16.5.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 120/15

1.1.

Il CESE prende atto della pubblicazione del Libro verde sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale e ad altri fini connessi, avvenuta con notevole ritardo.

1.2.

Condivide le idee della Commissione circa i diversi effetti fiscali e ambientali dei vari strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale (imposte, tasse, tariffe, sovvenzioni, diritti/tipologie di certificati, ecc.).

1.3.

Il CESE constata che gli strumenti di mercato sono utilizzati già da tempo nelle politiche e che quindi occorre decidere non più «se» siano opportuni, bensì piuttosto «in qual modo» servirsene.

1.4.

Come giustamente la Commissione riconosce, questi strumenti offrono sì una buona opportunità per trovare soluzioni economicamente ragionevoli a favore della protezione ambientale, ma non sono sempre e comunque un toccasana. Di conseguenza, il dibattito politico, e lo stesso Libro verde, dovrebbero riguardare il rapporto e l'interazione fra, ad esempio, disposizioni prescrittive e divieti, normative e strumenti di mercato (ad es. imposte/tasse/tariffe, sovvenzioni mirate e diritti di emissione negoziabili). Il Comitato si rammarica tuttavia che al riguardo il Libro verde fornisca ben poche indicazioni.

1.5.

Il Comitato invita pertanto la Commissione ad avvalersi del dibattito pubblico avviato dal Libro verde per illustrare con esempi concreti le potenzialità e gli effetti, ma anche i limiti, dei diversi strumenti ai fini della protezione ambientale.

2.1.

Il 28 marzo 2007 la Commissione ha presentato il Libro verde sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale e ad altri fini connessi  (1), annunciato sin dal 2004, che forma oggetto del presente parere.

2.2.

Con questo Libro verde la Commissione avvia la riflessione su un maggior ricorso agli strumenti di mercato nella Comunità.

2.3.

Nel Libro verde essa menziona gli obiettivi per la protezione ambientale convenuti nel frattempo a livello europeo, e in particolare la nuova politica energetica e climatica, che a suo giudizio «nell'arco dei prossimi 10-15 anni genererà una vera e propria nuova rivoluzione industriale».

2.4.

La Commissione precisa che «In assenza di un intervento pubblico (…) questi ambiziosi obiettivi non potranno essere raggiunti». Essa ritiene che gli strumenti di mercato dovrebbero essere utilizzati sempre più come strumenti di politica ambientale: essi dovrebbero dare «un contributo importante al conseguimento di un reale cambiamento tramite una modifica degli incentivi alle imprese e ai consumatori».

2.5.

La Commissione puntualizza tuttavia: «Questi strumenti non sono una panacea per tutti i mali».

2.6.

Come «strumenti di mercato» vengono indicati le imposte, le tasse, le tariffe, le sovvenzioni mirate e i diritti di emissione negoziabili.

2.7.

Secondo la Commissione, l'utilizzo degli strumenti di mercato è giustificato dalla loro capacità di «rimediare ai fallimenti del mercato in maniera efficiente sotto il profilo dei costi. Per fallimento del mercato si intende una situazione in cui o il mercato è del tutto inesistente (dato che le risorse ambientali hanno natura economica di beni pubblici) o non riflette in misura adeguata il “vero” costo o il costo sociale di un'attività economica».

2.8.

La Commissione elenca i seguenti vantaggi:

2.9.

La Commissione precisa tuttavia che gli strumenti di mercato non servono soltanto a conseguire obiettivi ambientali, ma soprattutto sono utili «per evitare le distorsioni nel mercato interno causate da approcci divergenti seguiti dagli Stati membri, per assicurare che uno stesso settore sia soggetto agli stessi oneri in tutta l'UE e per superare gli eventuali effetti negativi sulla competitività nell'UE».

2.10.

Fa inoltre presente che i diversi strumenti di mercato presentano effetti diversi. I sistemi connessi alle quantità (come i sistemi di permessi negoziabili) offrono maggiori garanzie di raggiungimento di obiettivi specifici (ad esempio i limiti delle emissioni) rispetto agli strumenti puramente basati sui prezzi (come le imposte). Questi ultimi offrono però una sicurezza maggiore in relazione ai costi/ai prezzi e sono anche più facili da utilizzare.

2.11.

La Commissione fa inoltre presente un'altra differenza importante: le imposte (e anche le tasse e le tariffe) non solo possono essere utilizzate per influire sui comportamenti, ma sono anche una fonte di entrate per l'erario. Nel caso dei permessi negoziabili ciò vale unicamente «se se le autorità pubbliche mettono all'asta le quote».

2.12.

