Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — За по-точно насочване на помощите за земеделски производители в райони с неблагоприятни природни условия“

COM(2009) 161 окончателен

(2010/C 255/16)

Докладчик: г-жа TODOROVA

На 21 април 2009 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите - За по-точно насочване на помощите за земеделски производители в райони с неблагоприятни природни условия“

СOM (2009) 161 окончателен.

Специализирана секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 11 ноември 2009 г. (докладчик: г-жа Тодорова).

На 458-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 декември 2009 г.- (заседание от 17 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 81 гласа „за“, 1 глас „против“ и 4 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   В няколко становища (1) ЕИСК подчерта основното значение на подходящото компенсиране като необходим инструмент за запазване на обработвания от човека ландшафт и селското стопанство. Подкрепата за районите в по-неблагоприятно положение е от решаващо значение, за да се гарантира продължаването на земеделското производство и за да се допринесе за жизнеността на селските райони, да се предотврати изоставянето на земи и обезлюдяването на районите с неблагоприятни природни условия.

1.2   Освен това схемата за предоставяне на помощи в полза на районите в по-неблагоприятно положение би трябвало да допринесе и за запазването на капацитета за производство на храни, като това би могло да придобива все по-голямо значение, ако продължаващият процес на изменение на климата доведе до намаляване на производствения капацитет на други места. Ето защо логиката на схемата следва да се ръководи от принципа, че съществуват обществени ползи от насърчаване на поддържането на селскостопанска дейност в необлагодетелствани райони, в които иначе земята би била изоставена.

1.3   Схемата за подпомагане на районите в по-неблагоприятно положение не бива да се смесва с доброволно поетите агроекологични ангажименти. Схемата за плащания в полза на райони в по-неблагоприятно положение трябва по принцип да предлага компенсации на земеделските производители, които работят при по-трудни условия от онези в районите, в които не съществуват неблагоприятни условия и имат в най-малка степен възможността да получат компенсации чрез пазара, като едновременно с това допринасят най-много за опазване на ландшафта.

1.4   Предложените осем биофизични критерия биха могли да предоставят адекватна основа за определяне на границите на районите в по-неблагоприятно положение, но в тази връзка от решаващо значение са наличието на данни и изборът на правилни прагови стойности. Затова ЕИСК препоръчва държавите-членки да извършат задълбочен анализ на въздействието на предложените критерии, включително и чрез подробно картографиране.

1.5   В съобщението се предлага даден район да бъде считан за район в по-неблагоприятно положение при условие, че 66 % от земята в него е класифицирана според поне един от осемте критерия. ЕИСК би искал да анализира резултатите от определянето на границите на районите в по-неблагоприятно положение и да изготви становище по тези прагови стойности.

1.6   Използването на кумулативни критерии, основаващи се на научни доказателства, в разнородни райони, засегнати едновременно от различни неблагоприятни условия, е много целесъобразно, тъй като те отразяват на практика взаимодействията между множество влияещи фактори. Освен това предложените критерии за определянето на тези райони биха могли да се разширят, така че да обхванат и допълнителни фактори, като например изолираността, която също може да се разглежда като неблагоприятна природна даденост.

1.7   След определянето на границите на районите в по-неблагоприятно положение въз основа на общи биофизични критерии би могло да се окаже необходимо да се направят допълнителни още по-прецизни корекции. В такъв случай ЕИСК смята, че най-подходящ би бил показател, свързан с производството, който да отразява реалната икономическа ситуация на предприемача, включително и алтернативните разходи за семеен труд и собствения капитал. Комисията следва да гарантира, че критериите, използвани от държавите-членки, са обективни и недискриминационни и отговарят на целите на схемата.

1.8   ЕИСК призовава при определянето на новата формула за плащания, установена в Регламент 1698/2005, да бъдат адекватно оценени и отчетени допълнителният труд и увеличените инвестиционни разходи на земеделските производители в необлагодетелстваните райони.

1.9   Трябва да се въведе подходящ преходен период (phasing out), който да позволи на земеделските производители да се адаптират към новия механизъм на предоставяне на помощи в полза на районите в по-неблагоприятно положение.

