18.7.2018   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

L 181/39

(1)

W dniu 26 marca 2018 r. Komisja opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia w sprawie środków ochronnych dotyczącego przywozu 26 kategorii wyrobów ze stali (2018/C 111/10) (3). Komisja podjęła decyzję o wszczęciu dochodzenia, ponieważ posiada wystarczające dowody na to, że przywóz tych produktów może spowodować poważną szkodę dla zainteresowanych producentów unijnych lub zagrażać spowodowaniem takiej szkody.

(2)

W dniu 28 czerwca Komisja opublikowała również zawiadomienie, którym rozszerzono dochodzenie na dwie dodatkowe kategorie produktu (4).

(3)

Z informacji udostępnionych Komisji w ramach funkcjonującego mechanizmu uprzedniego nadzoru nad wyrobami ze stali (5) oraz przez źródła z sektora przemysłu Unii wynika, że wzrostowa tendencja w zakresie przywozu tych kategorii produktu i panujące niesprzyjające warunki ekonomiczne i handlowe, w tym sytuacja unijnego przemysłu stalowego, uzasadniają przeprowadzenie dogłębnej analizy.

(4)

Ponadto ze względu na środki wobec przywozu stali przyjęte przez Stany Zjednoczone Ameryki („USA”) na podstawie sekcji 232 ustawy „Trade Expansion Act” z 1962 r. („sekcja 232”) istniało wysokie ryzyko, że zwiększy się przywóz wynikający z przesunięcia handlu.

(5)

W kontekście stałych nadwyżek mocy produkcyjnych na całym świecie okoliczności te mogą stanowić zagrożenie dla unijnego przemysłu stalowego, który nadal jest narażony na prawdopodobnie zbliżający się wzrost przywozu i który naprawia szkody spowodowane przez nieuczciwe praktyki handlowe, co potwierdza znaczna liczba środków ochrony handlu nakładanych w ostatnim czasie na wyroby ze stali na całym świecie.

(6)

W dniu 11 kwietnia 2018 r. Komisja wydała „Notę do akt” zawierającą kluczowe dane statystyczne dotyczące przywozu oraz dostępne wskaźniki szkody. W związku z tą „Notą do akt” Komisja otrzymała 41 uwag od państw trzecich, stowarzyszeń krajowych i pojedynczych przedsiębiorstw z przemysłu stalowego.

(7)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że Komisja nie ujawniła – w sposób właściwy i terminowy – dowodów, na podstawie których wszczęto dochodzenie w sprawie środków ochronnych. Twierdzono, że przez to zaniechanie zainteresowane strony nie miały możliwości w pełni skorzystać z przysługującego im prawa do obrony. Dokładniej mówiąc, szereg zainteresowanych stron twierdziło, że „Nota do akt” udostępniona w dniu 11 kwietnia 2018 r. nie zawiera danych na temat unijnej sprzedaży, unijnego wywozu, konsumpcji w Unii ani całkowitej produkcji unijnej.

(8)

Wbrew tym twierdzeniom „Nota do akt” zawierała dane na temat unijnej sprzedaży, konsumpcji w Unii i całkowitej produkcji unijnej. Ponadto Komisja uważa, że oprócz tego główne elementy i dostępne dowody zostały właściwie podsumowane zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu dochodzenia, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jak i w powiadomieniu o dochodzeniu skierowanym do Światowej Organizacji Handlu zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a) porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych.

(9)

W związku z tym Komisja uważa, że spełniła swój prawny obowiązek w zakresie zapewnienia właściwej ochrony prawa do obrony przysługującego zainteresowanym stronom. W każdym przypadku zainteresowane strony nadal mogą skorzystać ze swoich praw w toku pozostałej części dochodzenia.

(10)

Aby uzyskać informacje niezbędne do przeprowadzenia dogłębnej oceny, Komisja przesłała kwestionariusze znanym producentom unijnym oraz każdemu producentowi eksportującemu, importerowi i użytkownikowi produktów objętych dochodzeniem, którzy wystąpili z takim wnioskiem, w terminach określonych w zawiadomieniu o wszczęciu dochodzenia. Strony te, podobnie jak państwa trzecie, zaproszono również do przedstawienia wszelkich istotnych uwag. Komisja otrzymała 222 odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu i 74 uwagi.

(11)

Komisja wszczęła dochodzenie w sprawie środków ochronnych w odniesieniu do 26 kategorii wyrobów ze stali przywożonych do UE, a w dniu 28 czerwca, w drodze zawiadomienia zmieniającego zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia (6), zakres dochodzenia rozszerzono na 2 dodatkowe kategorie produktu. Mechanizm nadzoru nad wyrobami ze stali, wprowadzony przez Komisję w maju 2016 r., obejmuje wszystkie 28 kategorii produktu („produkt objęty dochodzeniem” lub „kategorie produktu objęte dochodzeniem”). Podlegają one również środkom taryfowym USA wprowadzonym na podstawie sekcji 232. Kategorie produktu objęte dochodzeniem wraz z kodami CN, na podstawie których obecnie klasyfikuje się te produkty, wymieniono w załączniku I.

(12)

We wstępnej ocenie Komisja stwierdziła, że 28 kategorii produktu produkowane przez producentów unijnych (zwane dalej „produktem podobnym” lub „kategoriami produktu podobnego”) są podobne do kategorii produktu objętego dochodzeniem lub bezpośrednio konkurencyjne w stosunku do nich. Produkty objęte dochodzeniem, zarówno wyprodukowane w Unii, jak i przywożone, posiadają takie same podstawowe cechy fizyczne, techniczne i chemiczne; mają takie same zastosowania i cenę, a informacje na temat ich jakości są łatwo dostępne; są również sprzedawane za pośrednictwem podobnych lub identycznych kanałów sprzedaży klientowi, który nabywa je lub może nabyć zarówno od krajowych eksporterów, jak i ewentualnie od zagranicznych eksporterów. W związku z tym istnieje silna konkurencja między kategoriami produktu objętymi dochodzeniem a produktami wyprodukowanym przez producentów unijnych w ramach odpowiadających im kategorii.

(13)

We wstępnej analizie Komisja ustaliła również występowanie istotnej współzależności i silnej konkurencji między produktami zaklasyfikowanymi do rożnych kategorii produktu, jak również między produktami na różnych etapach produkcji w ramach niektórych kategorii, ponieważ niektóre kategorie obejmują główne surowce lub materiały wyjściowe wykorzystywane do produkcji innych produktów w innych kategoriach produktu.

(14)

Kilka przykładów ilustruje tę współzależność i konkurencję w ramach kategorii produktu i między tymi kategoriami. Na przykład szerokie taśmy walcowane na gorąco są produkowane z płyt i zwijane w zwoje lub produkowane na płasko w walcarce kwarto. Poprzez przycięcie taśmy do odpowiedniej długości powstają arkusze. Wąskie taśmy są produkowane bezpośrednio albo poprzez rozcinanie szerokich taśm walcowanych na gorąco. Wyroby płaskie walcowane na gorąco są wykorzystywane również do produkcji rurek i rur dla przemysłu petrochemicznego, a wyroby płaskie walcowane na zimno są następnie wykorzystywane przez producentów rur spawanych. Duża część wyprodukowanych szerokich taśm walcowanych na gorąco jest poddawana dalszej obróbce, aby wyprodukować taśmę walcowaną na zimno, która jest cieńsza i posiada zdecydowanie lepsze wykończenie powierzchni. Dużą część produktów walcowanych na zimno powleka się powłoką metalową, cyną lub chromem w przypadku sektora produkcji puszek lub cynkiem (7).

