COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 2.5.2018

COM(2018) 324 final

2018/0136(COD)

Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Motivación y objetivos

Conforme se explica en la Comunicación de la Comisión de febrero de 2018 titulada «Un marco financiero plurianual nuevo y moderno para una Unión Europea que cumpla de manera eficiente con sus prioridades posteriores a 2020» 1 , la Unión es una comunidad de Derecho en cuyos valores radica el fundamento mismo de su existencia. Estos valores impregnan la totalidad de su estructura jurídica e institucional, así como de sus programas y políticas, por lo que debe garantizarse su respeto en todas las políticas de la Unión. Entre ellas se incluye el presupuesto de la UE, en el que la observancia de los valores fundamentales constituye una condición previa indispensable para la buena gestión financiera y la eficacia de la financiación de la UE. El respeto de la primacía de la ley es importante para los ciudadanos europeos, así como para la iniciativa empresarial, la innovación y la inversión. La economía europea es tanto más próspera cuanto más se adhiere el marco jurídico e institucional a los valores comunes de la Unión.

•Coherencia con las disposiciones vigentes

•Coherencia con otras políticas de la Unión

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD

•Base jurídica

•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)

Las normas financieras por las que se rige el presupuesto de la Unión en virtud del artículo 322 del Tratado de Funcionamiento de la UE no pueden ser adoptadas al nivel de los Estados miembros.

•Proporcionalidad

•Elección del instrumento

3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

•Evaluaciones ex post / control de calidad de la legislación existente

No está en vigor ningún programa comparable. Se dispone, no obstante, de la experiencia adquirida tras haberse abordado, al nivel de la Unión Europea, cuestiones relacionadas con el Estado de Derecho en los Estados miembros. Esa experiencia indica que, si bien se dispone de algunas herramientas, estas no están específicamente diseñadas para hacer frente a las situaciones en las que la ejecución de los fondos de la Unión pudiera verse comprometida por deficiencias del Estado de Derecho.

•Consultas con las partes interesadas

No se ha llevado a cabo ninguna consulta específica con las partes interesadas, pero el asunto ha sido objeto de un amplio debate, en particular con el Parlamento Europeo y el Consejo.

•Asesoramiento externo

Al elaborar las normas vigentes se acudió a fuentes externas, en particular el Consejo de Europa. También está previsto recurrir al asesoramiento externo del Consejo de Europa, según proceda, en el momento de aplicar las medidas propuestas.

•Evaluación de impacto

•Derechos fundamentales

Al aumentar el nivel actual de protección contra las deficiencias del Estado de Derecho, la propuesta repercutirá de forma positiva en los derechos fundamentales.

4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS

Al aumentar la protección frente a posibles prácticas, omisiones o medidas de las autoridades públicas que afecten al Estado de Derecho en ese Estado miembro y que afecten o amenacen con afectar a su capacidad para cumplir sus obligaciones presupuestarias, la propuesta tendrá un impacto positivo sobre la buena gestión financiera del presupuesto general de la Unión.

5.OTROS ELEMENTOS

•Planes de ejecución y modalidades de seguimiento, evaluación e información

La Comisión evaluará la situación en el Estado miembro de que se trate para decidir si puede proponer el levantamiento de las medidas.

•Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta

2018/0136 (COD)

Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 322, apartado 1, letra a),

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y en particular su artículo 106 bis,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Tribunal de Cuentas 6 ,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario,

Considerando lo siguiente:

(1)El Estado de Derecho es uno de los valores esenciales en los que se fundamenta la Unión. Como señala el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, esos valores son comunes a los Estados miembros.

(2)El Estado de Derecho requiere que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites establecidos por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y los derechos fundamentales y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. Exige, en particular, que se respeten 7 los principios de legalidad 8 , seguridad jurídica 9 , prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo 10 , separación de poderes 11 y tutela judicial efectiva por tribunales independientes 12 .

