20.7.2007   

SL

Uradni list Evropske unije

C 168/57

1.1

To mnenje na lastno pobudo se osredotoča na vidike skupne pristaniške politike EU, o katerih bi morale zainteresirane strani pristaniškega sektorja doseči soglasje. Zato je bilo mnenje pripravljeno na podlagi temeljitega posvetovanja z organizacijami zainteresiranih strani, ki so bile pozvane, da na javnih posvetovanjih 20. novembra 2006 in 20. februarja 2007 (1) izrazijo svoje stališče.

1.2

Posvetovanja so potrdila, da mora skupna pristaniška politika EU obravnavati naslednje teme:

1.3

Te teme se na splošno ujemajo s temami, ki jih je predstavila Evropska komisija v postopku posvetovanja o prihodnji skupni pristaniški politiki EU. To posvetovanje se je začelo po umiku dveh osnutkov direktiv Komisije o dostopu do trga pristaniških storitev (2) in bo verjetno končano do junija 2007.

1.4

Razprava o direktivi o pristaniških storitvah je že zagotovila obsežne informacije o področjih, kot so financiranje pristanišč in postopki za dostop do trga pristaniških storitev. Zato bi moral vsak napredek na teh področjih kratkoročno zagotoviti oprijemljive rezultate.

1.5

Operativna ozka grla, zlasti tista, ki so povezana z upravnimi postopki in prevozom v notranjost države, se lahko obravnavajo v okviru sedanjih pobud, kot so programi za posodobitev carine, liberalizacijo železnic in celinsko plovbo (NAIADES). Ti prav tako spadajo v širši okvir pregleda bele knjige o prometu (3) in sporočila Komisije o logistiki (4).

1.6

EU lahko spodbuja visoke standarde zanesljivosti in varnosti v evropskih pristaniščih z zagotavljanjem primerne (finančne) podpore za programe usposabljanja in izobraževanja ter z izvajanjem veljavnih varnostnih predpisov.

1.7

Zelo pomemben je razvoj dobre socialne politike v tesnem sodelovanju s socialnimi partnerji, ki imajo pri tem glavno odgovornost. Pomembni instrumenti, ki jih nacionalne oblasti in socialni partnerji lahko uporabljajo za vodenje dobre socialne politike, so konvencije Mednarodne organizacije dela (ILO) o delu v pristaniščih, ki lahko med drugim pomembno prispevajo k ustvarjanju enakih konkurenčnih pogojev za vse. Evropska komisija mora države članice spodbuditi k ratifikaciji teh konvencij.

1.8

EU lahko dodatno spodbuja mlade, da se odločijo za poklicno pot v pristaniščih, podobno kot je mlade spodbujala k opravljanju poklica na morju. Kakovostno izobraževanje s področja navtike lahko prispeva k temu, da bo tudi v prihodnosti dovolj kvalificiranih pomorskih pilotov, luških kapitanov in drugih pristaniških delavcev.

1.9

Poleg tega ima lahko evropski socialni dialog na področju morskih pristanišč dodano vrednost, pod pogojem, da bodo evropske organizacije zainteresiranih strani lahko dosegle soglasje o agendi, ki bo v skupnem interesu.

1.10

Temeljna razprava o trajnostnem razvoju pristanišč je bistvena za skupno pristaniško politiko. Pristanišča nosijo pomembno odgovornost za doseganje visokih okoljskih standardov, zato bi jih morali spodbujati k nadaljnjim naložbam na tem področju. Vendar je medtem postalo jasno, da težave v velikem obsegu povzroča tudi dvoumnost same okoljske zakonodaje EU.

1.11

Dodatne preiskave bodo potrebne, da se ugotovi, ali lahko programi prostorskega načrtovanja pomagajo ustvariti večjo pravno varnost in več možnosti za razvoj pristanišč. Hkrati je treba priznati, da se pristanišča pogosto nahajajo v bližini edinstvenih in pomembnih naravnih rezervatov, ki jih je treba zaščititi in okoljske ukrepe uskladiti z razvojem pristanišč.

