11.2.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/17

1.1

El Comité Económico y Social Europeo acoge positivamente que las instituciones de la UE adopten un enfoque anticipatorio en materia de asilo, y que algunos Estados miembros muestren interés por avanzar en este ámbito de acción.

1.2

Aun cuando la política de inmigración y asilo de la Unión Europea esté sometida a la presión de múltiples fuentes de inseguridad y riesgo presentes a escala mundial (1), el Comité considera que las limitaciones presupuestarias derivadas de la crisis económica no pueden conllevar una reducción del nivel y la calidad de la protección otorgada a los beneficiarios. La identidad de la Unión Europea se halla estrechamente asociada a la defensa de los derechos humanos y, si no consiguiera garantizarla, su credibilidad interna y externa como entidad política y democrática se vería afectada.

1.3

Con la entrada en vigor del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las competencias ampliadas de que dispone la UE en este ámbito y la modificación de los mecanismos decisorios abren nuevas perspectivas de creación de un espacio europeo común de asilo. No obstante, esta situación conlleva ciertos riesgos, pues las expectativas que suscita pueden ser excesivas en relación con las capacidades políticas y administrativas existentes.

1.4

El Comité considera que una política europea común en materia de asilo que sea funcional constituye la manera más eficaz y duradera de responder debidamente a la necesidad de protección de las personas que se encuentran en situación de riesgo, con las repercusiones que ello conlleva para los Estados miembros.

1.5

El Comité no considera a los beneficiarios de protección internacional como una carga económica y administrativa, sino como valiosos interlocutores para los países y comunidades que los acogen. En sus países de origen, pueden contribuir a impulsar un cambio hacia la consolidación de la democracia, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos. Las competencias que han adquirido pueden convertirlos en agentes esenciales para el desarrollo económico y social, tanto en la tierra de acogida como en los países de origen.

1.6

El éxito o el fracaso del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) dependerá de un conjunto de parámetros clave: protección eficaz de los derechos humanos, solidaridad entre los Estados miembros, armonización de la legislación y las políticas correspondientes, mejora del contenido de la protección acordada y financiación adecuada de las instituciones europeas competentes en este ámbito. En opinión del Comité, resulta prioritario ganarse el apoyo del público, la sociedad civil y los gobiernos de los Estados miembros a una política europea común de asilo. La mejor manera de conseguirlo es poniéndola rápidamente en práctica y obteniendo resultados concretos, en particular en los casos que tengan valor de banco de ensayos.

1.7

La existencia de sistemas de asilo que difieren de un país a otro conlleva costes elevados. La instauración de un Sistema Europeo Común de Asilo clarificará y limitará estos costes, en primer lugar gracias a la simplificación legislativa (reducción del número de recursos o solicitudes reiterados, limitación de las posibilidades de hacer uso abusivo de los procedimientos) y, en segundo lugar, a la acción de las instituciones europeas competentes que, como en el caso de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, pueden sustituir a las autoridades nacionales. Esto facilitará el intercambio de buenas prácticas, la formación del personal afectado y, lo que resulta más importante, la reorientación de los flujos de solicitantes de asilo.

2.1

El espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE (ELSJ) se encuentra en una fase decisiva. Desde 1999, el Consejo ha aprobado dos planes quinquenales: el Programa de Tampere (1999-2004) y el de La Haya (2004-2009). Al cabo de diez años, los objetivos fijados en Tampere solo se han alcanzado parcialmente. La UE no es todavía un espacio de libertad, seguridad y justicia. Se han registrado progresos significativos, aunque desiguales, en el ámbito de la política común en materia de inmigración, asilo y seguridad en las fronteras.

2.2

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se pondrá en práctica el programa de Estocolmo y, como consecuencia, el Consejo adoptará toda una serie de políticas recogidas en él, ya sea mediante un procedimiento legislativo clásico, o por la vía de la codecisión con el Parlamento Europeo. Por este motivo, la UE podrá fijarse objetivos más ambiciosos y relanzar un proceso que hoy por hoy se ve frenado por las reticencias de algunos Estados miembros.

