ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

Брюксел, 2.5.2018

COM(2018) 324 final

2018/0136(COD)

Предложение за

РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

•Основания и цели

Както е пояснено в съобщението на Комисията от февруари 2018 г., озаглавено „Нова, модерна многогодишна финансова рамка за Европейския съюз, с която ефикасно да постига резултати по своите приоритети след 2020 г.“ 1 , Съюзът е правова общност, чието съществуване само по себе си се опира на неговите ценности. Те лежат в основата на цялата му правна и институционална структура и всичките му политики и програми. Зачитането на тези ценности следва да бъде гарантирано във всички политики на Съюза. Това включва бюджета на ЕС, за който зачитането на основните ценности е съществена предпоставка за добро финансово управление и ефективно финансиране от ЕС. Зачитането на принципите на правовата държава е важно за европейските граждани, както и за предприемачеството, иновациите и инвестициите. Европейската икономика процъфтява най-много там, където правната и институционалната рамка се придържат изцяло към общите ценности на Съюза.

•Съгласуваност със съществуващите разпоредби в тази област на политиката

•Съгласуваност с други политики на Съюза

2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ

•Правно основание

•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)

Финансовите правила, на които се подчинява бюджетът на Съюза в съответствие с член 322 от Договора за функционирането на ЕС, не биха могли да бъдат приети на равнището на държавите членки.

•Пропорционалност

•Избор на инструмент

3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ОЦЕНКИТЕ ЗА ИЗМИНАЛИЯ ПЕРИОД, КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

•Оценки за изминалия период/проверки за пригодност на съществуващото законодателство

Не съществува сравнима текущо изпълнявана програма. Налице е обаче натрупан опит от търсенето на равнището на Европейския съюз на адекватни решения на определени проблеми, свързани със зачитането на принципите на правовата държава в държавите членки. Това показва, че макар и да съществуват някои инструменти, те не са предназначени за справяне със съответните ситуации, при които изпълнението на средства на Съюза може да бъде изложено на риск от конкретно незачитане на принципите на правовата държава.

•Консултации със заинтересованите страни

Не бяха проведени специални консултации със заинтересованите страни, но темата бе подложена на широко обсъждане, включително в Европейския парламент и в Съвета.

•Външни експертни становища

При изготвянето на сегашните правила са взети под внимание външни източници, в частност Съветът на Европа. При въвеждането на предложените мерки също се предвижда, доколкото това е целесъобразно, използването на външен експертен опит от Съвета на Европа.

•Оценка на въздействието

•Основни права

Благодарение на повишаването на настоящото равнище на защита срещу незачитането на принципите на правовата държава, предложението ще окаже положително въздействие върху основните права.

4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА

Благодарение на повишената защита срещу евентуални практики, бездействие или мерки на органите на публичната власт, които накърняват принципите на правовата държава в тази държава членка и се отразяват неблагоприятно или има опасност да се отразят неблагоприятно на способността ѝ да изпълнява бюджетните си задължения, предложението ще окаже положително въздействие върху доброто финансово управление на общия бюджет на Съюза.

5.ДРУГИ ЕЛЕМЕНТИ

•Планове за изпълнение и механизъм за наблюдение, оценка и докладване

Комисията ще анализира положението в съответната държава членка, за да реши дали може да бъде предложена отмяна на конкретните мерки.

•Подробно разяснение на отделните разпоредби на предложението

2018/0136 (COD)

Предложение за

РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА

относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки

ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взеха предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 322, параграф 1, буква а) от него,

като взеха предвид Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия, и по-специално член 106а от него,

като взеха предвид предложението на Европейската комисия,

след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,

като взеха предвид становището на Сметната палата 6 ,

в съответствие с обикновената законодателна процедура,

като имат предвид, че:

(1)Зачитането на принципите на правовата държава е сред основните ценности, на които се основава Съюзът. Както се припомня в член 2 от Договора за Европейския съюз, тези ценности са общи за държавите членки.

(2)Зачитането на принципите на правовата държава предполага всички публични правомощия да се упражняват в рамките на ограниченията, установени от закона, в съответствие с ценностите на демокрацията и основните права, и под контрола на независими и безпристрастни съдилища. В частност това предполага зачитането 7 на принципите на законност 8 , правна сигурност 9 , забрана на произвола на изпълнителната власт 10 , разделение на властите 11 , както и на ефективна съдебна защита от независим съд 12 .

(3)Зачитането на принципите на правовата държава е предпоставка за защитата на другите основни ценности, на които се основава Съюзът, като свобода, демокрация, равенство и зачитане на правата на човека. Зачитането на принципите на правовата държава е неразривно свързано със зачитането на демокрацията и основните права: не може да има демокрация и зачитане на основните права, без да се зачитат принципите на правовата държава, и обратното.

