16.5.2008   

SL

Uradni list Evropske unije

C 120/15

1.1

EESO ugotavlja, da je bila zelena knjiga o tržnih instrumentih za področje varstva okolja objavljena z veliko zamudo.

1.2

Strinja se s stališči glede raznih fiskalnih in okoljskih učinkov različnih tržnih instrumentov na področju varstva okolja (davki, dajatve, pristojbine, subvencije, pravice/sheme podeljevanja certifikatov ipd.).

1.3

EESO ugotavlja, da so tržni instrumenti že zelo dolgo del političnega ukrepanja, zato ne gre več za vprašanje, ali jih je treba uporabiti, temveč kako naj se jih uporabi.

1.4

Kot Komisija pravilno ugotavlja, so tržni instrumenti dobra možnost za stroškovno učinkovite rešitve na področju varstva okolja, vendar ne morejo odpraviti vseh težav. Zato bi morali v okviru politične razprave in zelene knjige obravnavati razmerja med pravili, prepovedmi, zakonodajo in tržnimi instrumenti (kot so davki, dajatve, ciljno naravnane subvencije in sistemi trgovanja z dovoljenji) ter njihovo vzajemno delovanje. EESO obžaluje, da je v zeleni knjigi v zvezi s tem veliko premalo smernic.

1.5

Zato Odbor prosi Komisijo, da javno razpravo, ki jo začenja zelena knjiga, izkoristi kot priložnost, da s konkretnimi primeri predstavi možnosti in učinke, pa tudi omejitve različnih instrumentov za varstvo okolja.

2.1

Komisija je 28. marca 2007 predložila že leta 2004 napovedano zeleno knjigo o tržnih instrumentih za namene okoljske politike in z njo povezanih politik  (1), ki jo obravnava to mnenje.

2.2

Z zeleno knjigo želi Komisija začeti razpravo v družbi o spodbuditvi uporabe tržnih instrumentov.

2.3

Komisija v zeleni knjigi opozarja na cilje na področju varstva okolja, ki so bili opredeljeni na evropski ravni, med drugim na novo energetsko in podnebno politiko, ki po njenem mnenju predstavlja „pravo novo industrijsko revolucijo v naslednjih desetih ali petnajstih letih“.

2.4

Komisija jasno navaja, da „brez posega javnosti […] teh ambicioznih ciljev ni mogoče doseči“. Kot instrument okoljske politike bi morali po mnenju Komisije vedno bolj uporabljati tržne instrumente; ti bi morali biti „pomemben del ukrepov za doseganje resničnih premikov s spreminjanjem spodbud tako za podjetja kot za potrošnike“.

2.5

Kljub temu Komisija dodaja tudi, da „tržni instrumenti ne morejo odpraviti vseh težav“.

2.6

„Tržni instrumenti“ so opredeljeni kot davki, dajatve, ciljno naravnane subvencije in sistemi trgovanja s subvencijami.

2.7

Po mnenju Komisije je uporaba tržnih instrumentov utemeljena zato, ker ti lahko „stroškovno učinkovito popravijo tržno nepopolnost. Tržna nepopolnost se nanaša na stanje, v katerem na trgu v celoti primanjkuje ‚pravih‘ ali socialnih stroškov gospodarskih dejavnosti (npr. okoljska sredstva v obliki javnih dobrin) ali pa se jih v zadostni meri ne upošteva“.

2.8

Komisija navaja naslednje prednosti tržnih instrumentov:

2.9

Komisija pa hkrati tudi pojasnjuje, da se tržni instrumenti ne uporabljajo le za doseganje ciljev okoljske politike, temveč „jih je EU uporabila predvsem zato, da bi se izognila izkrivljanjem razmer na notranjem trgu zaradi različnih pristopov v posameznih državah članicah, da bi zagotovila podobno obremenitev za enake sektorje po vsej EU in da bi premagala možne škodljive vplive na konkurenčnost znotraj EU“.

2.10

Poleg tega opozarja, da imajo različni tržni instrumenti različen učinek. Količinski sistemi (na primer sistemi trgovanja z dovoljenji) omogočajo več gotovosti pri izpolnjevanju posebnih ciljev (na primer omejevanje emisij) kot instrumenti, ki v celoti temeljijo na cenah (na primer davki). Vendar pa ti zagotavljajo večjo varnost glede stroškov ali cene cilja politike in jih je ponavadi lažje upravljati.

2.11

Komisija opozarja tudi na drugo pomembno razliko: davki (in tudi dajatve) se ne uporabljajo le za vpliv na ravnanje, temveč hkrati ustvarjajo tudi javne prihodke; pri sistemih trgovanja z dovoljenji to drži le, če jih „licitirajo javni organi“.

