11.10.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 295/79

(1)

La direttiva 2002/21/CE istituisce un quadro normativo per il settore delle comunicazioni elettroniche che intende, tra l'altro, tenere conto delle dinamiche di convergenza abbracciando nel suo campo di applicazione tutte le reti e i servizi di comunicazione elettronica. Secondo la direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (2), lo scopo del quadro normativo è, tra l'altro, ridurre progressivamente le regole settoriali ex ante specifiche via via che aumenta il grado di concorrenza sul mercato, per arrivare infine a un settore delle comunicazioni elettroniche disciplinato esclusivamente dal diritto della concorrenza.

(2)

In linea con l'obiettivo perseguito dalla direttiva di cui sopra, lo scopo della presente raccomandazione è individuare i mercati di prodotti e servizi in cui sia giustificabile una regolamentazione ex ante, conformemente all'articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE. In ultima analisi l'obiettivo di qualsiasi intervento regolamentare ex ante è apportare vantaggi agli utenti finali rendendo i mercati al dettaglio effettivamente concorrenziali in modo sostenibile. È probabile che le autorità nazionali di regolamentazione arriveranno gradualmente a trovare competitivi i mercati al dettaglio anche in assenza di regolamentazione del mercato all'ingrosso, soprattutto se si tiene conto dei miglioramenti previsti in materia di innovazione e concorrenza.

(3)

La definizione dei mercati rilevanti potrebbe variare nel corso del tempo poiché le caratteristiche dei prodotti e dei servizi possono evolvere e le possibilità di sostituzione sul lato della domanda e dell'offerta possono cambiare. Considerato che la raccomandazione 2007/879/CE della Commissione (3) è in vigore da oltre sei anni, è opportuno rivederla alla luce degli sviluppi del mercato sopravvenuti dalla sua adozione.La presente raccomandazione sostituisce pertanto la raccomandazione 2007/879/CE e fornisce orientamenti alle autorità nazionali di regolamentazione circa le prossime analisi di mercato.

(4)

L'articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE prevede che la Commissione individui i mercati all'interno del settore delle comunicazioni elettroniche le cui caratteristiche siano tali da giustificare l'imposizione di obblighi di regolamentazione in base ai principi del diritto della concorrenza. Tali principi sono pertanto utilizzati nella presente raccomandazione per definire i mercati dei prodotti nel settore delle comunicazioni elettroniche.

(5)

A norma dell'articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE, spetta alle autorità nazionali di regolamentazione definire, conformemente al diritto della concorrenza e tenendo nella massima considerazione la presente raccomandazione, i mercati rilevanti corrispondenti alla situazione nazionale, in particolare i mercati geografici rilevanti nel loro territorio.

(6)

Secondo il disposto dell'articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE, gli obblighi regolamentari ex ante sono imposti unicamente nei mercati non effettivamente concorrenziali. Come spiegato al considerando 27 della direttiva, non esiste una concorrenza effettiva sui mercati in cui una o più imprese detengono un potere significativo e quando i mezzi di tutela apprestati dal diritto nazionale e unionale della concorrenza non sono sufficienti a risolvere il problema individuato. Inoltre, nel determinare se esista una concorrenza effettiva si dovrebbe valutare se il mercato sia concorrenziale in prospettiva e quindi se l'eventuale assenza di concorrenza effettiva sia duratura.

(7)

Sia la Commissione che le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che il punto di partenza per l'individuazione dei mercati all'ingrosso che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante sia l'analisi dei corrispondenti mercati al dettaglio. Questa analisi del mercato al dettaglio viene effettuata tenendo conto della sostituibilità sul lato della domanda e, se del caso, sul lato dell'offerta in chiave previsionale e per un dato arco di tempo. Nel definire i mercati rilevanti ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE, le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero individuare un'area geografica in cui le condizioni della concorrenza siano simili o sufficientemente omogenee e che possa essere distinta dalle aree adiacenti, caratterizzate da condizioni prevalenti della concorrenza sostanzialmente diverse, valutando in particolare se il potenziale operatore con un significativo potere di mercato agisca in modo uniforme in tutta la zona di copertura della sua rete o se si trovi di fronte a condizioni di concorrenza sensibilmente diverse al punto da limitare le sue attività in alcune zone ma non in altre.

(8)

È opportuno verificare se i mercati al dettaglio siano effettivamente concorrenziali in una prospettiva futura in assenza di una regolamentazione giustificata dall'accertamento di un significativo potere di mercato. L'analisi dovrebbe peraltro considerare gli effetti di altri tipi di regolamentazione applicabili al mercato al dettaglio rilevante e ai mercati all'ingrosso correlati per tutto il periodo in esame.