2.3

Con la adopción del Tratado de Lisboa, que incluye la Carta de los Derechos Fundamentales, las responsabilidades y competencias de la Unión Europea en materia de asilo han aumentado de manera importante. Esta ampliación de sus atribuciones brinda una ocasión excelente para avanzar hacia la realización de los objetivos en materia de inmigración y asilo pero puede también comportar un riesgo, si la Unión no consigue ganarse el apoyo de los agentes interesados a las decisiones adoptadas. Si no se resuelven las tensiones e imprecisiones inherentes a un ámbito tan sensible, que ya eran evidentes en la fase de elaboración de esta política, pueden hacerse peligrar tanto los progresos realizados hasta ahora como las perspectivas futuras.

2.4

El programa de Estocolmo es el resultado de un proceso de consulta que ha retomado y puesto en práctica las propuestas formuladas en el Pacto europeo sobre inmigración y asilo (2), los informes del grupo consultivo sobre el futuro de la política europea de asuntos de interior y justicia (3) y las contribuciones recibidas por la Comisión Europea en septiembre y noviembre de 2008, en el marco de una consulta pública sobre el tema «Libertad, seguridad, justicia: ¿cómo será el futuro? – Consulta sobre las prioridades para los próximos cinco años». En junio de 2009, la Comisión publicó una comunicación con el título «Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos – Más libertad en un entorno más seguro» (4), que fue objeto de un dictamen del Comité Económico y Social Europeo (5).

2.5

La creación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) como parte integrante del espacio de libertad, seguridad y justicia se basa en el compromiso de aplicar efectivamente la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y en los valores –compartidos por los Estados miembros – que definen los derechos humanos. Entre 1999 y 2006 se han realizado progresos considerables, en particular con la adopción de cuatro instrumentos que constituyen el acervo actual. La Directiva del Consejo 2004/83/CE (denominada «Directiva sobre el reconocimiento») permitió definir criterios comunes para determinar qué personas pueden solicitar protección internacional y garantizar un nivel mínimo de ventajas a sus beneficiarios en todos los Estados miembros de la UE. En los programas de La Haya y Estocolmo, la Comisión Europea se ha comprometido a evaluar los progresos realizados en la primera fase y proponer una serie de medidas al Consejo y al Parlamento Europeo antes de finales de 2010.

2.6

Desde 2002, el Comité Económico y Social Europeo ha venido participando en el proceso de elaboración y puesta en práctica del Sistema Europeo Común de Asilo mediante toda una serie de dictámenes, entre otros, sobre el Libro Verde sobre el futuro sistema europeo común de asilo (6) y el Plan de política de asilo (7).

2.7

En su Plan de política de asilo, aprobado el 17 de junio de 2008 (8), la Comisión propuso que la Unión concluya la segunda fase del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) elevando el nivel de exigencia de las normas de protección y garantizando su aplicación armonizada en todos los Estados miembros. El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, adoptado por el Consejo Europeo el 17 de octubre de 2008, reiteró su apoyo a esta política y a los objetivos fijados. El Plan de Acción prevé la revisión de la Directiva sobre el reconocimiento en el marco de un paquete ampliado de iniciativas que incluya la revisión del Reglamento de Dublín, del Reglamento sobre el sistema Eurodac y de la Directiva por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (9), así como la aprobación, el 19 de febrero de 2009, de la propuesta de creación de una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (10). Entre las restantes medidas propuestas figuran, además, el refuerzo de la dimensión externa del asilo, en particular mediante el establecimiento de un Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento y la elaboración de programas regionales de protección.

2.8

En el contexto del ejercicio de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, el Gobierno belga ha solicitado al Comité Económico y Social Europeo que elabore un dictamen exploratorio sobre la problemática del asilo. En la solicitud oficial se menciona que garantizar una protección internacional a las personas en situación de riesgo constituye uno de los retos importantes que se plantean a la Unión Europea y los Estados miembros. En los últimos años, tanto estos como la Unión han perseguido con constancia el principal objetivo que se habían fijado, a saber: crear una política europea común en materia de asilo. Han establecido normas para la obtención de protección internacional, determinado responsabilidades y creado nuevas instituciones. No obstante, un número considerable de Estados miembros se muestra reacio a armonizar verdaderamente las legislaciones y políticas nacionales. Sin el respaldo de los Estados miembros, la construcción europea, en el plano tanto legislativo como institucional, puede resultar ineficaz y costosa. Estos Estados todavía no perciben claramente las ventajas de una política europea común de asilo ni asumen abiertamente sus responsabilidades.

