2.3.2018   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 81/81

Raportori:

domnii Bernd DITTMANN; Denis MEYNENT; Ronny LANNOO

1.1.

În vederea stabilirii unei legislații adecvate, care să permită îndeplinirea obiectivelor articolului 3 din TUE, CESE reamintește importanța următoarelor principii: principiul punerii în aplicare corecte și la timp, principiul subsidiarității, principiul proporționalității, principiul precauției, principiul previzibilității, principiul „a gândi mai întâi la scară mică”, dimensiunea externă a competitivității și testul pieței interne.

1.2.

Obiectivul legislației UE ar trebui să fie întotdeauna crearea unui cadru juridic care să permită întreprinderilor și cetățenilor să beneficieze de avantajele pieței interne și să evite o sarcină administrativă inutilă. Prin urmare, CESE este de părere că controlul pe teren al punerii în aplicare este esențial. El se pronunță, de asemenea, în favoarea unei reglementări adaptabile. CESE constată că nu numai conținutul legislației, ci chiar procesul legislativ trebuie să se poată adapta pentru a corespunde nevoilor întreprinderilor și cetățenilor.

1.3.

De aceea, el consideră că aplicabilitatea dreptului Uniunii Europene trebuie să fie luată în considerare încă de la începutul acestui ciclu legislativ, la momentul studiilor de impact și că ecosistemul european în materie trebuie încă să evolueze.

1.4.

CESE subliniază, cu toate acestea, că o mai bună reglementare nu este un substitut al deciziilor politice și nu poate, în niciun caz, să ducă la dereglementare și nici nu poate avea ca efect reducerea nivelului de protecție socială, de protecție a mediului și a drepturilor fundamentale.

1.5.

Cea mai mare parte a problemelor de punere în aplicare și executare necorespunzătoare a dreptului Uniunii Europene rezultă din transpunerea defectuoasă a directivelor. De asemenea, în avizele sale, CESE recomandă, în general, utilizarea regulamentelor în locul directivelor.

1.6.

CESE consideră că îmbunătățirea modului în care Comisia se consultă cu părțile interesate este esențială pentru elaborarea unei legislații care să fie ușor de pus în aplicare de către statele membre și părțile interesate.

1.7.

În acest context, CESE consideră că poate juca un rol util de intermediar între legiuitori și utilizatorii legislației UE. La rândul său, CESE își adaptează în permanență metodele de lucru. El a decis să ia parte în mod activ la evaluarea ciclului legislativ, efectuând propriile evaluări ex post ale acquis-ului Uniunii.

2.1.

La 21 decembrie 2016, domnul Pietro Russo, membru al Curții de Conturi Europene (CCE), l-a informat printr-o scrisoare pe vicepreședintele CESE, domnul Michael Smyth, că se vor stabili contacte la nivel administrativ privind o analiză panoramică lansată de CCE în legătură cu controlul aplicării dreptului UE realizat de Comisia Europeană, în conformitate cu obligațiile care îi revin. Examinarea solicitată de CCE se întemeiază pe articolul 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul UE), conform căruia „Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum și a măsurilor adoptate de instituții în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene […]”.

2.2.

La 3 mai 2017, domnul Leo Brincat, membru al Curții, a transmis secretarului general al CESE un document alcătuit din trei serii de întrebări.

2.3.

Având în vedere importanța politică a dosarului, secretarul general al CESE a informat Biroul, care a hotărât înființarea unui grup ad-hoc compus din trei membri, însărcinat să elaboreze un răspuns sub forma unui aviz din proprie inițiativă, în temeiul articolului 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al CESE. CCE trebuie să primească contribuția CESE pentru a o integra în raportul său, programat pentru luna mai 2018.

2.4.

În esență, Curtea dorește să audă opinia CESE, ca să afle dacă măsurile luate de Comisia Europeană pentru a asigura punerea în aplicare a dreptului UE răspund preocupărilor cetățenilor europeni. CCE dorește să cunoască aspectele specifice legate de controlul aplicării legislației care au atras în mod deosebit atenția Comitetului.

3.1.

Curtea formulează trei seturi de întrebări pentru a cunoaște poziția CESE în ce privește:

3.2.

Răspunsurile furnizate de prezentul aviz, care nu pretinde a fi exhaustiv, se bazează pe pozițiile exprimate de către CESE în multe din avizele sale (2).

4.1.

Obiectivele Uniunii sunt prevăzute la articolul 3 din Tratatul UE. În special, „aceasta acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului. […] Aceasta promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum și solidaritatea între statele membre.”

4.2.

În acest context, CESE reamintește importanța principiilor deja definite în vederea adoptării unei legislații adecvate pentru a atinge obiectivele menționate mai sus. Printre acestea se numără principiul punerii în aplicare corecte și la timp, principiul subsidiarității, principiul proporționalității, principiul precauției, principiul previzibilității, principiul „a gândi mai întâi la scară mică”, dimensiunea externă a competitivității și testul pieței interne (3).