2.   Контекст

2.1   Въведената през 1975 г. схема за плащания в полза на райони в по-неблагоприятно положение – понастоящем наричани „плащания за неблагоприятни природни условия“ – е механизъм за подпомагане на продължаването на земеделските дейности в планинските райони, в районите в по-неблагоприятно положение, различни от планински райони (т. нар. „междинни райони в по-неблагоприятно положение“, които са предмет на настоящото съобщение), както и в райони със специфични неблагоприятни условия (например острови и крайбрежни райони, които представляват 9 % от земеделските площи). Планинските райони обхващат около 16 % от земеделските площи в ЕС и се определят въз основа на надморската височина, наклона или комбинацията от тези два фактора. Районите, разположени на север от 62-ия паралел, също се считат за планински райони. Около 31 % от земеделските земи в ЕС са класифицирани като междинни райони в по-неблагоприятно положение въз основа на над 100 силно различаващи се национални критерии, чието разнообразие в рамките на ЕС бе посочено от Европейската сметна палата като възможен източник на неравноправно третиране (2). Не всички стопанства в тези райони получават плащания за неблагоприятни природни условия.

2.2   С член 50, параграф 3, буква a) от Регламент (EО) № 1698/2005 относно Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (3) се дава ново определение на районите с неблагоприятни природни условия, различни от планински райони и от райони със специфични неблагоприятни природни условия, т.е. „райони, засегнати от значителни неблагоприятни природни условия като ниска продуктивност на почвата или лоши климатични условия и където поддържането на екстензивна селскостопанска дейност е важно за управлението на земята“, а с член 37 се въвеждат промени по отношение на изчисляването на плащанията. През 2005 г. обаче Съветът не постигна съгласие относно възможна единна за цялата Общност система за класифициране на тези райони. Затова беше решено да се запази предходната система за ограничен период от време, а към Комисията бе отправено искане да направи преглед на схемата за плащания в полза на районите в по-неблагоприятно положение. Очаква се новата система за определяне на границите на районите да бъде въведена през 2014 г.

2.3   Настоящата класификация на междинните райони в по-неблагоприятно положение се основава на три вида показатели, посочени в член 19 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 относно Европейския фонд за гарантиране и ориентиране на земеделието (ЕФОГЗ) (4): ниска продуктивност на земята; икономически резултати в земеделието, чувствително по-ниски от средните; ниска населеност или намаляващо население, зависимо предимно от земеделски дейности. Тя се основава частично на социално-икономически критерии, които според Комисията вече не отразяват основните цели на плащанията за неблагоприятни природни условия. Освен това не е била отчетена промяната на използваните демографски и икономически данни, с цел актуализиране на определянето на границите на районите. Освен това, тази класификация е възникнала на основата на широк набор от национални критерии, които често не са съпоставими на европейско равнище.

2.4   Информацията, необходима за оценка на резултата от новия подход за достатъчно подробното определяне на границите на районите (т.е. на равнище общини или на ниво LAU 2 от номенклатурата на териториалните единици за статистически цели), може да бъде събрана единствено на национално равнище. Комисията предлага държавите-членки да бъдат приканени да направят симулации на прилагането на тяхна територия на осем биофизични критерия (ниски температури, топлинен стрес, отводняване на почвата, структура на почвата и каменливост, дълбочина на вкореняване и химични свойства на почвите, баланс на влажността на почвата и наклон) и да изготвят карти на районите, които в резултат от подобни симулации ще бъдат селекционирани като райони, отговарящи на критериите за подпомагане. Даден район се счита за район, засегнат от значителни неблагоприятни природни условия, ако 66 % от използваната в него земеделска земя отговаря на поне един от критериите по определената прагова стойност.

2.5   Понастоящем 13 държави-членки прилагат няколко показателя, които се комбинират, за да се изчисли индексът, използван за класифициране на районите в съответствие със специфични прагове или класове. В някои случаи „индексните системи“ могат да бъдат считани за по-сложни от биофизичните критерии и следователно са в състояние да регистрират по-добре наличието на неблагоприятни природни условия в даден район. От гледна точка на Комисията обаче, създаването на обща индексна система, която да бъде прилагана последователно от всички държави би изисквало значителни усилия за нейното изготвяне, за събиране на данни, анализ и прилагане. Ето защо създаването на общоевропейска индексна система като средство за ефективно определяне на наличието на неблагоприятни природни условия не би било нито ефикасно, нито реалистично.

2.6   Според Комисията, за случаите, в които неблагоприятните природни условия могат да бъдат преодолени, е необходимо също така да се прецизира определянето на границите на районите чрез използването на биофизични критерии заедно с целесъобразни показатели, свързани с производството.

