13.10.2017   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 345/102

Föredragande:

Cillian LOHAN

Medföredragande:

Antonello PEZZINI

1.1

EESK stöder tillämpningen av avfallshierarkin vid beslutsfattande i fråga om avfallshantering (1), inbegripet alternativ som har att göra med avfallsenergi.

1.2

En samordnad strategi bör användas för att sprida budskapet om avfallshierarkins första steg: att förhindra uppkomsten av avfall.

1.3

EESK stöder principen om att hållbarhetssäkra EU:s offentliga medel mot bakgrund av målen för hållbar utveckling (2) och anser att all offentlig finansiering bör öka EU-medborgarnas välbefinnande. Den offentliga finansieringen bör också vara förenlig med principen om att inte stödja någon verksamhet som skadar medborgarna.

1.4

Bristerna i de befintliga avfallshanteringsdirektiven måste åtgärdas i all framtida lagstiftning, för att se till att övergången till en cirkulär ekonomisk modell blir rättvis, konsekvent och systemisk.

1.5

Det är viktigt att inte skapa infrastrukturhinder för ökad återvinning genom att investera i föråldrade avfallsenergiprocesser.

1.6

Trots att separat insamling av avfall är en prioriterad fråga, särskilt för de medlemsstater som i hög grad förlitar sig på deponering, måste detta också motsvaras av en ökad återvinning för att ha ett mervärde vid övergången till ökad cirkularitet.

1.7

Det finns för närvarande medlemsstater med ett stort antal förbränningsugnar, vilket inte stämmer överens med ambitionen om högre återvinningsmål enligt handlingsplanen för den cirkulära ekonomin (3). Utmaningen består i att förmå dessa medlemsstater att övergå från att förlita sig på förbränning till olika former av avfallshanteringslösningar med hjälp av push- och pullåtgärder såsom

1.8

Övergången till en cirkulär ekonomi i EU har hindrats av en brist på lämpliga prissignaler. Detta förvärras ytterligare av fortsatt omotiverat stöd till ohållbara produktionssystem, särskilt till sektorn för fossila bränslen (4). EESK välkomnar den uttryckligen angivna kopplingen mellan tillgång till de sammanhållningspolitiska fonderna och både de nationella avfallsplanerna och EU-handlingsplanen för den cirkulära ekonomin. Kopplingen till Europeiska fonden för strategiska investeringar skulle kunna stärkas.

1.9

Biogas bär på möjligheter för många områden på EU-nivå, bl.a. jobbskapande, utsläppsminskningar och förbättrad bränsleförsörjningstrygghet. Den rättsliga och politiska ram som på bästa sätt stöder en optimering av de tillhörande möjligheterna bör utvecklas med hjälp av bästa praxis från länder inom och utanför EU.

1.9.1

Att använda biologisk nedbrytning för att producera biometan för fordon är förenligt med Parisavtalet. Enligt en bedömning som nyligen genomfördes av kommissionen (5) skulle biogasproduktionen i EU åtminstone kunna fördubblas och eventuellt tredubblas jämfört med de nuvarande nivåerna fram till 2030.

1.10

Både beteendet och kulturen måste förändras, vilket är möjligt med hjälp av utbildning på alla samhällsnivåer.

2.1

Den 2 december 2015 antog kommissionen en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin vars förändringsinriktade agenda har betydande potential för jobbskapande och tillväxt. Målet med planen är att främja hållbara konsumtions- och produktionsmönster i enlighet med EU:s åtaganden inom ramen för Agenda 2030 för hållbar utveckling. Detta meddelande handlar framför allt om energiåtervinning ur avfall och dess plats i en cirkulär ekonomi. Avfallsenergi är mycket mer än avfallsförbränning.

2.2

Det viktigaste syftet med detta meddelande är att säkerställa att återvinningen av energi ur avfall inom EU sker i enlighet med målen i handlingsplanen för den cirkulära ekonomin och under strikt vägledning av EU:s avfallshierarki. I meddelandet diskuteras också hur avfallsenergiprocessernas roll kan optimeras för att bidra till att uppfylla målen i strategin för energiunionen och i Parisavtalet. Den hållning till avfallsenergi som presenteras här innebär också att beprövad energieffektiv teknik lyfts fram i syfte att stimulera innovationer och bidra till högkvalitativa fasta arbetstillfällen.

