evropy v oblasti konkurenceschopnosti, budování znalostní ekonomiky a z politického hlediska v transparentnosti, participace, účinnosti a přijetí právních předpisů občany a podniky, vyžadují rozhodné posílení, u některých aspektů dokonce novou definici metod a zároveň nové vyčlenění prostředků, jež budou využity ke zlepšení tvorby právních předpisů v evropské pětadvacítce, která se ostatně v budoucnu bude dále rozšiřovat.

3.9

Stávající strategie Komise se zřetelně vzdaluje od dvou sdělení vydaných v březnu 2005 (2) a měla by být během tohoto roku doplněna o návrh operačního rámce pro agentury. Tento rámec by podle EHSV měl pouze poskytnout hlavní směry, aniž by se vyjadřoval k autonomii agentur, jež jsou již řízeny Účetním dvorem v oblasti plnění rozpočtu a soudními orgány v případě sporných věcí.

3.10

12. zpráva „Zlepšení tvorby právních předpisů 2004“ (3) připomíná: akční plán Komise „Zjednodušení a zlepšení právního prostředí“, interinstitucionální dohodu (AII) z prosince 2003 (4) a strategii členských států obsaženou v mezivládním akčním programu přijatém v květnu 2002 ministry státní správy. Komise ve své 11. zprávě „Zlepšení tvorby právních předpisů 2003“ (5) připomněla cíle, o nichž je mimo jiné podrobně pojednáno v osmi tematických sděleních. (6)

3.11

Akční plán Komise vychází z přípravných prací expertů a z Bílé knihy o evropské správě z roku 2001 a z prací skupiny pro kvalitu právních předpisů, zřízené roku 2000 ministry státní správy; od té doby panuje dostatečně široký konsensus.

3.12

Zlepšení acquis communautaire prostřednictvím zjednodušení představuje pro Komisi základní cíl, k jehož splnění si stanovila metodiku a prostředky.

3.13

Komise přijala rámcová opatření týkající se pravidel pro předběžné konzultace, provádění hodnocení dopadu, kvality a pravidel přípravy nových právních předpisů, a to již od počátku procesu spuštěného v roce 1992 Radou v Edinburghu v otázce zjednodušení a dodržování zásad proporcionality a subsidiarity. Sledování a pokrok jsou popsány ve dvanácti výročních zprávách, přes svůj reálný obsah však zdaleka nejsou pro uživatele práva dostatečně přesvědčivé.

3.14

Iniciativa Rady přijatá v době irského předsednictví, jejímž cílem bylo zlepšit právní předpisy, se v roce 2004 stala předmětem deklarace šesti předsednictví o zlepšení právních předpisů (7). Zasedání Rady na téma konkurenceschopnosti v listopadu 2004 určilo zhruba dvacítku legislativních aktů (rozdělených do 15 priorit) ke zjednodušení a pokračovalo v práci na tomto tématu v únoru 2005; Komise si vzala na starost konkretizovat tyto hlavní směry a úspěch tohoto procesu se stal absolutní nutností.

3.15

Komise ve svém sdělení „Zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst v Evropské unii“ (8) v rámci revize Lisabonské strategie nově definovala svůj přístup z roku 2002.

3.16

EHSV se rovněž jako institucionální zástupce organizované občanské společnosti plně zavazuje přispívat od počátku a mnohem aktivněji k iniciativě, jejímž cílem je dát Evropě lepší právní předpisy, jež budou jasnější, soudržnější a účinnější, a budou tak moci vyhovět legitimním očekáváním občanů a podniků. Protokol (9) uzavřený s Komisí mu umožňuje uspořádat konzultace k legislativním návrhům. Jeho stanoviska musejí být v tomto ohledu průraznější a musejí prioritně zaujímat pozice adresátů příslušného právního předpisu.

4.1

Právní předpisy představují dle právního rámce ustanoveného smlouvami přednostní způsob činnosti Společenství, na rozdíl od členských států, jež mohou využít širší paletu nástrojů.

4.2

Zlepšení právních předpisů (stávajících i budoucích) by nemělo mít za cíl pouze zjednodušení, ale také koherentní používání právních konceptů a jasnost formulací, a to prioritně v oblastech, kde se právní předpisy nejrychleji vyvíjejí, kde je jich nejvíce nebo kde jsou nejsložitější. Můžeme zde citovat příklad právních předpisů týkajících se vnitřního trhu a životního prostředí, dopravní politiky nebo statistik.

4.3

Lisabonská strategie, a zejména pak nutnost zlepšit konkurenceschopnost a cíl lepší evropské správy (10), předpokládají obzvláště přezkoumání funkce regulace a podmínek jejího zajištění, a zároveň také dopad evropských právních předpisů v členských státech (tvorba právních předpisů, správa), aby bylo zajištěno jednotnější provádění práva a legislativní soudržnost na tzv. „level playing field“ vnitřního trhu. Z těchto důvodů nemohou transpozice přidávat zbytečná ustanovení či směrnice komplikovat.

4.4

Evropská rada v Lisabonu již požádala Komisi, Radu a členské státy, aby pro rok 2001 definovaly strategii, jejímž cílem bude koordinované zjednodušení právního prostředí (11). Dále zdůraznila nutnost zaměřit se na nové, pružnější typy právních předpisů.

4.5

EHSV se domnívá, že tyto nové typy právních předpisů, jimž vyjadřuje podporu (12), předpokládají bezprostřednější a trvalejší zapojení občanské společnosti do zákonodárného procesu, a to buď ve spolupráci s institucemi, nebo autonomnějšími způsoby (koregulace a autoregulace), jak stanoví AII z prosince 2003.