2.7   В съобщението се посочва, че подходящите условия за предоставяне на помощ на равнище земеделски стопанства са полезен начин за насочване на помощта извън контекста на определянето на границите на районите. Според Комисията, в различните държави-членки понастоящем съществуват около 150 различни критерия за предоставяне на помощ на равнище земеделски стопанства и някои от тях пораждат известни опасения във връзка със съвместимостта им с разпоредбите на СТО, тъй като изключват от схемата за подпомагане някои производствени сектори или селскостопански дейности. Някои държави-членки понастоящем изключват от получаването на помощ селскостопанските производители, работещи на непълно работно време, макар и тези селскостопански производители да допринасят за постигане на целта на мярката.

2.8   По време на обществената консултация, проведена на 22 май 2008 г. бяха представени четири варианта за преразглеждане:

3.   Позиция на ЕИСК

3.1   Селското стопанство е един от най-важните икономически сектори в ЕС, който осигурява заетост на почти 30 милиона души. Запазването на европейския модел на селско стопанство, гарантирането на качествени храни и осигуряването на заетост са от основно значение за съхраняването на социалната тъкан в селските райони, но също и за разширената отговорност за обработване на земята. Това ще допринесе и за съхраняването на настоящото богато разнообразие от храни, местни традиции и занаяти. Устойчивото земеделие има редица положителни странични ефекти, тъй като предоставя публични услуги като поддържане на биологичното разнообразие, съхраняване на местообитанията на дивата фауна и привлекателен и добре поддържан ландшафт.

3.2   В непланинските райони в по-неблагоприятно положение се намират 30 % от земеделските стопанства, 39 % от използваната земеделска площ, 31 % от работната сила в селското стопанство и 26 % от икономическия потенциал от гледна точка на икономическия мащаб. Селските райони в цяла Европа се обезлюдяват, а най-уязвими са районите в по-неблагоприятно положение. Този процес може да има много разрушителни последствия. Поради това подпомагането на районите в по-неблагоприятно положение е от решаващо значение, за да се гарантира продължаването на земеделското производство и да се допринесе за жизнеността на селските райони, да се предотврати изоставянето на земи и обезлюдяването на райони с неблагоприятни природни условия.

3.3   В няколко свои становища ЕИСК вече изтъкна трудностите, пред които са изправени земеделските стопани в районите в по-неблагоприятно положение и подчерта основното значение на подходящото компенсиране, за да се гарантира, че земята ще продължи да се използва за селскостопанско производство. ЕИСК разглежда компенсациите като необходим инструмент за запазване на обработвания от човека ландшафт и селското стопанство в райони, които са особено чувствителни от икономическа, екологична и социална гледна точка. ЕИСК отделя специално внимание на проблемите на северните региони в ЕС.

3.4   С това съобщение Комисията цели да определи райони (чрез картографиране), в които са налице сериозни пречки пред селскостопанското производство. На първоначален етап предложените критерии могат да осигурят адекватна основа за оценка на неблагоприятните природни дадености в целия ЕС. Тъй като добре функциониращата схема за предоставяне на помощи в полза на районите в по-неблагоприятно положение е от особено важно значение за бъдещето на ОСП, е необходима внимателна оценка на предложените критерии. Ето защо Комитетът приветства сътрудничеството с тази цел между Комисията и Съвета (5).

3.5   Наличието на данни за осемте биофизични критерия е от решаващо значение за ясното и обективно определяне и класифициране на междинните селскостопански райони. Много важно е държавите-членки да извършат задълбочен анализ на въздействието на предложените критерии, включително и чрез изготвянето на подробни карти. Заедно с това, предоставянето на възможността на държавите-членки да представят на Комисията симулации във връзка с допълнителните критерии и различните прагове спомага също така и за по-доброто включване в дебата на специфичните характеристики на всяка държава-членка. Определянето на границите на районите в по-неблагоприятно положение на равнище община (LAU 2) може да се счита за достатъчно подробно.

