8.10.2015   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 332/8

Sprawozdawcy:

Carmelo CEDRONE i Joost VAN IERSEL

1.1

Po sześciu latach kryzysu finansowego i gospodarczego trudniejsze niż kiedykolwiek wydaje się przewidywanie przyszłości gospodarczej i społecznej. Ze względu na wyzwania geopolityczne i gospodarcze tylko solidna UGW zapewni stabilność ukierunkowaną na przyszłość.

1.2

UGW jest wciąż krucha (zob. diagnozę i analizę SWOT w dalszej części). EKES jest zdania, że utrzymujące się zaburzenia równowagi, jak również budowanie zaufania i pewności w Europie wymagają bardziej skutecznego i demokratycznego zarządzania gospodarczego, zwłaszcza w strefie euro.

1.3

EKES ma świadomość, że decydujących kroków nie można podjąć z dnia na dzień, lecz trzeba należycie uwzględnić dwa aspekty: a) Europa nie może sobie pozwolić na odwlekanie decyzji przez wiele lat; i b) pierwszym warunkiem jest porozumienie całej strefy euro w sprawie zasad niezbędnej polityki gospodarczej, która powinna być realizowana za pomocą skutecznego zarządzania.

1.4

Oprócz konwergencji gospodarczej potrzebne są: legitymacja demokratyczna, solidne ramy polityczne i poczucie wspólnoty losu. W tym celu w ramach obecnych traktatów i przepisów można podjąć konkretne kroki. W średnio- i długoterminowej perspektywie zmiana Traktatu powinna doprowadzić do dostosowania postanowień instytucjonalnych do koniecznych wymogów prawdziwej unii gospodarczej i politycznej.

1.5

Potrzebny jest spójny system Rady Europejskiej, rządów krajowych, Parlamentu Europejskiego, parlamentów państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej, który odzwierciedlałby legitymację demokratyczną, odpowiedzialność i przejrzystość oraz który byłby w stanie skutecznie działać w interesie obywateli i podmiotów gospodarczych.

1.6

Jest dziś oczywiste, że obecny system zasad leżących u podstaw UE, a szczególnie strefy euro, był źródłem niejasności na płaszczyźnie prawnej, instytucjonalnej i demokratycznej. Dlatego konieczne jest nowe podejście. Dynamika polityczna i gospodarcza nie umożliwia już UE utrzymania obecnej struktury instytucjonalnej. Dlatego też EKES uważa, że niezbędne jest pogłębienie procesu integracji strefy euro.

1.7

Mając to na uwadze, EKES przedstawia plan działania oparty na następujących etapach:

2.1

Dorobek prawny UGW jest już znaczący. Ma ona wspólną walutę i Bank Centralny. W pewnym stopniu zapewnia koordynację strategii podatkowych i gospodarczych, wydaje wiążące decyzje w sprawie poszczególnych krajów, co w zasadzie ogranicza ich autonomię gospodarczą i fiskalną, nakłada warunki na wszelkie środki o charakterze ekspansywnym w państwach członkowskich i zobowiązuje je do przeprowadzenia reform gospodarczych i społecznych.

2.2

Oznacza to, że UGW jest kształtującą się federacją, która pełni obecnie funkcję „strażnika”, lecz jeszcze nie działa wspólnie. Poczucie celowości jest w niej silniejsze niż gdzie indziej i przyczyniło się do stworzenia przestrzeni publicznej do debaty. UGW opiera się w większym stopniu na zrzeczeniu się suwerenności przez państwa członkowskie, chociaż zarządzanie nią pozostaje w głównej mierze pod kontrolą technokratycznej struktury.

2.3

Unia musi zostać ukończona poprzez stworzenie warunków koniecznych do tego, by kraje nią objęte lub pragnące do niej przystąpić mogły osiągnąć nie tylko stabilność, lecz również rozwój i dobrobyt. Przyłączenie się do strefy euro powinno im przynieść więcej korzyści niż pozostawanie poza nią.

2.4

Wybuch kryzysu finansowego w 2008 r. i dalszy rozwój sytuacji wraz z jego druzgocącym wpływem na gospodarkę realną i europejskie społeczeństwo były sygnałem alarmowym dla wszystkich tych, którzy do tej pory wierzyli, że struktura UGW będzie działać w mniej czy bardziej zadowalający sposób, a efekt rozlania będzie harmonijnie sprzyjać konwergencji między państwami członkowskimi.