4.6

Je zapotřebí navázat nová partnerství se socio-ekonomickými subjekty (lépe mobilizovat zaměstnanecké výbory, sociální dialog, ale také vytvořit sektorální výbory nebo např. tematické pracovní skupiny), neboť dochází ke globalizaci a dematerializaci ekonomiky (digitální ekonomika a znalostní společnost, otázky průmyslového vlastnictví a autorská práva, podnikové audity, nové finanční nástroje a služby) (13), což si vyžádá přehodnocení tradičních postupů a nástrojů nebo přinejmenším předpokládá překonání obtíží při jejich přizpůsobení rychlému vývoji trhů a potřebám v oblasti inovací, investic či vzdělávání a výzkumu.

4.7

Komise již spustila proces konzultací, hodnocení dopadu, jejichž cestovní mapy zveřejňuje každý rok, a to zejména s důrazem na srovnávací metodu cost-benefit analýzy (poměr nákladů a výnosů), jež je doplněna dalšími nástroji, jako například analýzou na základě více kritérií. Pouhá analýza cost-benefit nepředstavuje pro EHSV zcela relevantní nástroj pro všechny oblasti a pro všechny důsledky právních předpisů (např. veřejné zdraví nebo životní prostředí). Do této analýzy by totiž měla být zahrnuta také oblast provádění základních práv nebo problematika obecného zájmu, jež se z hlediska poměru nákladů a výnosů hodnotí jen obtížně.

4.8

Kromě sdělení „Aktualizace a zjednodušení acquis communautaire“ (14), jež stanoví akční rámec, byly zahájeny dvě konkrétnější iniciativy týkající se jednak právních předpisů pro oblast zemědělství (15) a v roce 2004 pro oblast rybolovu (16), jež jsou zvláště obsáhlé a prodělávají překotný vývoj, a za druhé zjednodušení vnitřního trhu (SLIM), jež bylo zahájeno v roce 1996 a doposud přineslo sice dílčí, avšak povzbudivé výsledky, jež však nejsou výrazně sledovány ze strany Rady a Parlamentu až do té míry, že program zjednodušení působí dojmem, jako by byl opuštěn. (17)

4.9

Cílem interinstitucionální dohody (AII) ze dne 16. prosince 2003 mezi Komisí, Parlamentem a Radou (18) je založit mezi institucemi nový přístup k legislativní funkci, jež otevírá větší možnosti ve prospěch smlouvy, koregulace a autoregulace. EHSV přijal stanovisko navazující na tuto dohodu k tématu zjednodušení (19) a výše zmíněnou informační zprávu o alternativních formách regulace (20). Do té doby EHSV soustředil svoji pozornost na program SLIM. Provádění AII by dle názoru Výboru mělo probíhat se zvláštním zřetelem k malým a středním podnikům a provádění Evropské charty malých podniků.

4.10

Někdy zaznívá požadavek, aby více než polovina právních předpisů platných v členských státech pocházela od Společenství; v roce 2000 během přípravných prací na správě dosáhl rozsah acquis communautaire počtu 80 000 stran; jiné studie dnes naznačují mírnější rozvoj v řádu 10 % nových vnitřních právních předpisů.

4.11

Provádění těchto právních předpisů v každém případě představuje náklady na přípravu, transpozici a provádění nejen pro Unii a členské státy, ale také pro podniky a fyzické osoby, již jsou povinni znát zákony, dodržovat je a vykonávat specifické úřední postupy (compliance costs – náklady na provádění).

4.12

Náklady na tvorbu právních předpisů, jejich dodržování a administrativní a byrokratické důsledky se jen obtížně hodnotí, zejména podniky se však rostoucí měrou kriticky vyjadřují k náročnosti, obtížím, překážkám a někdy přebytečným postupům, jež z nich vyplývají a dle některých představují významnou brzdu evropské konkurenceschopnosti, což úzce souvisí s obavami Rady a Komise. Tyto náklady je nutno analyzovat a zaujmout objektivní přístup ke kvalitě právních předpisů. OECD odhaduje náklady na provádění těchto předpisů na 3-4 % evropského HDP (21).

4.13

Tento úhel pohledu skrze náklady na provádění a dopad na konkurenceschopnost je sice nezanedbatelným, avšak nikoli jediným či hlavním přístupem k této problematice (22). Bylo by nicméně možné uvažovat o přístupu založeném na nejlepších právních předpisech; ten by k dosažení cílů vyžadoval minimální náklady na provádění a dodržování; tento návrh je obsahem Mandelkernovy zprávy – EHSV by rád tento přístup experimentálně ověřil u návrhů, jež budou mít dopad na podniky, zejména pak na malé a střední podniky. Komise již ve svém přístupu zvažuje otázku administrativních nákladů a v současné době pracuje na pilotním projektu, jehož cílem je vytvořit jejich modely (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Tvorba právních předpisů představuje politický akt, který se kromě institucí Společenství a vlád dotýká občanské společnosti a všech evropských občanů. Existuje řada kritik nejasnosti a složitosti postupů přípravy evropského práva a jejich nedostatečné transparentnosti a sterilního zavádění požadavků a postupů do transpozice nařízení, a to i v případě, že to nařízení ani nevyžaduje (gold plating). Jedná se o spletité úřední postupy, jež znásobují překážky, papírování a náklady pro uživatele práva (red tape). Nevládní organizace a sociální partneři si navíc stěžují na často formální charakter a omezení postupů pro předběžné konzultace, jakkoli se jedná o náročné a nákladné investice z hlediska času a odbornosti.

4.15

Jedná se o problémy institucí a jejich viditelnosti, správy a demokracie, a to jak pro instituce samotné, tak pro členské státy; jedná se o obraz Evropy a jejích institucí, jež dnes čelí povinnosti najít rychlá a účinná řešení; jedná se zároveň o lepší způsoby, jimiž čelit výzvám růstu, zaměstnanosti a konkurenceschopnosti v Evropě. Členské státy musejí také zvážit reformu státu a jeho správy, neboť i ony jsou přímými adresáty těchto kritik a klíčovým předpokladem je i jejich aktivní přispění k lepší globální správě.