2.3

I detta yttrande fastställs EESK:s ståndpunkt beträffande vart och ett av meddelandets tre avsnitt, dvs.

2.4

EESK framhåller behovet av att ta itu med EU:s akuta behov när det gäller avfallshantering inom ramen för den gällande lagstiftningen och den befintliga infrastrukturen för avfallshantering. Även om vissa metoder som inte är optimala kommer att finnas kvar går den övergripande långsiktiga utvecklingen i riktning mot en modell med låg avfallsproduktion, där förebyggande av avfall, återanvändning, återtillverkning och återvinning dominerar materialflödenas efteranvändningsfas. Utmaningen består i att uppmuntra en snabb och konstant rättvis övergång mot de långsiktiga målen.

2.5

Med en genomsnittlig produktion av kommunalt avfall på ca 480 kg per invånare i EU år 2015 kan den mängd som deponeras variera från land till land, från 3 kg deponerat avfall i landet med bäst resultat till över 150 kg i landet med sämst resultat.

3.1

EESK stöder tillämpningen av avfallshierarkin vid beslutsfattande i fråga om avfallshantering (6), inbegripet alternativ som har att göra med avfallsenergi.

3.2

Det bör framhållas att avfallsenergi inte alltid är förenligt med målen eller principerna för den cirkulära ekonomin. Till exempel är förbränning av avfallsmaterial som skulle ha kunnat förberedas för återanvändning eller återvinnas inte det bästa alternativet i fråga om resurseffektivitet eller bästa användning av råvaror. På samma sätt skulle långa transporter av avfall till höga energikostnader för att uppnå jämförelsevis lägre energiavkastning genom en avfallsenergiprocess resultera i en nettoenergikostnad och tillhörande klimatpåverkan. Det finns även fler exempel.

3.3

Figuren nedan visar förhållandet mellan avfallsenergiprocesserna i meddelandet och avfallshierarkin.

3.4

Det går inte att fastställa huruvida avfallsenergiprocesser är lämpliga eller ej enbart med användning av avfallshierarkin. EESK stöder principen om att hållbarhetssäkra EU:s offentliga medel mot bakgrund av målen för hållbar utveckling och anser att all offentlig finansiering bör öka EU-medborgarnas välbefinnande. Den offentliga finansieringen bör också vara förenlig med principen om att inte stödja någon verksamhet som skadar medborgarna.

3.5

Det är viktigt att bristerna i ramdirektivet om avfall inte slår igenom i initiativ för den cirkulära ekonomin, t.ex. en medlemsstats möjlighet att få undantag från kraven på separat insamling pga. bristande teknisk eller ekonomisk förmåga att genomföra dem. Fokus bör ligga på att använda offentliga medel för att lösa tekniska svårigheter, eller på att använda ekonomipolitiska instrument för att avhjälpa de finansiella begränsningar som står i vägen för genomförandet av alternativ som utgör bästa praxis. När det gäller material som innehåller giftiga ämnen finns vederbörligen motiverade skäl för att välja bortskaffande eller energiåtervinning i stället för återanvändning eller återvinning.

3.6

Detta meddelande är en kraftfull vidareutveckling av handlingsplanen för den cirkulära ekonomin och sätter en hög ambitionsnivå för ökad effektivitet i avfallsenergiprocesser och större fokus på avfallshierarkin som avgörande för olika processers cirkularitet. Den lagstiftning som ligger till grund för meddelandet, i synnerhet ramdirektivet om avfall, innehåller emellertid sedan tidigare brister som kommer att fortsätta att orsaka problem och försvaga meddelandet om de inte åtgärdas. Det är nödvändigt att se över avfallsindelningen, kanske mot bakgrund av de möjligheter som erbjuds av ny teknik för avfallsenergianläggningar (t.ex. släpps en skadad tomat inte ut på marknaden, medan en osåld tomat utgör avfall), och eventuellt även använda slam från kommunala avloppssystem för biologiska nedbrytningsprocesser. Ambitionen att ta itu med dessa frågor i handlingsplanen för den cirkulära ekonomin måste avspeglas i nödvändiga lagstiftningsändringar på alla berörda nivåer.