(15)

Wielu producentów w Unii prowadzi działalność związaną z produkcją większości wyżej wspomnianych produktów. Na przykład Arcelor Mittal produkuje nie tylko arkusze i taśmy walcowane na gorąco i na zimno, ale również zajmuje się powlekaniem szeregu wyrobów ze stali i produkuje blachy. Podobnie przedsiębiorstwa takie jak Voest Alpine i Tata Steel produkują arkusze i taśmy walcowane na gorąco i na zimno, jak również powlekane wyroby ze stali wykonane z tych produktów.

(16)

Ponadto w związku z tym, biorąc pod uwagę ten poziom współzależności, presję konkurencyjną można z łatwością przenieść z jednego produktu na drugi. Na przykład w przypadku nałożenia środków ochrony handlu na jeden produkt, np. zwoje stalowe, produkt ten można poddać dalszemu przekształceniu w tym samym państwie i wywieźć w innej formie, aby uniknąć dodatkowych środków i nadal konkurować z produktami krajowymi. Niewykluczone jest również, że państwa trzecie przywożą niektóre z tych produktów niskim kosztem i przekształcają je przed ich powrotnym wywozem do Unii.

(17)

Ze względu na te współzależności i wzajemne powiązania, a także biorąc pod uwagę fakt, że – jak zostanie wyjaśnione poniżej – potencjalne przesunięcie handlu wynikające z przyjęcia przez USA środków na podstawie sekcji 232 ma zastosowanie do wszystkich kategorii produktu, w sytuacji gdy środki te stosuje się horyzontalnie w odniesieniu do wszystkich wyrobów ze stali, bez rozróżnienia ich pod względem kształtu, rozmiaru lub składu, analizę do celów tymczasowego określenia jako produkt objęty dochodzeniem (tzn. stal w rożnych kształtach i formach) przeprowadzono zarówno całościowo w przypadku wszystkich 28 kategorii produktu, jak i na poziomie indywidualnym w odniesieniu do każdej kategorii produktu (8)..

(18)

Większość unijnych producentów należy do Europejskiej Konfederacji Przemysłu Żelaza i Stali („Eurofer”) lub – w zakresie, w jakim ich produkty są rurkami i rurami – do Komitetu Ochrony Przemysłu Stalowych Rur Bez Szwu Unii Europejskiej („ESTA”). Te dwa stowarzyszenia branżowe zrzeszają podmioty odpowiadające za ponad 95 % unijnej produkcji wyrobów ze stali. Ich członkowie są zlokalizowani niemal we wszystkich państwach członkowskich.

(19)

W imieniu swoich członków wspomniane stowarzyszenia branżowe poinformowały Komisję o tym, że popierają wszczęcie dochodzenia w sprawie środków ochronnych oraz wprowadzenie środków ukierunkowanych również na rozwiązanie problemu przesunięcia handlu wynikającego z przyjęcia środków na podstawie sekcji 232, które poważnie zakłóca funkcjonowanie rynku stali, który nie odzyskał jeszcze w pełni równowagi w następstwie kryzysu stalowego.

(20)

Na podstawie informacji uzyskanych od Eurostatu i w ramach mechanizmu uprzedniego nadzoru nad wyrobami ze stali, a także na podstawie informacji przedłożonych przez podmioty z sektora przemysłu unijnego Komisja przeprowadziła wstępną analizę dotyczącą wzrostu przywozu produktów objętych dochodzeniem w latach 2013–2017. Komisja zbadała również zmiany w przywozie podczas pierwszego kwartału 2018 r., aby potwierdzić wzrost przywozu w ostatnim czasie.

(21)

Łączny przywóz produktów objętych dochodzeniem kształtował się w następujący sposób:

(22)

Mówiąc ogólnie, w latach 2013–2017 przywóz 28 kategorii produktu objętych dochodzeniem wzrósł w ujęciu bezwzględnym łącznie o 62 %. Wzrost przywozu był najbardziej widoczny do 2016 r. Następnie przywóz nadal wzrastał i pozostał na bardzo wysokim poziomie.

(23)

W ciągu ostatnich pięciu lat odnotowano również wzrost przywozu zdecydowanej większości poszczególnych kategorii produktu objętych dochodzeniem w ujęciu bezwzględnym. Na przykład przywóz największych kategorii pod względem przywozu (kategorie produktu 1, 4 i 7) wzrósł odpowiednio o 45 %, 168 % i 78 %.

(24)

Nie nastąpił jednak wzrost w przypadku 5 kategorii produktu, a mianowicie produktów należących do kategorii 10, 11, 19, 24 i 27. W związku z tym Komisja uważa, że te kategorie produktu należy na tym etapie wyłączyć z zakresu środków tymczasowych. Komisja zastrzega jednak prawo do włączenia tych 5 kategorii produktu w zakres ostatecznych środków antydumpingowych i w tym celu będzie nadal monitorować przywóz produktów należących do tych kategorii. Zmiany w przywozie w przypadku każdej kategorii produktu przedstawiono w załączniku II.

(25)

Oprócz wykluczenia wyżej wspomnianych kategorii produktu na tym etapie Komisja rozważyła również wykluczenie niektórych państw z zakresu środków zgodnie z wnioskami przedstawionymi w motywie 121. W związku z tym Komisja wyłączyła z dalszej wstępnej analizy przywóz tych kategorii produktu z wyżej wspomnianych państw i dokonała przeglądu zmian w przywozie.

(26)

Na tej podstawie przywóz produktów, których dotyczy to wstępne ustalenie, kształtował się w następujący sposób:

(27)

W latach 2013–2017 przywóz w ujęciu bezwzględnym wzrósł o 68 %, przy wzroście udziału w rynku z 12,1 % do 17,80 %. Najbardziej znaczący wzrost nastąpił w latach 2013–2016, jednak przywóz nadal wzrastał i w 2017 r. pozostał na wysokim poziomie.

(28)

Tendencja wzrostu przywozu utrzymuje się w 2018 r. Porównując pierwszy kwartał 2018 r. z pierwszym kwartałem 2017 r., całkowity wzrost przywozu wynosi 10 %. W przypadku 9 kategorii produktu wzrost wynosi ponad 20 %, a w odniesieniu do jednej z tych kategorii (kategorii 13) wzrost wynosi ponad 100 %. Ponadto wzrost ten nastąpił jeszcze przed wejściem w życie środków przyjętych na podstawie sekcji 232.

