This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013AE4179
Opinion of the European Economic and Social Committee Communication from the Commission to the Council and the European Parliament — Shadow Banking — Addressing New Sources of Risk in the Financial Sector COM(2013) 614 final
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu Stínové bankovnictví – ošetření nových zdrojů rizik ve finančním sektoru COM(2013) 614 final
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu Stínové bankovnictví – ošetření nových zdrojů rizik ve finančním sektoru COM(2013) 614 final
Úř. věst. C 170, 5.6.2014, p. 55–60
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
5.6.2014 |
CS |
Úřední věstník Evropské unie |
C 170/55 |
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu Stínové bankovnictví – ošetření nových zdrojů rizik ve finančním sektoru
COM(2013) 614 final
2014/C 170/09
Zpravodaj: pan POLYZOGOPOULOS
Dne 18. dubna 2013 se Evropská komise, v souladu s článkem 304 Smlouvy o fungování Evropské unie, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci
sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Stínové bankovnictví – ošetření nových zdrojů rizik ve finančním sektoru
COM(2013) 614 final.
Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 13. listopadu 2013.
Na 494. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 10. a 11. prosince 2013 (jednání dne 10. prosince 2013), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 153 hlasy pro, 2 hlasy byly proti a 5 členů se zdrželo hlasování.
1. Závěry a doporučení
1.1 |
EHSV sdělení vítá, neboť je smysluplným přínosem pro reformu finančních služeb s cílem znovunastolit řádné fungování a stabilitu sektoru, jenž má klíčový význam, a omezit možná systémová rizika v této oblasti. |
1.2 |
EHSV předpokládá, že nová právní úprava v oblasti finančních trhů příznivě přispěje k ozdravení ekonomiky, a zdůrazňuje, že je hluboce přesvědčen, že stabilita finančního odvětví a úspěch reforem jsou nezbytnými předpoklady udržitelného hospodářského růstu, zaměstnanosti a dotvoření vnitřního trhu v EU. |
1.3 |
EHSV má za to, že cestovní mapa vykreslující již přijatá opatření a opatření budoucí jde správným směrem. Uznává, že bylo dosaženo pokroku, ale zároveň zdůrazňuje, že je naléhavě nezbytné řadu rozpracovaných věcí urychlit a řádně dokončit započaté legislativní iniciativy. Pokud jde o pět prioritních oblastí činnosti (1), jeho hodnocení je následující: |
1.4 |
S ohledem na to, že v rámci reformy finančních služeb je zásadně důležité zabývat se otázkou arbitráže (2), vítá navrhovaný podrobný soubor opatření (3), a konkrétně jeho část věnovanou posílení obezřetnostního rámce pro bankovní sektor, jehož cílem je snížit rizika nákazy a arbitráže. |
1.5 |
Uvítal rovněž úsilí vyvinuté za účelem zvýšení transparentnosti, a konkrétněji zvláštní opatření zaměřená na vytvoření rámce pro dohled nad stínovým bankovnictvím v EU, zřízení registrů obchodních údajů pro produkty, jež spadají do oblasti působnosti nařízení o infrastruktuře evropských trhů (EMIR) (4), přezkum směrnice o trzích finančních nástrojů (MIFID) (5), zavedení právního identifikátoru subjektů (Legal Entity Identifier – LEI) a zajištění větší transparentnosti repo obchodů. |
1.6 |
Uznává, že bylo dosaženo pokroků, pokud jde o vytvoření posíleného právního rámce pro investiční kapitál, přičemž největší dopad mělo opatření zaměřené na zlepšení likvidity a stability, zejména co se týče fondů peněžního trhu se sídlem v Evropě nebo v Evropě prodávané. |
1.7 |
Domnívá se, že v oblasti „snižování rizik spojených s repo obchody“ se sdělení omezuje na uvádění obecných tvrzení, která sice odrážejí skutečnost, avšak nepostihují současnou situaci v celé její kritičnosti. Doporučuje, aby byla urychlena a upřesněna plánovaná opatření, zejména legislativní kroky týkající se převoditelných cenných papírů, neboť reverzní transakce s cennými papíry, a v první řadě dohody o zpětném odkupu a půjčkách cenných papírů, hrají klíčovou úlohu v souvislosti se zadlužením finančního odvětví. |
1.8 |