(4)Когато държавите членки изпълняват бюджета на Съюза, без значение какъв метод на изпълнение използват, зачитането на принципите на правовата държава е важна предпоставка за спазването на принципа на доброто финансово управление, залегнал в член 317 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

(5)Добро финансово управление може да се осигури от държавите членки единствено ако органите на публичната власт действат в съответствие със закона и всяко негово нарушение ефективно се преследва от службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, и ако решенията на органите на публичната власт могат да бъдат подложени на ефективен съдебен контрол от страна на независими съдилища и на Съда на Европейския съюз.

(6)Органите на съдебната власт следва да действат независимо и безпристрастно, а службите, натоварени с разследването и наказателното преследване, следва да бъдат в състояние надлежно да изпълняват функциите си. На тези органи и служби следва да се предоставят достатъчно ресурси и процедури, за да могат те да действат ефективно и при пълно зачитане на правото на справедлив съдебен процес. Тези условия са необходимата минимална гаранция против незаконосъобразни и произволни решения на органите на публичната власт, които могат да накърнят финансовите интереси на Съюза.

(7)Независимостта на съдебната власт предполага по-конкретно, че съответният съдебен орган е в състояние да упражнява съдебните си функции изцяло самостоятелно, без да бъде предмет на йерархични ограничения или да е подчинен на друг орган, и без да получава заповеди или указания от когото и да било, както и че по този начин той е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на преценката на неговите членове и да повлияят на техните решения. Гаранциите за независимост и безпристрастност изискват правила, по-конкретно що се отнася до състава на органа, назначаването и прослуженото време и основанията за отвод и освобождаване от длъжност на членовете му, които да предотвратят всички основателни съмнения в съзнанието на гражданите по отношение на неподатливостта на тази институция на външни фактори и нейната неутралност по отношение на защитаваните пред нея интереси.

(8)Зачитането на принципите на правовата държава е от съществено значение не само за гражданите на Съюза, но също и за предприемачеството, новаторството, инвестициите и доброто функциониране на вътрешния пазар, които се нуждаят от стабилна правна и институционална рамка, за да разгърнат пълния си потенциал.

(9)Член 19 от ДЕС, който е конкретен израз на значението на принципите на правовата държава, посочени в член 2 от ДЕС, изисква държавите членки да осигурят ефективна съдебна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, включително тези, отнасящи се до изпълнението на бюджета на Съюза. Самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е в основата на правовата държава и изисква независими съдилища 13 . Запазването на независимостта на съдебната власт е от съществено значение, както е потвърдено в член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз 14 . Това се отнася особено за съдебния контрол на законосъобразността на мерките, договорите или други инструменти, които водят до публични разходи или дългове, наред с другото, в контекста на процедурите за възлагане на обществени поръчки, във връзка с които също може да бъде сезиран съдът.

(10)Поради това съществува ясна връзка между зачитането на принципите на правовата държава и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление.

(11)Широко разпространеното незачитане в държавите членки на принципите на правовата държава, което засяга по-специално правилното функциониране на органите на публичната власт и ефективния съдебен контрол, може сериозно да навреди на финансовите интереси на Съюза.

(12)Установяването на широко разпространено незачитане изисква качествена оценка от страна на Комисията. Тази оценка може да се основава на информация от всички налични източници и признати институции, включително решенията на Съда на Европейския съюз, доклади на Сметната палата и заключения и препоръки на съответните международни организации и мрежи, като например органите на Съвета на Европа и европейските мрежи на върховните съдилища и съдебните съвети.

(13)Следва да се определят възможните мерки, които да бъдат приети в случай на широко разпространено незачитане, както и процедурата, която трябва да се следва за приемането им. Тези мерки следва да включват спиране на плащанията и поетите задължения, намаляване на финансирането в рамките на съществуващите задължения, както и забрана за поемане на нови задължения към получатели.

(14)При определяне на мерките, които следва да се приемат, следва да се прилага принципът на пропорционалност, като се отчитат по-специално сериозността на положението, изминалото време от началото на съответното поведение, неговата продължителност и повторяемост, волята и степента на съдействие на съответната държава членка за прекратяване на широко разпространеното незачитане на принципите на правовата държава, както и последиците от това незачитане за съответните фондове на Съюза.

(15)С цел да се осигури единното прилагане на настоящия регламент и предвид значимите финансови последици на мерките, налагани по силата на настоящия регламент, на Съвета следва да се предоставят изпълнителни правомощия, като той следва да действа въз основа на предложение на Комисията. С цел да се улесни приемането на необходимите решения за защита на финансовите интереси на Съюза, следва да се използва гласуване с обратно квалифицирано мнозинство.