(3)El Estado de Derecho constituye un requisito previo para la protección de los demás valores fundamentales en los que se asienta la Unión, como la libertad, la democracia, la igualdad y el respeto de los derechos humanos. El respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente vinculado al respeto de la democracia y de los derechos fundamentales: no puede haber democracia ni respeto de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa.

(4)Siempre que los Estados miembros ejecuten el presupuesto de la Unión, sea cual fuere el método de ejecución que utilicen, el respeto del Estado de Derecho ha de ser una condición previa esencial para cumplir el principio de buena gestión financiera consagrado en el artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(5)Los Estados miembros solo pueden garantizar la buena gestión financiera si las autoridades públicas actúan conforme a Derecho, si la vulneración de las leyes es efectivamente perseguida por los órganos de investigación y enjuiciamiento y si las decisiones de las autoridades públicas pueden ser objeto de un control jurisdiccional efectivo por parte de órganos jurisdiccionales independientes y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(6)Los órganos judiciales deben actuar con independencia e imparcialidad y los órganos de investigación y enjuiciamiento deben poder desempeñar adecuadamente sus funciones. Deben tener a su disposición los recursos suficientes y los procedimientos que les permitan actuar de manera eficaz y en pleno respeto del derecho a un juicio justo e imparcial. Estas condiciones se requieren como garantía mínima contra las decisiones irregulares y arbitrarias de las autoridades públicas que podrían perjudicar a los intereses financieros de la Unión.

(7)La independencia del poder judicial presupone, en particular, que el órgano correspondiente se halle en condiciones de ejercer sus funciones jurisdiccionales de manera totalmente autónoma, sin estar sujeto a ningún vínculo jerárquico ni subordinado a ningún otro órgano, y sin recibir órdenes o instrucciones de ninguna fuente, quedando de tal forma protegido contra intervenciones o presiones externas que pudieran mermar la independencia de juicio de sus miembros e influir en sus decisiones. Las garantías de independencia e imparcialidad requieren la existencia de reglas, especialmente en lo que se refiere a la composición del órgano, así como al nombramiento, la duración del mandato y los motivos de exclusión y cese de sus miembros, que permitan disipar en el ánimo de los justiciables toda duda legítima en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio.

(8)El respeto del Estado de Derecho no solo reviste importancia para los ciudadanos de la Unión, sino también para las iniciativas empresariales, la innovación, la inversión y el correcto funcionamiento del mercado interior, cuya plena expansión depende de la existencia de un sólido marco legal e institucional.

(9)El artículo 19 del TUE, que es la expresión concreta del valor del Estado de Derecho enunciado en el artículo 2 del TUE, obliga a los Estados miembros a proporcionar una tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, incluidos los referentes a la ejecución del presupuesto de la Unión. La existencia misma de un control jurisdiccional efectivo destinado a garantizar el cumplimiento de la legislación la Unión es la esencia del Estado de Derecho y requiere órganos jurisdiccionales independientes 13 . Resulta esencial mantener la independencia de los órganos jurisdiccionales como lo confirma el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 14 . Tal afirmación es especialmente cierta respecto del control jurisdiccional de la validez de las medidas, los contratos u otros instrumentos que den lugar a gastos o deudas públicas, en el contexto, entre otros, de los procedimientos de contratación pública, que pueden también impugnarse ante los tribunales.

(10)Existe por lo tanto una clara relación entre el respeto del Estado de Derecho y la ejecución eficiente del presupuesto de la Unión de conformidad con los principios de buena gestión financiera.

(11)Las deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros que afecten en particular al buen funcionamiento de las autoridades públicas y al control jurisdiccional efectivo pueden atentar gravemente contra los intereses financieros de la Unión.

(12)La identificación de una deficiencia generalizada requiere una evaluación cualitativa por parte de la Comisión. Dicha evaluación podría basarse en la información procedente de todas las fuentes disponibles y todas las instituciones reconocidas, incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los informes del Tribunal de Cuentas, y las conclusiones y recomendaciones de las organizaciones y redes internacionales pertinentes, como los órganos del Consejo de Europa y las redes europeas de tribunales supremos y consejos del poder judicial.