(29)

W związku z tym Komisja stwierdza, że w przypadku 23 kategorii produktu nastąpił niespodziewany, gwałtowny i znaczący wzrost przywozu w ujęciu bezwzględnym. Ponadto wzrost przywozu utrzymuje się w pierwszym kwartale 2018 r. i oczekuje się, że będzie jeszcze bardziej znaczący w związku ze spodziewanym przesunięciem handlu wynikającym ze środków przyjętych na podstawie sekcji 232.

(30)

Komisja wstępnie ustaliła, że wyżej wspomniany wzrost przywozu wyrobów ze stali w Unii jest wynikiem nieprzewidzianych zdarzeń, które mają swoje źródło w szeregu czynników powodujących powstawanie i pogłębianie się zakłóceń równowagi w międzynarodowym handlu produktami objętymi dochodzeniem.

(31)

Po pierwsze, nominalne ogólnoświatowe moce produkcyjne dotyczące stali wzrosły ponad dwukrotnie od 2000 r. – z poziomu 1,05 mld ton w 2000 r. do 2,29 mld ton w 2016 r. – i pozostały na bardzo wysokim poziomie w 2017 r. (2,27 mld ton) (9). Ponadto faktyczna ogólnoświatowa produkcja stali w 2016 r. (1,6 mld ton) nadal była o 100 mln ton wyższa niż ogólnoświatowy popyt na stal (1,5 mld ton). W rezultacie w ostatnich latach istniała poważna luka między nominalnymi, ogólnoświatowymi mocami produkcyjnymi i produkcją oraz między produkcją i popytem, generująca bezprecedensową nadwyżkę mocy produkcyjnych na ogólnoświatowym rynku stali, który utrzymuje się pomimo środków przyjętych, aby go ograniczyć. Ponadto podczas gdy ogólnoświatowa produkcja w 2017 r. wzrosła o ponad 5 % ze względu na ożywienie gospodarcze, ogólnoświatowy popyt na stal w 2018 r. wykaże jedynie umiarkowany wzrost przy dalszym spowolnieniu przewidywanym na 2019 r. W 2017 r. pojawiła się oznaka ożywienia, jednak istotne ryzyko pozostaje.

(32)

Przedsiębiorstwa z przemysłu stalowego nadal są niestabilne finansowo, ponieważ jak wspomniano powyżej, w sektorze stalowym istnieją utrzymujące się strukturalne zakłócenia równowagi. Zakłócenia te uwidaczniają zakłócające subsydia i rządowe środki wspierające (10). Biorąc pod uwagę istotne koszty stałe w sektorze stalowym, wielu producentów stali, zwłaszcza w państwach, w których rząd zakłóca zwykłe funkcjonowanie mechanizmów rynkowych, utrzymało wykorzystanie mocy produkcyjnych na wysokich poziomach i wypełniło rynki państw trzecich swoimi produktami po niskiej cenie, w przypadku gdy konsumpcja krajowa nie mogła ich wchłonąć. Spowodowało to wzrost przywozu w UE i ogólny spadek cen. Ogólnie ceny importowe podcięły ceny przemysłu unijnego w 2017 r. w oparciu o porównanie średniej ceny w przypadku każdej kategorii produktu. Takie porównanie średniej ceny niekoniecznie odzwierciedla wszystkie szczegóły, które mogą mieć wpływ na porównywalność, niemniej jednak stanowi dobry wskaźnik ogólnego poziomu ceny przywozu w porównaniu z cenami unijnymi. Podcięcie cenowe ustalono dla 17 kategorii produktu, a przedziały wahały się między 1,2 % i 23 %.

(33)

Po drugie, powyższy skutek nasiliły praktyki ograniczające handel stosowane na rynkach państw trzecich. Rzeczywiście od przełomu lat 2014 i 2015, w odpowiedzi na wyżej wspomnianą nadwyżkę podaży stali i praktyki powodujące zakłócenia na rynku kilka państw zaczęło w większym stopniu stosować politykę handlową i instrumenty ochrony handlu w sektorze stalowym, aby chronić krajowych producentów. Meksyk, Republika Południowej Afryki, Indie i Turcja zastosowały podwyżki należności celnych przywozowych, wahające się od 2,5 % do 40 % dla szeregu wyrobów ze stali, obejmujących m.in.: stal walcowaną na gorąco i na zimno, wyroby ze stali, takie jak taśmy, jak również pręty zbrojeniowe. W okresie obejmującym dochodzenie produkty te zazwyczaj przywożono w coraz większych ilościach. Ponadto w całym 2017 r. państwa trzecie kontynuowały nakładanie środków ograniczających handel: niektóre państwa wprowadziły minimalne ceny importowe (Indie), niektóre nałożyły obowiązkowe normy krajowe dotyczące stali (Indonezja), a inne nałożyły wymogi dotyczące czynnika lokalnego, w tym poprzez zamówienia rządowe (USA).

(34)

Ponadto korzystanie z instrumentów ochrony handlu systematycznie wzrastało. Z danych statystycznych WTO wynika, że podczas gdy w latach 2011–2013 wszczęto rocznie średnio około 77 dochodzeń, w latach 2015–2016 średnia ta wzrosła do 117. W lutym 2018 r. w USA miało miejsce 169 przypadków nałożenia cła antydumpingowego i wyrównawczego na stal, jak również 25 trwających dochodzeń, które mogły doprowadzić do powstania jeszcze bardziej restrykcyjnego obrazu przedstawiającego przywóz stali do USA (11). Ponieważ USA jest jednym z największych państw przywozu na świecie – stanowiącym około 13,1 % światowego przywozu stali (w 2016 r.) – wpływ takiej dużej liczby środków ochrony handlu jest silnie odczuwalny na całym świecie.

(35)

Po trzecie, w kontekście powszechnej, utrzymującej się nadwyżki mocy produkcyjnych, nielegalne i restrykcyjne środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232, biorąc pod uwagę ich poziom i zakres, mogą spowodować znaczne przesunięcie handlu wyrobami ze stali do Unii. USA obliczyły, że nałożenie w ramach środków przyjętych na podstawie sekcji 232 pojedynczej taryfy celnej na wszystkie produkty, jednocześnie nie wyłączając niemal żadnego państwa, powinno zmniejszyć przywóz w przybliżeniu o 13 mln ton – odpowiadającym 7 % konsumpcji w Unii (12). Unijny rynek jest ogólnie bardzo atrakcyjnym rynkiem dla wyrobów ze stali zarówno pod względem popytu, jak i cen. Niektórzy z głównych eksporterów do USA są również tradycyjnymi dostawcami stali do Unii i bez wątpienia państwa te, jak również inne, w których środki nałożone przez USA i przewidywalna kaskada przesunięcia handlu wpłynął na wywóz i produkcję, przekierują wywóz do Unii. Nawet częściowe przesunięcie wyżej wspomnianych przepływów handlowych do Unii nieuchronnie spowoduje nowy spadek cen i podcięcie cenowe na rynku UE, obniżając cenę do poziomów porównywalnych z poziomami z 2016 r., wraz ze znaczącymi negatywnymi konsekwencjami dla rentowności unijnego przemysłu stalowego. Ponadto należy zauważyć, że dodatkowy wzrost przywozu, który może spowodować dalsze pogorszenie sytuacji gospodarczej w unijnym przemyśle stalowym, może w szczególności pochodzić z państw obecnie niepodlegających środkom związanym z cłem antydumpingowym i wyrównawczym.