(9)

Quando si conduce un'analisi di mercato ai sensi dell'articolo 16 della direttiva 2002/21/CE, la valutazione dovrebbe essere effettuata in una prospettiva futura, partendo dalle condizioni di mercato esistenti. L'analisi dovrebbe valutare se il mercato sia concorrenziale in prospettiva e se l'eventuale mancanza di concorrenza sia persistente, tenendo conto degli sviluppi previsti o prevedibili del mercato (4).

(10)

Qualora il mercato al dettaglio in questione non sia effettivamente concorrenziale in una prospettiva futura in assenza di regolamentazione ex ante, dovrebbero essere valutati i corrispondenti mercati all'ingrosso che possono essere oggetto di una regolamentazione ex ante conformemente all'articolo 16 della direttiva 2002/21/CE. Quando si analizzano i confini e il potere di mercato nei corrispondenti mercati all'ingrosso rilevanti per determinare se sono effettivamente concorrenziali, si dovrebbe tenere conto della pressione concorrenziale diretta e indiretta, indipendentemente dal fatto che tale pressione derivi dalle reti di comunicazione elettronica, dai servizi di comunicazione elettronica o da altri tipi di servizi o applicazioni paragonabili dal punto di vista degli utenti finali (5). D'altro canto, qualora il mercato al dettaglio interessato sia effettivamente concorrenziale in una prospettiva futura in assenza di una regolamentazione ex ante sui corrispondenti mercati rilevanti, tale fattore dovrebbe indurre l'autorità nazionale di regolamentazione a non ritenere più necessaria la regolamentazione per il mercato all'ingrosso. In tal caso, i corrispondenti mercati all'ingrosso rilevanti dovrebbero essere valutati ai fini della soppressione della regolamentazione ex ante. Se i mercati all'ingrosso sono connessi verticalmente nella catena di fornitura, il mercato all'ingrosso da analizzare per primo è quello più a monte rispetto al mercato al dettaglio in questione.

(11)

I mercati all'ingrosso che figurano nell'elenco di cui in allegato possono avere caratteristiche tali da giustificare una regolamentazione ex ante poiché in generale soddisfano i tre criteri cumulativi elencati di seguito, che sono stati utilizzati anche per individuare i mercati assoggettabili alla regolamentazione ex ante nelle versioni precedenti della raccomandazione. Il primo criterio è la presenza di forti ostacoli non transitori all'accesso. Tuttavia, dato il carattere dinamico e il funzionamento dei mercati delle comunicazioni elettroniche, quando si effettua un'analisi prospettica per individuare i mercati rilevanti che possano eventualmente essere oggetto di una regolamentazione ex ante, è opportuno tenere in considerazione anche le possibilità di superare tali ostacoli nell'arco di tempo considerato. Il secondo criterio è la valutazione della struttura di un mercato per stabilire se tende alla concorrenza effettiva nell'orizzonte temporale considerato. L'applicazione di tale criterio comporta l'esame della situazione della concorrenza basata sulle infrastrutture e di altro tipo, al di là degli ostacoli all'accesso. Il terzo criterio è che l'applicazione del diritto della concorrenza non sarebbe di per sé sufficiente a rimediare alle disfunzioni di mercato esistenti. I principali indicatori da considerare al momento della valutazione del primo e del secondo criterio sono simili a quelli esaminati nell'ambito di un'analisi di mercato previsionale per accertare la presenza di un significativo potere di mercato. Si tratta in particolare di indicatori concernenti gli ostacoli all'accesso in assenza di regolamentazione (compresa l'entità dei costi irrecuperabili), la struttura del mercato, l'andamento e la dinamica del mercato, compresi indicatori come le quote di mercato e le relative tendenze, i prezzi di mercato e le relative tendenze, nonché la portata e la copertura delle reti o infrastrutture concorrenti.

(12)

Per quanto riguarda il primo criterio, due sono le tipologie di ostacoli all'accesso ai fini della presente raccomandazione: gli ostacoli strutturali e gli ostacoli giuridici o regolamentari. Gli ostacoli strutturali all'accesso al mercato derivano dalle condizioni iniziali dei costi o della domanda che creano condizioni asimmetriche tra operatori storici e nuovi operatori, rendendo difficile o addirittura impossibile l'accesso al mercato da parte di questi ultimi. Ad esempio, si possono riscontrare forti ostacoli strutturali quando il mercato è caratterizzato da vantaggi di costi assoluti, economie di scala e/o economie di diversificazione considerevoli, limiti di capacità ed elevati costi irrecuperabili. Può esistere inoltre un ostacolo strutturale correlato quando l'offerta del servizio richiede una componente «rete» che non può essere tecnicamente duplicata o che può esserlo solamente a costi tali da rendere l'attività antieconomica per la concorrenza.