4.16

To má přímý dopad na pokrok evropské myšlenky a budování Unie, obzvláště v okamžiku, kdy je politická debata o ústavní smlouvě středem pozornosti občanů. Je zapotřebí vyhovět očekáváním občanů a občanské společnosti v oblasti zvýšení kvality a čitelnosti právních předpisů Společenství, pracovat na jejich zjednodušení a vždy vyhodnocovat byrokratickou zátěž provádění práva jak pro správní orgány, tak pro podniky.

5.1

V únoru 2003 zahájila Komise rámcovou činnost s cílem zmenšit objem acquis communautaire, zlepšit přístupnost právních předpisů a zjednodušit existující právní předpisy. Na tomto základě Komise sestavila průběžný program zjednodušení a představila třicítku iniciativ, které přinášejí zjednodušení pro hospodářské aktéry, občany a národní správy. Zákonodárný orgán má v tuto chvíli před přijetím přezkoumat ještě 15 návrhů právních předpisů.

5.2

EHSV očekává, že Komise v říjnu 2005 představí novou etapu programu zjednodušení. Nová etapa by zejména měla zohlednit stanovisko zainteresovaných stran (viz veřejnou konzultaci spuštěnou 1. června na internetové stránce EUROPA) a přidat sektorový přístup.

5.3

EHSV připomíná význam provádění interinstitucionální dohody „Zlepšení tvorby právních předpisů“, přijaté v prosinci 2003 a zejména odstavec 36, který se týká pracovních metod Rady a Evropského parlamentu pro přezkoumání návrhů zjednodušení.

5.4

Kodifikace, základní nástroj pro zjednodušení, musí legálně nahradit nesjednocené právní předpisy, sjednotit je a harmonizovat. Předešlé právní předpisy musí být výslovně zrušeny, aby zákoník nabyl právní jistoty, již od něj očekávají adresáti a uživatelé práva. Z toho vyplývá oficiální přijetí právních předpisů zákonodárným orgánem, na rozdíl od konsolidace provedené Úřadem pro úřední tisky, která je technického rázu a nezaručuje tutéž právní jistotu, ačkoli usnadňuje znalost práva. Konsolidace je vlastně příprava ke kodifikaci.

5.5

Kodifikovaná oblast musí být do jisté míry úplná či právně ustálená, pokud se provádí kodifikace trvalého práva; v určitých oblastech lze uvažovat o jiném způsobu kodifikace, pokud je nezbytná částečná novelizace uplatnitelného práva.

5.6

Pokud se jedno ustanovení může vyskytovat ve více zákonících, má být uvedeno v jednom zákoníku jako hlavní a v ostatních zákonících ve zvláštní tištěné podobě s uvedením zákoníku, ve kterém je uvedeno jako hlavní.

5.7

Pokud se při konsolidaci zjistí vnitřní rozdíly, jako jsou definice či odlišné výrazy v textech, mělo by být zákonodárnému orgánu co nejdříve předloženo celkové přepracované znění nahrazující konsolidovaný text.

5.8

Oprava a zveřejnění případných chyb ve zrušení či kodifikaci se provádějí v co nejkratším termínu.

5.9

Systematické provádění konsolidace představuje stálý a účinný prostředek zjednodušování, který může poukázat na nezbytnost kodifikovat či revidovat právní předpisy, aby byly jasnější a provázanější; to značně usnadňuje přístupnost platného práva.

5.10

Internetové stránky EUR-Lex musejí umožňovat přístup k veškerému uplatnitelnému právu; všechny kodifikované a konsolidované texty platného práva musejí být v EUR-Lexu trvale uvedeny.

5.11

Avšak po určitě době se uplatnitelné texty obtížně vyhledávají kvůli způsobu přístupu k Úředním věstníkům, což znemožňuje úplnou znalost acquis. Tento technický problém je třeba vyřešit.

6.1

Internetové stránky PreLex by měly umožnit přístup k veškerému vypracovávanému právu a zařadit jej do kontextu (s uvedením hodnocení, konzultací, studií a vysvětlení); pokud připravované právní předpisy odkazují na jiné směrnice či nařízení, měly by být přímo přístupné prostřednictvím internetové adresy nehledě na datum vydání v Úředním věstníku.

6.2

Je třeba výslovně zrušit či změnit jakoukoli předcházející normu, která odporuje novým právním předpisům.

6.3

Většina metod již existuje a používají se, ale některé z nich by měly být zdokonaleny. Je možné uvažovat o jiných metodách či úpravách, ale jejich zavedení jako celku by nemělo nevhodně zatížit či zpomalit postupy vypracování, které jsou již dosti složité, tím spíše, že Ústavní smlouva by měla z postupu spolurozhodování učinit běžný legislativní proces.

6.4

Komise tedy navrhuje (KOM(2005) 97) ve svém rámci vytvořit dvě pracovní instance: skupinu národních expertů na vysoké úrovni v oblasti tvorby právních předpisů, která jí bude nápomocna při zavádění procesu „Zlepšení tvorby právních předpisů“; síť vědeckých odborníků, kteří se vyjádří ke zvolené metodice (zejména k hodnocení dopadu činnosti), případ od případu.