3.6   В съобщението се предлага даден район да бъде считан за район в по-неблагоприятно положение, в случай че 66 % от земята в него е класифицирана според поне един от осемте критерия. Това означава, че е налице допълняемост, т.е. че изчисляването на общата класифицирана земя в даден регион може да включва до осем различни междинни сбора (и изключване на евентуални припокривания). Макар и целта на зонирането да е помощта да се насочи към райони, в които тя е от решаващо значение за запазване на селското стопанство, предлаганият лимит изглежда твърде висок и съществува известна загриженост, че това би могло да доведе до потенциално изключване на сегашните райони в по-неблагоприятно положение. ЕИСК смята, че при липсата на данни от симулации, към прага от 66 % трябва да се подхожда твърде предпазливо и той може да бъде обсъждан допълнително, само след като бъдат получени резултатите от симулациите и бъдат изготвени картите.

3.7   Следва да се обърне особено внимание на използването на кумулативни критерии, основаващи се на научни доказателства, в разнородни области, в които са налице едновременно многобройни неблагоприятни природни условия. Предимството на предишните системи, които в много случаи почиваха на показатели, беше, че включваха няколко критерия и следователно бяха по-конкретни и съдържателни инструменти. Те отразяваха много по-добре условията на място и тяхното взаимодействие. Използването на комплексен показател, съчетаващ няколко критерия, почиващи на обективна, научна основа, би позволило даден район да бъде класифициран като район в по-неблагоприятно положение дори и в случаите, когато отделните критерии не биха довели до тази класификация. Подобна ситуация съществува например в някои държави-членки по отношение на класификацията на планинските райони. Тези инструменти са много целесъобразни, тъй като разглеждат в практически аспект взаимодействието между многобройнивлияещи фактори.

3.8   В случаи, при които неблагоприятните природни условия са били преодолени с помощта на техническия прогрес или чрез друга форма на намеса (като например напояване или отводняване), Комисията предлага прецизиране, което следва да се използва само за изключване на райони, които иначе биха били определени като райони в по-неблагоприятно положение, а не за включване на допълнителни райони. Един от основните проблеми, обаче, се отнася до зоните, които трябва да бъдат изключени от определянето на граници на районите, тъй като са преодолели неблагоприятните природни условия в тях чрез съответно адаптиране на земеделските си практики. Следва да се посочи, че въпреки известно равнище на намеса, неблагоприятните природни дадености не могат да се считат за напълно преодолени. Освен това следва да се вземат предвид тежестите, произтичащи от инвестициите, които почти винаги са много големи, както и разходите за поддръжка. Освен това следва да се анализира внимателно фактът, че в повечето случаи това адаптиране е възможно само посредством допълнително финансиране (например техники за отводняване и напояване).

3.9   В предишно свое становище ЕИСК вече призова за постигане на разумен баланс между разпоредбите на ЕС и гъвкавостта на национално и регионално равнище при подробното разработване на тези мерки (6). След прилагането на биофизичните критерии би могло да се окаже необходимо да се направят допълнителни корекции на определените райони в по-неблагоприятно положение. ЕИСК смята, че при подобна ситуация тази практика би трябвало да бъде разрешена и следва да се осъществява на равнище държави-членки. От гледна точка на ЕИСК най-подходящият показател, който следва да се използва на този вторичен етап, би бил такъв, свързан с производството, който да отразява реалната икономическа ситуация на предприемача, включително алтернативните разходи за семеен труд и и собствения капитал. Комисията следва да гарантира, че критериите, използвани от държавите-членки, са обективни и недискриминиращи и отговарят на целите на схемата. Този алтернативен подход ще подобри достъпа на малките и средните стопанства до финансова помощ и същевременно ще позволи да се избегне „санкционирането“ на земеделски производители, които инвестират с цел преодоляване на неблагоприятните природни условия. За да се избегне несигурността сред земеделските производители, тяхното включване в схемата би трябвало да се отнася най-малкото до целия програмен период.

3.10   Заслужава да се изтъкне пълното отсъствие в предложението на посочването на неблагоприятните географски условия (изолираност, отдалеченост от центровете на потребление, центровете на вземане на решения и услуги и т.н.), които все пак представляват едно от значителните препятствия, пред които са изправени земеделските стопанства, разположени в райони в по-неблагоприятно положение. Би могло да се допусне също така и адаптиране въз основата на географската разпръснатост на земеделските стопанства, достъпа до пазара или транспортните възможности в региона.