(36)

W rezultacie wyżej wspomniane nieprzewidziane zdarzenia doprowadziły i w dalszym stopniu doprowadzą do wyraźnego wzrostu przywozu stali do Unii.

(37)

Aby sformułować swoje wstępne ustalenie co do tego, czy istnieją dowody potwierdzające poważną szkodę lub groźbę poważnej szkody dla przemysłu Unii w odniesieniu do produktu objętego dochodzeniem w ramach oceny, Komisja, zgodnie z art. 9 rozporządzenia 2015/478 i art. 6 rozporządzenia 2015/755, zbadała tendencje w zakresie konsumpcji, produkcji, wykorzystania mocy produkcyjnych, sprzedaży, udziału w rynku, cen, rentowności, zapasów, stopy zwrotu z inwestycji, przepływu środków pieniężnych oraz zatrudnienia w przypadku produktu objętego dochodzeniem w odniesieniu do lat 2013–2017 (do czasu zgromadzenia danych za 2018 r.).

(38)

Analizę tę przeprowadzono w sposób całościowy, jak również indywidualny w przypadku 23 kategorii produktu wykazujących wzrost wielkości przywozu („produkty/kategorie produktu podlegające ocenie”). Jak wyjaśniono w sekcji II powyżej, Komisja uważa taką całościową i kompleksową analizę za właściwą w niniejszym dochodzeniu, biorąc pod uwagę współzależność, wzajemne powiązanie oraz poziom konkurencji między poszczególnymi produktami z punktu widzenia popytu i podaży.

(39)

Analizując ogólną sytuację, można zauważyć, że konsumpcja w Unii, sprzedaż producentów unijnych oraz analogiczny udział w rynku kształtowały się w następujący sposób:

(40)

Każdego roku w okresie 2013–2017 konsumpcja produktów podlegających ocenie stale wzrastała, a jej ogólny wzrost wyniósł 15 %. Sprzedaż producentów unijnych również wzrosła, jednak w znacznie mniejszym stopniu niż konsumpcja w Unii, tzn. jedynie o 7 %. W rezultacie producenci unijni nie mogli skorzystać ze zwiększającego się popytu unijnego oraz utraconych udziałów w rynku wynoszących 86,8–80,9 %. Należy przypomnieć, że w tym samym okresie przywóz wzrósł o 68 %.

(41)

Na podstawie odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu otrzymane od producentów unijnych można stwierdzić, że produkcja i moce produkcyjne kształtowały się w następujący sposób:

(42)

W latach 2013–2017 moce produkcyjne wzrosły o 3 %, jednak mniej niż poziom produkcji, który wzrósł o 9 %. W związku z tym wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych wzrósł z 72 % do 76 %.

(43)

W latach 2013–2017 zapasy przechowywane przez współpracujące przedsiębiorstwa wzrosły ogólnie o 20 %.

(44)

Jednostkowe ceny sprzedaży, rentowność i przepływ środków pieniężnych producentów unijnych kształtowały się w następujący sposób:

(45)

W latach 2013–2016 nastąpił znaczący spadek cen na rynku unijnym: Jednostkowe ceny sprzedaży spadły o 15 %. Należy przypomnieć, że przywóz również znacząco wzrósł w tym okresie. W 2017 r. średnie jednostkowe ceny sprzedaży jednak ponownie wrosły i osiągnęły poziom porównywalny z poziomem z 2013 r. Ogólnie rentowność pozostała na bardzo niskim poziomie w latach 2013–2016. Niemniej jednak, mimo znacznego spadku cen, przemysł unijny mógł zmniejszyć koszt produkcji w 2016 r. w takim stopniu, że był w stanie osiągnąć niewielki poziom zysku wynoszący 2,2 %. W 2017 r. sytuacja tymczasowo się poprawiła. W latach 2016–2017 ceny sprzedaży wzrosły o niemal 20 % i osiągnęły poziom z 2013 r. Przemysł unijny osiągnął poziom zysku wynoszący 6,2 %, ponieważ koszt produkcji (surowca), nawet jeśli wzrastał, pozostał niższy niż w 2013 r. Ogólny poziom przepływu środków pieniężnych w przemyśle unijnym wzrósł w przybliżeniu o 60 %.

(46)

Pod względem zatrudnienia, w okresie 5 lat, producenci unijni kategorii produktu podlegających ocenie stracili niemal 10 000 miejsc pracy.

(47)

Oprócz całościowej analizy sytuacji dotyczącej produktu objętego dochodzeniem w ujęciu ogólnym, którą Komisja uważa za właściwy punkt odniesienia w niniejszym dochodzeniu dla oceny konieczności wprowadzenia środków ochronnych, Komisja oceniła również sytuację na poziomie poszczególnych kategorii produktu, aby potwierdzić powyższe tendencje na poziomie zdezagregowanym.

(48)

Podczas analizy poszczególnych kategorii produktu widać, że sytuacja jest bardziej zróżnicowana, lecz ogólnie można zauważyć te same tendencje. Wskaźniki gospodarcze przedstawiono w ujęciu indywidualnym oraz w podziale na kategorie produktu w załączniku III.

(49)

W ostatnich pięciu latach zaobserwowano wzrost konsumpcji w Unii w odniesieniu do wszystkich kategorii produktu z wyjątkiem dwóch. Podczas gdy wzrost ten pozostał umiarkowany w przypadku pewnych poszczególnych produktów, (minimalny wzrost wyniósł 2 %), w przypadku pozostałych był on bardziej wyraźny (maksymalny wzrost wyniósł 169 %).

(50)

W okresie 2013–2017 wielkości sprzedaży były ogólnie stabilne lub w niektórych przypadkach nieznacznie wzrosły, lecz – z wyjątkiem trzech kategorii produktu – nie wzrosły tak bardzo jak konsumpcja w UE. W związku z tym w przypadku wszystkich produktów z wyjątkiem 3 w okresie pięciu lat nastąpił spadek udziałów w rynku.

(51)

Poziomy produkcji, jak również wskaźniki wykorzystania mocy produkcyjnych, ogólnie wzrosły w przypadku 18 z 23 poszczególnych produktów.

(52)

Jeżeli chodzi o ceny, w latach 2013–2016 odnotowano znaczny spadek cen w przypadku każdego produktu (z wyjątkiem jednego, który podlegał cłu antydumpingowemu w formie minimalnej ceny importowej). W 2017 r. ceny ponownie wzrosły ze względu na ogólne ożywienie na rynku stali, ale również w wyniku podjęcia różnych środków ochrony handlu nałożonych przeciwko nieuczciwemu zachowaniu w zakresie ustalania ceny i przywozowi towarów po cenach subsydiowanych. W 2017 r. poziom ceny 16 produktów pozostał niższy niż w 2013 r. Należy zauważyć, że przez wszystkie lata oraz w przypadku wszystkich kategorii produktu średnie poziomy cen importowych były systematycznie niższe niż ceny unijne.