(13)

Gli ostacoli giuridici o regolamentari non sono determinati dalle condizioni economiche, bensì derivano da misure legislative, amministrative o di altra natura aventi un effetto diretto sulle condizioni di accesso e/o sulla collocazione degli operatori sul mercato in questione. Un esempio di ostacolo giuridico o regolamentare che intralcia o impedisce l'accesso a un mercato è la fissazione di un limite per il numero di imprese aventi accesso allo spettro per l'offerta dei servizi connessi. Altri esempi di ostacoli di questo genere sono i controlli dei prezzi e altri provvedimenti legati ai prezzi imposti alle imprese, i quali influiscono non solo sull'accesso al mercato ma anche sulla collocazione delle imprese sul mercato stesso. Gli ostacoli giuridici o regolamentari che saranno probabilmente rimossi nell'arco di tempo considerato non dovrebbero essere ritenuti, di norma, un ostacolo all'accesso tale da soddisfare il primo criterio.

(14)

Gli ostacoli all'accesso possono altresì diventare meno importanti per quanto riguarda i mercati guidati dall'innovazione e caratterizzati da un costante progresso tecnologico. In questi mercati la pressione concorrenziale è spesso dovuta alla minaccia innovativa rappresentata dai potenziali concorrenti non ancora presenti sul mercato. Nei mercati guidati dall'innovazione può instaurarsi una forma di concorrenza dinamica o a lungo termine tra imprese non necessariamente in concorrenza in un mercato «statico» preesistente. La presente raccomandazione individua i mercati per cui si prevede il perdurare degli ostacoli all'accesso per un periodo prevedibile. Per valutare se gli ostacoli all'accesso siano inclini a persistere in assenza di regolamentazione, è necessario esaminare se gli ingressi di nuovi operatori nel settore siano stati frequenti e abbiano avuto successo e se tali ingressi siano, o probabilmente saranno, sufficientemente immediati e persistenti da limitare il potere di mercato. La rilevanza degli ostacoli all'accesso dipenderà tra l'altro dal volume di produzione minimo necessario per un'attività efficace e dai costi irrecuperabili.

(15)

Anche qualora un mercato sia caratterizzato da forti ostacoli all'accesso, altri fattori strutturali in tale mercato possono indicare la tendenza verso una situazione di concorrenza effettiva nell'arco di tempo considerato. Questa tendenza implica che il mercato raggiungerà una situazione di concorrenza effettiva in assenza di una regolamentazione ex ante entro il periodo di riferimento, o successivamente ad esso a condizione che si possano raccogliere prove evidenti della presenza di una dinamica di mercato positiva nell'arco del periodo di riferimento. La dinamica di mercato può essere determinata ad esempio dagli sviluppi tecnologici o dalla convergenza dei prodotti e dei mercati, che può dare luogo a pressioni concorrenziali tra operatori attivi su mercati di prodotti distinti. Ciò può avvenire anche nei mercati caratterizzati da un numero limitato ma sufficiente di imprese con strutture dei costi divergenti e confrontate a una domanda elastica rispetto ai prezzi. Inoltre vi può essere un eccesso di capacità in un mercato che permetterebbe normalmente a imprese concorrenti di aumentare rapidamente la produzione a seguito di un aumento dei prezzi. In tali mercati, le quote di mercato possono modificarsi nel tempo e/o si può osservare un calo dei prezzi.

(16)

Il terzo criterio serve a valutare l'adeguatezza delle misure correttive che possono essere imposte in forza del diritto della concorrenza per porre rimedio alle disfunzioni persistenti del mercato individuate, in particolare in considerazione del fatto che gli obblighi regolamentari ex ante possono prevenire efficacemente le violazioni del diritto della concorrenza. Gli interventi del diritto della concorrenza saranno probabilmente insufficienti se ad esempio un intervento volto a rimediare a disfunzioni di mercato persistenti deve soddisfare un gran numero di criteri di conformità o se sono indispensabili interventi frequenti e/o tempestivi. La regolamentazione ex ante dovrebbe pertanto essere considerata un'adeguata integrazione del diritto della concorrenza laddove quest'ultimo non sia di per sé sufficiente a rimediare alle disfunzioni di mercato persistenti individuate.