3.11   Предложените критерии биха могли да бъдат разширени. Допълнителен критерий биха могли да бъдат „дните, свързани с повърхностния капацитет“, като се признаят ограниченията, свързани с влажни, необработваеми почви и по този начин се вземе предвид взаимодействието между отделните видове почви и климата, например в контекста на морския климат. Освен това някои от предложените прагови стойности следва да бъдат внимателно анализирани, за да бъдат отразени реалните условия. Пример за това е предложената от Комисията стойност от 15 % за критерия за наклон. Комитетът вече призова да се отчита сборът от отрицателни температури през зимния период (7).

3.12   Като се отчита фактът, че новите критерии може да изключат някои райони, които понастоящем отговарят на условията, могат да се очакват извънредно сериозни последици на равнище земеделски стопанства. Според ЕИСК е важно да се въведе подходящ преходен период, който да позволи на земеделските стопани да се адаптират към новия механизъм на подпомагане на районите в по-неблагоприятно положение. Ориентацията на бъдещата ОСП също следва да бъде включена в този процес.

3.13   Целта на схемата за плащания в полза на райони в по-неблагоприятно положение е да насочва помощта към земеделските стопанства в райони с неблагоприятни природни условия и е неразделна част от политиката за развитие на селските райони – тъй нареченият втори стълб на ОСП. Схемата за плащания в полза на райони в по-неблагоприятно положение следва също така да допринесе за запазване на капацитета за производство на храни, който би могъл да придобие нарастващо значение, в случай че продължаващият процес на изменение на климата доведе до намаляване на производствения капацитет в други региони. Ето защо логиката на схемата следва да се ръководи от принципа, че съществуват обществени ползи от насърчаването на поддържането на селскостопанската дейност в необлагодетелствани райони, в които иначе земята би била изоставена.

3.14   Схемата за подпомагане на районите в по-неблагоприятно положение не бива да се смесва с доброволно поетите агроекологични ангажименти. Двете схеми следва да се разглеждат по-скоро като допълващи се, отколкото като взаимно изключващи се механизми. Отпускането на помощи в полза на районите в по неблагоприятно положение не трябва да бъде обвързано с изисквания по отношение на опазването на околната среда, надхвърлящи разпоредбите за кръстосаното спазване. За разлика от първия стълб на ОСП (преки плащания и подкрепа на пазара), схемата за плащания в полза на райони в по-неблагоприятно положение трябва по принцип да предлага компенсации на селските стопани, които работят при по-трудни условия от онези в райони, в които не съществуват неблагоприятни условия и имат в най-малка степен възможността да получат компенсации чрез пазара, като едновременно с това допринасят най-много за опазване на ландшафта.

3.15   От държавите-членки ще се изисква да изчисляват плащанията за неблагоприятни природни условия, като използват новата формула за плащания, определена в Регламент (EО) № 1698/2005, който гласи, че плащанията следва да компенсират направените разходи и нереализирания доход. Затова ЕИСК призовава при изплащането на компенсации да бъдат адекватно оценени и отчетени допълнителният труд и увеличените инвестиционни и оперативни разходи на земеделските стопани в необлагодетелстваните райони.

3.16   Новата система за плащания следва да подобри прозрачността. Въпреки това, в държавите-членки и между тях ще продължат да съществуват значителни различия относно равнищата на плащанията в полза на районите в по-неблагоприятно положение. Това е неизбежен резултат от факта, че отделните власти могат да решават по своя преценка по какъв начин да използват финансирането за развитие на селските райони, което получават от ЕЗФРСР, включително и възможността изобщо да не въвеждат схема за предоставяне на помощи на земеделски производители от райони в по-неблагоприятно положение.

3.17   Редица държави-членки не предоставят достатъчна подкрепа за своите райони в по-неблагоприятно положение. ЕИСК призовава държавите-членки да признаят изключителното значение на подкрепата за районите в по-неблагоприятно положение и да не намаляват дела на схемата за подпомагане на райони в по-неблагоприятно положение в рамките на своите национални пакети за развитие на селските райони, независимо от резултата на текущото определяне на границите на районите в по-неблагоприятно положение.

(1)  ОВ C 318, 23.12.2006 г., стр. 93; ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 56; ОВ C 318, 23.12.2009 г., стр. 35.

(2)  ОВ C 151, 27.6.2003 г.

(3)  ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1.

(4)  ОВ L 160, 26.6.1999 г., стр. 80.

(5)  Заключения на Съвета, 22 и 23 юни 2009 г.

(6)  ОВ C 44, 16.2.2008 г., стр. 56.

(7)  ОВ C 318, 23.12.2009 г., стр. 35, параграф 1.7.