11.2.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 44/17

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén välkomnar varmt EU-institutionernas proaktiva inställning till asylfrågor, samt vissa medlemsstaters intresse att gå framåt på detta politikområde.

1.2

Trots att EU:s immigrations- och asylpolitik är pressad av många osäkra faktorer och risker på global nivå (1) anser EESK att de olika budgetbegränsningarna till följd av den ekonomiska krisen inte får medföra sänkt nivå och kvalitet på det skydd som tillhandahålls. EU:s politiska identitet är starkt förknippad med skyddet av mänskliga rättigheter. Oförmågan att garantera ett sådant skydd drabbar kraftigt unionens interna och externa trovärdighet som politisk och demokratisk gemenskap.

1.3

Utvidgningen av EU:s ansvar på detta område och de ändrade beslutsmekanismerna efter antagandet av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt skapar möjligheter till ett gemensamt europeiskt asylområde. Det finns dock risker förknippade med det. De förväntningar som skapats kan vara alltför stora i förhållande till befintlig politisk och administrativ kapacitet.

1.4

EESK anser att en funktionsduglig gemensam europeisk asylpolitik är den mest effektiva och hållbara metoden för att bemöta behovet av skydd för personer i risksituationer och återverkningarna av detta på medlemsstaterna.

1.5

Kommittén betraktar inte personer med internationellt skydd som en ekonomisk och administrativ börda, utan som värdefulla partner för länderna och samhällena där de bor. De kan i sina ursprungsländer fungera som drivkrafter för förändring i riktning mot starkare demokrati, en rättsstat och skydd av mänskliga rättigheter. Med den kunskap de besitter kan de bli nyckelaktörer i den ekonomiska och sociala utvecklingen såväl i mottagarlandet som i ursprungslandet.

1.6

Det gemensamma europeiska asylsystemets motgångar och framgångar beror på ett varierande antal faktorer: effektivt skydd av mänskliga rättigheter, solidaritet mellan medlemsstaterna, harmoniserad lagstiftning och politik på området, förbättrat skydd samt tillräcklig finansiering av de europeiska organ som ansvarar för asylpolitiken. Kommittén anser att det är viktigt att bygga upp ett starkt förtroende för den gemensamma europeiska asylpolitiken hos den breda allmänheten, det civila samhället och medlemsstaternas regeringar. Det kan åstadkommas genom att man utan dröjsmål genomför politiken och uppnår konkreta resultat, i synnerhet i testfall.

1.7

Förekomsten av olika system i medlemsstaterna när det gäller beviljande av asyl skapar stora kostnader. Genom att bygga upp ett gemensamt europeiskt asylsystem kan kostnaderna klarläggas och minskas samtidigt som lagstiftningen förenklas (minskning bl.a. av antalet ansökningar eller av upprepade ansökningar, minskade möjligheter att missbruka förfarandena). Åtgärder som vidtas av behöriga europeiska organ (t.ex. Europeiska byrån för asylfrågor) kan ersätta de nationella myndigheternas åtgärder. Detta kan underlätta utbytet av välfungerande praxis, utbildningen av personal och inte minst möjligheterna att omdirigera strömmarna av asylsökande.

2.1

EU:s område med frihet, säkerhet och rättvisa är nu på väg in i en avgörande fas. Sedan 1999 har rådet antagit två femårsplaner, nämligen Tammerforsprogrammet (1999–2004) och Haagprogrammet (2004–2009). Tio år efter antagandet har stabilitetsmålen från Tammerfors bara delvis uppnåtts. EU är fortfarande inte ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Den gemensamma politiken för immigration, asyl och säkerhet vid gränserna har gjort stora, men ojämna framsteg.

2.2

Efter Lissabonfördragets ikraftträdande kommer nu Stockholmsprogrammet att genomföras, och en serie politiska åtgärder i fördraget kommer därefter att antas av rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller genom medbestämmandeförfarandet tillsammans med Europaparlamentet. Detta kommer att ge EU möjlighet att fastställa mer ambitiösa mål och att starta om en process som för närvarande bromsas av vissa medlemsstaters betänkligheter.