(53)

Jeżeli chodzi o zysk, do 2016 r. wszystkie kategorie produktu sprzedawano ze stratą lub ze znacznie mniejszym zyskiem. W 2017 r. jedynie 7 produktów mogło powrócić do poziomu zysku powyżej 6 %. Produkty te są istotne z punktu widzenia wielkości produkcji UE, a sześć z nich obecnie podlega (najnowszym) środkom dotyczącym ceł wyrównawczych lub ceł antydumpingowych. Należy zauważyć, że środki te dotyczą jedynie niektórych państw pochodzenia. Wszystkie pozostałe produkty albo nadal ponosiły straty (3 produkty), albo były jedynie bliskie osiągnięcia progu rentowności (13 produktów). Uważa się, że zysk na poziomie poniżej 6 % jest niewystarczający, aby pokryć koszty inwestycji niezbędnych do podtrzymania działalności, ponieważ w większości dochodzeń przeprowadzonych w ostatnim czasie Komisja – jako poziom zysku w tym sektorze wystarczający do pokrycia kosztów inwestycji – zastosowała poziom zysku wynoszący około 8 %. Jeżeli chodzi o przepływ środków pieniężnych, w latach 2013–2017 zmniejszył się on w przypadku połowy produktów, a w 2017 r. w przypadku 6 produktów był on wręcz ujemny. W latach 2013–2016 stopa zwrotu z inwestycji pozostała niska, ale następnie wzrosła w przypadku zdecydowanej większości kategorii produktu, chociaż w przypadku 5 produktów w 2017 r. była nadal ujemna.

(54)

Jeżeli chodzi o zapasy, wzrosły one w przypadku 17 kategorii produktu. Spadek zapasów odnotowano jedynie w przypadku 5 kategorii produktu, a w przypadku jednej kategorii produktu zapasy pozostały na tym samym poziomie przez cały okres.

(55)

Powyższa analiza potwierdza znaczne pogorszenie sytuacji unijnego przemysłu stalowego w latach 2013–2016. Objawiło się to zmniejszeniem udziałów w rynku oraz znaczącym spadkiem cen, co uniemożliwiło przemysłowi czerpanie korzyści z niższych kosztów surowców. Tendencje te można było zaobserwować zarówno na poziomie globalnym, jak i na poziomie indywidualnego produktu. W 2017 r. sytuacja częściowo się poprawiła. Chociaż wiele kategorii produktu nadal znajduje się poniżej poziomu osiągania stabilnego zysku, sytuacja niektórych poprawiła się, najprawdopodobniej w wyniku wprowadzenia w ostatnim czasie środków antydumpingowych i antysubsydyjnych. W związku z tym w ujęciu globalnym oraz w odniesieniu do poszczególnych kategorii produktu uważa się, że sytuacja przemysłu unijnego nadal jest niestabilna oraz że przemysł ten jest narażony na dalszy wzrost przywozu, w szczególności jeśli przywóz z państw podlegających środkom ochrony handlu zostanie zastąpiony innym rodzajem przywozu przekierowanym z rynku USA w wyniku działania na podstawie sekcji 232.

(56)

Zazwyczaj ma to miejsce na przykład w przypadku kategorii produktu 1, 2 i 4, które są istotne pod względem popytu unijnego, ale również ponieważ te kategorie produktu (w szczególności kategorie 1 i 2) są stosowane jako surowiec do produkcji innych wyrobów ze stali. W przypadku kategorii produktu 1, 2 i 4 sytuacja finansowa w 2016 r. była niekorzystna, jednak w 2017 r. stała się korzystna w następstwie nałożenia środków antydumpingowych i antysubsydyjnych na szereg państw takich jak m.in. Chiny i Rosja. Przywóz z tych państw został jednak w ostatnim czasie częściowo zastąpiony przywozem z Indii, Korei i Turcji; Korea i Turcja są również znaczącymi dostawcami dla USA. W pierwszym kwartale 2018 r., tj. przed wprowadzeniem środków w USA, przywóz unijny zwiększył się już w przypadku kategorii produktu 1 w porównaniu z pierwszym kwartałem 2017 r., a wzrost ten wynika głównie z przywozu z Turcji.

(57)

Prawdopodobnie dalszy wzrost przywozu stali w Unii uniemożliwiłby przemysłowi unijnemu, którego sytuacja jeszcze w pełni się nie poprawiła, czerpanie korzyści z pozytywnego wpływu najnowszych środków ochrony handlu.

(58)

W swoim komunikacie dotyczącym stali z marca 2016 r. (13) Komisja stwierdziła, że unijny przemysł stalowy stoi przed szeregiem poważnych wyzwań, podsycanych globalną nadwyżką zdolności produkcyjnej, gwałtownym wzrostem globalnego wywozu i bezprecedensową falą nieuczciwych praktyk handlowych.

(59)

Jednocześnie, aby naprawić szkodę spowodowaną przez przywóz na nieuczciwych warunkach, Unia nałożyła szereg środków antydumpingowych i antysubsydyjnych na przywóz wyrobów ze stali. Obecnie łącznie obowiązuje co najmniej 19 środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych nałożonych na nieuczciwy przywóz 14 kategorii produktu podlegających dochodzeniu z szeregu państw. W okresie objętym dochodzeniem, tzn. w latach 2013–2017, w toku 13 nowych dochodzeń ustalono, że unijny przemysł stalowy ucierpiał (lub w jednym przypadku był zagrożonym tym, że ucierpi) z powodu istotnej szkody spowodowanej przez nieuczciwe praktyki handlowe.

(60)

Jak zauważono w motywie 55, sytuacja przemysłu unijnego nadal jest niestabilna, a przemysł ten jest narażony na dalszy wzrost przywozu. Podjęta w ostatnim czasie decyzja USA, aby nie wyłączać wywozu z UE z zakresu środków przyjętych na podstawie sekcji 232, prawdopodobnie ograniczy zdolność producentów unijnych do wywozu ich produktów do USA i sprawi, że znajdą się w sytuacji jeszcze większego zagrożenia.

(61)

Przywóz stali znacząco wzrósł i w 2017 r. pozostał na wysokim poziomie. Dalszy wzrost przywozu w 2018 r. – w szczególności z tych państw lub od tych eksporterów, którzy nie podlegają środkom ochrony handlu – prawdopodobnie uniemożliwi przemysłowi pełne ożywienie i czerpanie korzyści z tych środków. Rzeczywiście uważa się, że unijny przemysł stalowy nadal jest narażony na dalszy wzrost przywozu.

(62)

Z uwagi na brak tymczasowych środków ochronnych w przewidywalnej przyszłości sytuacja ta prawdopodobnie przerodzi się w faktyczną poważną szkodę.

(63)

W tym kontekście, zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia 2015/478 oraz art. 6 ust. 3 rozporządzenia 2015/755, Komisja zbadała stopę wzrostu wywozu do Unii oraz prawdopodobieństwo wykorzystywania wolnych mocy produkcyjnych do celów wywozu do Unii.