Il Libro verde menziona anche l'aspetto «Crescita e occupazione» e adduce le ragioni per riformare la fiscalità ambientale (2). Dopo che al vertice del giugno 2006 il Consiglio europeo, nella nuova strategia per la sostenibilità, ha accennato a sistemi fiscali orientati — appunto — alla sostenibilità, senza però esprimersi in termini più concreti, la Commissione dichiara oggi «Una riforma della fiscalità ambientale che sposti il carico fiscale dalle imposte che hanno un effetto negativo sulla qualità della vita (ad esempio, quelle sul lavoro) alle imposte che invece hanno un impatto positivo (ad esempio, imposte sulle attività dannose per l'ambiente, quali l'uso delle risorse o l'inquinamento) può essere una soluzione vincente sia per i problemi ambientali che per i problemi del lavoro. Allo stesso tempo, lo spostamento del carico fiscale a lungo termine richiede un gettito relativamente stabile proveniente dalla base fiscale ambientale».

2.13.

Da ultimo, il documento cita alcuni esempi di strumenti di mercato già consolidati (tassazione dei prodotti energetici, eurobollo, sistemi locali di tariffazione per ridurre la congestione del traffico nei centri urbani) e formula una serie di quesiti, dai più specifici ai più generali, rivolti al pubblico per suscitare un dibattito fra i cittadini.

2.14.

Secondo la Commissione, gli strumenti di mercato possono servire anche per proteggere la biodiversità.

3.1.

Il Comitato ha spesso auspicato un utilizzo ottimale del ventaglio degli strumenti politici ai fini della protezione ambientale, strategia in cui gli strumenti di mercato possono svolgere un ruolo importante, e questo è un punto su cui il Comitato e la Commissione concordano.

3.2.

Pur comprendendo gli argomenti addotti, e pur ritenendoli validi, il Comitato avrebbe auspicato dal Libro verde, che ha conosciuto una lunga gestazione e notevoli rinvii nella sua pubblicazione, maggiore chiarezza circa il futuro impiego degli strumenti di mercato. La lunga procedura di concertazione all'interno della Commissione è stata forse necessaria, ma al Comitato non sembra che essa abbia presentato fino a questo momento alcuna utilità discernibile per il processo di definizione della politica.

3.3.

Sembrerebbe piuttosto che talvolta la realtà politica evolva più rapidamente del processo di concertazione interna.

3.4.

Il Comitato constata che gli strumenti di mercato vengono già utilizzati da tempo per la protezione ambientale, anche se in misura estremamente diversa a seconda degli Stati membri. Stando ad Eurostat, ad esempio, negli Stati membri dell'UE il gettito fiscale medio da prelievi con finalità ambientali è di appena il 7 %.

3.5.

Di conseguenza, né il Libro verde, né il dibattito politico possono più vertere sulla possibile introduzione di strumenti di mercato a favore della protezione ambientale. La questione non riguarda il «se», ma piuttosto il «come»: in quale misura gli strumenti di mercato vadano utilizzati e quale debba essere la loro relazione nei confronti dei divieti, delle norme prescrittive e di altri strumenti ancora.

3.6.

Le affermazioni contenute nel Libro verde non dicono d'altronde nulla di più di quello che è noto e discusso già da tempo nelle imprese e fra le diverse categorie della società. E non c'è neanche alcun confronto sul problema di chi debba essere in via principale il responsabile degli interventi. Ovviamente l'estensione delle competenze dell'UE non è la stessa per tutti gli strumenti concepibili: nel campo fiscale, per esempio, le sue competenze sono estremamente limitate. Non è inoltre chiara la linea politica che seguirà alla presentazione di questo Libro verde: se, cioè, seguirà un Libro bianco e quali conseguenze verranno tratte da questa operazione.

3.7.

Il difetto principale è che non è possibile dedurre a quale strumento, a seconda delle contingenze, la politica dovrebbe dare la precedenza. Ben poco emerge su come s'intendano delimitare o collegare l'aspetto normativo e gli strumenti di mercato.

3.8.

Di conseguenza il CESE può prendere atto con interesse di questo Libro verde, ma constata che il dibattito nell'ambito della società su strumenti più efficaci per la politica ambientale dovrebbe essere condotto con maggiore impegno e sulla scorta di esempi il più possibile concreti, in modo che gli obiettivi ambiziosi dell'UE, cui il documento in esame accenna ad esempio circa le politiche climatica ed energetica, possano essere effettivamente realizzati.

3.9.

Secondo il CESE il criterio da applicare è che gli strumenti di mercato devono basarsi sul principio «chi inquina paga» e quindi offrire degli incentivi a coloro che tutelano l'ambiente attivamente.

4.1.

Il Comitato ha costantemente ribadito l'importanza di internalizzare i cosiddetti «costi esterni». E a questo scopo, come illustrato dalla stessa Commissione, possono essere utilizzati degli strumenti di mercato. Occorre però prendere anzitutto una decisione politica chiara determinando l'entità dei costi esterni da internalizzare.

4.2.

Lo strumento di mercato consistente nel cosiddetto «eurobollo», che viene descritto nel Libro verde per i trasporti su strada, costituisce un buon esempio di come in pratica uno strumento considerato idoneo per internalizzare i costi esterni sia stato sinora utilizzato solo con scarsa convinzione. La stessa Commissione afferma che «le tariffe medie possono coprire unicamente i costi delle infrastrutture, e non quindi i costi esterni». Sono di conseguenza necessarie iniziative per, ad esempio, integrare in avvenire tali costi esterni nell'eurobollo.