(17)

L'applicazione di questi tre criteri cumulativi dovrebbe limitare il numero dei mercati nel settore delle comunicazioni elettroniche nei quali sono imposti obblighi regolamentari ex ante, contribuendo così a uno degli obiettivi che il quadro regolamentare si prefigge, ossia ridurre progressivamente la regolamentazione settoriale ex ante via via che aumenta il grado di concorrenza sul mercato. La mancata rispondenza a uno qualsiasi dei tre criteri indica che il mercato non deve essere ritenuto assoggettabile a una regolamentazione ex ante.

(18)

L'imposizione di una regolamentazione ex ante a livello di mercato all'ingrosso dovrebbe essere considerata sufficiente a far fronte a potenziali problemi di concorrenza sui mercati a valle correlati. Un mercato a valle dovrebbe essere soggetto a regolamentazione ex ante solo se la concorrenza al suo interno continua a essere contraddistinta da un significativo potere di mercato nonostante la presenza di una regolamentazione ex ante sui mercati all'ingrosso correlati presenti a monte. Tenuto conto dei progressi realizzati in materia di concorrenza grazie alla regolamentazione, la presente raccomandazione individua soltanto i mercati correlati a livello di fornitura all'ingrosso. Si ritiene che la loro regolamentazione possa porre rimedio all'assenza di una concorrenza effettiva a livello di fornitura all'ingrosso, che a sua volta è all'origine delle disfunzioni di mercato individuate nei mercati al dettaglio correlati. Se un'autorità nazionale di regolamentazione dimostra tuttavia che gli interventi sul mercato all'ingrosso non hanno avuto successo, il mercato al dettaglio rilevante potrebbe essere oggetto di una regolamentazione ex ante, a condizione che l'autorità nazionale di regolamentazione riscontri il superamento della prova dei tre criteri prescritta dalla presente raccomandazione.

(19)

I mercati che figurano nell'elenco di cui in allegato sono stati individuati sulla base dei tre criteri cumulativi sopra citati. Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero partire dal presupposto che in questi mercati i tre criteri sono soddisfatti. Qualora tuttavia un'autorità nazionale di regolamentazione giunga alla conclusione che, in assenza di una regolamentazione a livello di mercato all'ingrosso, i mercati al dettaglio definiti presentano una concorrenza sostenibile, tale autorità dovrebbe altresì non ritenere più necessaria una regolamentazione ex ante del mercato all'ingrosso.

(20)

Per i mercati che figurano nell'elenco di cui all'allegato, un'autorità nazionale di regolamentazione può in ogni caso ritenere appropriato, sulla base di situazioni nazionali specifiche, effettuare autonomamente la prova dei tre criteri. Tale autorità può quindi ritenere che la prova dei tre criteri sia stata superata oppure no nelle situazioni nazionali considerate. In caso di mancato superamento della prova per un determinato mercato elencato nella raccomandazione, l'autorità nazionale di regolamentazione non dovrebbe imporre obblighi regolamentari al mercato in questione.

(21)

Le autorità nazionali di regolamentazione possono individuare altri mercati oltre a quelli elencati nella presente raccomandazione e sottoporli alla prova dei tre criteri. In particolare, esse dovrebbero effettuare sempre la prova dei tre criteri qualora, dopo aver concluso che un mercato al dettaglio non sia effettivamente competitivo in assenza di una regolamentazione ex ante, intendano regolamentare i corrispondenti mercati all'ingrosso e questi non siano elencati nella raccomandazione. In tal caso, il mercato da analizzare per primo è quello più a monte rispetto al mercato al dettaglio in questione nella catena di fornitura verticale. Un'autorità nazionale di regolamentazione dovrebbe effettuare un'analisi graduale dei mercati situati a valle di un fattore di produzione regolamentato, al fine di stabilire se sarebbero effettivamente concorrenziali in presenza di una regolamentazione a monte, fino ad arrivare ai mercati al dettaglio.

(22)

Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero applicare la prova dei tre criteri anche ai mercati elencati negli allegati della raccomandazione 2003/311/CE della Commissione (6), e nella raccomandazione 2007/879/CE, che non figurano più nell'elenco di cui all'allegato della presente raccomandazione se sono attualmente regolamentati tenendo conto delle situazioni nazionali, al fine di valutare se alla luce di tali circostanze essi siano ancora assoggettabili a una regolamentazione ex ante.

