Avizul Comitetului Economic și Social European privind LEADER ca instrument de dezvoltare locală (aviz din proprie inițiativă)

2011/C 376/03

Raportor: dl Roman HAKEN

La 20 ianuarie 2011, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul său de procedură, Comitetul Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz cu privire la

LEADER ca instrument de dezvoltare locală

(aviz din proprie inițiativă).

Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 6 septembrie 2011.

În cea de-a 474-a sesiune plenară, care a avut loc la 21 și 22 septembrie 2011 (ședința din 21 septembrie 2011), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 151 voturi pentru și 15 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   De-a lungul ultimilor douăzeci de ani, metoda LEADER și-a dovedit viabilitatea. Este deci oportun să se ia în considerare o extindere a metodei LEADER, ca instrument verificat de dezvoltare, cu păstrarea principiilor ei esențiale, și anume participarea directă a societății civile prin intermediul reprezentanților săi în cadrul parteneriatelor locale și dialogul permanent cu populația locală cu privire la prioritățile de dezvoltare pentru viitor.

1.2   În ceea ce privește programele operaționale pentru perioada de după 2013, trebuie urmărită consolidarea semnificativă a abordărilor parteneriale (în special parteneriatele locale și regionale intersectoriale în zonele rurale, dar și, separat, în cele urbane); în același timp, trebuie să se treacă la armonizarea indispensabilă a proceselor și parteneriatelor și să se asigure un grad înalt de valoare adăugată, utilitate și eficiență pentru proiectele lor. Parteneriatele trebuie dezvoltate în toate cazurile printr-o abordare ascendentă.

1.3   Comitetul recomandă metoda LEADER și extinderea acesteia sub formă de parteneriate ascendente la alte fonduri UE pentru zonele rurale și recomandă în mod expres utilizarea aceleiași metode, cu altă denumire, în zonele urbane, pentru ca strategiile și investițiile în domeniul dezvoltării să fie duse la bun sfârșit. Parteneriatele pot contribui la conectarea activităților bazate pe principiul durabilității ale administrației locale, ale întreprinderilor, ale organizațiilor fără scop lucrativ și ale cetățenilor dintr-o localitate. Totuși, aceasta ar însemna ruperea de actualul mod „sectorial” de a gândi dintre FEADR și fondurile structurale și stăvilirea tendinței de stabilire a unor compartimentări stricte între diferitele fonduri, cu adoptarea unor reglementări similare, astfel încât diversele fonduri să poată fi utilizate în cadrul unui sistem de control și de indicatori comuni.

1.4   Pentru perioada de după 2013, Comitetul propune:

1.5   O noțiune-cheie a Raportului Barca (1) este „modelul de dezvoltare pe baze locale”, care acordă prioritate unei abordări integrate teritoriale, eventual regionale, a rezolvării problemelor. Această strategie „pe baze locale” urmărește combaterea exploatării insuficiente, persistente, a potențialului local. Din această cauză, ea este în deplină concordanță cu spiritul și obiectivele metodei LEADER, o metodă ascendentă, bazată pe caracterul specific al problemelor locale și structurată pe forțele cumulate ale actorilor locali care, laolaltă, exploatează mai bine potențialul intrinsec al regiunii lor. Deseori, în cursul dezbaterilor pe această temă, se revine asupra faptului că Tratatul de la Lisabona a reînnoit conceptul de subsidiaritate, legat de consolidarea rolului actorilor regionali și locali.

1.6   Comitetul preconizează o reducere semnificativă a sarcinilor administrative, în special pentru proiectele de mică anvergură (de exemplu, prin reducerea numărului de documente și de rapoarte care trebuie prezentate) și includerea metodei LEADER în procesul de simplificare, ceea ce va permite flexibilizarea acțiunilor și lansarea de inovații la nivelul regiunilor. În privința proiectelor, Comitetul recomandă implementarea pe scară largă a unui sistem european de finanțare prin plăți în avans sau a unei finanțări permanente. Astfel, va spori considerabil capacitatea de absorbție la nivel teritorial, fără ca bugetul micilor entități, care sunt autori, beneficiari finali și, implicit, gestionari ai proiectelor, să aibă de suferit. Comitetul sugerează totodată să fie luată în calcul posibilitatea de a înlocui cofinanțarea națională printr-o contribuție proprie nefinanciară (în natură), ca, de pildă, munca voluntară.