2.3

Antagandet av Lissabonfördraget, som inbegriper stadgan om grundläggande rättigheter, har i hög grad ökat EU:s ansvar och behörighet i asylfrågor. Den utökade behörigheten är en viktig möjlighet för framsteg när det gäller att uppnå målen på immigrations- och asylområdet. Det kan samtidigt innebära en risk, om de beslut om fattats inte får stöd av berörda aktörer. Frågan är känslig, vilket redan framgår av hur politiken utvecklats, men om spänningar och inbyggda brister inte kan lösas kan uppnådda framsteg och framtida möjligheter äventyras.

2.4

Stockholmsprogrammet är resultatet av ett samråd som bl.a. innebar att man integrerade och genomförde förslag i den europeiska pakten för invandring och asyl (2), rapporterna från den rådgivande högnivågruppen avseende framtiden för den europeiska politiken för rättsliga och inrikes frågor (3) och olika bidrag som mottagits av Europeiska kommissionen i anslutning till det offentliga samrådet om ”Hur kan vi utveckla EU:s politik för frihet, säkerhet och rättvisa?”, ett samråd om prioriteringarna för de kommande fem åren som genomfördes mellan september och november 2008. Kommissionen offentliggjorde i juni 2009 ett meddelande om ”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst: Större frihet i en säkrare omvärld” (4), som blev föremål för ett EESK-yttrande (5).

2.5

Inrättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem inom ramen för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa bygger på ett åtagande om att konkret tillämpa Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning (1951) och de värden som ligger till grund för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna är eniga om. Mellan 1999 och 2006 gjordes avsevärda framsteg, bland annat antogs fyra instrument som bildar nuvarande rättspraxis. I rådets direktiv 2004/83/EG (kvalifikationsdirektivet) fastställs gemensamma kriterier för vem som kan anhålla om internationellt skydd och tillerkännas ett minimum av rättigheter i samtliga medlemsstater. Genom Haag- och Stockholmsprogrammen har Europeiska kommissionen åtagit sig att utvärdera framstegen under den första fasen och att för rådet och Europaparlamentet lägga fram en rad förslag till åtgärder som ska antas före utgången av 2010.

2.6

Sedan 2002 har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén engagerat sig i utarbetandet och genomförandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem genom en rad yttranden, bl.a. avseende grönboken om ett framtida gemensamt europeiskt asylsystem (6) och avseende den strategiska planen för asylpolitiken (7).

2.7

I den strategiska planen för asylpolitiken (8) (”Policy Plan on Asylum”), som antogs den 17 juni 2008, föreslog Europeiska kommissionen att unionen slutför den andra fasen av det gemensamma europeiska asylsystemet genom att anta förbättrade normer för skydd och genom att se till att de tillämpas på samma sätt i samtliga medlemsstater. I och med att Europeiska rådet antog den europeiska pakten för invandring och asyl den 17 oktober 2008, bekräftades än en gång stödet för denna politik och de uppställda målen. I den strategiska planen ingår en översyn av ”kvalifikationsdirektivet” så att ett bredare paket kan tas fram och inkludera översynen av Dublin- och Eurodac-förordningarna samt direktivet om mottagningsvillkor (9), och slutligen antagandet den 19 februari 2009 av förslaget om inrättandet av en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor (10). Andra föreslagna åtgärder är en förstärkning av asylens yttre dimension, bland annat genom ett europeiskt program för vidarebosättning och utveckling av regionala program för skydd.

2.8

Inför sitt ordförandeskap i Europeiska unionens råd har den belgiska regeringen begärt att EESK ska utarbeta ett förberedande yttrande om problematiken på asylområdet. Av den officiella begäran framgår att beviljande av internationellt skydd för personer i risksituationer är en viktig utmaning för EU och medlemsstaterna. Huvudmålet är fastställt, och uppbyggnaden av en gemensam europeisk asylpolitik har pågått oförtrutet under de senaste åren. Man har tagit fram normer för beviljande av internationellt skydd, man har fördelat ansvaret och man har inrättat nya organ. Trots detta är många medlemsstater tveksamma till en effektiv harmonisering av lagstiftning och politik. Om medlemsstaternas stöd saknas riskerar uppbyggnaden av europeisk lagstiftning och europeiska organ att bli ineffektiv och dyr. Fördelarna med en gemensam europeisk asylpolitik har inte ännu blivit uppenbara för medlemsstaterna, som ännu inte entydigt uppfyller sina åtaganden.