(13)Es preciso determinar las posibles medidas que deben adoptarse en caso de deficiencias generalizadas y el procedimiento que debe seguirse para su adopción. Esas medidas deben incluir la suspensión de los pagos y de los compromisos y la reducción de la financiación en el marco de compromisos existentes, así como la prohibición de celebrar nuevos compromisos con los beneficiarios.

(14)Al determinar las medidas que han de adoptarse deberá aplicarse el principio de proporcionalidad, para lo que se tomarán en consideración, entre otros aspectos, la gravedad de la situación, el tiempo transcurrido desde el inicio de la actuación de que se trate, su duración y recurrencia, la intención y el grado de colaboración del Estado miembro para poner fin a la deficiencia generalizada que afecte al Estado de Derecho, así como las consecuencias de dicha deficiencia para los fondos correspondientes de la Unión.

(15)A fin de garantizar la aplicación uniforme del presente Reglamento y habida cuenta de la importancia de los efectos financieros de las medidas impuestas en virtud del mismo, las competencias de ejecución deben conferirse al Consejo, el cual actuará sobre la base de una propuesta de la Comisión. A fin de facilitar la adopción de cuantas decisiones sean necesarias para proteger los intereses financieros de la Unión, debe recurrirse a la votación por mayoría cualificada inversa.

(16)Antes de proponer la adopción de cualquier medida en virtud del presente Reglamento, la Comisión deberá comunicar al Estado miembro afectado los motivos por los que considera que podría haberse producido en él una deficiencia generalizada del Estado de Derecho. El Estado miembro deberá tener la posibilidad de presentar sus observaciones, que la Comisión y el Consejo habrán de tomar en consideración.

(17)A propuesta de la Comisión, el Consejo deberá levantar las medidas, con efecto suspensivo, si la situación que ha dado lugar a la imposición de las medidas ha sido suficientemente subsanada.

(18)La Comisión deberá mantener informado al Parlamento Europeo de toda medida propuesta y adoptada con arreglo al presente Reglamento,

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

Artículo 1
Objeto

El presente Reglamento establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros.

Artículo 2
Definiciones

A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a)«Estado de Derecho»: el valor de la Unión consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, que incluye los principios de legalidad, que implica un sistema transparente, responsable, democrático y pluralista de promulgación de las leyes; seguridad jurídica; prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; tutela judicial efectiva por parte de tribunales independientes, incluida la protección de los derechos fundamentales; separación de poderes e igualdad ante la ley;

b)«deficiencia generalizada del Estado de Derecho»: práctica u omisión extendida o recurrente, o medida adoptada por las autoridades públicas que afecte al Estado de Derecho;

c)«entidad pública»: todas las autoridades públicas de todos los niveles de la administración, incluidas las autoridades nacionales, regionales y locales, así como las organizaciones de los Estados miembros en el sentido del [artículo 2, punto 42] del Reglamento (UE, Euratom) n.º [...] (en lo sucesivo, el «Reglamento Financiero»).

Artículo 3
Medidas

1.Se adoptarán las medidas oportunas en caso de que una deficiencia generalizada del Estado de Derecho en un Estado miembro afecte o amenace con afectar a los principios de buena gestión financiera o a la protección de los intereses financieros de la Unión, en particular:

a)el adecuado funcionamiento de las autoridades de ese Estado miembro que ejecuten el presupuesto de la Unión, en particular en el contexto de procedimientos de contratación pública o de subvención, y cuando lleven a cabo actividades de seguimiento y control;

b)el adecuado funcionamiento de los servicios de investigación y de la fiscalía en relación con la persecución del fraude, la corrupción u otras infracciones del Derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión;