1.12

EESO razume zasnovo „skupnega evropskega pomorskega prostora“ kot idejo, ki se nanaša na virtualen pomorski prostor. Če to resnično ustreza tudi stališču Evropske komisije in če bo Komisija to tudi jasno izrazila, potem se Odbor strinja s to idejo, pod pogojem, da se v mednarodnih vodah (na odprtem morju) upoštevajo določbe konvencij UNCLOS in IMO, vključno s „svobodo plovbe“ (freedom of navigation) in „pravico do neškodljivega prehoda“ (right of innocent passage) znotraj „izključne ekonomske cone“ (Exclusive Economic Zone, EEZ).

1.13

EU mora podpirati ohranjanje splošne konkurenčnosti pristanišč EU v svetovnem okviru in spodbujati pobude, katerih cilj je ponovno ustvariti pozitivno podobo pristanišč, s katero bi pristanišča pridobila podporo širše javnosti. To zahteva inovativen pristop, ki vključuje kulturne, turistične in rekreacijske možnosti pristaniških mest.

1.14

Skupna pristaniška politika ne pomeni nujno, da je treba pripraviti novo zakonodajo. Na eni strani so lahko koristna nadomestna možnost za zakonodajo zlasti „nezavezujoči akti“ (t. i. „mehko pravo“, soft-law) (5), na drugi strani pa pristop k vsakemu primeru posebej.

1.15

V okviru skupne pristaniške politike EU na splošno ne bi smelo biti nepotrebnih intervencij, vendar pa se mora politika osredotočiti na: a) zagotavljanje uporabe določb Pogodbe, kadar je to potrebno; b) zagotavljanje, da bodo pristanišča lahko ustrezno izpolnjevala svojo javno funkcijo; c) spodbujanje tržno usmerjenega vedenja in d) spodbujanje pozitivne podobe sektorja v javnosti. Veljavno zakonodajo EU, ki ovira ustrezni in trajnostni razvoj morskih pristanišč, je treba spremeniti, kjer je to potrebno.

2.1

Glavna kritika osnutka direktive o pristaniških storitvah je bila, da ni dovolj upošteval razvoja trga in z njim povezanih izzivov za evropska pristanišča, da je za upravljanje pristanišč poskušal uveljaviti pristop v smislu „one size fits all“ („ena rešitev za vse“) in da je zanemaril socialni vidik pristanišč. Pri pripravi obsežnejše analize skupne pristaniške politike se ti dejavniki ne smejo prezreti (6).

2.2

Morska pristanišča so ena od panog z največjo rastjo v prometnem sektorju evropskega gospodarstva. To zlasti velja za kontejnerski promet. Več evropskih regij ima premajhne zmogljivosti, kar povzroča velike težave zaradi preobremenjenosti (7).

2.3

Zato sta potrebna najboljši izkoristek sedanjih in razvoj novih pristaniških zmogljivosti (8), kjer je to potrebno. Ravno tako je treba zagotoviti dostop do pristanišč po morju (poglabljanje dna) ter tudi infrastrukture v notranjosti države. Seveda se pristanišča lahko nahajajo le v obalnih regijah in rečnih ustjih, za katera pa je značilen hud boj za prostor. Pristanišča se zavedajo svojih vplivov na okolje in so v zadnjih letih namenila precej sredstev za dosego visokih okoljskih standardov. Kljub temu se srečujejo z nasprotovanjem lokalnih skupnosti in mest, ki se večinoma osredotočajo na slabe strani morskih pristanišč in se ne zavedajo vedno njihove dodane vrednosti ter z njimi povezanih pozitivnih vidikov. Še pomembneje je, da pravna negotovost, ki jo povzroča zakonodaja EU o ohranjanju narave, dodatno obremenjuje pomembne načrte za razvoj pristanišč in povzroča velike zamude.

2.4

Razvoj pristaniških zmogljivosti zahteva velike naložbe. Omejevanje državnih proračunov pomeni, da je zasebni kapital bistven za financiranje pristaniške infrastrukture in nadgradnje. To zahteva dolgoročno obveznost zasebnih vlagateljev v pristanišča.

2.5

Poleg velike rasti sta za evropski pristaniški sektor značilna proces globalizacije in konsolidacije. Evropska morska pristanišča sodelujejo z mednarodnimi ladjarskimi skupinami in nastale so velike skupine upravljavcev terminalov, ki zdaj opravljajo storitve v več evropskih pristaniščih (9).

