11.10.2014   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

L 295/79

(1)

С Директива 2002/21/ЕО се създава законодателна рамка за сектора на електронните съобщения, с която се цели, наред с другото, да се отговори на тенденциите за сближаване, като се обхващат всички електронни съобщителни мрежи и услуги. В съответствие с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (2), целта на регулаторната рамка е, наред с другото, в процеса на развитие на конкуренцията на пазарите постепенно да се намали специфичното за секторите регулиране ex ante, и, що се отнася до електронните комуникации, те в крайна сметка да бъдат управлявани единствено от конкурентното право.

(2)

В съзвучие с посочената цел предназначението на настоящата препоръка е да се определят онези пазари на продукти и услуги, при които регулирането ex ante би могло да бъде оправдано в съответствие с член 15, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО. Целта на всяка регулаторна намеса ex ante е да бъдат постигнати като общ резултат ползи за крайните потребители, като се направи така, че пазарите за търговия на дребно да работят в условията на действителна конкуренция. Може да се очаква националните регулаторни органи постепенно да успеят да осигурят конкурентния характер на пазарите на дребно дори при липса на регулиране на пазарите на едро, особено като се вземат предвид очакваните подобрения в областта на иновациите и конкуренцията.

(3)

Определението за съответни пазари може да се промени с течение на времето, тъй като характеристиките на продуктите и услугите подлежат на развитие, а възможностите за продуктово заместване могат да се променят както по отношение на търсенето, така и на предлагането. Като се има предвид, че Препоръка 2007/879/ЕО на Комисията (3) е в сила вече над шест години, понастоящем е уместно тя да бъде преразгледана с отчитане на развитието на пазара, настъпило след приемането ѝ.Поради това настоящата препоръка заменя Препоръка 2007/879/ЕО и предоставя насоки на националните регулаторни органи за предстоящите анализи на пазарите.

(4)

В член 15, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО се съдържа изискването Комисията да установява пазарите на продукти и услуги в сектора на електронните съобщения, чиито характеристики могат да бъдат такива, че да оправдаят налагането на регулаторни задължения в съответствие с принципите на конкурентното право. Поради това за установяване на пазарите в сектора на електронните съобщения в настоящата препоръка се използват принципите на конкурентното право.

(5)

В съответствие с член 15, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО националните регулаторни органи, отчитайки максимално настоящата препоръка, определят съответните пазари, отговарящи на националните условия, и по-специално съответните географски пазари на тяхна територия, в съответствие с принципите на конкурентното право.

(6)

В съответствие с член 16, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО регулаторни задължения ex ante се налагат само на пазари, където няма действителна конкуренция. Както е обяснено в съображение 27 на директивата, това са пазари, където има едно или повече предприятия със значителна пазарна сила, и където средствата в националното законодателство и конкурентното право на Съюза не са в състояние да решат установения проблем. Освен това, анализът на действителната конкуренция следва да включва анализ на това дали пазарът е конкурентен в перспектива и следователно дали липсата на действителна конкуренция е трайна.

(7)

Както за Комисията, така и за националните регулаторни органи отправната точка за идентифицирането на пазари на едро, които подлежат на регулиране ex ante, е анализът на съответните пазари на дребно. Анализът на пазара на дребно се извършва, като се взема предвид възможността за продуктово заместване при търсенето и, когато е подходящо, при предлагането от гледна точка на развитието им за определен бъдещ период. При определяне на съответните пазари в съответствие с член 15, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи следва да идентифицират географска област, в която условията на конкуренция са сходни или достатъчно еднородни и която може да се отличи от съседни области, където преобладаващите условия на конкуренция са в значителна степен различни, като обръщат особено внимание на въпроса дали потенциалният оператор със значителна пазарна сила работи по един и същ начин в цялата област на мрежата си, или условията на конкуренция, пред които е изправен, са толкова различни, че в някои райони дейността му е затруднена.

(8)

Следва да се оцени дали пазарите на дребно са действително конкурентни от гледна точка на бъдещо развитие при липса на регулиране, основано на констатирането на значителна пазарна сила. От друга страна, анализът следва да вземе предвид въздействието на други видове регулация, приложими към съответния пазар на дребно и свързаните с него пазари на едро по време на съответния период.