3.7

Avfallsenergiprocessernas ställning i avfallshierarkin kan vara missvisande, på grund av begränsningar som beror på hur processerna behandlas i lagstiftningen. Ställningen fastställs i enlighet med definitioner som anges i lagstiftningen snarare än vetenskapliga analyser av avfallsenergiprocessernas faktiska inverkan.

3.8

Det finns också tekniska aspekter på den beräkningsmetod som används för definitioner och tröskelvärden i ramdirektivet om avfall. Dessa beräkningsmetoder används för att placera in olika avfallsenergiprocesser i avfallshierarkin. Kommissionen bör se över dessa detaljerade beräkningar för att se till att de är tillförlitliga nu, särskilt med hänsyn till den cirkulära ekonomin, men även målen för hållbar utveckling, energiunionen och Parisavtalet.

3.9

Kraven på separat insamling i EU:s avfallslagstiftning (7) är en avgörande aspekt i arbetet med att uppnå en förbättrad avfallshantering.

3.10

Tekniska framsteg kommer att fortsätta att erbjuda bättre möjligheter att maximera produkters och energiflödens effektivitet och leda till innovativa lösningar för effektivare processer.

3.11

Ekodesign av varor och tjänster, som utvidgas till att omfatta allt, som en del av ett alleuropeiskt system, kommer att leda till att avfallet minskar till ett minimum när en cirkulär ekonomi uppnås. Ekodesigninslaget i detta är nödvändigt för att tillhandahålla rena, reparabla, återanvändbara, återvinningsbara, modulära produkter och kommer i slutändan att leda till att avfall i den mening som avses i dag försvinner.

3.12

Ovanstående aspekter innebär att det kommer att finnas allt mindre blandat avfall för förbränningsugnar. Därför bör nationellt stöd till sådana fasas ut, och inga nya investeringar bör planeras på detta område, förutom när det gäller att modernisera befintlig infrastruktur och göra den mer resurs- och energieffektiv.

4.1

Det är viktigt att inte skapa infrastrukturhinder för ökad återvinning genom att investera i föråldrade och energiineffektiva avfallsenergiprocesser.

4.2

Under 2013 transporterades 2,5 miljoner ton mestadels avfallsbaserat bränsle mellan medlemsstaterna för energiåtervinning (8).

4.3

Vid avfallsenergibedömningar måste detta transportinslag beaktas, eftersom när transportaspekten tas med i mätningen av utsläppen från olika avfallshanteringsmetoder kan den avgöra processens faktiska påverkan i fråga om utsläpp.

4.4

Det finns en geografisk skiljelinje mellan olika europeiska länder när det gäller fördelningen av förbränningsugnar. Tyskland, Nederländerna, Danmark, Sverige och Italien har det största antalet funktionella, aktiva förbränningsugnar i Europa. I allmänhet förlitar sig många medlemsstater fortfarande i alltför hög grad på deponering. Detta måste förändras om man ska kunna möta de nya utmaningar och mål som fastställs i avfallslagstiftningen med koppling till handlingsplanen för den cirkulära ekonomin.

4.5

Medlemsstater som i hög grad förlitar sig på deponering och liten eller ingen förbränning bör först och främst fokusera på separat insamling. Separat insamling vid källan är mycket viktig för tillgången till värdefullt avfall av god kvalitet för återvinning och måste uppmuntras.

4.6

På medlemsstatsnivå finns det emellertid många exempel på en hög grad av separat insamling som inte motsvaras av höga återvinningsnivåer. Det behövs särskilda policyverktyg för att åtgärda denna uppenbara motsägelse.

4.7

I detta meddelande uppmuntras de nationella regeringarna att rikta in finansiering och strategier på annat än förbränningsugnar, genom att undersöka energiåtervinningstid, råvarutillgång och grannländernas kapacitet.

4.8

I vissa fall kan det vara förmånligast att använda ett grannlands förbränningsugn, men innan dess bör en fullständig livscykelanalys utföras som absolut måste inkludera de relaterade transportkostnaderna, både ekonomiska och miljömässiga.

4.9

Utom under vissa mycket specifika omständigheter är det med tanke på de tekniska framstegen inte troligt att förbränning är det mest resurseffektiva eller bästa sättet att hantera utmaningar i fråga om avfallshantering.