(23)

Conformemente alla direttiva 2002/21/CE è opportuno che i nuovi mercati emergenti non siano oggetto di obblighi regolamentari ex ante ingiustificati, anche se le imprese che sono entrate per prime nel mercato sono avvantaggiate. Tra i nuovi mercati emergenti rientrano i mercati dei prodotti e dei servizi per i quali, a causa del loro carattere innovativo, è molto difficile prevedere le condizioni della domanda e quelle dell'offerta o le condizioni di ingresso sul mercato e di conseguenza risulta difficile applicare la prova dei tre criteri. Evitando di assoggettare i nuovi mercati emergenti a obblighi regolamentari ex ante ingiustificati si intende incoraggiare l'innovazione, come richiesto dall'articolo 8 della direttiva 2002/21/CE; nel contempo occorre impedire la preclusione di tali mercati da parte dell'impresa leader, come indicato nelle linee direttrici della Commissione per l'analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (7). I potenziamenti progressivi dell'infrastruttura di rete esistente raramente portano a un mercato nuovo o emergente. Occorre accertare la mancanza di sostituibilità di un prodotto dal punto di vista sia dell'offerta che della domanda prima di poter concludere che tale prodotto non fa parte di un mercato già esistente. L'introduzione di nuovi servizi al dettaglio può dare origine a un nuovo mercato all'ingrosso derivato nella misura in cui tali servizi al dettaglio non possono essere forniti utilizzando i prodotti all'ingrosso esistenti.

(24)

Le autorità nazionali di regolamentazione rendono accessibili alla Commissione, al BEREC e alle altre autorità nazionali di regolamentazione i risultati della prova dei tre criteri effettuata conformemente alla presente raccomandazione che rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE. La mancata notifica di un progetto di misura che influisce sul commercio fra Stati membri come descritto al considerando 38 della direttiva 2002/21/CE può dare luogo all'avvio di una procedura di infrazione nei confronti dello Stato membro interessato.

(25)

Dall'elenco dei mercati di cui all'allegato della presente raccomandazione sono stati rimossi due mercati che figuravano nella raccomandazione 2007/879/CE (i mercati 1 e 2), dal momento che non soddisfano più i tre criteri della prova. Poiché il ritmo dell'evoluzione prevista o prevedibile dei mercati, che sottende questa constatazione a livello di Unione, può variare da uno Stato membro all'altro, situazioni nazionali specifiche possono giustificare il fatto che un'autorità nazionale di regolamentazione ritenga che il mercato 1 della raccomandazione 2007/879/CE o altri mercati al dettaglio correlati al mercato 2 di detta raccomandazione non siano ancora effettivamente concorrenziali in una prospettiva futura in assenza di misure correttive adeguate e proporzionate a livello di fornitura all'ingrosso. Le autorità nazionali di regolamentazione potrebbero pertanto giustificare il perdurare di un intervento di regolamentazione ex ante sul mercato all'ingrosso, purché venga superata la prova dei tre criteri, tenuto conto delle circostanze nazionali, per il periodo di analisi di riferimento. I restanti mercati elencati nella raccomandazione 2007/879/CE sono ancora assoggettabili a una regolamentazione ex ante, sebbene i confini dei mercati 4, 5 e 6 siano stati ridefiniti. Nel delineare questi mercati, le autorità nazionali di regolamentazione tengono conto delle situazioni nazionali,

1.

Per la definizione dei mercati rilevanti corrispondenti alla situazione nazionale ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE, le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero analizzare i mercati di prodotti e servizi specificati nell'allegato.

2.

Quando individuano mercati diversi da quelli elencati nell'allegato, le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero garantire, e la Commissione procederà a una verifica al riguardo, che i tre criteri seguenti siano soddisfatti cumulativamente:

3.

Qualora ritengano che uno qualsiasi dei mercati di cui all'allegato non sia assoggettabile a una regolamentazione ex ante nelle situazioni nazionali specifiche, le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero dimostrare il mancato soddisfacimento di almeno uno dei tre criteri di cui al punto 2 e la Commissione procederà a una verifica al riguardo.

4.

Le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero prendere in considerazione tutti i pertinenti elementi di pressione concorrenziale, indipendentemente dal fatto che tale pressione derivi dalle reti di comunicazione elettronica, dai servizi di comunicazione elettronica o da altri tipi di servizi o applicazioni paragonabili dal punto di vista degli utenti finali.

5.

La presente raccomandazione non influenza le definizioni dei mercati, i risultati delle analisi di mercato e gli obblighi regolamentari adottati dalle autorità nazionali di regolamentazione conformemente all'articolo 15, paragrafo 3, e all'articolo 16 della direttiva 2002/21/CE prima della data di adozione della presente raccomandazione.

6.

Gli Stati membri sono destinatari della presente raccomandazione.