(64)

Po pierwsze, jak stwierdzono powyżej, przywóz do Unii znacznie zwiększył się w latach 2013–2017, tj. o 68 % w ujęciu całościowym. Chociaż wzrost był najbardziej widoczny do 2016 r., w kolejnym okresie przywóz w dalszym ciągu rósł, choć w wolniejszym tempie. Jak podkreślono w motywach (37) i (82) dotyczących okoliczności krytycznych – przywóz znacznie wzrósł, o prawie 10 %, w pierwszym kwartale 2018 r. Stopa wzrostu przywozu jest zatem wysoka.

(65)

Po drugie, w sytuacji globalnej nadwyżki mocy produkcyjnych w różnych krajach oczekuje się, że restrykcyjne środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 – z uwagi na ich poziom i zakres – mogą spowodować przesunięcie handlu wyrobami ze stali do Unii.

(66)

USA ogłosiły zamiar ograniczenia przywozu o około 13 mln ton i w rezultacie nałożyły w marcu 2018 r. dodatkowe należności celne przywozowe w wysokości 25 % na przywóz bardzo dużej liczby wyrobów ze stali. Jest nieuniknione, że stal, która nie będzie już wywożona do USA, zostanie przekierowana do innych państw trzecich.

(67)

Niektórzy z głównych eksporterów prowadzących wywóz do USA są również tradycyjnymi dostawcami stali do Unii. Jest niemal pewne, że te i inne kraje będą w znacznej mierze chciały przekierować wywóz do Unii. Unijny rynek istotnie jest ogólnie atrakcyjnym rynkiem dla wyrobów ze stali zarówno pod względem popytu, jak i cen. W praktyce UE jest jednym z największych – mniejszym niż Chiny, ale większym niż USA – rynków stali, na którym popyt w ostatnich latach wzrastał, a ceny wróciły obecnie do normalnego poziomu.

(68)

W tym kontekście znaczny wzrost podaży na rynku unijnym wywołany wzrostem przywozu spowoduje ogólną presję na obniżenie cen, skutkując poziomem cen porównywalnym z cenami w 2016 r., co wywoła poważne negatywne konsekwencje dla rentowności unijnego przemysłu stalowego.

(69)

W tej sytuacji na podstawie powyższych ustaleń stwierdza się wstępnie, że chociaż w 2017 r. sytuacja unijnego przemysłu stalowego częściowo poprawiła się w odniesieniu do niektórych kategorii produktu – zwłaszcza ze względu na zastosowanie środków ochrony handlu – sytuacja finansowa wielu kategorii produktu podlegających ocenie jest wciąż zdecydowanie zbyt mało stabilna, co powoduje, że przemysł Unii jest wciąż narażony na skutki kolejnego nagłego wzrostu przywozu. W związku z tym Komisja stwierdza, że unijny przemysł stalowy znajduje się w sytuacji, w której występuje groźba poważnej szkody w odniesieniu do 23 kategorii produktu podlegających ocenie.

(70)

Na podstawie poniższego Komisja ustaliła wstępnie, że istnieje związek przyczynowy między wzrostem przywozu produktu podlegającego ocenie, z jednej strony, a groźbą poważnej szkody, z drugiej strony.

(71)

W pierwszej kolejności przypomina się, że produkty produkowane przez producentów unijnych są podobne do produktów objętych dochodzeniem lub bezpośrednio konkurencyjne w stosunku do nich. Mają one te same cechy podstawowe, takie same zastosowania i są sprzedawane za pośrednictwem podobnych lub identycznych kanałów sprzedaży, a także silnie konkurują pod względem ceny.

(72)

Jak wyjaśniono w sekcjach IV i VI, producenci unijni ponieśli szkodę w postaci utraty udziału w rynku i znacznej presji cenowej, skutkującej ujemnym lub niestabilnym poziomem zysku. W przypadku niektórych produktów wydaje się, że wystąpienie poważnej szkody jest nieuchronne, nawet w przypadku poprawy sytuacji producentów.

(73)

W latach 2013–2017 przywóz produktów objętych postępowaniem znacznie wzrósł i przejął udziały w rynku unijnym, dzięki niższemu poziomowi cen niż oferowanemu przez producentów unijnych. Udział w rynku przywozu istotnie wzrósł w ujęciu ogólnym z 12,2 % do 17,6 %, a ceny importowe pozostawały niemal systematycznie niższe niż unijne ceny sprzedaży poszczególnych indywidualnych produktów.

(74)

Związek przyczynowy między wzrostem przywozu a sytuacją producentów unijnych był najbardziej widoczny w okresie 2013–2016, kiedy przywóz po niskich cenach osiągnął maksymalny poziom (+ 62 %), a ceny producentów unijnych spadły o 15 %. Jeżeli chodzi o kategorię 13, spadek cen wyniósł nawet 20 %, podczas gdy w odniesieniu do kategorii 1 i 3 odnotowano spadek o odpowiednio 19 % i 18 %. W rezultacie producenci unijni produktów podobnych albo znajdowali się w sytuacji, w której ponosili straty, albo znajdowali się bardzo blisko progu rentowności. W 2017 r. – mimo ogólnego wzrostu cen – przywóz pozostawał na wysokim poziomie i w dalszym ciągu wywierał negatywny wpływ na ceny. Ceny w UE wzrosły, lecz w odniesieniu do szeregu produktów wzrost ten nie był wystarczający, ponieważ wciąż sprzedawano je ze stratą lub ze znacznie mniejszym zyskiem.

(75)

Chociaż niektóre kategorie produktu stały się bardziej zyskowne, ich sytuacja jest wciąż niepewna. Istotnie, w świetle rozwoju wydarzeń w poprzednich latach, te kategorie produktu są szczególnie wrażliwe na presję cenową i jakikolwiek dalszy wzrost przywozu po niskich cenach miałby bardzo negatywny wpływ na ich sytuację.

(76)

W tym kontekście uznaje się, że restrykcyjne środki przyjęte przez USA na podstawie sekcji 232 ustawy „Trade Expansion Act”, biorąc pod uwagę ich poziom i zakres, prawdopodobnie szybko wywołają poważną szkodę dla producentów unijnych.

(77)

W związku z tym Komisja wstępnie stwierdza, że w przypadku 23 kategorii produktu podlegających ocenie istnieje związek przyczynowy między wzrostem przywozu, presją na ceny na unijnym rynku stali i groźbą poważnej szkody dla producentów unijnych.

(78)

Aby upewnić się, że poważna szkoda nie wynika z czynników innych niż wzrost przywozu, Komisja przeprowadziła wstępną analizę w celu określenia, czy do wystąpienia poważnej szkody dla producentów unijnych mogły przyczynić się inne czynniki.

(79)

Stwierdzono, że pewną rolę odegrała globalna nadwyżka mocy produkcyjnych, ponieważ pobudziła tani przywóz do Unii. Konsumpcja objętych dochodzeniem wyrobów ze stali wzrosła i w związku z tym nie mogła osłabić związku przyczynowego.