2.9

El Comité Económico y Social Europeo ha desarrollado propuestas constructivas en este ámbito y acogido positivamente los progresos realizados en las prácticas de la Unión y los Estados miembros. En sus tomas de posición ha defendido abiertamente los principios y valores que realzan los derechos humanos fundamentales y ha propuesto medidas destinadas a favorecer el desarrollo personal y profesional de los beneficiarios de una protección internacional. Asimismo, ha señalado en múltiples ocasiones los límites e incoherencias de las políticas europeas, tanto en la fase de proyecto como de puesta en práctica. En este ámbito conviene ajustar las políticas e instrumentos de manera consensuada, con la participación, en un auténtico diálogo, de los Estados miembros, las instituciones europeas, las organizaciones de la sociedad civil, el mundo empresarial y las comunidades locales.

3.1

El Comité estima prometedor un enfoque que subraya en mayor medida las ventajas del Sistema Europeo Común de Asilo y considera que podría restaurar la confianza de los agentes interesados, en particular los Estados miembros, en el proceso de elaboración de este dispositivo.

3.2

Asimismo, el Comité se muestra de acuerdo con los objetivos que se fija la Unión Europea en lo relativo al perfeccionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo. No obstante, llama la atención sobre la brecha que separa los objetivos establecidos a nivel europeo y las prácticas nacionales en este ámbito, brecha que además podría ampliarse como consecuencia de la crisis económica y sus repercusiones sociales y políticas.

3.3

No resulta posible construir un Sistema Europeo Común de Asilo sin anclarlo sólidamente en un conjunto de valores y principios comunes, que sitúe la dignidad y la seguridad de la persona en el centro de las acciones de la Unión y de sus Estados miembros.

3.4

De las diferencias en la presión a que se ven sometidos los Estados miembros –que se refleja en la divergencia en las tasas de aceptación de solicitudes de asilo, el número de decisiones impugnadas y los movimientos secundarios de los solicitantes — se desprende que el principio implícito de solidaridad entre los Estados miembros no se está aplicando.

3.5

La tendencia de los Estados miembros a limitar la armonización de las prácticas y legislaciones nacionales mina las bases del Sistema Europeo Común de Asilo. La armonización no constituye un problema de la política de asilo, sino que es el principal instrumento para concretizar las ventajas del Sistema Europeo Común de Asilo. La armonización reducirá la presión administrativa y financiera que pesa sobre algunos Estados miembros y garantizará asimismo a los solicitantes de asilo un nivel de protección más elevado, al menos en la fase inicial del proceso. Pero para que arroje los resultados esperados, la armonización no ha de hacerse en función del mínimo común denominador en materia de protección.

3.6

El contenido de la protección internacional es un aspecto sensible de la política de asilo. Además, las divergencias al respecto entre Estados miembros son mayores que en cuanto al procedimiento de concesión de la protección internacional propiamente dicho. Si se amplían las implicaciones de esta protección, incluyendo el reconocimiento de las cualificaciones y el acceso a la formación y el empleo, los beneficiarios de protección internacional pueden contribuir a aumentar la prosperidad individual y colectiva.

3.7

Para brindar una asistencia satisfactoria a la política de asilo, las instituciones especializadas, en particular Frontex y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, deben disponer de competencias claras, beneficiarse de una financiación a la altura de sus responsabilidades y presentar un funcionamiento transparente, que garantice el respeto de los procedimientos y los derechos fundamentales de los solicitantes y beneficiarios de la protección internacional. El respaldo financiero a unas instituciones eficaces puede constituir un excelente ejemplo de las ventajas que se derivan de una auténtica política común de asilo.

4.1

El Comité considera que las diferentes facetas de la política de asilo guardan relación entre sí. Su éxito o fracaso dependerá de un conjunto de parámetros esenciales: protección eficaz de los derechos humanos, solidaridad entre los Estados miembros, armonización de la legislación y las políticas relacionadas, mejora del contenido de la protección acordada y financiación adecuada de las instituciones europeas competentes en este ámbito. En opinión del Comité, resulta prioritario ganarse el apoyo del público, la sociedad civil y los gobiernos de los Estados miembros a una política europea común de asilo. La mejor manera de conseguirlo es poniéndola rápidamente en práctica y obteniendo resultados concretos, en particular en los casos que tengan valor de banco de ensayos.

4.2

En sus tomas de posición, el Comité no ha dejado de señalar que, en materia de protección internacional, se necesitan normas comunes, no mínimas (11). Estas normas deberán garantizar un mayor respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes de protección internacional gracias a las medidas siguientes:

4.3

Resulta esencial que, en el curso del procedimiento, los solicitantes de asilo puedan expresarse en su lengua materna y se beneficien, en todas las fases, de una asistencia jurídica gratuita.