6.5

Komise již využívá těchto odborných posudků v souladu s legislativními návrhy; zkušenost ukáže, zda zavedení konzultace expertů bude přínosem vzhledem k současné praxi.

a)

Určení cílů, jichž by měla legislativa dosáhnout v souvislosti s původním právem a již existujícími právními předpisy, včetně judikatury Soudního dvora (SDES) v dané oblasti; zkoumání možností, jak nejlépe dosáhnout stanovených či sledovaných cílů, přičemž je třeba se vyhýbat legislativní inflaci a dodržovat zásady proporcionality a subsidiarity;

b)

určení důležitosti cílů a stanovení priorit prostřednictvím sektorových a horizontálních opatření; úloha Rady v této činnosti; zkoumání nezbytnosti tvorby právních předpisů, pokud dosud ve Smlouvách neexistují prostředky či odvozené právní předpisy pro dosažení týchž cílů;

c)

střednědobé plánování (harmonogram, pracovní plán) pro dosažení stanovených cílů s využitím nových partnerství pro dosažení těchto cílů;

d)

určení aktu či právních aktů, které jsou nejlépe přizpůsobené cílům, jichž se má dosáhnout: směrnice (rámcový zákon), nařízení (zákon), zjednodušení (sloučení nových právních předpisů s předcházejícími se sjednocením právních pojmů a definic, systematická konsolidace s úpravou předcházejícího textu, kodifikace, restatement – sloučení různých právních předpisů v jeden revidovaný a zjednodušený nástroj) či jiný způsob regulace alternativních metod (spolurozhodování, koregulace, „kontrolovaná“ či běžná autoregulace, kontraktualizace); začlenění cíle zjednodušení a vyjasnění do všech nových legislativních procesů;

e)

předběžné studie o dopadu činnosti, které nepojednávají pouze o nákladech a výhodách s čistě finančním významem, zejména v oblastech, které se dají kvantitativně obtížně pojmout (opatření pro životní prostředí, např. dopad na zdraví veřejnosti, biodiversita, kvalita vzduchu či vody); sociální opatření: zapojení občanů do veřejného života, životní a pracovní podmínky a jejich předpokládaný dopad na hospodářskou produktivitu a efektivnost či sociální blaho); celková bilance musí být pozitivní ve smyslu veřejného či obecného zájmu (například efektivnost sociálních a hospodářských práv), ale v procesních pravidlech je třeba pokud možno se vyhnout přílišným omezením, nepřiměřeným nákladům na zavádění (compliance costs) nebo kontrolám a ustanovením, jež nejsou nezbytná vzhledem k cílům, jichž má být dosaženo; pokud je finanční kalkulace nadále nezbytná, může být v některých případech relativizována s ohledem na jisté prioritní politické cíle;

f)

participativní demokracie: alternativní způsob regulace, který přímo zapojuje uživatele legislativy; v případě legislativních nástrojů konzultace, které prioritně, efektivně a dostatečně zapojují nejvíce zainteresované strany občanské společnosti a činí tak přímo a prostřednictvím zastupujících organizací, případně žádost o vypracování průzkumného stanoviska Hospodářským a sociálním výborem či Výborem regionů; používání zelených a bílých knih jako přípravných nástrojů a nástrojů pro širokou konzultaci občanské společnosti a institucí; vytváření partnerství s organizacemi organizované občanské společnosti; využívání komunikačních prostředků pro vysvětlení cílů a obsahu plánovaných nástrojů.

8.1.1

EHSV bere na vědomí, že Komise přijala nové interní hlavní směry pro analýzu dopadu, jež jsou prováděny od 15. června 2005.

8.1.2

Předběžná hodnocení dopadu činnosti odpovídající rozsahu a komplexnosti cílů, jichž má být dosaženo, by měla provedena s pomocí stávajících lidských zdrojů a kompetencí v jednom či více generálních ředitelstvích, která si přejí zahájit iniciativu, jakmile byly cíle, jichž se má dosáhnout prostřednictvím plánovaných právních předpisů, stanoveny na politické úrovni. Jednalo by se o prvotní hodnocení.

8.1.3

Kritéria a metodika mohou odpovídat předem stanoveným normám, ale následně musejí být přizpůsobeny každému generálnímu ředitelství; podle potřeby a zkoumaného projektu. V této etapě lze uvažovat o neformálních konzultacích s některými nejreprezentativnějšími a nejzainteresovanějšími organizacemi a národními experty ohledně oblasti uplatnění, cílů, druhu nástroje a jeho předvídatelného dopadu, aniž by se zpochybnil princip otevřené konzultace.

8.1.4

Studie, kterou EHSV označil za „předběžné zkoumání dopadu“ (23), by pak mohla být upřesněna, na interní úrovni a pokud je třeba, využitím nezávislé externí expertizy či národních expertů podle vzoru navrženého Komisí (24).

8.1.5

Výbor trvá na tom, aby se zkoumání dopadu vyváženě zabývala všemi třemi rozměry – hospodářským, sociálním a rozměrem životního prostředí – Lisabonské strategie.

8.1.6

EHSV je toho názoru, že je důležité, aby zkoumání dopadu bylo nedílnou součástí procesu vypracování a uplatňování právních předpisů; tyto studie již nesmějí být pouhým povinným administrativním úkolem či nemít žádný přínos.

8.1.7

Zdůrazňuje povinné hodnocení dopadu alespoň pro každý legislativní návrh týkající se podniků a zaměstnanců v různých hospodářských sektorech a pro každý návrh související se spolurozhodováním. Výběr legislativního nástroje nebo případné legislativní alternativy (koregulace, smlouvy, autoregulace) by měl být odůvodněn v souladu s interinstitucionální dohodou z prosince 2003 „zlepšení tvorby právních předpisů“ a z hlediska svého přínosu k právnímu či administrativnímu zjednodušení pro uživatele. Výsledky zkoumání dopadu nicméně nemohou samy o sobě opravňovat k tomu, aby byl předložen legislativní návrh.