5.1.

În ce privește inițiativele-cheie lansate de Comisie în vederea unei mai bune puneri în aplicare a legislației UE [(„O mai bună legiferare” (4) și „Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune” (5)].

5.1.1.

CESE se ocupă de o lungă perioadă de timp de chestiunea „unei mai bune legiferări”, consacrându-i un număr semnificativ de avize și de rapoarte de informare (6), precum și numeroase dezbateri, seminarii, studii și audieri (7).

5.1.2.

În ceea ce privește aplicarea principiilor agendei „O mai bună legiferare”, CESE consideră că reglementarea nu constituie un obstacol în sine, ci că, dimpotrivă, ea este esențială pentru atingerea obiectivelor stabilite prin tratat. Ca atare, Comitetul apreciază faptul că vicepreședintele Timmermans a reamintit în mai multe rânduri că programul REFIT nu va duce la dereglementare și nici nu va avea ca efect reducerea nivelului de protecție socială, de protecție a mediului și a drepturilor fundamentale (8).

5.1.3.

CESE consideră că îmbunătățirea legiferării și transformarea ei într-o reglementare inteligentă este o misiune comună a tuturor instituțiilor europene și statelor membre, care trebuie dusă la bun sfârșit în beneficiul cetățenilor, al întreprinderilor, al consumatorilor și al lucrătorilor. CESE subliniază, cu toate acestea, că o mai bună reglementare nu este un substitut al deciziilor politice.

5.1.4.

Astfel, în avizul său referitor la Comunicarea intitulată „O mai bună legiferare”, CESE (9):

5.1.5.

Pe de altă parte, acceptând invitația adresată de Comisie de a participa la platforma REFIT și de a formula propuneri de îmbunătățire a funcționării acestei platforme (10), CESE și-a demonstrat angajamentul în favoarea unui cadru juridic al UE care să permită întreprinderilor și cetățenilor să beneficieze de avantajele pieței interne și să evite sarcinile administrative inutile.

5.1.6.

În cadrul participării sale la grupul de reflecție al părților interesate al platformei REFIT, CESE a contribuit în mod activ la elaborarea mai multor avize ale platformei, care au fost incluse în programul de lucru anual al Comisiei și vor fi incluse și pe viitor. Prioritățile CESE au fost definite pe baza informațiilor furnizate de secțiunile sale și includeau, printre altele, o propunere de simplificare în ceea ce privește problemele de suprapunere și de exigențe repetitive care rezultă din diferite acte juridice ale Uniunii, precum și necesitatea unor standarde europene clare și cuprinzătoare pentru produsele destinate construcțiilor (Regulamentul privind produsele pentru construcții). De asemenea, Comitetul a contribuit la pregătirea unei liste complete de sugestii cu privire la modalitățile de îmbunătățire a mecanismelor de consultare a părților interesate efectuată de Comisia Europeană, care va contribui la revizuirea în curs a orientărilor și a setului de instrumente privind o mai bună legiferare.

5.2.

În ce privește principalele chestiuni legate de o mai bună aplicare a legislației UE (aplicarea legislației, transparența și sensibilizarea publicului)

5.2.1.1.

CESE își adaptează în permanență metodele de lucru pentru a contribui la evaluarea calității punerii în aplicare a legislației UE. Cu mai puțin de doi ani în urmă, el a decis să ia parte în mod activ la evaluarea ciclului legislativ, efectuând propriile evaluări ex post ale acquis-ului Uniunii.

5.2.1.2.

CESE (11) este de părere că aplicabilitatea dreptului Uniunii trebuie să fie luată în considerare încă de la începutul acestui ciclu legislativ, în momentul efectuării studiilor de impact. În ciuda progreselor deja înregistrate, ecosistemul european privind evaluarea de impact are nevoie în continuare de îmbunătățiri. CESE propune mai multe căi de îmbunătățire, în vederea consolidării calității evaluării impactului, inclusiv specificații pentru studii în materie de evaluare a impactului care să fie transparente, accesibile și pluraliste, extinderea registrului european al evaluării impactului, necesitatea unei abordări calitative și a unei abordări metodologice convergente la nivelul matricei de cercetare a evaluării impactului între diferitele instituții europene. CESE ar trebui, în viitor, să analizeze anumite studii de impact (cele privind aspectele referitoare la care instituția are o poziție puternică), în vederea examinării aspectelor metodologice și să emită un aviz cu privire la luarea eventuală în considerare a impactului economic, social, de mediu sau teritorial în etapa cea mai avansată a ciclului legislativ. Această activitate ar facilita, de asemenea, elaborarea unor eventuale avize consultative ale CESE cu privire la proiectele legislative pregătite chiar de aceste evaluări de impact.