2.12

Zelena knjiga obravnava tudi rast in delovna mesta ter opisuje argumente za reforme okoljskega davka. Potem ko je Evropski svet na vrhu junija 2006 v okviru nove trajnostne strategije obravnaval možnost novega davčnega sistema, ki bi temeljil na merilih trajnosti, vendar pri tem ni predstavil konkretnih predlogov, Komisija sedaj navaja: „Reforma okoljskega davka, ki davčno obremenitev prenaša z davka, ki je negativen za blaginjo (npr. davek na delo), na davek, ki je pozitiven za blaginjo (npr. davek na okolju škodljive dejavnosti, kot je izraba virov ali onesnaževanje), je lahko možnost za obravnavanje tako okoljskih kot zaposlitvenih vprašanj (2). Vendar pa bo dolgoročen prenos davkov zahteval dokaj redne prihodke iz davčne osnove, povezane z okoljem“.

2.13

Na koncu je v dokumentu navedenih nekaj primerov že uveljavljenih tržnih instrumentov (obdavčitev energije, eurovinjeta, lokalni sistemi dajatev za zmanjšanje prometnih zastojev v mestnih središčih) in več vprašanj – od zelo splošnih do specifičnih, namenjenih javnosti, s čimer želi Komisija začeti razpravo v družbi.

2.14

Po mnenju Komisije je tržne instrumente mogoče uporabiti tudi za zaščito biotske raznovrstnosti.

3.1

EESO se je že večkrat zavzel za kar najboljšo možno uporabo širokega niza političnih instrumentov za varstvo okolja, pri čemer imajo lahko tržni instrumenti pomembno vlogo. Glede tega se torej Odbor in Komisija strinjata.

3.2

Čeprav Odbor podpira predstavljene argumente, ki so po njegovem mnenju dobri in pravilni, bi si želel, da bi zelena knjiga, ki je nastajala dolgo časa in katere objava je bila vedno znova prestavljena na poznejši datum, bolje pojasnila prihodnjo načrtovano uporabo tržnih instrumentov. Dolgotrajen proces usklajevanja na Komisiji je bil mogoče res potreben, vendar – vsaj po mnenju EESO – z vidika oblikovanja politike ni bil koristen.

3.3

Namesto tega je nastal vtis, da se politična realnost včasih hitreje spreminja kot notranji proces usklajevanja.

3.4

EESO ugotavlja, da so tržni instrumenti na področju varstva okolja že zdavnaj realnost, čeprav se v posameznih državah članicah uporabljajo zelo različno. Po podatkih Eurostata na primer v povprečju nekaj manj kot 7 % vseh proračunskih prihodkov v državah članicah izhaja iz davkov, povezanih z okoljem.

3.5

Zato v okviru zelene knjige ali politične razprave ni več mogoče govoriti o možnosti uvedbe tržnih instrumentov na področju varstva okolja; vprašanje ni „ali“, temveč „kako“ je treba ukrepati: v kakšnem obsegu in v kakšnem razmerju s pravili in prepovedmi ter drugimi instrumenti naj bi uporabili tržne instrumente.

3.6

Vendar pa zelena knjiga ne gre dlje od tega, kar podjetja in družba že dolgo poznajo in o čemer razpravljajo. Poleg tega ne obravnava vprašanja, kdo je tisti, ki je v prvi vrsti odgovoren za ukrepanje. Kot vemo, EU ni enako pristojna za vse možne instrumente; pri davčnih zadevah na primer so njene pristojnosti močno omejene. Nadalje ni jasno, kaj naj bi se po objavi te zelene knjige zgodilo na političnem področju, ali bo – kot je običajno – objavljena bela knjiga oziroma kakšni so zaključki, ki sledijo.

3.7

Največja pomanjkljivost je v tem, da ostaja nejasno, kateremu instrumentu je treba dati prednost v določeni politični situaciji. Načrtovana razmejitev ali možna povezava na primer zakonodaje in tržnih instrumentov še vedno nista jasni.

3.8

Zato EESO sicer odobrava zeleno knjigo, vendar ugotavlja, da bi bilo treba družbeno razpravo o učinkovitejših instrumentih okoljske politike voditi bolj prizadevno in na podlagi čim konkretnejših primerov, da bodo visoko zastavljeni cilji EU, na primer na področju podnebne in energetske politike, res lahko postali realnost.

3.9

EESO pri tem meni, da morajo tržni instrumenti temeljiti na načelu „onesnaževalec plača“ in s tem tistim, ki aktivno varujejo okolje, ponuditi spodbude.

4.1

EESO je vedno poudarjal pomen internalizacije t. i. „zunanjih stroškov“. Kot Komisija sama navaja, je tukaj vsekakor mogoče uporabiti tržne instrumente. Vendar je najprej potrebna jasna politična odločitev, kako visoki so zunanji stroški, ki jih je treba internalizirati.

4.2

„Tržni“ instrument eurovinjeta v cestnem prometu, opisan v zeleni knjigi, dobro ponazori problem: instrument, ki velja za primerno orodje za vključevanje zunanjih stroškov, se namreč v praksi uporablja brez prave zavzetosti. Komisija sama navaja, da „lahko povprečne dajatve pokrijejo samo stroške infrastrukture in tako izključujejo zunanje stroške“. Zato so potrebne pobude, ki bi vključile zunanje stroške na primer z uporabo eurovinjete.