Stejně tak upozorňuje na zpoždění, pokud jde o klíčovou otázku posílení dohledu nad stínovým bankovnictvím, a doporučuje, aby na tomto poli došlo k zintenzivnění úsilí a rychlému vyjasnění; sdělení se v této problematice omezuje na zdůraznění určitých problémů, ale nezmiňuje se o žádných budoucích krocích, tedy ani o rámci přezkumu Evropského systému dohledu nad finančním trhem (ESFS), který Komise provede během roku 2013. |
1.9 |
Vzhledem k tomu, že hlavními oběťmi finanční a hospodářské krize jsou, ač nedobrovolně, občané, neboť ti platí daně, pracují, spoří nebo konzumují, oceňuje EHSV posílení iniciativ v oblasti právní úpravy týkající se jejich ochrany založené na transparentnosti, správných údajích, sociální odpovědnosti finančního sektoru a ochraně spotřebitelů a drobných investorů a odkazuje na své pádné připomínky, jež vyjádřil k otázce zapojení občanské společnosti do regulace finančních trhů (6). |
1.10 |
Výbor považuje za významné, že se Komise ve sdělení zmiňuje o tom, že na sektor stínového bankovnictví by se nemělo nahlížet pouze z pohledu rizik, která z něj vyplývají. Představuje rovněž alternativní zdroj financování pro reálnou ekonomiku. |
2. Definice, oblast působnosti a souvislosti
2.1 |
Stínové bankovnictví je definováno jako „systém zprostředkování úvěrů, který zahrnuje subjekty a činnosti mimo standardní bankovní systém“ (7); opírá se o dva vzájemně provázané pilíře: „subjekty“, které se věnují zejména takovým činnostem, jako je shromažďování finančních prostředků, jež mají vlastnosti vkladů, transformace splatnosti a/nebo likvidity, převody úvěrového rizika, či využívají přímého nebo nepřímého pákového efektu; a „činnosti“, jež představují potenciální důležitý zdroj financování finančních subjektů a mezi něž patří sekuritizace, půjčování cenných papírů a repo obchody. |
2.2 |
Subjekty se speciálním účelem jsou sekuritizační nástroje, jako jsou například přidružené subjekty vykazované mimo rozvahu (tzv. conduits ABCP), zvláštní investiční jednotky (SIV) a ostatní investiční jednotky pro speciální účel, fondy peněžního trhu a další typy investičních fondů a produktů, jež mají vlastnosti vkladů a jsou zranitelné vůči mohutnému výběru hotovosti (tedy „runům“), investiční fondy, které poskytují úvěr nebo využívají pákového efektu, včetně fondů obchodovaných na burze, finanční společnosti a subjekty cenných papírů poskytující neregulované úvěry nebo úvěrové záruky nebo provádějící transformaci likvidity a/nebo splatnosti, jako banky, a rovněž pojišťovny a zajišťovny vydávající nebo zaručující úvěrové produkty. |
2.3 |
Zrod činností prováděných v rámci stínového bankovnictví přinesla deregulace finančního systému, ke které došlo ve Spojeném království v 80. letech 20. století a která se poté v 90. letech rozšířila do USA a dalších zemí (8). První basilejské dohody hrály v tomto procesu významnou roli, neboť z rozvahy vyčlenily spekulativní operace a zavedly přísná pravidla pro rozvahy bank (9). |
2.4 |
Zrušení či zmírnění pravidel a ustanovení (10) umožnilo finančním institucím rozšířit své činnosti o nové oblasti a o komplexní modely a současně s tím měl příslib vysokých výnosů na celém světě dopady na miliony lidí, kteří toho o produktech stínového bankovnictví a jeho fungování mnoho nevědí. |
2.5 |
V roce 2007 se skupina G20 rozhodla přijmout soubor regulačních opatření pro zajištění bezpečnosti a udržitelnosti finančního systému. Krize z roku 2008, která měla značný sociální a hospodářský dopad, pak odhalila rizika související s činnostmi prováděnými v rámci stínového bankovnictví a slabé stránky této oblasti – ať už se jedná o mezery v legislativě, neúčinnost dohledu, neprůhlednost trhů či přílišnou sofistikovanost produktů, přičemž vynikla úloha Rady pro finanční stabilitu. |
2.6 |
Evropská unie má vůdčí úlohu, pokud jde o mezinárodní úsilí v rámci skupiny G20 a Rady pro finanční stabilitu, a dosáhla významného pokroku v souvislosti se závazky stanovenými v plánu finanční reformy a přípravou nových struktur dohledu. Řada reforem již dostala legislativní podobu – za všechny uvedeme jeden příklad, a to OTC deriváty. |