(9)

При извършването на анализ на пазара съгласно член 16 от Директива 2002/21/ЕО оценката на пазара следва да се направи с оглед на бъдещото развитие, като за основа се вземат наличните пазарни условия. При анализа следва да се оцени дали пазарът има потенциал да стане конкурентен и дали евентуалната липса на конкуренция е с траен характер, като се вземе предвид очаквано или прогнозирано развитие (4).

(10)

Ако засегнатият пазар на дребно не е действително конкурентен от гледна точка на бъдещото развитие при липса на регулиране ex ante, следва да се направи оценка на съответните пазари на едро, които подлежат на регулиране ex ante в съответствие с член 16 от Директива 2002/21/ЕО. Когато се анализират границите на пазара и пазарната сила в рамките а) на съответните пазари на едро с цел да се определи дали пазарите са действително конкурентни, следва да се вземат предвид преките и непреките конкурентни ограничения, независимо дали възникването им се дължи на електронни съобщителни мрежи, електронни съобщителни услуги или на други видове сходни от гледна точка на крайния потребител (5) продукти или приложения. От друга страна, ако засегнатият пазар на дребно е действително конкурентен с оглед на бъдещо развитие при липса на регулиране ex ante на отговарящия съответен пазар на едро, това следва да насочи националния регулаторен орган към заключението, че на равнището на пазара на едро вече не е необходимо регулиране. В такъв случай, следва да се оцени отговарящият съответен пазар на едро с оглед на отменянето на регулирането ex ante на този пазар. Когато пазарите на едро са вертикално свързани във веригата на доставките, пазарът на едро, който трябва да се анализира, е онзи, който е най-високо в нея по отношение на разглеждания пазар на дребно.

(11)

Пазарите на едро, посочени в списъка в приложението, могат да имат характеристиките, които да оправдават регулирането ex ante, понеже като цяло те отговарят на следните три кумулативни критерия, които са използвани също и за определяне на пазарите, подлежащи на регулиране ex ante в предишните версии на Препоръката. Първият критерий е наличието на високи и дълготрайни бариери пред навлизането на даден пазар. Предвид динамичния характер и функционирането на пазарите на електронните съобщения обаче, при провеждането на ориентирани към бъдещото развитие анализи за установяването на съответните пазари за целите на евентуално регламентиране ex ante е необходимо да бъдат отчетени и възможностите за преодоляване на бариерите пред навлизането на нови участници на даден пазар в рамките на разглеждания период. С втория критерий се определя дали дадена пазарна структура показва тенденция за преминаване към действителна конкуренция в рамките на разглеждания период. Прилагането на този критерий включва оценка на състоянието на основаната на инфраструктурата конкуренция и на други видове конкуренция зад бариерите пред навлизането на даден пазар. Третият критерий е невъзможността да бъде неутрализирана съответна неефективност на пазара (или множество случаи на такава неефективност) единствено чрез прилагане на конкурентното право. Основните показатели, които трябва да се разгледат при използването на първия и втория критерий, са сходни с разглежданите като част от анализа на пазарите от гледна точка на бъдещото им развитие с оглед на определяне на наличието на значителна пазарна сила. В частност това са показателите във връзка с бариерите пред навлизането на нови участници на даден пазар при отсъствието на регламентация (включително размерът на невъзстановимите разходи), пазарната структура, пазарната ефективност и динамика, в това число показатели като пазарни дялове и тенденции, пазарни цени и тенденции, както и обхватът и степента на наличие на конкурентни мрежи или инфраструктури.

(12)

Що се отнася до първия критерий, за целите на настоящата препоръка са от значение два вида бариери пред навлизането на нови участници на даден пазар: структурните бариери и регулаторните бариери. Структурните бариери пред навлизането на нови участници на даден пазар произтичат от първоначалните ценови условия или условията на търсене, които поставят при асиметрични условия установените и новите пазарни участници, като навлизането на последните е затруднявано или възпрепятствано. Високи структурни бариери например могат да съществуват при пазари, характеризиращи се с абсолютни предимства по отношение на разходите, значителни икономии от мащаба и/или продуктовата гама, ограничения по отношение на капацитета, както и висок размер на невъзстановимите разходи. Структурна бариера е налице и тогава, когато за предоставянето на услугата е необходим мрежов компонент, който технически не може да бъде възпроизведен или възпроизвеждането му е свързано с разход, който прави процеса нерентабилен за конкурентите.