2.9

EESK har lagt fram konstruktiva förslag på detta område och konstaterar med tillfredsställelse att framsteg har gjorts i EU:s och medlemsstaternas praxis. Kommittén har i sina ställningstaganden öppet anammat principer och värden som gynnar grundläggande mänskliga rättigheter, och lagt fram förslag på åtgärder som syftar till att underlätta personlig och yrkesrelaterad utveckling hos personer som åtnjuter internationellt skydd. Kommittén har ett flertal gånger lyft fram EU-politikens begränsningar och brister, i både planerings- och genomförandefasen. Anpassningar av politiken och instrumenten på området bör ske i samförstånd och bygga på en reell dialog mellan medlemsstaterna, EU-institutionerna, organisationerna i det civila samhället, affärsvärlden och lokalsamhällena.

3.1

EESK anser att ett perspektiv som understryker fördelarna med det gemensamma europeiska asylsystemet är löftesrikt. Det kan möjligen återställa förtroendet hos berörda aktörer, särskilt i medlemsstaterna, under systemets uppbyggnadsprocess.

3.2

EESK ställer sig bakom EU:s mål att förbättra det gemensamma europeiska asylsystemet. Kommittén vill dock fästa uppmärksamhet vid klyftan mellan fastslagna mål på EU-nivå å ena sidan och praxis i medlemsstaterna å den andra, på ett område som kan påverkas kraftigt av den ekonomiska krisen och de sociala och politiska återverkningar som följer i krisens spår.

3.3

Det gemensamma asylsystemet kan inte byggas upp om det inte är stadigt förankrat i gemensamma värderingar och principer, som placerar människans värdighet och säkerhet i fokus för EU:s och medlemsstaternas verksamhet.

3.4

De olika påtryckningar som medlemsstaterna är föremål för avspeglas i skillnader i andelen positiva besked, antalet omstridda beslut och asylsökandes förflyttning till andra länder. Det är ett tecken på att den underförstådda principen om solidaritet mellan medlemsstaterna inte efterlevs.

3.5

Grunden för det gemensamma europeiska asylsystemet försvagas genom medlemsstaternas benägenhet att begränsa harmoniseringen av nationell lagstiftning och praxis. Harmoniseringen är inte ett problem för asylpolitiken, utan det främsta instrumentet för att vinna fördelar med det gemensamma europeiska asylsystemet. En harmonisering kan bidra till att minska den administrativa och ekonomiska bördan i vissa medlemsstater. Samtidigt kan den säkerställa högre skyddsnivå för asylsökande, åtminstone i handläggningens första skede. För att harmoniseringen ska ge förväntade resultat kan den inte ske genom en överenskommelse om minsta gemensamma nämnare i fråga om skydd.

3.6

Det internationella skyddets innebörd är en känslig fråga på asylområdet. Skillnaderna mellan olika medlemsstater är här större än i fråga om själva beviljandet av internationellt skydd. Om skyddet utökas genom att man erkänner kvalifikationer och ger tillträde till utbildning och arbete, kan personer under internationellt skydd bidra till ökat välstånd för sig själva och för samhället.

3.7

För att asylpolitiken ska få ett tillfredsställande stöd bör organen på området, i synnerhet Frontex och Europeiska byrån för asylfrågor, ges tydliga uppdrag och finansiellt stöd utgående från ansvarsbördan samt fungera på ett sätt som tillåter insyn och som tar hänsyn till de grundläggande rättigheterna för asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd. Finansiellt stöd till effektiva institutioner kan utgöra ett strålande exempel på fördelarna med en reell gemensam asylpolitik.

4.1

EESK anser att de olika dimensionerna i asylpolitiken hänger samman med varandra. Det gemensamma europeiska asylsystemets motgångar och framgångar beror på ett antal centrala faktorer: effektivt skydd av mänskliga rättigheter, solidaritet mellan medlemsstaterna, harmoniserad lagstiftning och politik på området, förbättrat skydd samt tillräcklig finansiering av de europeiska organ som ansvarar för asylpolitiken. Kommittén anser att det är viktigt att bygga upp ett starkt förtroende för den gemensamma europeiska asylpolitiken hos den breda allmänheten, det civila samhället och medlemsstaternas regeringar. Det kan åstadkommas genom att man utan dröjsmål genomför politiken och uppnår konkreta resultat, i synnerhet i testfall.