2.6

Evropska pristaniška konkurenca se mora osredotočati na logistične verige (10). Tradicionalna delitev nalog v logistični verigi je postala nejasna zaradi strategij vertikalne integracije. Evropska pristanišča so vedno bolj konkurenčna v dobavnih verigah in so postala „naravni habitati“ za logistične storitve. Morska pristanišča potrebujejo vse vrste prevoza za optimalno delovanje.

2.7

Učinkovitost morskih pristanišč kot intermodalnih vozlišč je močno odvisna od učinkovitosti storitev, ki se opravljajo v notranjosti države in na obali. Morska pristanišča so poleg tega prednostne lokacije za izvajanje mejnih pregledov varnosti ladij, zaščite, carine, javnega zdravja, kakovosti okolja, socialnih ukrepov in pogojev na ladji itd.; mnogi od teh pregledov so značilni le za pomorski sektor in niso vedno ustrezno usklajeni.

2.8

Zaradi opisanih postopkov pristaniške uprave v okviru reformnih procesov velikokrat spreminjajo svojo tradicionalno vlogo pristaniških oblasti.

3.1

Kot je bilo poudarjeno, se mora skupna pristaniška politika EU osredotočiti na spodbujanje trajnostne rasti, ustvarjanje privlačnega okolja za naložbe v pristanišča, okrepitev pravne varnosti, optimiziranje vključevanja morskih pristanišč v dobavno verigo, krepitev splošne konkurenčnosti, spodbujanje trajnostnega zaposlovanja in izboljšanje podobe pristanišč v širši javnosti. Poleg tega mora zagotavljati dobro socialno politiko in konstruktivne delovne odnose, da bodo vsi ti vidiki lahko prispevali k pozitivni podobi pristanišč kot privlačnih delovnih mest.

3.2

Ta splošni cilj lahko razdelimo na šest tematskih področij, ki jih je potrdila Evropska komisija:

V nadaljevanju so ta tematska področja podrobneje opisana.

4.1

Evropska pristanišča se pogosto nahajajo v bližini edinstvenih in pomembnih naravnih rezervatov. Izkazalo se je, da je usklajevanje okoljskih in gospodarskih vidikov za veliko pristanišč težka naloga in pogosto povzroča konflikte. Vendar so evropska pristanišča precej napredovala pri doseganju visokih okoljskih standardov in izboljšanju ravnanja z okoljem (11) ter so v preteklih letih uspela razviti konstruktivne sporazume z nevladnimi organizacijami in zainteresiranimi stranmi na lokalni ravni, kar je koristilo tako naravi kot pristaniščem.

4.2

Kljub temu pravna negotovost v zvezi z uporabo zakonodaje o ohranjanju narave še naprej povzroča velike zamude pri mnogih projektih. Kot je splošno priznano, te zamude v velikem obsegu povzroča dvoumnost veljavne zakonodaje EU, kot so direktivi o pticah in habitatih ter okvirna direktiva o vodah. Opredelitev temeljnih konceptov ostaja nejasna (12), kar povzroča različne razlage v državah članicah.

4.3

Komisija lahko pomaga izboljšati ta položaj z zagotovitvijo smernic za razlago veljavne zakonodaje. Hkrati bi morala spodbujati evropska pristanišča, da prevzamejo odgovornost na področju ravnanja z okoljem, na primer s spodbujanjem razširjanja najboljših praks s sektorsko usmerjenimi pobudami, kot je projekt ECOPORTS (13).

4.4

Vendar sta velik vzrok za težave tudi premajhno upoštevanje gospodarskih dejavnikov in neskladnost z že veljavnimi pravnimi ureditvami, ki v samem zakonodajnem okviru veljajo za območja, namenjena za razvoj pristanišč. Trajnostni razvoj pomeni ravnotežje med gospodarskimi, socialnimi in ekološkimi vidiki, ki pa trenutno ni v celoti doseženo.

4.5

V nedavni študiji, ki jo je naročila Evropska komisija v okviru projekta Platforma za usklajevanje pomorskega prometa (Maritime Transport Coordination Platform (MTCP)) (14), so bile poudarjene bistvene pomanjkljivosti veljavne okoljske zakonodaje EU. V študiji so našteta tudi politična priporočila za doseganje večje pravne varnosti za projekte za razvoj pristanišč, vključno z vzpostavitvijo usklajenega omrežja strateških območij za razvoj pristanišč.