c)el control jurisdiccional efectivo por órganos jurisdiccionales independientes de las acciones u omisiones por parte de las autoridades a que se refieren las letras a) y b);

d)la prevención y la sanción del fraude, la corrupción u otras infracciones del Derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión, y la imposición de sanciones eficaces y disuasorias a los beneficiarios por los tribunales nacionales o por las autoridades administrativas;

e)la recuperación de los fondos indebidamente pagados;

f)la eficaz y oportuna cooperación con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude y con la Fiscalía Europea en sus investigaciones o actuaciones judiciales, de conformidad con sus instrumentos jurídicos respectivos y con el principio de cooperación leal.

2.Podrán, en particular, considerarse deficiencias generalizadas del Estado de Derecho:

a)la puesta en peligro de la independencia del poder judicial;

b)el hecho de no impedir, corregir ni sancionar decisiones arbitrarias o irregulares por parte de las autoridades públicas, incluidas las judiciales y policiales, retener recursos financieros y humanos y financieros que afecten a su adecuado funcionamiento, o no garantizar la ausencia de conflictos de intereses;

c)la limitación de la disponibilidad y eficacia de las vías de recurso judicial, a través, entre otros medios, de normas procesales restrictivas, la inejecución de las resoluciones judiciales o la limitación de la investigación, el enjuiciamiento o la sanción efectivos de las infracciones de la ley.

Artículo 4
Contenido de las medidas

1.Podrán adoptarse una o varias de las siguientes medidas, según proceda:

a)cuando la Comisión ejecute el presupuesto de la Unión en régimen de gestión directa o indirecta con arreglo al artículo 62, letras a) y c), del Reglamento Financiero, y cuando el beneficiario sea una entidad pública:

1)la suspensión de los pagos o de la ejecución del compromiso jurídico o la resolución del compromiso jurídico con arreglo al artículo [131, apartado 3,] del Reglamento Financiero;

2)la prohibición de contraer nuevos compromisos jurídicos;

b)cuando la Comisión ejecute el presupuesto de la Unión en régimen de gestión compartida con arreglo al [artículo 62, letra b),] del Reglamento Financiero:

1)la suspensión de la aprobación de uno o más programas o de su modificación;

2)la suspensión de los compromisos;

3)la reducción de los compromisos, incluso mediante correcciones financieras o transferencias a otros programas de gasto;

4)la reducción de la prefinanciación;

5)la interrupción de los plazos de pago;

6)la suspensión de los pagos.

2.Salvo disposición en contrario de la decisión por la que se adopten dichas medidas, la imposición de las medidas apropiadas no afectará a la obligación de las entidades públicas mencionadas en la letra a) del apartado 1 o de los Estados miembros a que se refiere la letra b) del apartado 1 de ejecutar el programa o el fondo afectado por la medida ni, en particular, a la obligación de efectuar los pagos a los destinatarios o beneficiarios finales.

3.Las medidas adoptadas deberán ser proporcionadas a la naturaleza, la gravedad y el alcance de la deficiencia generalizada del Estado de Derecho. Deberán, en la medida de lo posible, dirigirse a las acciones de la Unión que estén o puedan verse afectadas por esa deficiencia.

Artículo 5
Procedimiento

1.Cuando la Comisión considere que tiene motivos fundados para pensar que se cumplen las condiciones del artículo 3, enviará una notificación por escrito al Estado miembro de que se trate, exponiendo los motivos en los que funda sus constataciones.

2.La Comisión podrá tener en cuenta toda la información pertinente, incluidas las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los informes del Tribunal de Cuentas y las conclusiones y recomendaciones de las organizaciones internacionales pertinentes.

3.La Comisión podrá solicitar toda la información adicional necesaria para su evaluación, tanto antes como después de que haya efectuado una constatación de conformidad con el apartado 1.

4.El Estado miembro en cuestión deberá aportar toda la información requerida y podrá presentar sus observaciones dentro de un plazo especificado por la Comisión, que no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación de la constatación. En sus observaciones, el Estado miembro podrá proponer la adopción de medidas correctoras.