4.3.

Il Comitato invita la Commissione, il Consiglio e il Parlamento a designare come strumenti di mercato idonei alla protezione ambientale solo quelli che perseguono un obiettivo ambientale effettivo e manifesto. Quanto all'eurobollo, esso può essere considerato solo parzialmente come uno strumento ambientale, visto che non copre i costi esterni. Essenzialmente l'eurobollo serve ad evitare che i costi infrastrutturali vengano coperti esclusivamente dalle finanze pubbliche, associando invece direttamente gli utenti al loro finanziamento. In tal modo si producono beninteso anche effetti ambientali indiretti, ad esempio quando un rincaro induce l'utente a riflettere se sia più economico utilizzare i trasporti su strada o piuttosto la ferrovia (o persino rinunciare a qualsiasi mezzo di trasporto). L'eurobollo potrà essere considerato come uno strumento ambientale solo quando verranno tenuti presenti i costi (ambientali) di cui sinora non veniva considerato il valore di mercato, e che venivano trascurati.

4.4.

I decisori politici dovranno anzitutto spiegare quale obiettivo venga perseguito con una determinata misura politica. Il dibattito dovrebbe cominciare solo dopo che l'obiettivo sarà stato definito.

4.5.

Ne consegue che l'accresciuto ricorso a strumenti di mercato non consentirà ai responsabili politici di evitare decisioni, talvolta assai difficili perché controverse, consistenti nel definire obiettivi (ambientali) ben chiari come i limiti relativi alle emissioni, ecc. Questa è una lacuna constatata in passato, e gli strumenti di mercato non possono sostituirsi a tali decisioni, bensì solo, come risulta dalla loro stessa denominazione, offrire dei mezzi per conseguire gli obiettivi previsti.

4.6.

La Commissione deve sormontare quanto prima le incertezze lasciate dal Libro verde precisando le sue idee circa il futuro impiego dei diversi strumenti politici. Il Comitato la esorta quindi a testare (con e senza strumenti di mercato) le diverse opzioni politiche possibili già nel quadro del più ampio dibattito in programma su questo tema, esaminando alcuni esempi pratici di politiche diverse (ad esempio quella energetica e quella dei trasporti).

4.7.

Ciò le permetterebbe sicuramente di chiarire, ad esempio, che non s'intende utilizzare gli strumenti di mercato per risolvere il problema delle sostanze cancerogene.

4.8.

Tali strumenti potrebbero rivelarsi tuttavia interessanti per affrontare un quesito sempre più attuale: in quale modo in avvenire, se si disporrà della tecnologia necessaria, potranno essere installate centrali elettriche a carbone che non producano biossido di carbonio? Verranno rese obbligatorie (quindi attraverso misure normative) come «stato dell'arte» o se ne favorirà la redditività mediante strumenti di mercato? Si tratta di questioni che in futuro andrebbero dibattute più intensamente al livello della società.

4.9.

Se si rendessero nell'insieme più evidenti il collegamento e/o la delimitazione fra l'aspetto normativo e gli strumenti di mercato, illustrando possibilità d'azione concrete a seconda dei casi, si agevolerebbe forse anche la comprensione delle idee del Libro verde circa l'impiego degli strumenti di mercato per il mantenimento della biodiversità, idee che al Comitato paiono ancora poco convincenti come valide soluzioni per contrastare in maniera efficace il persistente declino della biodiversità.

4.10.

Nel proprio parere riguardante la Relazione biennale sulla strategia dell'UE in materia di sviluppo sostenibile  (3) il Comitato già ha invitato la Commissione a precisare meglio le sue idee, espresse in modo assai vago, circa un nuovo sistema fiscale basato su indicatori di sostenibilità. Secondo l'Eurostat il gettito ottenuto con imposte a carattere ambientale si aggira intorno al 7 %.

4.11.

Il Comitato ritiene urgente un dibattito per ridurre l'imposizione sul lavoro compensando il conseguente minor gettito con le entrate ottenibili dalla tassazione sulle attività dannose per l'ambiente, e insiste sull'opportunità di accelerarlo dopo la presentazione del Libro verde. In tale contesto va però chiarito come l'UE si prospetta tali cambiamenti, considerato che essa, sulla base dei Trattati, ha solo un'influenza estremamente marginale sulla politica fiscale degli Stati membri.

4.12.

Il Comitato ritiene estremamente importante presentare senza indugi l'indagine promessa sulle sovvenzioni dannose per l'ambiente, che andranno soppresse con la massima celerità. Esso ritiene che le sovvenzioni nocive per l'ambiente provochino una notevole distorsione della concorrenza e costituiscano un'allocazione sbagliata, e del tutto inaccettabile, di fondi pubblici. Gli strumenti di mercato potranno rivelarsi efficaci nella protezione dell'ambiente solo dopo che tali sovvenzioni dannose per l'ambiente saranno state totalmente soppresse.