1.7   Pentru a se trece la un volum mai mare de resurse, la utilizarea simultană a mai multor fonduri și la transpunerea metodei în zone urbane, Comitetul recomandă să se revină, prin intermediul „procesului de învățare”, la etapa în care LEADER era percepută ca un laborator, pe baza experienței acumulate în cursul celor două decenii care s-au scurs de când a început implementarea metodei și a inițiativelor comunitare în zonele rurale, o experiență, fără îndoială, pozitivă. Comitetul recomandă o mai mare flexibilitate în utilizarea procesului novator, ceea ce va oferi regiunilor posibilitatea unei dezvoltări mai rapide.

2.   Introducere

2.1   Metoda LEADER și originile sale – istoric, impact

2.1.1   Lansată ca inițiativă a Comisiei Europene în 1991, metoda LEADER s-a întins pe o perioadă îndelungată de timp, fiind dezvoltată de Comisie în mai multe etape. Dacă LEADER I a fost un „experiment”, LEADER II a fost un „laborator”, culminând, în 2006, cu LEADER+, care a însemnat ajungerea la „maturitate”. Între 2004 și 2006, metoda a fost pusă în aplicare, ca experiment, în noile state membre. De la începutul actualei perioade de programare, în 2007, LEADER a fost una dintre cele patru axe ale celui de-al doilea pilon al politicii agricole comune, reprezentând instrumentul principal al acestei politici. În prezent, LEADER este finanțată prin FEADR, ca parte a programelor de dezvoltare rurală ale statelor membre, și cofinanțată de statele membre, conform principiului gestiunii partajate între Comisia Europeană și statele membre. Din 1991, au fost alocate diferitelor inițiative comunitare LEADER și actualei axe IV a FEADR 9,75 miliarde EUR. În prezent, în UE își desfășoară activitatea peste 2 200 de grupuri de acțiune locală. Pe parcursul ultimilor 20 de ani, finanțarea LEADER din fonduri europene a contribuit la constituirea unei rețele unice de actori rurali în toate cele 27 de state membre.

2.1.2   Astfel, a luat naștere o metodă de parteneriat și de cooperare unică și inovatoare. Ea permite finanțarea proiectelor în mod transparent, chiar și în regiunile cele mai izolate din UE cu 27 de state membre, care beneficiază și ele, pe această cale, de acces la finanțare din fonduri europene.

2.2   Situația actuală în UE – grupurile de acțiune locală

2.2.1   LEADER este cunoscut în zonele rurale ca instrument de finanțare și ca metodă, nu numai de către membrii grupurilor de acțiune locală, ci și, mai ales, în cadrul autorităților locale și al celorlalte organizații care își desfășoară activitatea pe teritoriul localităților rurale. Au fost create grupuri de acțiune locală în fiecare dintre cele 27 de state membre, iar în Bulgaria și în România grupurile sunt pe punctul de a deveni operaționale. LEADER joacă un rol esențial în cadrul strategiilor de preaderare a țărilor candidate și potențial candidate pentru aderarea la UE.

2.2.2   Până în prezent, în cadrul UE-27 au fost selectate în total 2 192 de grupuri de acțiune locală, bugetul total al FEADR fiind de cca 5,5 miliarde de euro pentru perioada 2007-2013.

2.2.3   LEADER susține, în ansamblu, axa IV a FEADR pentru perioada 2007-2013. Totalul cheltuielilor, care includ cofinanțarea de către statele membre și sectorul privat, a ajuns la 13,9 miliarde EUR din fonduri publice și 5 miliarde EUR din fonduri private.

2.2.4   În noile state membre, LEADER este utilizată în măsură mai mare decât în UE-15. În anumite state membre, grupurile de acțiune locală acoperă aproape în întregime suprafața teritoriului lor și constituie un instrument eficient de punere în aplicare a politicii privind zonele rurale și orașele mici din aceste zone. Este vorba despre o structură care completează, în mod oportun, competențele autorităților publice locale.

2.2.5   Grupurile de acțiune locală au contribuit la crearea unei capacități administrative în măsură să distribuie finanțarea din fonduri europene la scară locală și cu transparență deplină.

2.2.6   În contextul actual de criză economică, aceste organe intermediare locale, flexibile pot contribui în mod eficient la îmbunătățirea ocupării forței de muncă la nivel local.

2.3   Evaluarea LEADER +

2.3.1   Implementarea inițiativei comunitare LEADER+ a fost examinată de Curtea de Conturi a Uniunii Europene. Curtea a formulat șase recomandări esențiale, adresate Comisiei Europene și statelor membre. Acestea cuprind, în rezumat, punctele slabe ale metodei LEADER+. Răspunzând acestor recomandări și comentariilor formulate de Curte, Comisia Europeană le va lua în considerare în timpul rămas până la sfârșitul actualei perioade de programare, precum și în procesul de concepere a LEADER pentru următoarea perioadă de programare.