4.6

Evropska komisija v nedavni zeleni knjigi o pomorski politiki (15) uvaja koncept morskega prostorskega načrtovanja (16), ki – kot to razumemo pri teritorialnih vodah – želi skupaj z integriranim upravljanjem obalnega območja (Integrated Coastal Zone Management (ICZM)) doseči nadzorovanje naraščajoče konkurence med pomorskimi dejavnostmi pri uporabi evropskih obalnih voda in zagotavljanje večje pravne varnosti.

4.6.1

Idejo o EU kot eni državi, ko gre za carinska ali upravna vprašanja, lahko le pozdravimo, pod pogojem, da se v mednarodnih vodah (na odprtem morju) upoštevajo določbe konvencije UNCLOS in IMO, vključno s „svobodo plovbe“ in „pravico do neškodljivega prehoda“ znotraj „izključne ekonomske cone“. EESO razume zasnovo „skupnega evropskega pomorskega prostora“ kot idejo, ki se nanaša na virtualen pomorski prostor, kjer bodo upravne in carinske formalnosti poenostavljene za pomorske storitve, ki se izvajajo znotraj EU. Tako bodo te storitve urejene podobno kot tovorni cestni in železniški prevoz na notranjem trgu. Če to res ustreza stališču Evropske komisije in če ga bo Komisija jasno izrazila, potem se Odbor strinja s to idejo (17).

4.7

Končno bi bil lahko sedanji pristop k morskim pristaniščem v okviru vseevropskih prometnih omrežij (TEN-T) spremenjen tako, da bi zagotovil večjo evropsko podporo za ključne infrastrukturne projekte v notranjosti države, ki so pomembni za pristanišča. Projekti skupnega interesa v okviru TEN-T bi se lahko šteli kot projekti v prevladujočem javnem interesu v skladu z okoljsko zakonodajo (18), saj TEN že upošteva okoljska vprašanja.

4.8

Vendar opisane rešitve ne smejo dovoliti centraliziranega načrtovanja pristanišč na ravni EU in povzročiti strogih nacionalnih politik načrtovanja pristanišč. Dejansko morajo spodbujati pristop „od spodaj navzgor“, ki pomeni, da mora projektne predloge določiti pristaniška uprava, skupaj z regionalnimi ali nacionalnimi organi, kadar je primerno, in ob upoštevanju objektivnih gospodarskih ocen, ki potrjujejo skupne metodološke standarde in spoštujejo ustrezen zakonodajni okvir.

5.1

Za velike naložbe, potrebne v morskih pristaniščih, je potreben jasen finančni pravni okvir na ravni EU. Pravna varnost je zlasti potrebna v zvezi s pogoji za omogočanje javnega financiranja pristanišč brez izkrivljanja konkurence. Splošno mnenje je, da bi se to najbolj učinkovito doseglo s smernicami o državni pomoči.

5.2

Namen smernic o državni pomoči mora biti, da pojasnijo pravila o državni pomoči iz Pogodbe EU (predvsem členi 73, 86, 87 in 88), ki se uporabljajo za pristanišča. Smernice morajo navesti primere, v katerih se javno financiranje šteje za državno pomoč in je treba o njem obvestiti Komisijo, da ga preveri. Če pomoč izpolnjuje merila za izjeme iz Pogodbe, jo Komisija lahko razglasi kot skladno s Pogodbo.

5.3

Splošno velja, da se javno financiranje naslednjih naložb in dejavnosti ne šteje za državno pomoč, zato državam članicam o takšnih programih financiranja ni treba obvestiti Komisije:

5.4

Vendar je zagotavljanje in delovanje pristaniške infrastrukture obsežnejše vprašanje. Ločimo lahko med infrastrukturo za dostop in obrambo na eni strani ter notranjo pristaniško infrastrukturo na drugi strani. Prva je lahko opredeljena kot celotna infrastruktura, ki omogoča dostop do območja pristanišča z morja in kopnega, vključno z dostopom po morju in obrambnimi objekti, kopenskimi povezavami do zmogljivosti javnega prometa ter infrastrukturo za javne storitve, potrebne na območju pristanišča. Notranja pristaniška infrastruktura je lahko opredeljena kot civilni objekti na območju pristanišča, ki olajšajo opravljanje storitev za ladje in tovor.