4.4

El rechazo de una solicitud de protección internacional debe estar claramente motivado, e ir acompañado de indicaciones sobre la interposición de un eventual recurso, en particular en lo referente a las modalidades y los plazos. En cualquier caso, la expulsión debe suspenderse a la espera del resultado del eventual recurso (12).

4.5

El «internamiento – detención» sólo debería producirse en última instancia, cuando se hayan agotado las alternativas, y nunca antes de que un tribunal competente haya dictado una resolución, garantizando el derecho a la defensa, de conformidad con el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (13). Las decisiones adoptadas deben poder impugnarse en el marco de un procedimiento de recurso.

4.6

El Comité hace hincapié en la particular situación de las mujeres, que tienen muchas más dificultades que los hombres para solicitar asilo y obtener el estatuto de refugiado. Asimismo, destaca la problemática de los menores en el marco de la política de asilo, y subraya la importancia de proteger eficazmente sus intereses y su seguridad.

4.7

El Comité constata con inquietud que los fenómenos asociados a la inmigración y el asilo, como la trata de seres humanos o los abusos, no reciben atención suficiente en lo que se refiere a los Estados miembros y los terceros países, en particular los de tránsito. Los países que no han ratificado la Convención de Ginebra de 1951 no pueden ser interlocutores de la Unión Europea en el ámbito de la política de asilo. No es posible garantizar el éxito de la política de asilo sin un acuerdo institucional sólido con los Estados de tránsito, que con frecuencia toleran la vulneración de los derechos y la seguridad de las personas en situación de riesgo.

4.8

Dada la disparidad entre los Estados miembros en cuanto al grado en que están expuestos al flujo de refugiados, algunos tienden a reaccionar fijando normas restrictivas para la concesión de protección internacional. La política de asilo debe respaldar eficazmente a estos países para gestionar el flujo de solicitantes y, sobre todo, mejorar el contenido de la protección. El Comité está de acuerdo en que para concretizar esta ayuda, es imprescindible prever un nuevo procedimiento que suspenda los traslados con arreglo al sistema de Dublín hacia un Estado miembro responsable cuando este sea objeto de especial presión (14).

4.9

El refuerzo de la cooperación con los países que sufren estas situaciones de presión presenta numerosas ventajas. En primer lugar, limitará la circulación secundaria, de un Estado miembro a otro. Además, un reparto más equitativo de las solicitudes de asilo permitirá mejorar la gestión del proceso y garantizará una integración más rápida de los beneficiarios de protección internacional en los Estados miembros de la Unión.

4.10

El tratamiento de las solicitudes de asilo compete a las autoridades de los Estados miembros. En este ámbito siguen existiendo tradiciones divergentes, debido a las lagunas que presenta la armonización de las legislaciones nacionales: se evalúa de distinta forma la situación del país de origen; se constata la ausencia de prácticas comunes a nivel europeo; las capacidades administrativas son dispares, y la presión en cuanto al número de solicitantes de protección internacional no se reparte de manera geográficamente homogénea. En consecuencia, los niveles de protección concedidos por los distintos Estados miembros son muy diferentes, por lo que los movimientos secundarios de refugiados en el interior de la UE persisten (15).

4.11

Una etapa necesaria consiste en analizar las solicitudes de asilo sobre una base común. El Comité ha abogado, en numerosas ocasiones, por que se abandone la lista de países considerados seguros para sustituirla con un sistema equivalente que evalúe en cada momento los riesgos en terceros países, tanto a escala individual como colectiva. Este dispositivo está previsto entre las tareas asignadas a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo. Este sistema común de evaluación deberá utilizar un conjunto de definiciones comunes, integrando las agencias de protección y la protección en el territorio del Estado en cuestión.

4.12

El Comité considera que las agencias de protección no estatales pueden proporcionar servicios útiles, e incluso a veces, a corto plazo, indispensables, sobre todo para resolver problemas humanitarios. No obstante, no cree que sea posible transferirles, aun parcialmente, la responsabilidad de garantizar la protección de las personas en un territorio determinado, responsabilidad que solo las estructuras estatales pueden asumir. La protección interna solo es válida en caso de que la mayor parte del territorio esté bajo control de una autoridad central capaz y deseosa de garantizar el orden interior, un nivel mínimo de servicios públicos y una protección adecuada de los derechos y la seguridad de las personas.