2.3.2   În cadrul UE-15, cca 893 de grupuri de acțiune locală au luat parte la inițiativa comunitară LEADER+; de asemenea, 250 de grupuri de acțiune locală din șase state membre au început să pună în aplicare măsuri de tip LEADER din 2004. În total, au fost alocate acestei inițiative comunitare 2,1 miliarde EUR.

2.3.3   Datorită metodei LEADER, regunile rurale au putut trece la punerea în aplicare a parteneriatelor între sectoarele public și privat. Metoda LEADER a îmbunătățit considerabil capacitatea de absorbție a fondurilor europene.

2.3.4   În cursul perioadei actuale, LEADER + a stimulat dezvoltarea grupurilor de acțiune locală, până când s-a ajuns la numărul actual, de 2 200.

2.3.5   În pofida criticilor aduse de Curtea de Conturi a Uniunii Europene, utilizarea metodei LEADER dă rezultate concrete și ține seama pe deplin de politica Uniunii Europene, deoarece este eficientă, determină o evoluție pozitivă, se dovedește a fi punctuală, de largă cuprindere și transparentă. Existența metodei LEADER în cadrul politicii de dezvoltare rurală a UE și al programelor de dezvoltare rurală ale statelor membre este așadar absolut legitimă și merită o susținere mai fermă, nu numai în cadrul politicii agricole comune. Metoda LEADER încurajează punerea în aplicare a parteneriatelor locale intersectoriale și funcționează ca un instrument de finanțare locală bazat pe principiul subsidiarității, menit să contribuie la promovarea proiectelor ce reprezintă o evoluție dorită de populațiile locale și, totodată, la îmbunătățirea nivelului de trai în zonele rurale.

2.3.6   Prezentul aviz ar trebui să stimuleze interesul acordat metodei LEADER și să înlesnească apelul structural la grupurile de acțiune locală în cadrul altor instrumente de finanțare, în afara contextului dezvoltării rurale. De asemenea, el ar trebui să servească măcar la justificarea nevoii de menținere a bugetelor generale din cadrul PAC alocate metodei LEADER și să contribuie așadar la păstrarea rolului de prim-plan al LEADER în cadrul politicii agricole comune.

2.3.7   Metoda LEADER poate fi folosită deopotrivă pentru programe din cadrul altor fonduri ale UE. În plus, în zonele rurale, această metodă a permis consolidarea coeziunii comunităților rurale.

3.   Recomandări pentru spațiul rural

3.1   Metoda LEADER este în măsură să accelereze dezvoltarea colectivităților rurale, dovedindu-se atât de eficientă, încât ar trebui extinsă, pe cât posibil, la întregul spațiu rural al UE. Comitetul recomandă ca metoda LEADER să fie menținută în cadrul PAC și ca această metodă să permită și accesarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune și din sectorul mediului. Aceasta ar face posibilă o abordare exhaustivă a dezvoltării rurale și o intervenție mai eficientă în ceea ce privește dezvoltarea durabilă integrată a zonelor rurale. Pe această cale, s-ar putea îmbunătăți totodată relațiile și interacțiunea dintre orașe și zonele rurale (2). În cadrul FEADR, metoda LEADER constituie o legătură utilă între zonele rurale și cele urbane. Cu privire la cele din urmă, va fi necesară modificarea principiului acestei metode și separarea ei de LEADER, de exemplu în cadrul unui program intitulat LEADEV (Liaisons Entre Actions de Développement de l'Économie des Villes – Legături între acțiunile de dezvoltare a economiei orașelor).

3.2   Comitetul propune să fie disponibilizate, prin intermediul metodei LEADER, mai multe mijloace financiare, nu doar cele care țin de viitorul program de dezvoltare rurală. Metoda este utilizată deja în cadrul Fondului european pentru pescuit. În plus, Comitetul propune ca toate celelalte programe operaționale ale căror obiective sunt îndeplinite în zonele rurale și care pot avea beneficiari în aceste zone (localități mici, școli rurale, microîntreprinderi și IMM-uri, organizații agricole, organizații fără scop lucrativ etc.) să ia în considerare posibilitatea unei participări la respectivul program prin metoda LEADER, pusă în aplicare în cadrul FEADR, căreia este recomandabil să-i fie alocate între 5% și 25% din fonduri. Acest lucru va garanta succesul proiectelor integrate și inovatoare realizate prin eforturile conjugate ale comunității în spațiul rural.