4.2

EESK har fortgående i sina ställningstaganden i fråga om internationellt skydd understrukit behovet av gemensamma normer snarare än miniminormer (11). Normerna skulle i högre grad kunna säkerställa efterlevnaden av grundläggande rättigheter för sökande av internationellt skydd genom följande:

4.3

Det är avgörande att asylsökande under handläggningens förlopp får uttrycka sig på sitt modersmål och i alla skeden åtnjuta kostnadsfri rättshjälp.

4.4

Avslag på en ansökan om internationellt skydd måste motiveras tydligt och åtföljas av uppgifter om i synnerhet formerna och tidsgränserna för inlämnande av ett eventuellt överklagande. Utvisning får under alla omständigheter inte tillgripas förrän resultatet av ett överklagande föreligger (12).

4.5

Förvar och kvarhållande bör endast tillgripas i sista hand, när alla andra alternativ är uttömda, och aldrig utan beslut av en behörig domstol med fullt beaktande av försvarets rättigheter, i enlighet med konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (13). Beslut som fattats måste kunna ifrågasättas genom överklagande.

4.6

Kommittén vill lyfta fram kvinnornas särskilda situation. Det är mycket svårare för kvinnor än för män att söka asyl och beviljas flyktingstatus. Kommittén vill också inom asylpolitiken fokusera på problematiken kring minderåriga och understryker att det är viktigt att effektivt skydda deras intressen och säkerhet.

4.7

Kommittén konstaterar med oro att fenomen i anslutning till immigration och asyl, exempelvis människohandel och utnyttjande, inte angripits tillräckligt kraftigt i medlemsstaterna och i tredjeländerna, särskilt transitländer. Länder som inte har ratificerat Genèvekonventionen från 1951 kan inte samarbeta med EU i asylfrågor. Det är omöjligt att säkerställa asylpolitikens framgång utan ett bärkraftigt institutionellt avtal med transitländerna. Dessa länder förbiser ofta brott mot rättigheterna och säkerheten för personer i risksituationer.

4.8

På grund av skillnader i hur medlemsstaterna berörs av flyktingströmmarna har vissa reagerat med strängare regler för beviljande av internationellt skydd. Asylpolitiken skulle underlätta för länder att handlägga ansökningarna och i första hand att förbättra skyddets innehåll. För att ge detta stöd en konkret form ställer sig kommittén bakom planerna på ett nytt förfarande i syfte att inom ramen för Dublinförfarandet inställa överföringar till en ansvarig medlemsstat, om denna därigenom skulle utsättas för ytterligare tryck (14).

4.9

Ett närmare samarbete med länder som utsätts för sådant tryck erbjuder flera fördelar. För det första begränsas den sekundära strömmen från en medlemsstat till en annan. För det andra kan en rättvisare fördelning av asylsökande ge möjlighet till bättre handläggning och garantera bättre integration av personer som beviljats internationellt skydd i någon av unionens medlemsländer.

4.10

Handläggningen av asylansökningar ankommer på medlemsstaterna. Det finns varierande praxis på detta område till följd av att de nationella lagstiftningarna inte har harmoniserats. Situationen i ursprungslandet bedöms olika, gemensam praxis på EU-nivå saknas, myndighetskapaciteten varierar och pressen på personer som vill ansöka om internationellt skydd är inte lika stark överallt. Skyddsnivåerna i de olika medlemsstaterna skiljer sig därför kraftigt åt, vilket är anledningen till att det fortfarande förekommer sekundära migrationsrörelser när det gäller flyktingar inom EU (15).

4.11

Ett nödvändigt steg är att analysera asylansökningarna utgående från en gemensam bas. Kommittén har vid upprepade tillfällen förespråkat att man frångår förteckningar över länder som bedöms vara säkra, och att man i stället inför ett system där man i realtid bedömer riskerna i ett tredjeland, såväl för den enskilde som för olika grupper. Detta system planeras bli ett av ansvarsområdena för Europeiska byrån för asylfrågor. Det gemensamma bedömningssystemet bör arbeta med en rad gemensamma definitioner och samarbeta med skyddsorgan samt skydd inom det berörda landets territorium.

4.12

Kommittén anser att skyddsorgan som inte är statliga kan erbjuda nyttiga tjänster och ibland vara oumbärliga på kort sikt, särskilt när det gäller att lösa humanitära problem. Det kan dock inte åläggas ansvar för skydd av personer inom ett visst område. Sådant ansvar kan endast åligga staten. Skyddet inom ett land kan fungera endast om större delen av territoriet kontrolleras av en central myndighet som kan och vill upprätthålla ordningen, en miniminivå av tjänster till allmänheten och ett tillräckligt skydd av enskilda individers rättigheter och säkerhet.