2.5

Wkrótce po początkowych wstrząsach instytucje europejskie rozpoczęły poszukiwanie krótkoterminowych rozwiązań najpilniejszych problemów. Wielkim osiągnięciem było to, że wprowadzono mechanizmy, które miały utrzymać UGW, a także walutę i strefę euro w nienaruszonym stanie, choć odnotowano również opóźnienia i poważne przeoczenia, takie jak brak wspólnego planu na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.

2.6

Dużym dokonaniem jest również to, że w niezwykle trudnych okolicznościach podjęto przynajmniej częściowo skuteczne kroki w celu stworzenia solidniejszej podstawy UGW. EKES z zadowoleniem przyjął każdy z tych kroków, przedstawiając jednocześnie krytykę ich ograniczeń i inne, bardziej odpowiednie pomysły na przezwyciężenie kryzysu.

2.7

Kryzys finansowy i gospodarczy przerodził się w stałe pogorszenie koniunktury, któremu towarzyszy znaczna nierównowaga między gospodarkami krajowymi. Sześć lat później duże obszary UE znajdują się w sytuacji nie do pozazdroszczenia z powodu niskiego wzrostu gospodarczego i malejącego zatrudnienia. Konsekwencje gospodarcze i społeczne mówią same za siebie.

2.8

Pomimo wszystkich postępów UGW wciąż pozostaje niepełna. Sytuacja jest bardzo złożona. Pomimo zachęcających oznak ożywienia w wielu krajach wciąż występuje stagnacja gospodarcza, brak nowych miejsc pracy i ubóstwo, co wynika najczęściej z różnych głęboko zakorzenionych przyczyn uwidocznionych i spotęgowanych przez kryzys: historii, tradycji sprawowania rządów (lub jej braku), rozbieżnych dróg wzrostu, różnych struktur społecznych i gospodarczych, a także odmiennej polityki zewnętrznej.

2.9

W strefie euro utrzymuje się niezgoda między zwolennikami unii stabilności, dążącymi do konwergencji gospodarczej i reform w państwach członkowskich, a zwolennikami natychmiastowej unii fiskalnej. Prowadzi ona również do rozbieżnych poglądów na temat tego, które strategie polityki gospodarczej powinny odgrywać wiodącą rolę na szczeblu krajowym i unijnym, zarówno w polityce, jak i między partnerami społecznymi.

2.10

Rozbieżne poglądy i praktyki pogłębiły nieufność nie tylko na płaszczyźnie politycznej, lecz także wśród ogółu społeczeństwa różnych krajów, bez względu na to, jak powierzchowna jest wzajemna krytyka. To podejście stało się samospełniającą się przepowiednią – ogranicza ono potencjalne pole manewru decydentów i powoduje fale eurofobii wśród obywateli.

2.11

Ze względu na to, że UGW jest zdominowana przez międzyrządowy proces decyzyjny i technokratyczne zarządzanie, brak legitymacji demokratycznej i wiarygodności wywiera poważny wpływ, który potęguje również różnice między krajami partnerskimi.

2.12

UE nie jest wyjątkiem. Inne duże podmioty, takie jak Stany Zjednoczone, Chiny, Rosja, Indie i Brazylia oraz bardzo wiele mniejszych krajów również boryka się z porównywalnie trudną sytuacją. Nie da się jednak zaprzeczyć, że – w porównaniu z USA i Azją („azjatycka fabryka”) – UE, a szczególnie strefa euro, ma wielkie trudności z pokonaniem przeszkód.

2.13

Co do zasady, EKES jest zdania, że choć wiele różnych i skomplikowanych aspektów wpływa na rzeczywisty stan gospodarki europejskiej, skuteczniejsze zarządzanie polityczne UGW powinno w znacznym stopniu przyczynić się do większej stabilności w pokonywaniu obecnych i przyszłych trudności. W każdym razie silniejsza UGW będzie niezbędna do ochrony niektórych kluczowych europejskich interesów na świecie.

2.14

EKES zdaje sobie sprawę, że ostateczne rozwiązania są obecnie niemożliwe. Ma również świadomość, że obecna dynamika, zawiłości i dylematy utrudniają sporządzenie solidnego planu działania. Z drugiej strony, jeżeli przez kolejny długi okres występować będą obecne niedociągnięcia instytucjonalne i uchybienia związane z zarządzaniem, na trwałe nadszarpnie to zaufanie i pogorszy wyniki gospodarcze. W tej sytuacji EKES wyraża pogląd, że opóźnienia, rezygnacja i brak planu na przyszłość są niedopuszczalne.

2.15

W związku z tym EKES uważa, że nie da się uniknąć poważnej debaty na temat opartej na solidnych podstawach struktury UGW, wymagającej konsensusu w sprawie celów gospodarczych i społecznych, jak również uzgodnionego zarządzania.