5.Al decidir si presenta una propuesta de decisión por la que se adopten las medidas apropiadas, la Comisión tendrá en cuenta la información recibida y las posibles observaciones efectuadas por el Estado miembro afectado, así como la adecuación de las medidas correctoras propuestas.

6.Si la Comisión considera probada la existencia de una deficiencia generalizada del Estado de Derecho, presentará al Consejo una propuesta de acto de ejecución por el que se adopten las medidas apropiadas.

7.La decisión se considerará adoptada por el Consejo a menos que este decida, por mayoría cualificada, rechazar la propuesta de la Comisión en el plazo de un mes a partir de su adopción por la Comisión.

8.El Consejo, por mayoría cualificada, podrá modificar la propuesta de la Comisión y adoptar el texto modificado como decisión del Consejo.

Artículo 6
Levantamiento de las medidas

1.El Estado miembro afectado podrá presentar en cualquier momento a la Comisión pruebas que demuestren que la deficiencia generalizada del Estado de Derecho ha sido subsanada o ha cesado.

2.La Comisión evaluará la situación en dicho Estado miembro. Una vez que las deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en relación con las cuales se hayan adoptado las medidas apropiadas cesen en todo o en parte, la Comisión presentará al Consejo una propuesta de Decisión para el levantamiento total o parcial de esas medidas. Se aplicará en tales casos el procedimiento establecido en los apartados 2, 4, 5, 6 y 7 del artículo 5.

3.Cuando se levanten las medidas referentes a la suspensión de la aprobación de uno o más programas o de sus modificaciones, a que se refiere el artículo 4, apartado 2, letra b), inciso i), o a la suspensión de compromisos, a que se refiere el artículo 4, apartado 2, letra b), inciso ii), los importes correspondientes a los compromisos suspendidos se consignarán en el presupuesto, a reserva de lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento (UE, Euratom) n.º XXXX (Reglamento MFP). Los compromisos suspendidos del ejercicio n no podrán consignarse en el presupuesto después del ejercicio n + 2.

Artículo 7
Información al Parlamento Europeo

La Comisión informará sin demora al Parlamento Europeo de toda medida propuesta o adoptada con arreglo a los artículos 4 y 5.

Artículo 8
Entrada en vigor

El presente Reglamento entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Será aplicable a partir del 1 de enero de 2021.

El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

Hecho en Bruselas, el

(1)    COM(2018) 98 final.

(2)    COM(2014) 158 final.

(3)    Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

(4)    COM(2014) 158 final.

(5)    COM(2018) 98 final.

(6)    [...]

(7)    Comunicación de la Comisión «Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho», COM(2014) 158 final, anexo I.

(8)    Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, CAS Succhi di Frutta, C-496/99 PECLI:EU:C:2004:236, apartado 63.

(9)    Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1981, Amministrazione delle Finanze dello Stato / Srl Meridionale Industria Salumi y otros, Ditta Italo Orlandi & Figlio y Ditta Vincenzo Divella / Amministrazione delle finanze dello Stato. Asuntos acumulados 212 a 217/80, ECLI:EU:C:1981:270, apartado 10.

(10)    Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst, asuntos acumulados 46/87 y 227/88, ECLI:EU:C:1989:337, apartado 19.

(11)    Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de noviembre de 2016, Kovalkovas, C477/16, ECLI:EU:C:2016:861, apartado 36; Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de noviembre de 2016, PPU Poltorak, C-452/16, ECLI:EU:C:2016:858, apartado 35, y sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2010, DEB,C-279/09, ECLI:EU:C:2010:811, apartado 58.

(12)    Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses / Tribunal de Contas C64/16, ECLI:EU:C:2018:117, apartados 31 y 40 a 41.

(13)    Asunto C-64/16, apartados 32 a 36.

(14)    Asunto C-64/16, apartados 40 y 41.