4.10

De medlemsstater som för närvarande har ett stort antal förbränningsugnar handlar inte i överensstämmelse med målet om mer återvinning. Utmaningen består i att förmå dessa medlemsstater att minska sin förbränning med hjälp av push- och pullåtgärder såsom

4.11

EESK framhåller att valet att införa en allmän skatt på förbränning utan ekonomiskt överkomliga och tillgängliga alternativ för slutanvändarna bara kommer att leda till högre kostnader för medborgarna. Användningen av skatter som ett ekonomiskt styrmedel måste vara riktad och smart.

4.12

Det måste finnas ett effektivt förfarande i varje medlemsstat för ansökan om och tilldelning av tillstånd för att bedriva avfallshanteringsverksamhet.

5.1

EESK instämmer i att det är endast om avfallsenergiproduktionen sker i enlighet med avfallshierarkin som den kan maximera den cirkulära ekonomins bidrag till minskade koldioxidutsläpp i enlighet med strategin för energiunionen och Parisavtalet. Att använda biologisk nedbrytning för att producera biometan för fordon är förenligt med Parisavtalet. Fordon som drivs med biometan kan vara ett effektivt sätt att bidra till att minska koldioxidutsläppen från transporter i Europa.

5.2

För att optimera avfallsenergiprocessernas bidrag till EU:s klimat- och energimål inom den cirkulära ekonomin måste de effektivaste metoderna och teknikerna tillämpas när avfallsenergiprocesser behövs. Detta är i linje med kommissionens föreslagna ändringar i direktivet om förnybar energi. Man bör dock verka för att dessa kriterier ska tillämpas på alla nya anläggningar, oberoende av deras storlek, dvs. även mindre anläggningar med en kapacitet på under 20 MW.

5.3

Beskattningen av avfallsinsamling får allt större inverkan på hushållens och företagens resurser. Därför bör den tillämpas på ett framtidsorienterat sätt och med hänsyn till miljöskyddet.

5.4

Den offentliga och den privata sektorn bör ha möjlighet att samarbeta inom långsiktiga projekt som syftar till att konkretisera en cirkulär kultur. Företagens sociala ansvar kan också spela en viktig roll i övergången till mer hållbara avfallshanteringsalternativ.

5.5

Övergången till en cirkulär ekonomi i EU har hindrats av en brist på lämpliga prissignaler. Detta förvärras ytterligare av fortsatt omotiverat stöd till ohållbara produktionssystem, särskilt till sektorn för fossila bränslen (9). EESK välkomnar den uttryckligen angivna kopplingen mellan tillgång till de sammanhållningspolitiska fonderna och både de nationella och regionala avfallsplanerna och EU-handlingsplanen för den cirkulära ekonomin.

5.6

Kopplingen till finansiering från Europeiska fonden för strategiska investeringar skulle kunna stärkas, för att säkerställa att dessa investeringar prioriterar möjligheter som främjar målen i handlingsplanen för den cirkulära ekonomin. Vissa former av incitament skulle kunna utforskas för att skapa en lämplig nedströmskedja av faciliteter, t.ex. för distribution av bränsle och/eller sekundära råvaror, eller för att skapa ytterligare produkter som kan användas.

6.1.1

I meddelandet nämns möjligheten att producera biogas genom anaerob nedbrytning. Detta bär på möjligheter för många medlemsstater och bör utforskas ytterligare. Enligt en bedömning som nyligen genomfördes av kommissionen (10) skulle biogasproduktionen i EU åtminstone kunna fördubblas och eventuellt tredubblas till 2030 jämfört med de nuvarande nivåerna.

6.1.2

Biogas är en fungerande arbetsmodell i ett flertal medlemsstater, bl.a. Italien och Tyskland. Som fungerande exempel kan dessa länder även bidra med värdefulla lärdomar som de dragit av det praktiska genomförandet.

6.1.3

För närvarande är kostnaden för biometan högre än kostnaden för metan från fossila källor. Att använda biometan är dock motiverat med tanke på de indirekta kostnader som orsakas av mutagena och carcinogena ämnen – t.ex. kväveoxider och oljerök – som uppkommer vid förbränning av fossila bränslen (11).

6.1.4

Framför allt är den eventuellt högre kostnaden för biometan förenlig med Parisavtalets mål om att minska utsläppen av växthusgaser från traditionella bränslen (12).