8.2.1

Další etapa, jíž je samotná tvorba právních předpisů, by se též prováděla nejprve interně podle pracovních metod Komise, zvláště podle Příručky pro psaní dokumentů, a tuto etapu lze prohloubit ve spolupráci s výbory právníků a expertů Komise; při tvorbě dokumentů by měly některé možnosti zůstat otevřené; po stádiu konzultací by text neměl být vypracován do sebemenších podrobností, ale měly by proběhnout konzultace zainteresovaných stran o různých možných politických možnostech.

8.2.2

Již v tomto důležitém stádiu by poradní orgány Společenství měly být požádány, aby se vyjádřily, či by se měly vyjádřit z vlastní iniciativy; například kromě vypracování bílých a zelených knih by Výbor regionů, který zastupuje místní samosprávy a orgány, a EHSV jako zástupce organizované občanské společnosti mohly být požádány o průzkumné poradní stanovisko k legislativním návrhům, které se týkají hlavně vnitřního trhu, hospodářství, podniků, mezinárodního obchodu, vnějších vztahů, životního prostředí, sociálních otázek, imigrace, spotřeby a reforem zemědělské legislativy. Stanovisko by mělo být zaměřeno na předběžné zkoumání dopadu, na sledované cíle a způsoby, jak jich dosáhnout.

8.2.3

Stanoviska k legislativních textům, které jsou již podrobně vypracovány a prošly prvními jednáními, jsou vydávána příliš pozdě na to, aby mohla význačně ovlivnit jejich celkovou strukturu; expertiza Výborů by tedy mohla být již od začátku daleko konstruktivnějším přínosem k lepší tvorbě právních předpisů, k jejich porozumění a přijetí uživateli.

8.2.4

V tomto stádiu by měla být provedena přímá konzultace zainteresovaných stran, institucí nebo národních a místních organizací a institucí jak tradičním způsobem (prostřednictvím slyšení, seminářů, žádostí o poradní stanovisko), tak využitím internetu (prostřednictvím e-mailů a dotazníků na internetových stránkách hlavního zodpovědného GŘ). V souladu s protokoly, které byly uzavřeny s poradními orgány, mohou tyto instituce použít některé konzultační postupy, kterých by mělo být více využíváno.

8.2.5

Zahájení otevřené konzultace prostřednictvím internetových stránek Společenství předpokládá používání odpovídajících komunikačních a publikačních prostředků, aby byl o charakteru, stručném obsahu a samotných stránkách informován co největší počet lidí a zainteresovaných stran ze socio-ekonomické sféry a sféry podniků či místních orgánů, jichž se legislativní návrh týká; mohl by být sestaven rejstřík evropských a národních organizací, místních samospráv, národních a regionálních hospodářských a sociálních rad, aby bylo možné je elektronickou poštou upozornit na zahájení konzultace; s cílem šířit informace by bylo možné též informovat příslušná média (široce a odborně zaměřený tisk atd.).

8.2.6

Na závěr musí být na internetových stránkách Komise zveřejněn objektivní souhrn případných reakcí na konzultace. Tento souhrn bude muset být nepředpojatý, nesmí upřednostňovat postoj Komise, musí být také nezávislý na tlaku lobby proto, aby vyzdvihl obecný zájem nad specifické zájmy a praktický a realistický přístup nad ideologický.

8.2.7

V opačném případě by mohly nastat těžko překonatelné obtíže, jako například v případě obou návrhů „přístavních balíčků“ (bez studie o dopadu, bez odkazů na mezinárodní námořní úmluvy Mezinárodní organizace práce, ratifikované členskými státy), návrhu směrnice „služby na vnitřním trhu“ (harmonizace právních předpisů nebyla provedena) či návrhu směrnice o „patentovatelnosti vynálezů zavedených počítačem“ (která obsahovala závažné zmatky a právní nejistoty a vůči níž EHSV vyslovil silné výhrady a která byla nakonec při druhém čtení zamítnuta Parlamentem (25)).

8.2.8

Co se týče dopadu na orgány státní správy, které jsou hlavními vykonavateli právních předpisů Společenství, bylo by třeba využít metod, které již existují v mnoha zemích, a to navázáním kontaktů mezi příslušným GŘ a obdobnými odděleními zainteresovaných právních a technických útvarů orgánů státní správy. Lze uvažovat o spolupráci a hodnocení vnitřních postupů pro zkoumání dopadu, benchmarkingu, s cílem stanovit srovnatelná kritéria se zřetelem na koncové uživatele právních předpisů.

8.2.9

Kritéria pro určení kvality a dopadu legislativního návrhu budou muset být jednoduchá stejně jako ta, která navrhuje Mandelkernova zpráva (26), a musí co nejlépe využívat stávající národní a evropské zdroje statistik a zkušenosti kontrolních či inspekčních oddělení. Nesmějí opomenout konzultaci zaměstnanců zodpovědných za provádění a kontrolu, kteří ji budou uskutečňovat v praxi. Budou muset uvážit potřebu informací a případných doplňkových školení nebo náboru či převedení pracovníků na jiné pracovní místo s cílem efektivního provádění v praxi.

8.2.10

Půjde o co nejpřesnější stanovení nákladů na realizaci a technických předpokladů na každé úrovni vzhledem k právním předpisům, které již v dané oblasti existují. Bude možné též dosáhnout lepší znalosti různých aspektů dopadu navrhovaných právních předpisů a snížit náklady na jejich realizaci.

8.2.11

Síť vědeckých odborníků založená při Komisi by mohla pracovat na upřesnění metody, již v současné době používá Komise, aby se posílila její efektivnost. Případně by též mohl přezkoumat studie o dopadu, které úzce souvisejí s návrhem či s pozměňovacími návrhy, které by k němu byly předloženy.