2.7 |
Zpráva Rady pro finanční stabilitu z října 2011, jež představuje první iniciativu na mezinárodní úrovni usilující o globální pojetí stínového bankovnictví, se soustředí na: i) vymezení zásad pro kontrolu a regulaci tohoto sektoru, ii) zahájení procesu identifikace a vyhodnocování systémových rizik, iii) vymezení oblasti působnosti regulačních opatření v pěti směrech činnosti (11). Evropská komise k tomuto tématu zveřejnila zelenou knihu, jež se zaměřuje na možná rizika stínového bankovnictví v EU a na možné způsoby řešení prostřednictvím právní úpravy. |
3. Stručné shrnutí sdělení
3.1 |
Sdělení začíná přehledem již přijatých opatření, a to ve dvou směrech: v oblasti finančních subjektů – zde se soustředí na posílení požadavků na banky a pojišťovací subjekty, pokud jde o jejich vztahy s odvětvím stínového bankovnictví, a na přípravu harmonizovaného rámce pro správce alternativních investičních fondů – a v oblasti integrity trhů, kde se soustředí na nástroje pro přenos rizik, posílení právního rámce v oblasti sekuritizace a rovněž v oblasti ratingových agentur. |
3.2 |
Dále sdělení vymezuje pět prioritních oblastí činnosti, v nichž hodlá provádět doplňující opatření:
|
Konkrétněji:
3.2.1 |
Co se týče transparentnosti stínového bankovnictví, úsilí vyvinuté v oblasti sběru a výměny směrodatných a kompletních údajů budou doplněny o iniciativy zaměřené na monitorování rizik spojených se stínovým bankovnictvím a s centrálními registry v rámci EMIR (12), revizi směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID) (13), zavedení identifikačního kódu právního subjektu (LEI)) a zvýšení transparentnosti repo obchodů. |
3.2.2 |
Co se týče některých investičních fondů a především fondů peněžního trhu se sídlem v Evropě nebo v Evropě prodávané, navrhuje se vypracovat nová pravidla s cílem zlepšit jejich likviditu a stabilitu, a zreformovat pravidla, která se vztahují na subjekty kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP). |
3.2.3 |
V oblasti omezování rizik souvisejících s repo obchody se sdělení zabývá dlouhodobým úsilím, jež bylo vyvíjeno za účelem lepšího pochopení problémů a získání poučení, a vysvětluje, že Komise má v plánu předložit legislativní návrh v oblasti práva směnitelných cenných papírů, a to za účelem zjednání nápravy v této oblasti. |
3.2.4 |
Obezřetnostní rámec v bankovnictví bude posílen s cílem omezit rizika nákazy a arbitráže, a to formou zpřísnění podmínek a zavedení dodatečných požadavků na banky v souvislosti s fondy peněžního trhu, pokud jde o vztahy s neregulovanými finančními subjekty, zpřísnění ustanovení týkajících se jejich solventnosti a nových pravidel v oblasti likvidity, zejména v důsledku vstupu v platnost nařízení o kapitálových požadavcích (14) a směrnice o kapitálových požadavcích (CRD IV) (15). Dále by měla být zvážena možnost rozšíření pole působnosti obezřetnostních pravidel týkajících se omezení rizika arbitráží. |
3.2.5 |
Vzhledem k tomu, že se jedná o zajištění lepšího dohledu, důraz je kladen na roztříštěný, mnohotvárný a rychle se vyvíjející charakter stínového bankovnictví a na výzvy stojící před obezřetnostním dohledem, například možnosti obcházení pravidel přeshraniční cestou. Na evropské úrovni probíhají přípravné práce v Radě pro systémová rizika (ESRB) a evropských orgánech dohledu. Tyto aspekty, stejně jako otázka arbitráže a „případné potřeby“ vyjasnit institucionální úlohu jednotlivých orgánů, budou řešeny v rámci přezkumu Evropského systému dohledu nad finančním trhem, který Komise uskuteční v roce 2013. |
4. Připomínky
4.1 |
Od počátku finanční krize EHSV v souboru stanovisek (16) vyjadřuje postoje občanské společnosti k celé řadě otázek souvisejících s fungováním finančního systému a formuluje racionální připomínky a doporučení jak obecného charakteru, tak konkrétněji v souvislosti s nápravnými opatřeními a problémy úvěrových institucí (17). |
4.1.1 |