5.5

Pomemben dejavnik je, ali je pristaniška infrastruktura v splošnem interesu pristanišča ali je namenjena posebnim uporabnikom ali izvajalcem dejavnosti. Smernice bi morale uvesti učinkovito razlikovanje.

5.6

Doseženo je soglasje o odobritvi pomoči za zagotavljanje in delovanje pristaniške nadgradnje, sem sodijo ureditev površin, zgradbe, premična in nepremična oprema, potrebna za opravljanje storitev. Javno financiranje na teh področjih na splošno velja za državno pomoč.

5.7

Če se naložbe in dejavnosti lahko jasno razlikujejo glede na to, ali so javno financirane v skladu s pravili o državni pomoči ali ne, se zdi logična zavezanost načelu, da mora biti pristaniški upravi omogočena popolna finančna samostojnost, da od uporabnikov doseže povrnitev stroškov naložb in dejavnosti, ki jih ne pokriva ustrezna državna pomoč.

5.8

Ravno tako je treba spremeniti direktivo o preglednosti (19) tako, da bodo v področje uporabe vključena vsa morska pristanišča. Tako bodo morale pristaniške uprave v poslovnih knjigah navesti tok javnega denarja in voditi ločene bilance, če opravljajo javne in običajne gospodarske storitve. Slednje je zlasti pomembno zaradi možnosti pridobivanja javnih sredstev kot nadomestila za obveznosti javnih storitev.

6.1

Glede na izkušnje z zakonodajnima predlogoma Komisije o dostopu do trga pristaniških storitev bi bilo vsaj na začetku koristno zagotoviti smernice na podlagi sedanjega zakonodajnega okvira EU ter preučiti, kateri instrumenti bi bili uporabni za pristanišča in kako jih je treba uporabljati.

6.2

Za mnoga pristanišča bi bile smernice ali priporočila – v nasprotju z zakonodajo – o uporabi postopkov izbire, kot so javni razpisi ali drugi sprejemljivi instrumenti, pogojev za koncesije in sporazumov o zakupu zemljišč itd. zelo koristne.

6.3

Takšne smernice so lahko koristne tudi za pojasnitev pravnega statusa teh storitev (npr. naloge pilotaže), ki so javne storitve, na primer za splošno varnost v pristaniščih.

7.1

Poleg strukturnih težav, povezanih s pomanjkanjem ustrezne infrastrukturne zmogljivosti, ki so že bile navedene, se pogosto omenjajo tudi ozka grla operativnega značaja, ki na splošno ovirajo učinkovitost pristanišč, in sicer se kažejo pri a) upravni birokraciji, nadzoru in inšpekcijskih pregledih ter b) v neučinkovitosti prevoza v notranjosti države.

7.2

Obstaja soglasje glede zahteve, da mora EU omogočiti dodaten napredek pri posodobitvi carine (20), zagotoviti ustrezno usklajevanje politik v zvezi s carino, pomorsko varnostjo, varnostjo, javnim zdravjem in kakovostjo okolja ter preprečiti, da bi vlade neupravičeno prenesle odgovornost na pristanišča.

7.3

Zasnova „skupnega pomorskega prostora“, ki jo je predlagala Komisija, bi lahko pomagala zagotavljati, da se bo pomorski promet na kratke razdalje v smislu upravnih in carinskih postopkov obravnaval enako kot notranji promet. Vendar pa to ne sme biti poskus uvedbe zakonodajnih omejitev v mednarodnih vodah EU (na odprtem morju), ki so v nasprotju z načelom proste plovbe in pravicami potnikov, ali poskus uvedbe omejitev, ki niso skladne z mednarodnimi pravili in predpisi. Idejo o EU kot eni državi, ko gre za carinska ali upravna vprašanja, lahko le pozdravimo. EESO razume zasnovo „skupnega evropskega pomorskega prostora“ kot idejo, ki se nanaša na virtualen pomorski prostor, kjer bodo upravne in carinske formalnosti poenostavljene za pomorske storitve, ki se izvajajo znotraj EU. Tako bodo te storitve urejene podobno kot tovorni cestni in železniški prevoz na notranjem trgu.