8.2.12

Pro každý návrh je nezbytný časový harmonogram, aby se určily jednotlivé etapy a zjistila se časová omezení, která musí být zahrnuta do plánu přípravy legislativy s rozumným rozsahem a s ohledem na různé případné aspekty a naléhavost úkolů.

8.2.13

Studie dopadu, které jsou hodnoceny jako neúplné či nedostatečné, by měly být revidovány, v případě potřeby s pomocí externích odborníků. Parlament nedávno vytvořil na svých internetových stránkách ŒIL (27) nový oddíl, který se týká analýzy studií dopadu a který by analytickým přístupem mohl doplnit publikace již vydané Komisí (plán a specifická hodnocení všech návrhů souvisejících se spolurozhodováním, které se Komise zavázala uskutečnit od r. 2005).

8.2.14

Jakmile budou tyto etapy završeny, bylo by možné dokončit legislativní návrh, studii o dopadu (28) a finanční zprávu, jakož i co nejsrozumitelnější vysvětlení pro uživatele, právníky a zákonodárné orgány států a Společenství týkající se cílů, dopadu a praktických důsledků navrhovaných právních předpisů. „Kvalitativní kontrola“ právních předpisů by měla proběhnout zvláště v této etapě; ještě je třeba určit, jak se bude provádět v praxi.

8.2.15

Sdělení Komise zákonodárným a poradním orgánům Společenství a států či místním orgánům zodpovědným za provádění a kontrolu by mělo obsahovat všechny tyto informace.

8.2.16

Jakmile bude zvolen nástroj, bude třeba přesně stanovit jeho oblast působnosti s rozlišením toho, co se týká plánovaného nástroje (směrnice) a toho, co by mohlo být obsaženo v odlišném nástroji (nařízení) nebo upraveno alternativní regulační metodou.

8.2.17

Text bude muset být jasný, jednoznačný a kromě zvoleného právního základu musí výslovně odkazovat na ostatní související články Smluv a na předešlé právní předpisy (pouhý technický odkaz na vydání Úředního věstníku Evropských společenství nebude postačující. Bude naopak třeba upřesnit úplný název a stručně shrnout obsah a dopad uvedených nástrojů, aby se usnadnila srozumitelnost pro uživatele, kteří se zabývají právem, a nikoli pouze pro specializované právníky). Jasně formulované body vysvětlení, bez zbytečných dodatků, budou zvláště důležité pro to, aby cíle a obsah samotného právního předpisu byly srozumitelné

8.2.18

Následný vývoj či změnu právního předpisu bude možné zahrnout do samotného předpisu (zpráva Komise po určité době provádění, která již existuje, či lépe doložka o stanovení lhůty pro povinnou revizi právních aktů, sunset clause, po určité době, např. po třech letech) (29); to bude předpokládat systém pro informace a zpětnou vazbu vycházející ze žádostí občanské společnosti o informace a návrhy, která za tímto účelem bude muset mít k dispozici prostředníka pro styk s EU (společné kontaktní místo v zastupitelstvích Společenství v členských zemích či dané oddělení Komise uvedené v samotném právním předpisu).

8.2.19

Komise by tedy v souladu s doložkou o revizi měla po určité době navrhnout změny nebo iniciativu či po této době vysvětlit, proč podle jejího názoru nejsou změny nezbytné.

8.2.20

Někteří odborníci jsou toho názoru, že by měla být zřízena evropská agentura pro kontrolu kvality či relevance legislativy. Vytvoření určitého vyššího orgánu pro kontrolu právních předpisů, který by mohl provádět změny, by bylo nepřiměřené a v rozporu se zněním a významem Smluv. To by zpochybnilo pravomoci a povinnosti Komise ohledně provádění iniciativ. Výbor v žádném případě nepodporuje vytvoření takové „superagentury“ pro kontrolu toho, jak Komise vykonává své pravomoci ohledně iniciativ. Spíše klade důraz na ex ante konzultační postupy, na kvalitu předběžných studií o dopadu činnosti a na ex post studie a konzultace.

8.2.21

Nezávislé či delegované regulační pravomoci musí být též ohodnoceny, protože činnost legislativních výborů a regulačních agentur je vzhledem k obvyklým legislativním postupům poměrně neprůhledná. Zákonodárný orgán musí mít možnost kontrolovat vykonávání těchto pravomocí. Ve správních radách agentur by též měli být paritně zastoupeni sociální partneři.

8.2.22

Někdy je problémem kvalita překladů do oficiálních jazyků Unie; počet a kompetentnost právníků-lingvistů by měly být se zřetelem na rozšíření zvýšeny. Bude třeba rozvíjet interní odborné znalosti v oblasti práva a hodnocení právních předpisů u zaměstnanců, kteří se podílejí na tvorbě legislativních návrhů a na snaze o zjednodušení. Je třeba je též posílit při studiu práva v univerzitách států, aby bylo možné provádět nábor kvalifikovaných budoucích evropských a státních úředníků. Na některých univerzitách již taková výuka existuje a provádí se výzkum v těchto oblastech; je možné využít jejich odborných znalostí.

8.2.23

Ad hoc výbory expertů při Evropské komisi nebo přímo v ní budou muset podávat návrhy ohledně jasnosti, provázanosti a relevance obsahu a formulací, jakož i ohledně používání jednotných právních pojmů a konceptů v různých návrzích nástrojů ve srovnání s již platnými právními předpisy a to před zveřejněním iniciativy. Komise již vytvořila společnou praktickou příručky pro autory, kteří se podílejí na vypracování legislativních návrhů, s cílem sjednotit právo a používané právní pojmy a koncepty a provázat je; nyní je třeba tato pravidla pro vypracování správně uplatnit v praxi.