6.1.5

Det är mycket viktigt att råvaror som används vid anaerob nedbrytning har låga eller inga effekter när det lägger indirekt ändring av markanvändningen (ILUC) och inte inverkar negativt på livsmedelsproduktionen. Biogasanläggningar bör helst ligga i närheten av en plats med råvaruförsörjning (främst jordbruksavfall) och användas som en lösning på avfallshanterings- och energibehov. Att bygga anläggningar för anaerob nedbrytning och därigenom skapa efterfrågan på nya råvaror, antingen avfall eller grödor, måste undvikas.

6.1.6

Biogasanläggningarnas placering är en ytterst viktig fråga. Det måste ha konstaterats att den energi som produceras kan användas effektivt, så att effektivt producerad energi inte slösas bort. Det är också viktigt att notera att anläggningar för anaerob nedbrytning inte är en lösning som passar alla jordbruksregioner i EU, och att främjandet av dem bör begränsas till de platser där det finns färdiga råvaror som för närvarande utgör problematiskt avfall.

6.1.7

Att utveckla en välplanerad infrastruktur för produktion och användning av biogas kan emellertid vara ett mycket effektivt sätt att hantera jordbruksavfall och potentiellt miljöskadliga ämnen och underlätta säkert bortskaffande. Det kan också tillgodose samhällens behov av bränsle för uppvärmning och transporter.

6.1.8

Anaerob nedbrytning kan bidra till att lösa folkhälsoproblem, tillhandahålla gödselmedel för mark, minska utsläppen och vara ett praktiskt exempel på cirkularitet.

6.1.9

Anaerob nedbrytning är som mest effektiv om den cirkulära ekonomins principer tillämpas, särskilt tanken på korta kretslopp, där råvaran för nedbrytningsanläggningen kommer från lokala källor och den resulterande energin används lokalt (med undantag för gas som används som lastbilsbränsle). Investeringar måste stödja målet att minska avfallstransporterna till så nära noll kilometer som möjligt.

6.1.10

Det bidrag till sysselsättningen och ekonomin som kan komma från att integrera biogas i en nationell eller regional energimix bör analyseras och betonas. Alternativ för att underlätta och påskynda administrativa förfaranden för godkännande av projekt för att uppföra anläggningar för nedbrytning av biologiskt avfall bör också övervägas.

6.1.11

Politiskt och ekonomiskt stöd till projekt som uppfyller alla kriterier kommer att driva på innovationen och kan utgöra ett av de många verktyg som bidrar till övergången till en koldioxidsnål ekonomi.

6.1.12

Översynen av mandat M/475 till Europeiska standardiseringskommittén (CEN) bör utökas, så att biometan från källor som för närvarande inte är tillåtna, såsom gas från deponier, avloppsreningsverk, slam och osorterat kommunalt och annat avfall, kan användas i naturgasnät. Denna sorts biometan är redan tillgänglig i stor utsträckning.

6.1.13

Europeiska fonden för strategiska investeringar är oerhört viktig för införandet av processer för anaerob nedbrytning för projekt som ännu inte är ekonomiskt bärkraftiga.

6.1.14

Incitament av den typ som traditionellt använts för industrin för fossilt bränsle bör uppmuntras för användningen av fordon som drivs med biogas. Dessa incitament bör gagna slutanvändarna genom att erbjuda konsumenterna ekonomiskt överkomliga och tillgängliga alternativa transportmöjligheter.

6.2.1

Vi måste inse att kulturella skillnader är en utmaning. Att ändra människors beteende när det gäller källsortering bör betraktas som ett behov av kulturförändring. Det finns många olika verktyg som kan användas för detta, inte minst s.k. nudging (13).

6.2.2

En samordnad strategi bör användas för att sprida budskapet om avfallshierarkins första steg: att förhindra uppkomsten av avfall.

6.2.3

Beteendeförändringar kan också åstadkommas genom att ta fram program för skolor om dessa frågor. Detta bör tillämpas på alla utbildningsnivåer, från förskola och lågstadium till universitet och utbildning på arbetsplatsen, för att utbilda och informera barn och medborgare som en långsiktig strategi.

6.2.4

Universitet och offentliga organ kan bidra till att öka nya teknikers och metoders legitimitet, och kan därigenom fungera som modeller för bästa praxis och regionala ambassadörer för avfallsenergiprocesser (14).