4.13

El Comité se congratula por la evolución hacia la uniformización del contenido de los dos estatutos de protección (refugiado y protección subsidiaria). En varias ocasiones ha brindado su apoyo a esta evolución, que en el futuro garantizará a las personas en situación de riesgo una protección más amplia y una mejor integración en los Estados miembros de la Unión. Además, la uniformización de estos dos estatutos de protección no puede dar lugar, directa o indirectamente, a la reducción del nivel de protección ni a la degradación de su contenido (16), sino que debe reforzarlos.

4.14

La responsabilidad de los gobiernos nacionales en la gestión de la política de asilo no puede significar que establezcan prácticas totalmente divergentes. Algunos Estados miembros, como los Países Bajos o Suecia, han desarrollado toda una serie de buenas prácticas en la materia, que pueden servir de ejemplo en otros países. Estas medidas, cuyo papel se subestima, pueden ofrecer orientaciones sobre cómo poner en práctica la política de asilo, y limitar los costes que supone la experimentación de medidas a nivel nacional.

4.15

En este ámbito, las políticas y programas nacionales son muy diversos, aunque esta afirmación no es más que una suposición, ya que no se ha realizado un análisis exhaustivo de estos dispositivos en los Estados miembros. En ausencia de medidas anticipatorias, la concesión de protección internacional quedará vacía de contenido y desembocará en la discriminación implícita de sus beneficiarios. El Comité recomienda que los sindicatos y empresarios participen en la elaboración y puesta en práctica de las políticas de asilo en el ámbito nacional.

4.16

El Comité recomienda la inclusión en este mecanismo de disposiciones sobre el reconocimiento de la equivalencia de los diplomas y de las cualificaciones, así como sobre las medidas para facilitar el acceso de los beneficiarios de la protección internacional a los programas de formación profesional (17). Se trata de pasos importantes para integrar a dichas personas en la economía y en la sociedad, así como para mejorar su calidad de vida. En cuanto al mercado laboral, es preciso reforzarlo mediante medidas de lucha activa contra la discriminación y de incentivación de los agentes económicos.

4.17

El Comité considera que las actividades de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo deben dotarse de un carácter operativo lo antes posible. Conviene que su presupuesto le permita desarrollar su labor que, desde un punto de vista logístico, puede calificarse de compleja y densa. A título de ejemplo, debe dar prioridad al desarrollo del sistema europeo de análisis y evaluación de los riesgos en terceros países, que constituye un elemento importante de la política de asilo. La financiación adecuada de que se beneficiará pondrá de manifiesto las ventajas de disponer de instituciones y procedimientos comunes a nivel europeo. Es necesario que la Oficina funcione de manera coordinada con las demás estructuras de la UE y, en particular, con los gobiernos de los Estados miembros.

4.18

Debe replantearse la financiación de los diferentes elementos de la política de asilo. Conviene aumentarla y orientarla hacia aquellos instrumentos que proporcionen los mejores resultados y procuren una ayuda efectiva a los Estados miembros. La solidaridad tiene un aspecto financiero que no se puede ignorar. El Fondo Europeo para los Refugiados, por ejemplo, dispone de un presupuesto –unos cinco millones de euros– que claramente resulta insuficiente para brindar un apoyo efectivo a la aplicación de la política de asilo a nivel europeo y nacional.

4.19

El CESE ha constatado con preocupación una serie de prácticas de los gobiernos de los Estados miembros y de la agencia Frontex en materia de expulsión de personas susceptibles de necesitar protección internacional (18). Estas operaciones, de frecuencia y amplitud crecientes, deben efectuarse de manera enteramente transparente y con plena asunción de responsabilidad (19). El Comité recomienda que Frontex y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo colaboren para prevenir las violaciones de los derechos humanos. Expulsar a personas a países o zonas donde su seguridad está amenazada constituye una violación flagrante del principio de no devolución.

4.20

El CESE considera (20) que convendría llevar a cabo una acción para la formación del personal de Frontex, a fin de mejorar los aspectos siguientes:

4.21

El Comité recomienda que, en materia de política de asilo, el desarrollo institucional vaya acompañado de una mayor integración de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso decisorio y su desarrollo operativo. Esto permitirá aumentar la credibilidad de la política común, al mismo tiempo que contribuirá a mejorar de manera duradera los instrumentos utilizados.