EHSV se vyslovil v tom smyslu, že zelená kniha o stínovém bankovnictví (18) byla důležitým krokem správným směrem k řešení existujících problémů, přičemž zdůraznil mimo jiné to, že je nutné zrušit „stínové“ činnosti, na něž se musí vztahovat stejné regulační a obezřetnostní požadavky jako na celý finanční systém. |
4.2 |
EHSV vítá, že je na obezřetnostní dohled nahlíženo v celosvětovém měřítku a s cílem rozšířit právní úpravu a kontrolu na všechny finanční instituce systémového významu, na nástroje a trhy (19), a těší jej zjištění, že skupina G20 (20) na své poslední schůzi schválila doporučení Rady pro finanční stabilitu, s nimiž je sdělení, jež je předmětem tohoto stanoviska, v plném souladu. |
4.3 |
EHSV vyzývá Komisi, aby dala rámci pro intervence za účelem posílení dohledu nad stínovým bankovnictvím konkrétní obsah díky zavedení koherentního mechanismu dohledu, stanovila harmonogram a urychleně vyjasnila institucionální úlohu orgánů dohledu v kontextu přezkumu Evropského systému dohledu nad finančním trhem (ESFS). |
4.4 |
Vzhledem k tomu, že v různých zemích různé stínové aktivity a subjekty mohou či nemusí být podřízeny regulačnímu rámci, je obzvláště důležité zajistit prostřednictvím vhodných mechanismů rovnost podmínek hospodářské soutěže mezi různými státy a mezi řádným bankovním sektorem a subjekty stínového bankovnictví a předejít tak tomu, aby regulační arbitráž vyústila v asymetrické regulační pobídky. |
4.5 |
Konkrétně EHSV poukazuje na to, že jelikož se jedná o analýzu dat, je nutné, aby regulační orgány zaujaly společný celosvětový přístup v souladu se společnými referenčními rámci a otevřenými průmyslovými normami, aby tak umožnily rychlou výměnu údajů a účinné a včasné jednání s cílem předcházet systémovým rizikům a chránit finanční stabilitu. |
4.6 |
EHSV má za to, že objem a míra růstu stínového bankovnictví představují další významný faktor systémového rizika, a připomíná, že podle jednoho z dokumentů Rady pro finanční stabilitu z roku 2012 dosáhl tento sektor v roce 2011 objemu 67 bilionů dolarů, oproti 26 bilionům z roku 2002 (21), což odpovídalo 111 % souhrnného HDP zemí sledovaných Radou pro finanční stabilitu. |
4.7 |
EHSV má za to, že by bylo vhodné provést analýzu této otázky z hlediska činností stínového bankovnictví spíše než z hlediska subjektů tohoto odvětví, neboť dohled nad těmito činnostmi a jejich kontrola je hlavním faktorem úspěchu přijatých opatření. |
4.8 |
EHSV je toho názoru, že tento významný problém asymetrických postupů se netýká pouze stínového bankovnictví. Je zřejmé, že ve spojitosti s nedostatečnou transparentností představuje předimenzovaný bankovní model riziko destabilizace ekonomiky, což vede k tomu, že jsou náklady na záchranu institucí, „které jsou příliš velké nebo propojené na to, aby je bylo možné nechat zkrachovat“ přenášeny na celou společnost. |
4.9 |
EHSV upozorňuje na to, že pro posílení konkurenceschopnosti a stability evropského finančního průmyslu je nutné, aby se kromě reformy evropského finančního systému usilovalo také o skutečné řešení problému velikosti bank, jež znemožňuje jejich úpadek, a aby se v tomto směru usilovalo o transparentnost, racionalizaci měřítka aktivit velkých konglomerátů a omezení vzájemné závislosti v rámci skupin podniků. |
4.10 |
Proto má EHSV za to, že opatření pro dohled musí jít ruku v ruce s účinným bojem proti jakékoliv deformaci finančního sektoru a rovněž se strukturálními reformami, a vyzývá Komisi, aby zrychlila postupy, jejichž cílem bude zavedení jednotného mechanismu pro řešení problémů, a zohlednila při tom doporučení Liikanenovy zprávy a zprávy, kterou Hospodářský a měnový výbor Evropského parlamentu nedávno věnoval otázce reformy bankovního sektoru v EU (22). |
4.11 |
Vzhledem k tomu, že vykonávat účinný dohled nad stínovým bankovnictvím, které je ze své podstaty roztříštěné, rozmanité a značně přizpůsobivé, je nesnadné a komplikované, vyzývá EHSV Komisi, aby včas vyjasnila, zda příslušné vnitrostátní a evropské orgány dohledu (mezi nimi jednotný mechanismus dohledu), mají k dispozici dostatečné zdroje a potřebné kontrolní nástroje a kompetence. |
4.12 |