3.3   Comitetul recomandă ca metoda LEADER să fie considerată drept o abordare ascendentă și novatoare, motiv pentru care trebuie să suporte cât mai puține limitări aplicate în numele unor proceduri administrative sau tematice. Oamenii sunt cei care cunosc cel mai bine, la fața locului, propriile nevoi, ceea ce corespunde principiului primordial al subsidiarității. Comitetul sugerează ca, în cadrul parteneriatelor, să se utilizeze principiul controlului public, pornind de la inițiativa localnicilor.

3.4   Valoarea adăugată semnificativă a grupurilor de acțiune locală și a parteneriatelor constă în activarea și mobilizarea populației locale, precum și în înlesnirea interacțiunilor în sânul acesteia. Acest atu nu este pus în valoare în suficientă măsură cu ocazia implementării inițiativei comunitare LEADER+ și, de aceea, Comitetul propune să se pună mai mult accent pe importanța pe care o dobândește activitatea membrilor grupurilor de acțiune locală pe un teritoriu dat. În acest fel, se va putea ajunge la o abordare deschisă în cadrul elaborării unei strategii de dezvoltare locală, la o coordonare la nivel local și la participarea tuturor celor pentru care prezintă interes dezvoltarea durabilă și variată, ce va garanta o mai bună calitate a vieții. În plus, Comitetul recomandă ca parteneriatele încheiate în mod voluntar între localități să poată deveni membre ale grupurilor de acțiune locale și să prezinte idei de proiecte. Este clar însă că LEADER nu ar putea să servească drept paliativ al insuficienței resurselor bugetare ale localităților și să finanțeze serviciile de interes general la nivel local, în diferitele state membre ale UE.

3.5   La aplicarea metodei LEADER, cooperarea interteritorială și transnațională între grupurile de acțiune locală se dovedește a fi de o importanță primordială. Pe parcursul ultimelor două decenii nu a fost recunoscut la justa valoare impactul benefic pe care l-a avut această metodă în materie de cooperare și de parteneriate internaționale (între mai multe grupuri de acțiune locală). Într-o Uniune Europeană în care se înregistrează uneori niveluri de trai foarte diferite de la un stat membru la altul iar zonele rurale pot să difere radical (chiar în interiorul aceleiași țări), această activitate este extrem de utilă și se dovedește chiar indispensabilă pentru zonele rurale, a căror evoluție o poate influența în mod decisiv.

4.   Recomandări pentru spațiul urban

4.1   Așa cum este posibil să fie utilizate metodele de parteneriat în cadrul tuturor fondurilor europene, principiul pe care se întemeiază metoda LEADER pusă în aplicare în zonele rurale poate fi aplicat la fel de bine separat, în zonele și cartierele urbane, în vederea încheierii de „parteneriate locale”. Pentru început, s-ar putea opta pentru o perioadă de tranziție urmată de o evaluare. Comitetul consideră important ca această abordare de parteneriat să fie denumită „program de dezvoltare urbană” și ca această opțiune să fie inclusă în ansamblul fondurilor de dezvoltare gestionate de diversele direcții generale. Integrarea resurselor va determina o mai mare disponibilitate a lor.

4.2   Comitetul recomandă ca principiul metodei LEADER să fie aplicat, separat și distinct de LEADER, și în zonele suburbane. În astfel de zone, contribuția localităților și orașelor la această metodă ar duce la reducerea treptată a diferenței de dezvoltare dintre zonele rurale și cele urbane.

4.3   Comitetul propune interacțiunea și integrarea activităților din cadrul fostei inițiative europene URBAN, al programului LIFE și al altor programe care utilizează principiile metodei LEADER, astfel încât să crească valoarea adăugată globală.

4.4   Pentru pregătirea și execuția proiectelor, deosebit de relevantă este participarea directă a administrației locale la parteneriate în cadrul aglomerărilor urbane sau consultarea acesteia cu privire la diferitele activități. Acest lucru ar permite limitarea eventualelor contradicții dintre diversele proiecte și crearea de sinergii între proiectele gestionate de administrația locală și parteneriatul local, precum și obținerea, la nevoie, a unui sprijin din partea proiectelor partenere. Cea mai bună metodă de pus în aplicare în vederea creării de sinergii este implementarea unor planuri integrate privind dezvoltarea orașelor, a zonelor urbane și a anumitor aglomerări urbane.

4.5   În zonele urbane, metoda LEADER ar putea fi pusă în aplicare prin crearea unui parteneriat pentru o anumită zonă urbană subregională, cum se întâmplă în prezent în zonele rurale, în funcție de criterii prestabilite.

(1)  http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm

(2)  A se vedea http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/pdf/pawel_samecki_orientation_paper.pdf (p. 10).