(13)

Законовите или регулаторните бариери не се основават на икономически условия, а произтичат от законови, административни или други мерки, които имат пряко влияние върху условията за навлизане на нови участници и/или позиционирането им на съответния пазар. Пример за законова или регулаторна бариера, която пречи на навлизането на нови участници на пазара или го възпрепятства, е ограничаването на броя предприятия, които имат достъп до спектъра предоставяни допълнителни услуги. Друг пример за законови или регулаторни бариери са ценовите проверки или други свързани с цените мерки, наложени на предприятията, които влияят не само върху навлизането на нови участници на пазара, а и върху позиционирането на предприятията на него. Законови или регулаторни бариери, които е вероятно да бъдат премахнати в съответния период, при нормални обстоятелства не трябва да се смятат за бариера пред навлизането на нови участници на пазара, което означава удовлетворяване на първия критерий.

(14)

Значението на бариерите пред навлизането на нови участници на пазара намалява и при пазари, ориентирани към иновациите и характеризиращи се с непрекъснато технологично развитие. При такива пазари ограниченията пред конкуренцията често представляват заплаха от страна на потенциални конкуренти в областта на иновациите, неприсъстващи в този момент на пазара. При ориентираните към иновациите пазари може да се достигне до динамична или дългосрочна конкуренция сред дружества, които не са непременно конкуренти в условията на съществуващ „статичен“ пазар. В настоящата препоръка се вземат под внимание пазари, при които се очаква бариерите пред навлизането на нови участници на пазара да се задържат през прогнозния период. Когато се преценява дали е вероятно бариерите пред навлизането на нови участници на пазара да се задържат при отсъствие на регулиране, е необходимо да се определи дали в сектора са били наблюдавани чести случаи на успешно навлизане и дали е било възможно или е възможно в бъдеще навлизането да бъде в достатъчна степен неизбежно и продължително, за да ограничи дадено пазарно влияние. Значението на бариерите пред навлизането на нови участници на пазара ще зависи между другото и от минималния действителен обем продукция, както и от невъзстановимите разходи.

(15)

Дори ако даден пазар се характеризира с високи бариери пред навлизането на нови участници, други структурни фактори на този пазар могат да доведат до появата на тенденция към действителна конкуренция в рамките на разглеждания период от време. Тенденцията към действителна конкуренция предполага, че в рамките на разглеждания период пазарът ще достигне до състояние на действителна конкуренция, без да има регулиране ex ante, или че това ще се случи след този период, при условие че през него са налице ясни признаци за положителна динамика. Пазарната динамика може например да се дължи на технологичен прогрес или на конвергенцията на продукти и пазари, което може да доведе до конкурентен натиск между оператори с дейност на различни продуктови пазари. Такъв би могъл да бъде и случаят с пазари с ограничен, — но достатъчен — брой предприятия, различаващи се по структура на разходите и поставени в условията на еластично търсене по отношение на цените. Възможно е да се получи и надхвърляне на капацитета при пазар, който обичайно би позволил на съперничещи помежду си дружествата да увеличат производството си бързо в отговор на всяко ценово увеличение. При такива пазари с течение на времето може да се наблюдава изменение на пазарните дялове и/или ценови спадове.

(16)

Третият критерий служи за оценка на адекватността на коригиращите мерки, които могат да бъдат наложени по конкурентното право за борба с открити и продължаващи ситуации на неефективност на пазара, по-специално като се има предвид, че регулаторните задължения ex ante могат действено да предотвратяват нарушенията на конкурентното право, Интервенциите в областта на конкурентното право могат да не бъдат достатъчни, когато например изискванията за съответствие на интервенцията за поправяне на продължаваща ситуация на неефективност на пазара са твърде многобройни, или когато са необходими чести и/или своевременни интервенции. По такъв начин, регулирането ex ante следва да се разглежда като подходящо допълнение към конкурентното право, когато то не може да самостоятелно адекватно да се справи с установена трайна неефективност на пазара.