4.3

EESO prosi Komisijo, Svet in Parlament, da kot instrument za varstvo okolja označijo le tiste tržne instrumente, pri katerih je v ozadju resničen in prepoznaven okoljski cilj. Eurovinjeta le pogojno izpolnjuje ta merila, saj so zunanji stroški izključeni. Pri eurovinjeti gre predvsem za to, da stroške infrastrukture ne pokrivajo zgolj javni proračuni, temveč da so pri tem neposredno udeleženi uporabniki. Seveda ima takšen pristop tudi posredne učinke na okolje, če na primer uporabniki zaradi povečanja stroškov začnejo razmišljati, ali bi potovali z avtom ali raje z vlakom (ali sploh ne bi šli na potovanje). Vendar bi morali eurovinjeto obravnavati kot „okoljski instrument“ šele, ko bodo vključeni (okoljski) stroški, za katere doslej ni bilo „trga“ in niso bili upoštevani.

4.4

Oblikovalci politik morajo torej najprej pojasniti, kaj naj bi z določenim političnim ukrepom sploh dosegli. Razprava o ustreznem instrumentu bi morala slediti šele po opredelitvi cilja.

4.5

Zaradi povečane uporabe tržnih instrumentov se oblikovalci politik ne bodo mogli izogniti nekaterim spornim in zato zelo zahtevnim odločitvam, namreč določitvi jasnih (okoljskih) ciljev, kot je omejevanje emisij. Prav teh odločitev doslej pogosto ni bilo. Tržni instrumenti niso v nobenem primeru nadomestilo zanje, temveč – kot že ime pove – instrumenti za dosego zastavljenih političnih ciljev.

4.6

Komisija mora čim prej odpraviti negotovosti v zeleni knjigi. Pojasniti mora, kako načrtuje prihodnjo uporabo različnih političnih instrumentov. EESO zato Komisiji priporoča, da že v okviru načrtovane širše razprave o tej temi na podlagi nekaj praktičnih primerov z različnih političnih področij, npr. s področja energije in prometa, prikaže različne politične možnosti (s tržnimi instrumenti ali brez njih).

4.7

Tako bi lahko npr. zagotovo potrdila, da denimo problema rakotvornih snovi ne namerava reševati z uvajanjem tržnih instrumentov.

4.8

Tržni instrumenti pa bi bili lahko zanimivi na primer pri vprašanju, ki postaja vedno bolj aktualno, namreč kako bi v prihodnje uveljavili termoelektrarne, ki ne proizvajajo emisij CO2, če bo takšna tehnika v kratkem na voljo. Ali bodo takšne elektrarne obvezne (torej določene v zakonodaji) kot „najnovejša tehnologija“ ali bodo za dosego njihove rentabilnosti uporabljeni tržni instrumenti? O teh vprašanjih bi bilo treba v prihodnje več razpravljati.

4.9

Če bi bila povezava/razmejitev zakonodaje in tržnih instrumentov s prikazom ustreznih konkretnih možnosti ravnanja na splošno jasnejša, bi bila tudi razmišljanja v zeleni knjigi o uporabi tržnih instrumentov za ohranjanje biotske raznovrstnosti mogoče razumljivejša. Ta se EESO doslej niso zdela preveč prepričljiva in ne dajejo resničnega upanja, da bi se lahko učinkovito borili proti še vedno skrb vzbujajočemu zmanjševanju biotske raznovrstnosti.

4.10

Odbor je že v mnenju o dvoletnem poročilu o napredku strategije EU za trajnostni razvoj  (3) Komisijo pozval, naj svoje zelo nejasne predloge konkretno ponazori z novim davčnim sistemom, temelječim na kazalnikih trajnosti. Po podatkih Eurostata prihodki iz davkov, povezanih z okoljem, znašajo približno 7 %.

4.11

Razprava o zmanjšanju davka na delo in ustrezna nadomestitev teh prihodkov s prihodki iz obdavčitve okolju škodljivih dejavnosti je po mnenju EESO že zastarela; po objavi zelene knjige bi jo bilo treba pospešiti. Pri tem bi bilo treba pojasniti, kako si EU predstavlja ustrezne spremembe, saj ima v skladu s pogodbami le zelo omejen vpliv na davčno politiko držav članic.

4.12

Po mnenju EESO je izredno pomembno brez zamude predložiti obljubljeni pregled okolju škodljivih subvencij in te čim prej odpraviti. Odbor meni, da okolju škodljive subvencije precej izkrivljajo konkurenco in pomenijo popolnoma nesprejemljivo in napačno dodeljevanje javnih sredstev. Tržni instrumenti za spodbujanje varstva okolja so lahko res učinkoviti le, če bodo okolju škodljive subvencije popolnoma odpravljene.