7.4

Poleg tega mora Komisija okrepiti prizadevanje za odpravo preostalih ozkih grl v notranjosti držav z izvajanjem programa NAIADES za celinsko plovbo, ukrepov s področja železniškega prevoza in politik za večjo učinkovitost cestnega prevoza. V zvezi s temi vrstami prevoza ne bi smeli zapostavljati socialne politike oziroma ji namenjati le minimalne pozornosti, kot je to – žal – mogoče ugotoviti v zadnjih dokumentih Komisije v zvezi s celinskimi plovnimi potmi (vmesni pregled bele knjige o evropski prometni politiki – program NAIADES).

8.1

Učinkovitost pristanišč je odvisna od elementov zanesljivosti in varnosti, pri katerih je kljub tehnološkemu napredku zelo odločilen človeški dejavnik. To pojasnjuje potrebo po kvalificirani in dobro usposobljeni delovni sili v pristaniščih, ki zajema celotne storitve ter dejavnosti na kopnem in na ladjah. Ta pogoj je nujen, ne glede na to, ali so pristanišča in ponudniki pristaniških storitev v javni ali zasebni lasti.

8.2

Socialni partnerji bi morali imeti ključno vlogo pri razvoju in ohranjanju teh odgovornosti. Komisija bi morala na evropski ravni podpreti njihov prispevek s spodbujanjem socialnega dialoga.

8.3

Evropska pristanišča so odgovorna za ohranjanje visoke ravni zanesljivosti in varnosti. Evropska unija lahko to spodbuja z zagotavljanjem primerne (finančne) podpore za programe usposabljanja in izobraževanja ter z izvajanjem veljavnih varnostnih predpisov. EU lahko dodatno spodbuja mlade, da se odločijo za poklicno pot v pristaniščih, podobno kot je mlade spodbujala k opravljanju poklica na morju. To vpliva tudi na delo v pristaniščih. Kakovostno izobraževanje s področja navtike lahko prispeva k temu, da bo tudi v prihodnosti dovolj kvalificiranih pomorskih pilotov, luških kapitanov in drugih pristaniških delavcev.

8.4

Konstruktivni delovni odnosi so za dobro skupno pristaniško politiko EU bistvenega pomena. Komisija bi morala v tesnem sodelovanju z vladami držav članic tudi na tem področju ustvariti ugodne pogoje.

8.4.1

V zvezi s tem bi Komisija morala najprej ugotoviti, ali sta konvenciji 137 in 152 Mednarodne organizacije dela o delu v pristaniščih v skladu z načeli evropskih pogodb in pravnim redom EU, preden pozove države članice k njuni ratifikaciji.

8.5

Za ustvarjanje optimalnih delovnih pogojev v pristaniščih in na splošno pozitivnega socialnega vzdušja, je nujno potreben ustrezen socialni dialog. Takšen dialog poteka v večini evropskih pristanišč; kjer ga še ni, ga je treba vzpostaviti. Če se ustrezne evropske organizacije zainteresiranih strani lahko dogovorijo o temah splošnega interesa, ima takšen dialog na evropski ravni tudi dodano vrednost.

9.1

Zaradi bistvenega pomena pristaniškega sektorja za Evropo mora Evropska unija krepiti splošno konkurenčnost in spodbujati pozitivno podobo tega sektorja, predvsem z obravnavanjem navedenih tem, vendar tudi s posebnimi ukrepi, naštetimi v tem poglavju.

9.2

V okviru zunanje politike mora EU posebno pozornost nameniti primerom nelojalne konkurence sosednjih pristanišč, ki niso del EU. To je zlasti pomembno za pristanišča v Baltskem morju, Črnem morju in Sredozemlju.

9.3

EU mora tudi ponovno ustvariti pozitivno podobo morskih pristanišč pri evropskih državljanih, poudarjati dodano vrednost pristanišč za evropsko trgovino, blaginjo, kohezijo in kulturo, s čimer bo dosegla, da bo širša javnost podpirala pristanišča.

9.4

EU lahko spodbuja sodelovanje ter izmenjavo najboljših praks in inovacij med pristanišči s podpiranjem pragmatičnih, praktičnih in raziskovalnih projektov, ki jih podpira industrija.