(80)

Komisja rozważała również, czy poważna szkoda może wynikać z przywozu produktów objętych dochodzeniem z państw będących członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). W wyniku zawarcia Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym między Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a członkami EOG (Norwegią, Islandią i Liechtensteinem), z drugiej strony, Unia rozpoczęła ścisłą integrację gospodarczą z rynkami państw EOG, jak również z gałęziami przemysłu zajmującymi się produktami objętymi dochodzeniem. Przemysł obecny na tych rynkach jest dojrzały i nasycony, więc w związku z tym uznano, że wyłączenie produktów pochodzących z państw będących członkami EOG z zakresu stosowania środków ochronnych będzie miało niewielki (lub żaden) wpływ na poziom przywozu tych produktów. W istocie, chociaż przywóz z tych państw rzeczywiście przyczynił się do wzrostu przywozu produktów należących do niektórych kategorii produktu (łączny przywóz z tych państw wzrósł o około 9 %), udział tego przywozu w łącznym przywozie jest niewielki (udział EOG w przywozie wynosi około 1,5 %, a odpowiadający mu udział w rynku wynosi łącznie 0,3 %). Ponadto członkowie EOG są tradycyjnie niewielkimi dostawcami produktów objętych dochodzeniem do USA, co oznacza, że ryzyko przesunięcia handlu również określono wstępnie jako niewielkie. Mając zatem na uwadze tradycyjnie niewielkie dostawy do USA, dojrzałość przemysłu na rynkach EOG i powiązane ograniczone ryzyko przesunięcia handlu z tego wynikające, Komisja uważa, że przywóz produktów objętych dochodzeniem z państw będących członkami EOG mógł przyczynić się do groźby poważnej szkody tylko w bardzo niewielkim stopniu, jeżeli w ogóle.

(81)

W rezultacie Komisja nie wskazała innych czynników, które mogłyby osłabić związek przyczynowy między wzrostem przywozu i poważną szkodą dla producentów unijnych. W dalszej części dochodzenia zostanie jednak przeprowadzona bardziej szczegółowa analiza wszystkich pozostałych czynników które przyczyniły się lub mogły się przyczynić do wystąpienia szkody.

(82)

Jak wskazano powyżej, unijni producenci stali znajdują się ogólnie w sytuacji, w której groźba szkody i groźba poważnej szkody są wyraźnie nieuchronne. W przypadku niektórych poszczególnych kategorii produktu istnieje już podejrzenie wystąpienia poważnej szkody. Dalszy wzrost przywozu będzie prawdopodobnie miał znaczny negatywny wpływ na sytuację gospodarczą całego przemysłu.

(83)

Komisja zbadała, czy zaistniały okoliczności krytyczne, w których wszelka zwłoka w podjęciu działań doprowadziłyby do powstania szkód, które będą trudne do naprawienia. W szczególności zbadano, czy przywóz wciąż wzrastał w ostatnim okresie.

(84)

Opierając się na porównaniu między przywozem wyrobów ze stali w pierwszym kwartale 2018 r. i pierwszym kwartale 2017 r., wydaje się, że w przypadku 18 z 23 kategorii produktu przywóz wzrósł o 26 %. Ten wzrost przywozu ma dużo większe znaczenie niż wzrost odnotowany w latach 2016–2017, kiedy znajdował się na poziomie około 2 %.

(85)

Taryfy na poziomie 25 % nałożone na wyroby ze stali na podstawie sekcji 232 wprowadzono w dniu 23 marca 2018 r. Na tym etapie nie można ocenić całkowitego wpływu wprowadzonych przez USA środków na przesunięcie handlu. Wzrost przywozu do Unii w pierwszym kwartale 2018 r. można jednak postrzegać jako zapowiedź ich wpływu, i w związku z tym może on stanowić dobrą wskazówkę na temat możliwego przyszłego rozwoju sytuacji dotyczącej przywozu do Unii po wprowadzeniu środków przez USA.

(86)

W dniu 30 maja 2018 r. USA zdecydowały także, że środki przyjęte na podstawie sekcji 232 mają mieć zastosowanie wobec Unii, Meksyku i Kanady. Komisja uważa, że stanowi to kolejny krytyczny element, ponieważ nie tylko ograniczy to wywóz z Unii, ale również zwiększy ryzyko przesunięcia handlu z tych dwóch pozostałych państw, będących znaczącymi producentami stali.

(87)

Mając na uwadze niepewną sytuację przemysłu oraz ostatni wzrost przywozu, dalsza nadwyżka podaży wyrobów ze stali na rynku unijnym oraz wynikająca z niej presja na ceny bez wątpienia wywołają poważne konsekwencje dla sytuacji producentów unijnych.

(88)

W związku z tym Komisja uważa, że ze względu na realne ryzyko przesunięcia handlu oraz dalszego ograniczenia przywozu do USA z państw będących znaczącymi producentami stali istnieją okoliczności krytyczne, w których wszelka zwłoka w przyjęciu tymczasowych środków ochronnych doprowadziłyby do powstania szkód, które będą trudne do naprawienia. Komisja stwierdza zatem, że należy niezwłocznie przyjąć tymczasowe środki ochronne.

(89)

Zgodnie z art. 16 rozporządzenia 2015/478 zbadano, czy pomimo tymczasowego stwierdzenia groźby poważnej szkody istnieją istotne powody, aby stwierdzić, że przyjęcie tymczasowych środków w tym konkretnym przypadku nie leży w interesie Unii. Analiza interesu Unii została oparta na ocenie interesów wszystkich zaangażowanych stron, w tym interesu unijnych producentów, importerów oraz użytkowników.

(90)

Przemysł unijny składa się z około 40 producentów, którzy mają siedziby w wielu różnych państwach członkowskich Unii i w latach 2013–2017 zatrudniali bezpośrednio ponad 180 000 osób w związku z 25 produktami objętymi dochodzeniem. Ustalono, że przemysł unijny stoi przed groźbą poważnej szkody wywołaną przez wzrost przywozu. Przypomina się, że przemysł unijny nie odniósł korzyści ze wzrostu konsumpcji, a sytuacja gospodarcza przemysłu unijnego pozostaje słaba i narażona na wpływ dalszego wzrostu przywozu. Od dawna uznaje się strategiczne znaczenie przemysłu stalowego (14). Zdrowie i konkurencyjność przemysłu stalowego leżą w interesie Unii. Jest oczywiste, że jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania, zarówno ceny, jak i udział w rynku producentów unijnych dalej spadną, czego skutkiem będzie mniejsza produkcja, większe straty finansowe i utrata miejsc pracy, zarówno w przemyśle stalowym, jak i w powiązanych gałęziach przemysłu. Nałożenie tymczasowych środków ochronnych tymczasowo naprawi poważną szkodę i pomoże przemysłowi unijnemu się dostosować.

(91)

Użytkownicy i importerzy zasadniczo dążą do nabycia stali po jak najniższej cenie i jest oczywiste, że bez przyjęcia środków ceny byłyby niższe. W ich interesie leży jednak również konkurencyjność i rentowność unijnego przemysłu stalowego, który będzie w stanie zaspokajać ich potrzeby w przyszłości.