5.2.1.3.

În opinia CESE (12), obiectivul reglementării UE ar trebui să fie întotdeauna crearea unui cadru juridic care să permită întreprinderilor și cetățenilor să beneficieze de avantajele pieței interne și să evite o sarcină administrativă inutilă. Prin urmare, CESE este de părere că controlul pe teren al punerii în aplicare este esențial. El se pronunță, de asemenea, în favoarea unei reglementări adaptabile.

5.2.1.4.

Reglementarea europeană trebuie să fie fermă în ceea ce privește finalitatea sa, întotdeauna conformă cu obiectivele stabilite în tratate și flexibilă în cadrul transpunerii sale în legislația națională (13). În acest context, CESE pledează pentru clarificarea principiilor subsidiarității și proporționalității.

5.2.1.5.

CESE constată, de altfel, că nu numai conținutul legislației, ci chiar procesul legislativ trebuie să se poată adapta pentru a corespunde nevoilor întreprinderilor și cetățenilor (14). În acest context, CESE solicită (15):

5.2.1.6.

Cea mai mare parte a problemelor de punere în aplicare și executare necorespunzătoare a legislației UE rezultă din transpunerea defectuoasă a directivelor. De asemenea, în avizele sale, CESE recomandă, în general, utilizarea regulamentelor în locul directivelor (16).

5.2.1.7.

De asemenea, în cadrul REFIT, Comisia a anunțat că vor trebui să aibă loc consultări înainte de evaluări, verificări ale adecvării și înainte de elaborarea actelor delegate și a normelor de punere în aplicare. În acest sens, Comisia ar trebui să țină seama în mai mare măsură de avizele Comitetului de analiză a reglementării (CAR) al Comisiei Europene, care are, de acum înainte, competențe și în ce privește evaluările ex post.

5.2.1.8.

CESE consideră că îmbunătățirea modului în care Comisia se consultă cu părțile interesate este esențială pentru elaborarea unei legislații care să fie ușor de pus în aplicare de către statele membre și părțile interesate. În această privință, el a formulat deja propuneri în vederea îmbunătățirii structurale a procesului de consultare și a asigurării monitorizării acestuia (17).

5.2.1.9.

CESE a avut ocazia să își exprime regretul cu privire la faptul că măsurile din agenda „O mai bună legiferare” nu țin suficient seama de rolul, funcția și natura reprezentativă a CESE, așa cum sunt definite în tratate, și că, prin urmare, se ratează ocazia de a valorifica expertiza și competența membrilor săi, precum și de a aprecia la justa lor valoare misiunile cu care Comitetul a fost învestit. Din păcate, faptul că CESE contribuie la platforma REFIT (în faza ex post) nu reflectă suficient misiunile și responsabilitățile acestuia, în ce privește consolidarea legitimității democratice și a eficacității instituțiilor (18).

5.2.1.10.

CESE consideră că în punerea în aplicare a acquis-ului UE se reflectă adesea lipsa de voință politică a autorităților naționale de a respecta și de a asigura respectarea unor norme juridice privite drept „străine” în raport cu corpul legislației și cu tradiția statului respectiv, precum și tendința tenace de a adăuga dispozițiilor juridice ale UE noi dispozitive reglementare inutile sau de a alege anumite părți din cadrul normelor UE și de a abandona altele (19).

5.2.1.11.

În fine, CESE consideră că sistemul EU Pilot (un dialog informal între Comisie și statele membre cu privire la nerespectarea legislației UE, desfășurat înainte de lansarea unei proceduri formale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor) reprezintă încă un pas în direcția bună, însă funcționarea sa trebuie încă să fie evaluată. În plus, acest sistem nu ar trebui să fie utilizat pentru a înlocui procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

5.2.2.1.

CESE (20) este convins că orice reglementare trebuie să fie rezultatul unor deliberări politice publice. El consideră că procesul legislativ european ar trebui să fie revizuit în cadrul Tratatului de la Lisabona și, dacă este necesar, în cadrul unui nou tratat pentru ca politicile europene să dea rezultate mai bune. CESE dorește să evidențieze calitatea, legitimitatea, transparența și caracterul favorabil incluziunii de care trebuie să dea dovadă legislația.

5.2.2.2.

Reuniunile structurilor Consiliului care funcționează pe baza unei majorități calificate ar trebui să fie publice, cu scopul de a asigura o mai mare transparență și mai multă democrație. CESE consideră că procedura legislativă accelerată în cadrul trilogului ar trebui aplicată numai în situații de urgență, ceea ce este, de altfel, în conformitate cu condițiile prevăzute de tratat (21).

5.2.2.3.

Spre deosebire de comisiile Parlamentului European, reuniunile din cadrul trilogului nu sunt nici transparente, nici accesibile. Limitarea procedurii legislative la o singură lectură înseamnă restrângerea participării societății civile (22).