2.16

Od czasu powstania UGW debata na temat stopnia integracji europejskiej, do jakiego należy dążyć, dotyczy suwerenności państw. EKES podkreśla, że jest to fałszywy paradygmat, gdyż suwerenność państw stopniowo zanika. W ramach obecnego paradygmatu globalizacji i związanych z nim wyzwań Komitet nie dostrzega żadnej alternatywy dla lepszego ugruntowania wspólnej lub połączonej suwerenności w UE, zwłaszcza w strefie euro. W tym celu niezbędne będzie także solidne połączenie zarządzania gospodarczego lub utworzenie wspólnego rządu gospodarczego. Z tych samych powodów przyszłość UGW jest zatem ściśle związana z innymi istotnymi obszarami suwerenności politycznej, takimi jak rozwój wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz unii energetycznej.

4.1.1

Zasadnicze wyzwania stojące przez unią gospodarczą i walutową, wymagające przeniesienia znacznej liczby kompetencji krajowych do UE, wiążą się z jej wymiarem demokratycznym, zwłaszcza parlamentarnym, ze skutecznością systemu podejmowania decyzji, z poszanowaniem zasad odpowiedzialności i lojalnej współpracy, a także z przejrzystością (widocznością) sposobu funkcjonowania. Zdaniem EKES-u wyzwania te wymagają stworzenia unii politycznej, która przywracałaby i zapewniałaby udział obywateli w integracji europejskiej oraz zaangażowanie w nią wszystkich zainteresowanych stron.

4.1.2

Osiągnięcie unii politycznej jest procesem, który powinien odbywać się etapami. Niektóre warunki i środki będzie można wprowadzić bez zmiany traktatów UE. Inne wymagają natomiast bezwzględnie przeglądu traktatów.

4.1.3

EKES zaleca, by ze względu na wzajemną odpowiedzialność i współpracę modele uczestnictwa istniejące na szczeblu krajowym zostały należycie zastosowane również na szczeblu UE, w tym:

4.1.4

W każdym państwie członkowskim i całej UE kwestia demokracji jest wciąż bardzo słabym punktem (za przykład wystarczy podać rolę trojki w ramach nowego zarządzania gospodarczego). Związek między reprezentującymi i reprezentowanymi coraz bardziej się osłabia, co unaocznił kryzys. Dlatego też pilnie potrzebne jest podjęcie starań w ramach procesu zmierzającego do urzeczywistnienia unii gospodarczej i walutowej w obrębie jej czterech obszarów czy filarów integracji: unii bankowej, podatkowej, gospodarczej (która zdaniem EKES-u powinna obejmować unię społeczną) i politycznej.

4.1.5

By osiągnąć unię polityczną, poczynając od państw, które jej pragną, przy zastosowaniu zasady zróżnicowanej integracji, EKES proponuje, by w odpowiednim czasie posłużyć się konwentem, który będzie odpowiadać za znalezienie rozwiązań wykraczających poza traktat lizboński. EKES zobowiąże się do opracowania wniosków w sprawie skutecznego udziału społeczeństwa obywatelskiego w pracach konwentu.

4.2.1

Najważniejszą areną demokracji przedstawicielskiej w obrębie unii gospodarczej i walutowej jest Parlament Europejski, w którym zasiadają posłowie z krajów, które przyjęły wspólną walutę lub przygotowują się do jej przyjęcia.

4.2.2

Umocnienie się demokracji przedstawicielskiej w UGW nie byłoby pełne, gdyby sposób podejmowania decyzji nie uwzględniał podwójnej legitymacji – krajowej i europejskiej – która ma zasadnicze znaczenie w systemie sui generis modelu europejskiego.

4.2.3

W tym kontekście politycznym zostaną stworzone bardziej korzystne podstawy do ściślejszej współpracy i konsultacji pomiędzy szczytem strefy euro i/lub Eurogrupą, a także krajami kandydującymi do strefy euro, PE i parlamentami krajowymi. Zgodnie z logiką poprzedniego punktu ministrowie krajów strefy euro i tych państw, które chcą do niej przystąpić, będą mogli pełnić funkcje ustawodawcze wspólnie z Parlamentem w kwestiach dotyczących UGW.

4.2.4

Wysiłki administracji krajowych powinny iść w parze z tą zmianą i wspierać działania Rady, zwłaszcza poprzez wymianę urzędników między tymi instytucjami i intensyfikację kontaktów dwustronnych.