4.13

EESK ser positivt på utvecklingen mot en enhetlig innebörd av de två formerna av skyddsstatus (flykting och subsidiärt skydd). Kommittén har vid flera tillfällen uttryckt sitt stöd för denna utveckling som i framtiden kan garantera ett mer fullständigt skydd för personer som befinner sig i en risksituation och bättre integration av dessa i EU:s medlemsstater. Sammanslagningen av dessa båda former av skydd får samtidigt inte, vare sig direkt eller indirekt, leda till att skyddsnivån och kvaliteten på innehållet minskar (16), utan tvärtom höjs.

4.14

De nationella regeringarnas ansvar i hanteringen av asylpolitiken får inte innebära att de inför diametralt olika metoder. Vissa medlemsstater (exempelvis Nederländerna och Sverige) har tagit fram en rad goda metoder som kunde inspirera till liknande åtgärder i andra länder. Betydelsen av god praxis underskattas. Goda metoder kan visa på hur asylpolitiken kan ges konkret form samtidigt som kostnaderna för försök i det egna landet kan begränsas.

4.15

Politiken och programmen på detta område är olika i olika medlemsländer. Detta konstaterande är dock intuitivt, eftersom det inte finns någon detaljerad analys av dessa i medlemsstaterna. Om föregripande åtgärder saknas är beviljandet av internationellt skydd ett tomt skal som kan leda till underförstådd diskriminering av personer som åtnjuter skyddet. Kommittén rekommenderar att arbetsmarknadens parter involveras i utformningen och genomförandet av asylpolitiken på nationell nivå.

4.16

EESK noterar att bestämmelser om att erkänna/jämställa examina har införts tillsammans med åtgärder som gör det lättare för personer som beviljats internationellt skydd att få tillgång till yrkesutbildningsprogram (17). Det är fråga om viktiga steg i riktning mot integreringen av dessa personer i ekonomi och samhälle och en bättre livskvalitet för dessa. I fråga om tillträdet till arbetsmarknaden är det viktigt att aktivt bekämpa diskriminering och att erbjuda de ekonomiska aktörerna incitament.

4.17

EESK anser att verksamheten vid Europeiska byrån för asylfrågor bör inledas så fort som möjligt. Anslagen för byrån bör svara mot den logistiskt mångfacetterade och intensiva verksamheten. Exempelvis bör det gemensamma europeiska systemet för bedömning av risker i tredjeländer skyndsamt byggas upp av byrån. En adekvat finansiering av byrån kunde visa på fördelarna med gemensamma institutioner och förfaranden på EU-nivå. Byrån bör arbeta i samverkan med andra EU-strukturer och i synnerhet med regeringarna i medlemsstaterna.

4.18

Finansieringen av olika delar av asylpolitiken måste ses över. Det finns skäl att öka anslagen och rikta dem mot de instrument som ger de bästa resultaten och som innebär ett reellt stöd för medlemsstaterna. Solidariteten har ett pris som inte kan förbises. Exempelvis har Europiska flyktingfonden en budget på ca 5 miljoner euro, vilket är alldeles för lite för att ett ändamålsenligt stöd ska kunna ges till genomförandet av asylpolitiken på EU-nivå och i medlemsstaterna.

4.19

EESK ser med oro på en del av de metoder som tillämpas av medlemsstaternas regeringar och Frontex när det gäller utvisning av personer som kan behöva internationellt skydd (18). Dessa förfaranden, som har blivit vanligare och drabbar fler, borde tillämpas öppet och med fullt ansvar (19). Kommittén rekommenderar att Frontex och Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor samarbetar i syfte att förebygga brott mot mänskliga rättigheter. Utvisningen av personer till länder eller områden som inte är säkra utgör ett tydligt brott mot principen om non-refoulement.

4.20

EESK anser (20) att personalen vid Frontex bör fortbildas för att åstadkomma förbättringar i fråga om följande:

4.21

Kommittén rekommenderar att den institutionella utvecklingen i asylfrågor åtföljs av ökad involvering av organisationer i det civila samhället i beslutsprocessen och i det praktiska arbetet. Att involvera dessa aktörer kan öka den gemensamma politikens trovärdighet och bidra till en varaktig förbättring av instrumenten.