(17)

Прилагането на посочените три кумулативни критерия следва да ограничи броя пазари в сектора на електронните съобщения, където са наложени ex ante регулаторни задължения, и по този начин да съдейства за постигането на една от целите на регулаторната рамка, а именно, постепенно намаляване на специфичните за сектора правила ex ante успоредно с развитието на пазарната конкуренция. Неизпълнението на изискванията на един от трите критерия би означавало, че пазарът не трябва да се определя като подлежащ на регулиране ex ante.

(18)

Наложеното на равнището на пазарите на едро регулиране ex ante следва да се разглежда като достатъчно за справяне с потенциалните проблеми в областта на конкуренцията на свързаните надолу по веригата пазари. Даден пазар надолу по веригата може да бъде предмет на регулиране еx ante, ако състоянието на конкуренцията на този пазар показва значителна пазарна сила въпреки наличието на регулиране ex ante на свързаните пазари на едро нагоре по веригата. Като се има предвид напредъкът в състоянието на конкуренцията, постигнат с помощта на регулирането, с настоящата препоръка се определят само съответните пазари на равнището на пазарите на едро. Смята се, че тяхното регулиране може да помогне за разрешаването на проблема с липсата на действителна конкуренция на равнището на пазарите на едро, която на свой ред предизвиква установената неефективност на пазара. Ако даден национален регулаторен орган все пак докаже, че актовете на намеса на равнище пазари на едро са се оказали неуспешни, съответният пазар на дребно би могъл да подлежи на регламентация ex ante, при условие че националният регулаторен орган е преценил, че се удовлетворени изискванията на проверката, основана на три критерия, предлагана в настоящата препоръка.

(19)

Изброените в приложението пазари бяха идентифицирани въз основа на споменатите три кумулативни критерия. Националните регулаторни органи следва да изхождат от презумпцията, че на тези пазари изискванията на трите критерия са изпълнени. Ако обаче национален регулаторен орган сметне, че при липса на регулиране на равнището на пазарите на едро, идентифицираните пазари на дребно се характеризират с устойчива конкуренция, той може също да заключи, че не е необходимо повече да се прилага регулиране ex ante на равнището на пазарите на едро.

(20)

За пазарите обаче, включени в списъка в приложението, националният регулаторен орган може да прецени, че предвид специфични национални обстоятелства е подходящо да извърши своя собствена проверка, основана на трите критерия. Националният регулаторен орган може да заключи, че предвид националните обстоятелства изискванията на проверката по три критерия са удовлетворени, или че не са удовлетворени. Ако изискванията на проверката по три критерия не са удовлетворени за определен пазар, включен в списъка в Препоръката, националният регулаторен орган следва да не налага регулаторни задължения на този пазар.

(21)

Националните регулаторни органи могат да идентифицират други пазари, освен включените е настоящата препоръка, и да приложат проверката по три критерия. По-специално, ако националните регулаторни органи, след като са заключили, че даден пазар на дребно не се характеризира с действителна конкуренция при липсата на регулиране ex ante, възнамеряват да регулират съответните му пазари на едро, и тези пазари не са включени в Препоръката, те при всички случаи трябва да проведат проверката по три критерия. В такъв случай пазарът на едро, който трябва да се анализира на първо място, е онзи, който е най-високо във веригата на доставки по отношение на пазара на дребно. Националният регулаторен орган следва последователно да анализира пазарите, разположени надолу по веригата след регулирания пазар от по-високо равнище, за да определи дали при наличието на регулиране на по-високото равнище те ще бъдат действително конкурентни, докато достигне до равнището на пазара на дребно.

(22)

Националните регулаторни органи следва също да прилагат проверката по три критерия към пазарите, изброени в приложенията към Препоръка 2003/311/ЕО на Комисията (6) и Препоръка 2007/879/ЕО, които вече не се включват в приложението към настоящата препоръка, ако те понастоящем са регулирани с оглед на националните обстоятелства, с цел да се оцени дали предвид тези обстоятелства, подобни пазари все още подлежат на регулиране ex ante.