8.2.24

Kvalita právních předpisů bude do velké míry záviset na studiích o dopadu a předběžných konzultativních postupech, které umožní předejít příliš velkému počtu či rozsahu pozměňovacích návrhů vzhledem k původnímu návrhu; kvalita pozměňovacích návrhů též může ovlivnit konečný text. Pokud se jedná o nejasné či neurčitě formulované kompromisní pozměňovací návrhy, které mají všechny uspokojit, může to být na újmu právní účinnosti a jasnosti. Terminologický výbor (právníci-lingvisté a experti) by mohl pomoci Komisi při novém zformulování navržených změn, aby změny, které by mohla přijmout při novém čtení, zůstaly jasné a provázané.

8.2.25

Výbor se zájmem konstatuje, že Komise reviduje hlavní směry hodnocení dopadu, stanovuje jasnější pokyny týkající se hospodářství a konkurenceschopnosti a též plánuje přezkoumání slučitelnosti s Chartou základních práv (30). Tento revidovaný přístup odpovídá několika návrhům tohoto stanoviska a Výbor bude kontrolovat jejich provádění.

8.2.26

Bylo by vhodné uskutečnit studie o dopadu pozměňovacích návrhů předkládaných zákonodárným orgánem v případech, kdy jsou pozměňovací návrhy zásadního charakteru, za použití metody vypracované Komisí, ale tak, aby nebyl nepatřičně prodloužen proces adaptace. V této souvislosti EHSV doufá, že všechny tři instituce dokáží definovat společný přístup v oblasti analýzy dopadu v rámci provádění interinstitucionální dohody „Zlepšení tvorby právních předpisů“.

9.1

Bude třeba co nejvíce omezit nezbytnost výkladů pro porozumění právním předpisům, ačkoli výklad soudu spolu s právnickou literaturou a právní praxí je nezbytný pro uplatňování práva na specifické případy. Avšak neurčité nebo nejasné právní předpisy zpochybňují právní jistotu, zvyšují náklady, jež se musí vynaložit na neustálé konzultace právních a technických expertů, případně soudu, způsobují zpoždění v provádění a nesprávné interpretace. Soud tedy musí zastoupit zákonodárný orgán a mezitím se mohou případy nahromadit do takové míry, že je ohrožena účinnost práva obrátit se na soud či alespoň práva na spravedlivé soudní řízení v přiměřeně krátké době.

9.2

Evropský soudní dvůr napomáhá prostřednictvím odpovědí na předběžné otázky sjednocení práva států. Případná nízká kvalita právních předpisů však vyžaduje, aby Soudní dvůr ujasnil význam a právní dopad ustanovení, jejichž výklad je nejasný, čímž napravuje selhání zákonodárného orgánu.

9.3

Mělo by být optimálně využíváno možností vytvoření specializovaných soudů první instance, aby Soudní dvůr mohl co nejdříve rozhodnout v první instanci a co nejlépe a nejrychleji plnit v druhé instanci úlohu sjednocení judikatury a vyjasnění původního a odvozeného práva Společenství.

10.1

Vlády a jejich zástupci v COREPER, různá oddělení Rady a legislativní výbory mají zvláštní zodpovědnost při vypracování a provádění právních předpisů, jako orgán s legislativní i výkonnou mocí, kterou vykonávají spolu s Komisí.

10.2

Již od stádia zkoumání návrhů by měla být zahájena lepší spolupráce mezi vyjednávajícími stranami a příslušnými útvary ministerstev zabývajících se transpozicí a prováděním, aby byla lépe připravena prováděcí ustanovení a zkrátily se lhůty pro realizaci.

10.3

Členský stát se kromě zapojení do institucionálního systému Společenství a převodu kompetencí nebo společného způsobu jejich fungování rozvinul na interní úrovni decentralizací a dekoncentrací správních orgánů a útvarů státu, převodem kompetencí na orgány územní správy či na nezávislé správní orgány a agentury s regulačními a správními pravomocemi v něm vzniklo mnoho rozhodovacích center s očekávaným dopadem na rozpočet. Kromě Evropské unie je též podřízen nadnárodním právním řádům (přijatým, a tedy závazným v souladu s principem pacta sunt servanda) a v některých oblastech (globalizace a WTO, jednotný trh, privatizace) byly omezeny jeho pravomoci v řízení hospodářství.

10.4

Avšak reforma státu a správních orgánů neprobíhá vždy tak rychle, jak bychom si přáli, a zdvojování kompetencí vytváří nejistotu nebo negativní právní obtíže pro podniky, státní služby či orgány územní správy pověřené prováděním práva.

10.5

Stát již není jediným zdrojem práva; transponuje právo Společenství podle svých prováděcích a kontrolních pravidel s tím, že je ne vždy zcela jasně sdílí s místními samosprávami nebo s decentralizovanými orgány. To někdy vede k výrazným odlišnostem v zemích ohledně provádění práva a požadavků orgánů Společenství navzdory nezbytné harmonizaci na vnitřním trhu, což může způsobit narušení konkurenceschopnosti.

10.6

Bez aktivní a rozhodné spolupráce členských států na politické a praktické úrovni v procesu zjednodušení a zlepšení evropských právních předpisů nebude tento proces chápán občany a úsilí, které bylo vyvinuto, by bylo zbytečné. V principech „one-stop shop“, e-správy, zjednodušení a sjednocení formulářů dochází k pokroku, jakož i v oblasti celní správy, nicméně příliš pomalu. Pro způsob šíření informací mezi uživateli právních norem je též třeba brát v úvahu „informační propast“ (digital divide).

10.7

Nicméně mnoho vlád a národních parlamentů vzalo v úvahu potřebu lepšího vytváření právních předpisů a lepší správy a často vytvořily specializované orgány pro kontakt s jistými sférami občanské společnosti, které jsou pověřeny kontrolou kvality právních předpisů při jejich vypracovávání nebo při transpozici. Měly by být uskutečněna bilance těchto zkušeností, jež by měla vést k výměně zkušeností, jakož i k lepší harmonizaci používaných kritérií a metod.