(16)Преди да предложи приемането на каквито и да е мерки в съответствие с настоящия регламент, Комисията следва да информира засегнатата държава членка за причините, поради които счита, че при нея може да е налице широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава. На държавата членка следва да се даде възможност да представи своето становище. Комисията и Съветът следва да вземат под внимание тези забележки.

(17)По предложение на Комисията, Съветът следва да отмени мерките със суспензивно действие, ако положението, довело до налагането на тези мерки, е било поправено в достатъчна степен.

(18)Комисията следва редовно да информира Европейския парламент за всички мерки, предложени и приети по силата на настоящия регламент,

ПРИЕХА НАСТОЯЩИЯ РЕГЛАМЕНТ:

Член 1
Предмет

С настоящия регламент се определят правилата, необходими за защита на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки.

Член 2
Определения

За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:

а)„принципи на правовата държава“ е ценност на Съюза, залегнала в член 2 от Договора за Европейския съюз, която включва принципите на законност (което означава прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес), правна сигурност, забрана на произвол от страна на органите на изпълнителната власт, ефективна съдебна защита от независим съд, включително на основните права, разделение на властите и равенство пред закона;

б)„широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава“ означава масова или повтаряща се практика или пропуск, или мярка от страна на органите на публичната власт, които нарушават принципите на правовата държава;

в)„държавен орган“ означава всички органи на публичната власт на всички равнища на управление, включително националните, регионалните и местните органи, както и организациите на държавите членки по смисъла на [член 2, точка 42] от Регламент (ЕС, Евратом) № […] („Финансовия регламент“).

Член 3
Мерки

1.Подходящи мерки се предприемат, когато широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в дадена държава членка накърнява или има опасност да накърни принципите на доброто финансово управление или на защитата на финансовите интереси на Съюза, и по-специално:

а)правилното функциониране на органите на тази държава членка, които изпълняват бюджета на Съюза, по-специално в контекста на възлагане на обществени поръчки или процедури за предоставяне на безвъзмездни средства, както и при извършването на наблюдение и контрол,

б)правилното функциониране на службите, натоварени с разследването и наказателното преследване на финансови измами, корупция или други нарушения на правото на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза,

в)ефективния съдебен контрол от независим съд на действия или бездействие от страна на органите, посочени в букви а) и б),

г)предотвратяването и санкционирането на финансовите измами, корупцията или други нарушения на правото на Съюза във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза, а също така налагането на ефективни и възпиращи санкции на получателите от страна на националните съдилища или административните органи,

д)събирането на неправомерно изплатените средства,

е)оказването на ефективно и своевременно съдействие на Европейската служба за борба с измамите и на Европейската прокуратура в хода на провежданите от тях разследвания или наказателно преследване съгласно съответните им правни актове и на принципа на лоялното сътрудничество.

2.За широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава по-конкретно може да се счита:

а)застрашаването на независимостта на съдебната система,

б)непредотвратяването, некоригирането и несанкционирането на произволни или незаконосъобразни решения на органите на публичната власт, включително на правоприлагащите органи, непредоставянето на финансови и човешки ресурси, което пречи на правилното им функциониране, или липсата на гаранция за отсъствието на конфликти на интереси,

в)ограничаването на достъпността и ефективността на средствата за правна защита, в това число посредством рестриктивни процедурни правила, неизпълняването на съдебни решения или ограничаването на ефективното разследване, съдебно преследване или санкциониране на нарушения на закона.

Член 4
Съдържание на мерките

1.Могат да бъдат приети една или повече от следните подходящи мерки,

а)когато Комисията изпълнява бюджета на Съюза при пряко или непряко управление съгласно член 62, букви а) и в) от Финансовия регламент, и когато получателят е държавен орган:

(1)спиране на плащанията или на изпълнението на поето правно задължение, или прекратяване на това задължение съгласно член [131, параграф 3] от Финансовия регламент;

(2)забрана за встъпване в нови правни задължения;

б)когато Комисията изпълнява бюджета на Съюза при споделено управление съгласно [член 62, буква б)] от Финансовия регламент:

(1)спиране на одобрението на една или повече програми или техни изменения;

(2)спиране на поемането на задължения;

(3)намаляване на поетите задължения, включително чрез финансови корекции или прехвърляния към други разходни програми;

(4)намаляване на предварителното финансиране;

(5)прекъсване на сроковете за плащания;

(6)спиране на плащанията.    

2.Освен ако решението за приемане на мерките не предвижда нещо друго, налагането на подходящи мерки не засяга задължението на държавните органи, посочени в параграф 1, буква а), или на държавите членки, посочени в параграф 1, буква б), да изпълняват програмата или фонда, засегнати от мярката, и по-специално задължението да извършват плащания към крайни получатели или бенефициери.