5.2.2.4.

Parlamentul European, dar și organisme precum Comitetul European al Regiunilor (CoR) și CESE trebuie mai bine integrate în ciclul semestrului european (23).

5.2.2.5.

În ceea ce privește actele delegate, Comisia Europeană ar trebui să asigure un grad sporit de transparență a procesului său decizional (a se vedea articolul 290 din TFUE), ceea ce Comitetul a subliniat în repetate rânduri (24).

5.2.2.6.

De asemenea, numele diferite sub care apar agendele și programele („O mai bună legiferare”, „Reglementarea inteligentă”, „A gândi mai întâi la scară mică” etc.) au generat o oarecare confuzie. Ierarhia acestor programe și a acestor proiecte, precum și interacțiunea lor ar trebui clarificate, pentru ca cetățenii să înțeleagă cui le sunt ele destinate (25).

5.2.2.7.

De asemenea, în interesul transparenței și al legitimității, CESE a cerut (26) ca procesele de consultare ale Comisiei să nu aducă atingere dialogului civil structurat [articolul 11 alineatul (2) din Tratatul UE] sau consultărilor care au loc într-un cadru specific, cum ar fi consultarea partenerilor sociali desfășurată în cadrul dialogului social (cf. articolul 154 din TFUE), sau consultării organelor consultative, precum CESE (articolul 304 din TFUE).

5.2.3.1.

Se impune consolidarea și îmbunătățirea comunicării cu publicul. Comunicarea stârnește interesul, ceea ce facilitează înțelegerea. Așa-numitul „nou discurs narativ privind Europa” ar trebui să înceapă cu o strategie de comunicare și de simplificare stabilită de comun acord de Comisie și de statele membre. În acest sens, pare util să se reamintească ideea asupra căreia a insistat CESE la momentul respectiv, în avizul său pe tema „Actul privind piața unică”, și anume că partidele politice, mass-media, instituțiile de învățământ și toate părțile interesate au o răspundere istorică în asigurarea succesului UE în confruntarea ei cu provocările globale, pe baza valorilor care au caracterizat până în prezent economiile noastre sociale de piață (27).

5.2.3.2.

Rețelele de sprijin create de Comisie sunt încă prea puțin cunoscute; acest lucru este relevant mai ales în cazul rețelei SOLVIT, care vizează ajutorarea cetățenilor și a întreprinderilor din UE atunci când le sunt încălcate drepturile de către administrația publică a altui stat membru. CESE salută inițiativa Comisiei de a promova mai bine această rețea.

5.2.3.3.

O posibilă soluție (28) ar fi ca Comisia să informeze mai bine publicul cu privire la încălcări, dat fiind că, în fond, guvernele statelor membre care transpun greșit sau cu întârziere sau nu transpun deloc legislațiile sunt cele care le-au votat în Consiliu. Ele sunt responsabile de punerea în aplicare în general defectuoasă a acquis-ului UE, constatată anual în rapoartele privind aplicarea dreptului UE. În plus, Comisia ar trebui să analizeze sistematic măsurile esențiale pentru corectarea actualei situații și să ia în considerare propunerile anterioare ale CESE (29) în acest domeniu.

5.3.

În ce privește responsabilitățile principale ale Comisiei referitoare la o mai bună punere în aplicare a legislației UE (monitorizarea aplicării dreptului UE (30) și respectarea acestuia de către statele membre)

5.3.1.

Problema controlului punerii în aplicare a legislației UE se află, desigur, în atenția CESE, care i-a dedicat avize specifice (31). El a abordat, de asemenea, problema în avize referitoare la alte subiecte („Reglementarea inteligentă”, „O mai bună legiferare”, „REFIT” etc.), precum și în cadrul unor audieri și seminarii pe această temă (în special în cadrul Observatorului pieței unice al CESE).

5.3.2.

În acest context, CESE a solicitat adeseori Comisiei să-i prezinte raportul său anual spre examinare, pentru a se ține seama de punctul de vedere al societății civile organizate cu privire la punerea în aplicare a legislației UE și a sprijini astfel aplicarea legislației în UE (32).

5.3.3.

CESE consideră că poate juca un rol util de intermediar între legiuitori și utilizatorii legislației UE. El poate, de exemplu, să contribuie în mod specific la raportul din proprie inițiativă al Parlamentului European referitor la raportul anual privind punerea în aplicare de către statele membre a legislației UE, examinând contribuțiile aduse de acestea în momentul transpunerii (33).

5.3.4.

În plus, CESE (34) a sugerat măsuri menite să îmbunătățească transpunerea directivelor, în special:

5.3.5.

CESE consideră, de asemenea, că monitorizarea adecvată a afacerilor europene în statele membre ar fi deosebit de utilă pentru Comisie și ar contribui la calitatea activității sale (35).