EHSV je toho názoru, že aby byl dohled úspěšný, musí být doplněn o nástroje pro stanovování sankcí, a to sankcí účinných, s odrazujícím účinkem a přiměřených potřebě, a musí být zveřejněny výše sankcí a informace týkající se všech ostatních překročení pravidel, dále Výbor zdůrazňuje problém nerespektování evropské legislativy fyzickými či právnickými osobami ze třetích zemí. |
4.13 |
EHSV podtrhuje, že je nezbytné zajistit spotřebitelům finančních produktů ochranu proti nekalým praktikám, proti tzv. klamavým produktům či službám nebo takovým, které neposkytují záruky solventnosti, a rovněž proti všem možným nepřiměřeným podmínkám ve smlouvách; připomíná, že navrhoval vytvoření evropské agentury pro ochranu spotřebitelů finančních služeb za účelem lepší ochrany těchto spotřebitelů, zajištění transparentnosti a rovněž účinnější vyřizování jejich stížností. |
4.14 |
Dostupné internetové stránky, ale i další moderní informační nástroje mohou spotřebitelům poskytnout možnost srovnání a výběru mezi různými produkty a službami, což podporuje soutěž a samoregulaci trhu v tomto odvětví. |
4.15 |
EHSV vyzývá Komisi, aby urychlila realizaci posouzení dopadu a dokončila přípravu nových pravidel likvidity a rovněž aby provedla srovnávací studii ohledně cen a přínosů v souvislosti s účinností a uzpůsobeností legislativních textů přijatých po začátku finanční krize, s cílem získat souhrnné vyhodnocení dopadu právních předpisů na trh s finančními produkty v EU. |
4.16 |
EHSV rovněž zdůrazňuje, že je třeba, aby bylo toto regulační úsilí podpořeno odbornou činností a vědeckým výzkumem vysoké úrovně, které by se zabývaly otázkami sběru a výměny údajů a obecněji by komplexněji sledovaly dynamiku vývoje subjektů stínového bankovnictví a určily jeho složky, jež jsou přínosné pro reálnou ekonomiku, ale také ty, které mohou být novými zdroji zranitelnosti a systémového rizika. |
V Bruselu dne 10. prosince 2013
předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru
Henri MALOSSE
(1) Viz odstavec 3.2 stanoviska.
(2) Úř. věst. C 11, 15.1.2013, s. 39.
(3) COM(2013) 614 final, bod 3.4.
(4) OTC deriváty, ústřední protistrany a registry obchodních údajů.
(5) Viz http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid/index_en.htm.
(6) Úř. věst. C 143, 22. 5. 2012, s. 3.
(7) COM(2013) 614 final, s. 3.
(8) Nicholas Gregory Mankiw and Mark Taylor, Economics: Special Edition with Global Economic Watch (UK: Cengage Learning EMEA, 2010).
(9) Úř. věst. C 11, 15.5.2013, s. 39 – Zelená kniha o stínovém bankovnictví.
(10) V USA zákon Gramm-Leach-Blilay (1999) zrušil rozlišení mezi obchodními bankami a hypotečními bankami a rovněž mezi pojišťovnami a společnostmi obchodujícími s cennými papíry.
(11) Interakce mezi tradičními bankami a subjekty stínového bankovnictví (Basilejský výbor pro bankovní dohled), systémová rizika fondů peněžního trhu (Mezinárodní organizace komisí pro cenné papíry – IOSCO), stávající požadavky na sekuritizaci (IOSCO a Basilejský výbor pro bankovní dohled), další subjekty stínového bankovnictví (Rada pro finanční stabilitu) a zapůjčení cenných papírů a repo obchody (Rada pro finanční stabilitu).
(12) OTC deriváty, ústřední protistrany a registry obchodních údajů.
(13) Viz http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid/index_en.htm.
(14) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 – Úř. věst. L 176, 27.6.2013, s. 1.
(15) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES – Úř. věst. L 176, 27.6.2013, s. 338.
(16) Viz mimo jiné Úř. věst. C 11, 15.1.2013, s. 59; Úř. věst. C 299, 4.10.2012, s. 76; Úř. věst. C 191, 29.6.2012, s. 80; Úř. věst. C 181, 21.6.2012, s. 64; Úř. věst. C 181, 21.6.2012, s. 68. Tato stanoviska jsou k dispozici na internetových stránkách EHSV na adrese http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.financial-markets-opinions.
(17) Úř. věst. C 44, 15.2.2013, s. 68.
(18) Úř. věst. C 11, 15.1.2013, s. 39.
(19) Komuniké ze summitu G20, 2. dubna 2009, Londýn.
(20) 5. a 6. září 2013 v Sant Petěrburgu.
(21) Rada pro finanční stabilitu, Monitorovací zpráva o stínovém bankovnictví za rok 2012 (CSF, 2012).
(22) 2013/2021(INI).