3.Предприетите мерки са пропорционални на естеството, сериозността и мащаба на широко разпространеното незачитане на принципите на правовата държава. Доколкото това е възможно, те са насочени към действията на Съюза, действително или потенциално засегнати от това незачитане.

Член 5
Процедура

1.Когато Комисията прецени, че има разумни основания да се счита, че са налице посочените в член 3 условия, тя изпраща писмено уведомление до засегнатата държава членка, в което излага мотивите, на които се основава констатацията ѝ.

2.Комисията може да вземе предвид цялата необходима информация, включително решенията на Съда на Европейския съюз, докладите на Сметната палата и заключенията и препоръките на съответните международни организации.

3.Комисията може да поиска всякаква допълнителна информация, необходима за нейната оценка, както преди, така и след като е направила констатация в съответствие с параграф 1.

4.Засегнатата държава членка предоставя цялата необходима информация и може да представи становище в срок, определен от Комисията, който е не по-кратък от 1 месец, считано от датата на уведомлението за констатацията. В становището си държавата членка може да предложи приемането на коригиращи мерки.

5.Комисията взема под внимание получената информация и направените забележки от страна на засегнатата държава членка, както и адекватността на предложените коригиращи мерки, когато взема решение за внасянето на дадено предложение за решение относно подходящите мерки.

6.Когато Комисията счете, че широко разпространеното незачитане на принципите на правовата държава е установено, тя внася в Съвета предложение за акт за изпълнение относно подходящите мерки.

7.Решението се счита за прието от Съвета, освен ако той реши с квалифицирано мнозинство да отхвърли предложението на Комисията в едномесечен срок от приемането му от Комисията.

8.Съветът, като действа с квалифицирано мнозинство, може да измени предложението на Комисията и да приеме изменения текст като решение на Съвета.

Член 6
Отмяна на мерките

1.Засегнатата държава членка може по всяко време да представи на Комисията доказателства, че широко разпространеното незачитане на принципите на правовата държава е било преодоляно или е престанало да съществува.

2.Комисията оценява положението в съответната държава членка. След като широко разпространеното незачитане на принципите на правовата държава, довело до приемането на съответните мерки, изцяло или отчасти престане да съществува, Комисията представя на Съвета предложение за решение за пълна или частична отмяна на тези мерки. Прилага се процедурата, предвидена в член 5, параграфи 2, 4, 5, 6 и 7.

3.Когато се отменят мерките, отнасящи се до временното спиране на одобрението на една или повече програми или техни изменения, посочени в член 4, параграф 2, буква б), подточка i), или на бюджетните кредити за поети задължения, посочени в член 4, параграф 2, буква б), подточка ii), сумите, съответстващи на временно спрените поети задължения се вписват в бюджета, при спазване на разпоредбите на член 7 от Регламент (ЕС, Евратом) № XXXX на Съвета (Регламент за МФР). Спрените поети задължения за година n не могат да бъдат вписани в бюджета след година n + 2.

Член 7
Информиране на Европейския парламент

Комисията незабавно информира Европейския парламент за всички мерки, предложени или приети в съответствие с членове 4 и 5.

Член 8
Влизане в сила

Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз. Той се прилага от 1 януари 2021 г.

Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки.

Съставено в Брюксел на […] година.

(1)    СОМ(2018) 98 final.

(2)    СОМ(2014) 158 final.

(3)    Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1—96).

(4)    СОМ(2014) 158 final.

(5)    СОМ(2018) 98 final.

(6)    [...]

(7)    Съобщение на Комисията „Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава“, COM(2014) 158 final, приложение 1.

(8)    Решение на Съда от 29 април 2004 г., CAS Succhi di Frutta, C-496/99 PECLI:EU:C:2004:236, т. 63.

(9)    Решение на Съда от 12 ноември 1981 г., Amministrazione delle finanze dello Stato срещу Srl Meridionale Industria Salumi и други; Ditta Italo Orlandi & Figlio и Ditta Vincenzo Divella срещу Amministrazione delle finanze dello Stato. Съединени дела 212 до 217/80, ECLI:EU:C:1981:270, т. 10.

(10)    Решение на Съда от 21 септември 1989 г., Hoechst, съединени дела 46/87 и 227/88, ECLI:EU:C:1989:337, т. 19.

(11)    Решение на Съда от 10 ноември 2016 г., Kovalkovas, C-477/16, ECLI:EU:C:2016:861, т. 36; решение на Съда от 10 ноември 2016 г., PPU Poltorak, C-452/16, ECLI:EU:C:2016:858, т. 35, и решение на Съда от 22 декември 2010 г., DEB,C-279/09, ECLI:EU:C:2010:811, т. 58.

(12)    Решение на Съда от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses срещу Tribunal de Contas C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, т. 31, 40 и 41.

(13)    Дело C-64/16, точки 32—36.

(14)    Дело C-64/16, точки 40—41.