(23)

В съответствие с Директива 2002/21/ЕО, не следва да се налагат неподходящи регулаторни задължения ex ante на нововъзникващите пазари, дори и някои участници да разполагат със стартово предимство. За нововъзникващи пазари се смятат пазарите на продукти или услуги, където, поради тяхната новост, е много трудно да се предскажат условията на търсене и предлагане, както и възможностите за навлизане на нови участници на пазара, което води до трудности при прилагането на проверката по трите критерия. С отказа от налагане на неподходящи регулаторни задължения ex ante на нововъзникващите пазари се цели да се насърчат иновациите, както се изисква в член 8 от Директива 2002/21/ЕО; същевременно, трябва да се предотврати затварянето на тези пазари за останалите участници от страна на дадено доминиращо предприятие, както също е посочено в указанията на Комисията във връзка с пазарните анализи и оценката на степента на пазарно влияние в приложение на регулаторната рамка на Общността в сектора на електронните съобщения и услуги (7). Постепенното актуализиране на съществуващата мрежова инфраструктура рядко води до нов или нововъзникващ пазар. Преди да се заключи, че даден продукт не принадлежи към вече съществуващ пазар, е необходимо да бъде установена липсата на възможност за продуктово заместване както от страна на търсенето, така и от страна на предлагането. Възникването на нови услуги на дребно може да доведе до нов пазар на едро, доколкото такива услуги на дребно не могат да бъдат предоставени при използване на съществуващите продукти в продажба на едро.

(24)

Националните регулаторни органи осигуряват достъп на Комисията, ОЕРЕС и на други национални регулаторни органи до резултатите от прилагането на проверката по три критерия, извършена в съответствие с настоящата препоръка, които попадат в обхвата на действие на член 7, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО. Всеки пропуск за уведомяване за проект за мярка, която влияе върху търговията между държавите членки, както е посочено в съображение 38 от Директива 2002/21/ЕО, може да доведе до завеждане на процедура за нарушение срещу съответната държава членка.

(25)

Сред пазарите, изброени в приложението към Препоръката, вече не присъстват два пазара, които бяха включени в Препоръка 2007/879/ЕО (пазари 1 и 2), тъй като те вече не отговарят на условията на проверката по три критерия. Тъй като може да има различия между държавите членки по отношение на скоростта на очакваното или предвидимото развитие на пазарите, което потвърждава тази констатация на равнището на Съюза, специфичните национални обстоятелства могат да оправдаят факта, че даден национален регулаторен орган може да сметне, че пазар 1 от Препоръка 2007/879/ЕО или други пазари на дребно, свързани с пазар 2 от Препоръка 2007/879/ЕО, не са действително конкурентни от гледна точка на бъдещото развитие при отсъствие на подходящи и пропорционални мерки на пазара на едро. Националните регулаторни органи могат поради това да оправдаят продължаването на прилагането на регулаторна намеса ex ante на равнището на пазара на едро, при условие че изискванията на проверката по три критерия са удовлетворени при дадените национални обстоятелства за следващия период на преглед. По отношение на останалите пазари от Препоръка 2007/879/ЕО е все още оправдано регулирането ex ante, въпреки че границите на пазари 4, 5 и 6 от Препоръка 2007/879/ЕО са преразгледани. Националните регулаторни органи вземат предвид своите национални обстоятелства при определянето на посочените пазари.

1.

При определянето на съответните пазари, съответстващи на националните условия съгласно член 15, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи следва да анализират пазарите на продукти и услуги, изброени в приложението.

2.

При определянето на пазари, различни от изброените в приложението, националните регулаторни органи следва да докажат, а Комисията следва да се увери, че са изпълнени едновременно посочените по-долу три критерия:

3.

Когато се смята, че някой от пазарите, определени в приложението, не подлежи на регулиране ex ante при конкретните национални обстоятелства, националните регулаторни органи следва да докажат, а Комисията следва да се увери, че не е изпълнен поне един от трите критерия, посочени в точка 2.

4.

Националните регулаторни органи следва да разглеждат всички значими ограничения за конкуренцията, независимо дали се смята, че техен източник са електронните съобщителни мрежи, електронните съобщителни услуги или други видове съвместими от гледна точка на крайния потребител услуги или приложения.

5.

Настоящата препоръка не засяга определенията за пазари, резултатите от пазарни анализи и регулаторните задължения, приети от националните регулаторни органи в съответствие с член 15, параграф 3 и член 16 от Директива 2002/21/ЕО преди датата на приемане на настоящата препоръка.

6.

Адресати на настоящата препоръка са държавите членки.