10.8

Je třeba též brát zřetel na úlohu státních soudů, které vědomě používají předběžné otázky; státní služba soudnictví musí být obecně zlepšena z hlediska délky soudních řízení a v některých případech ohledně nákladů na soudní řízení osob podléhajících pravomoci soudu.

10.9

Mandát expertů (skupina národních expertů a síť nezávislých expertů, jak doporučuje Komise) (31), kteří pomáhají Komisi přispět ke zkvalitnění právních předpisů, by mohl být případně rozšířen a tyto orgány by mohly být konzultovány ohledně ověření kvality transpozice. Mohl by být vytvořen bezpečnostní systém (specifická kontaktní místa, informační Eurocentra atd.), který by organizace občanských společností států a uživatelé právních předpisů mohli spustit.

10.10

EHSV by též mohl uvažovat o zřízení sítě organizací občanské společnosti při specializovaných sekcích, konkrétně např. při sekci „Zemědělství, rozvoj venkova, životní prostředí“ a „Jednotný trh, výroba a spotřeba“, se Střediskem pro sledování jednotného trhu a aktualizovanou databází PRISM. Mohl by tak ve svém hodnocení zpráv Komise o zjednodušení a zlepšení tvorby právních předpisů vycházet přímo z potřeb vyjádřených uživateli a účinněji navrhnout zlepšení.

11.1

Členské státy budou též zapojeny do zlepšování tvorby právních předpisů s cílem zlepšit konkurenceschopnost v OECD. Různé zprávy OECD poukazují ve většině případů na nevelké výsledky vzhledem ke sledovaným cílům; ale některé se shodují s očekáváním Společenství (kvalita tvorby právních předpisů, zjednodušení kontaktů se správními orgány a postupy (one-to-one shop), vytváření nových pomocných nástrojů pro rozhodování, otevřenější rozhodovací proces (transparentnost, účast), e-správa, decentralizace atd.)

11.2

OECD v každé zemi podporuje zřízení útvaru pověřeného hodnocením nákladů, kvality a dopadu nových právních předpisů. I když se iniciativy a kritéria, které mají být prosazovány v souvislosti s právními předpisy Společenství, úplně neshodují s iniciativami a kritérii OECD vzhledem k různým kompetencím, které byly sjednoceny v rámci evropské pětadvacítky, a k cílům právních předpisů Společenství, existují nicméně společné body mezi oběma pojetími (32).

11.2.1

V současné době se ostatně připravuje společný projekt EU-OECD týkající se integrace právních předpisů Společenství do deseti nových členských států. Rozšíření spolupráce mezi EU a OECD by si tedy zasloužilo více pozornosti.

11.3

Problémy transpozice se týkají především vlád států a jejich centrálních správních orgánů. V této oblasti by měla být hlavní prioritou kvalita. Dodržování termínů je také důležité pro to, aby nedocházelo k dočasným obtížím na vnitřním trhu

11.4

Rozšíření oblasti spolurozhodování, které stanovuje Ústavní smlouva, je významné z hlediska demokracie; v souvislosti s postupem konzultace a hodnocení v různých časových úsecích a na různých úrovních by se postupy mohly stát delšími a složitějšími. Rovněž původní kvalita návrhů a kvalitní transpozice směrnic může zabránit prodloužení termínů. Stanovení kvalitativních ukazatelů pro právní předpisy je tedy velice důležité (33).

11.5

Nejobtížnějším problémem je zjednodušení acquis. Tento úkol je rozsáhlý a EHSV pochybuje, že je možné pro něj uvolnit nezbytné prostředky bez toho, aniž by členské státy plně podpořily politická rozhodnutí a finanční důsledky, které z nich plynou. EHSV je tímto vyzývá, aby tak učinily.

11.6

Je třeba zdůraznit, že přístup spočívající v zapojení účastníků klade značné požadavky na organizace občanské společnosti, instituce a jejich zaměstnance, vlády a orgány státní správy. Formální či technokratické metody nemohou být nikdy samy o sobě úspěšné, i když jsou technické nástroje pro tvorbu právních předpisů nebo ukazatele pro hodnocení dopadu zcela funkční.

11.7

Jelikož má Komise pravomoc uzavírat jménem Společenství mezinárodní smlouvy (s WTO atd.), musí též na národní úrovni i na úrovni Společenství probíhat konzultace a účast organizací zainteresovaných socio-ekonomických stran a ostatních složek občanské společnosti. Za tímto účelem by se mělo uvažovat o zásadách a metodách.

11.8

Zjednodušení acquis a zkvalitnění právních předpisů není možno směšovat s nějakou ideologií hospodářské a sociální deregulace; podílejí se na procesu dobré správy věcí veřejných, jejímž cílem je lépe technicky a politicky zvládnout složitost vytváření právních předpisů pro Unii států podle demokratických, participativních a racionálních postupů.

11.9

Problémy a výhledová řešení byly nakonec jasně definovány; s vynaložením úsilí lze dosáhnout vytyčených cílů. Z jakého důvodu je tedy pokrok v praxi tak malý? Existují faktory, které jej brzdí? Které to jsou? Jsou zdroje dostatečné nebo je třeba je ještě uvolnit? Je politická vůle všech zainteresovaných stran dostatečná? Je možné překonat překážky? Otázky na tyto odpovědi zůstávají nezodpovězeny, avšak silná politická vůle a dlouhodobé monitorování činnosti se jeví jako zásadní podmínky úspěchu globálního úkolu „zjednodušení acquis a zlepšení tvorby právních předpisů v Evropě“.