4.2.5

EKES podkreśla, że rozszerzenie głosowania na większość kwalifikowaną, a w określonym czasie zniesienie jednomyślnego głosowania ułatwią pogłębienie integracji w ramach unii politycznej.

4.2.6

Lepiej zorganizowana współpraca i konsultacje w obrębie unii politycznej zwiększą skuteczność polityki w kluczowych dziedzinach UGW. Cała Unia będzie z tego czerpać należyte korzyści.

4.2.7

Jak wskazano w tabeli do punktu 5, wiele działań można podjąć bez zmiany Traktatu. W wypadku większości polityk dotyczących UGW można prowadzić wzmocnioną współpracę bezpośrednio między poszczególnymi krajami. Wskazane byłoby zapewnienie UGW pewnej formy stałej wzmocnionej współpracy, która pozwoliłaby podejmować lepsze działania za pośrednictwem posłów do PE z krajów należących do strefy euro i krajów kandydujących.

4.2.8

EKES proponuje, by w ramach Eurogrupy zastosowano ponownie metodę rad „jumbo”, stwarzając tym samym możliwość regularnego dialogu między ministrami finansów, gospodarki i polityki społecznej a partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim.

4.3.1

Po okresie przejściowym, który może prowadzić do zmiany Traktatu, powstanie organ wykonawczy UGW. Jego przewodniczący powinien de facto sprawować funkcję ministra gospodarki i finansów strefy euro, będąc jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji – podobnie jak Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

4.3.2

W europejskim modelu sui generis Komisja Europejska (mniejsza i skuteczna) będzie w dalszym ciągu odgrywać kluczową rolę. „Metoda wspólnotowa” i obecne prawo KE do inicjatywy mają również szczególne znaczenie dla pogłębienia UGW. Rolę tę należy zapewnić w ramach unii politycznej.

4.3.3

Komisja Europejska powinna utrzymać swą podwójną rolę, działając jako ogniwo współpracy między UE i UGW, dopóki nie zostanie utworzony pełnoprawny organ wykonawczy UGW. Bez uszczerbku dla obecnego prawa inicjatywy KE należy znaleźć sposoby i środki umożliwiające należyte zaangażowanie Parlamentu Europejskiego w ten proces, tak aby utrzymać legitymację nowego wniosku ustawodawczego.

4.3.4

EKES proponuje mianowanie stałego przewodniczącego Eurogrupy, który może lepiej współpracować bezpośrednio w Brukseli, z Komisją, PE, rządami i parlamentami krajowymi. Zgodnie z metodą zastosowaną przez przewodniczącego Junckera wiceprzewodniczący Komisji mógłby przewodniczyć posiedzeniom Eurogrupy. Mógłby również reprezentować UGW na forach międzynarodowych.

4.4.1

Wszystko to powinno zwiększyć naszą determinację do zbudowania silniejszych, bardziej konstruktywnych stosunków z obywatelami europejskimi i znalezienia sposobów włączenia ich do życia publicznego. Należy zagwarantować solidne formy konsultacji dotyczących konkretnych zagadnień i obejmujących partnerów społecznych i społeczeństwo obywatelskie, zwłaszcza w strefie euro, ponieważ organizacje te odgrywają istotną rolę w tych dziedzinach polityki, które są bezpośrednio powiązane z UGW. Często wpływają również na wyniki realizacji strategii politycznych na szczeblu krajowym. Na szczeblu europejskim EKES może odgrywać rolę pośrednika w kontaktach ze społeczeństwem obywatelskim, odpowiedzialnego za udział zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w procesie decyzyjnym UE, bez uszczerbku dla roli partnerów społecznych w ramach dialogu społecznego, poprzez:

5.1

W celu urzeczywistnienia – zgodnie ze sprawozdaniem czterech przewodniczących – czterech rodzajów unii opowiadających czterem filarom EKES-u (2), można wprowadzić szereg środków lub polityk bez zmiany Traktatu (pierwsza kolumna tabeli poniżej). Inne kwestie trzeba ustalić wspólnie na szczeblu europejskim (strefa euro), przy użyciu nowej metody decyzyjnej i nowych instrumentów, w ramach wzmocnionej współpracy przewidzianej w obecnym Traktacie (druga kolumna w tabeli), za pomocą zmian do Traktatu lub, w razie potrzeby, nowego traktatu UGW (trzecia kolumna w tabeli). Tabela zawiera ponadto podsumowanie tych etapów, a także przedstawia propozycje instytucjonalne oraz inicjatywy przygotowawcze dotyczące filaru politycznego UGW (czwarta kolumna).

5.2

Schemat analityczny możliwości ukończenia UGW (3)