(92)

W tym kontekście szereg zainteresowanych stron zaangażowanych w dochodzenie stwierdził, że wprowadzenie tymczasowych środków ochronnych nie leży w interesie Unii. Twierdzą, że środki prawie na pewno spowodują, że podaż będzie niewystarczająca, i tym samym zapewnią przemysłowi unijnemu silniejszą pozycję negocjacyjną, która umożliwi wywieranie presji na ceny. Utrzymywali również, że ograniczono już źródła dostaw przez wprowadzenie środków antydumpingowych i antysubsydyjnych i że należy wyłączyć z zakresu stosowania środków ochronnych produkty, których producenci unijni nie oferują lub które nie są dostępne w wystarczającym stopniu lub we właściwych specyfikacjach technicznych.

(93)

Aby osiągnąć właściwą równowagę między różnymi uzasadnionymi interesami i ponieważ groźba poważnej szkody jest głównie w tym przypadku powiązana z wystąpieniem przesunięcia handlu, Komisja uważa, że środki ochronne muszą zostać przyjęte w takiej formie, która pozwoli utrzymać historyczny poziom przywozu, i że tylko przywóz przekraczający ten poziom powinien podlegać działaniu tych środków. W tym względzie system kontyngentów taryfowych, w ramach którego nie tworzy się żadnych przeszkód dla tradycyjnych przepływów handlowych, stanowi gwarancję, że środki ochronne są zgodne z interesem Unii. Środek przyjęty w takiej formie zapobiegnie negatywnemu oddziaływaniu przesunięcia handlu na przemysł unijny, jednocześnie utrzymując tradycyjne źródła dostaw i efektywną konkurencję na rynku stali.

(94)

W takiej sytuacji Komisja uważa, że ryzyko wywołania przez przyjęty środek niedoboru podaży lub wzrostu cen jest niewielkie. Także argument, że należy wyłączyć z zakresu stosowania środków ochronnych niektóre kategorie produktu, których producenci unijni nie oferują lub które nie są dostępne w wystarczającym stopniu lub we właściwych specyfikacjach technicznych – należy odrzucić, ponieważ zostaną udzielone gwarancje dotyczące tradycyjnych przepływów handlowych.

(95)

W związku z tym ogólnie rzecz biorąc, Komisja wstępnie stwierdza, że interes Unii wymaga przyjęcia tymczasowych środków ochronnych konkretnie w formie podwyżki taryfy, która ma być stosowana według kategorii produktu poza tradycyjnymi przepływami handlowymi.

(96)

Wstępnie stwierdzono, że unijny przemysł stalowy znajduje się w sytuacji, w której występuje groźba poważnej szkody w odniesieniu do 23 kategorii produktu podlegających ocenie, oraz że w przewidywalnej przyszłości sytuacja ta prawdopodobnie doprowadzi do wystąpienia rzeczywistej poważnej szkody. Mając na uwadze okoliczności krytyczne, uznaje się, że należy przyjąć tymczasowe środki ochronne, aby zapobiec szkodom dla przemysłu stalowego UE, które będą trudne do naprawienia, przed zakończeniem prowadzonego dochodzenia.

(97)

Na potrzeby dokonania wyboru właściwej formy środka Komisja rozważyła trzy następujące elementy. Po pierwsze, poważna szkoda dla unijnego przemysłu stalowego w ujęciu globalnym prawdopodobnie urzeczywistni się z powodu przekierowania wywozu stali do USA na rynki UE w wyniku przyjęcia środków na podstawie sekcji 232. Po drugie, uznaje się, że należy zachować otwarty charakter rynku unijnego oraz utrzymać tradycyjny przepływ przywozu. W istocie to właśnie nadmierny przywóz przekraczający te tradycyjne przepływy handlowe uważa się za główne zagrożenie dla sytuacji przemysłu stalowego. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/478 oraz międzynarodowymi zobowiązaniami Unii, w szczególności z art. 6 Porozumienia WTO w sprawie środków ochronnych, środki tymczasowe powinny przyjąć formę środków taryfowych.

(98)

Na tej podstawie Komisja uważa, że zgodnie z motywem 93 tymczasowe środki ochronne powinny przyjąć formę systemu kontyngentów taryfowych, po których przekroczeniu płacone będą dodatkowe należności celne. Aby zapewnić dostęp do rynku unijnego wszystkim tradycyjnym dostawcom, takie kontyngenty taryfowe należy ustalać na podstawie średniej z rocznego poziomu przywozu w latach 2015, 2016 i 2017. Z uwagi na fakt, że kontyngenty taryfowe będą obowiązywały przez 200 dni kalendarzowych, kontyngenty należy ustalić na poziomie proporcjonalnym do wartości rocznej.

(99)

Dodatkowa stawka celna naliczana po przekroczeniu kontyngentu powinna zostać ustalona na poziomie, który jest zgodny z celem, jakim jest zapobieżenie wystąpieniu poważnej szkody dla przemysłu Unii. Biorąc pod uwagę wnioski na temat groźby poważnej szkody oraz fakt, że w ujęciu ogólnym poważna szkoda jeszcze nie wystąpiła, Komisja uważa, że obliczanie marginesu szkody na podstawie skonstruowanej średniej niewyrządzającej szkody ceny za tonę produktów wytwarzanych przez przemysł unijny w ostatnim okresie nie wydaje się odpowiednie.

(100)

W tej sytuacji Komisja uważa natomiast, że należy raczej przyjąć podejście przyszłościowe do oceny wysokości należności celnych wymaganej do tego, by uniknąć sytuacji, w której przywóz przekracza tradycyjne przepływy handlowe i powoduje poważną szkodę dla przemysłu unijnego po osiągnięciu poziomu kontyngentu.

(101)

W tym względzie przemysł Unii przedłożył dwie uzupełniające się metody obliczenia wystarczająco zniechęcającej taryfy, które zdaniem Komisji są odpowiednie do osiągnięcia tego celu: pierwszą metodą jest model równowagi cząstkowej unijnego rynku stali, natomiast druga polega na obliczaniu marży kontrybucyjnej dla wyrobów ze stali.

(102)

Model równowagi cząstkowej jest zbiorem równań popytu i podaży koncentrujących się na jednej części gospodarki i przyjmujących założenie ceteris paribus dla reszty gospodarki. Model zakłada również, że skutki makroekonomiczne analizowanego scenariusza nie są wystarczająco duże, aby wpłynęły na agregaty makroekonomiczne, takie jak ogólny poziom wynagrodzeń w gospodarce.

(103)

Model zaproponowany przez przemysł Unii opiera się na publicznie dostępnym kodzie, który jest zaprogramowany i obliczany w oprogramowaniu arkuszy kalkulacyjnych. W szerszym ujęciu modele równowagi cząstkowej są standardowym narzędziem stosowanym w analizie polityki handlowej przez organy prowadzące dochodzenie, w tym przez Komisję.

(104)

W modelu tym, jak w większości innych, stosuje się tzw. założenie Armingtona, w ramach którego uznaje się, że produkty z różnych źródeł to niedoskonałe zamienniki. W modelu bada się rynek unijny, wykorzystując tylko jedną funkcję podaży dla każdego z następujących źródeł podaży: wewnętrznej podaży Unii, podaży wynikającej z przywozu z krajów objętych zakresem stosowania środków ochronnych oraz podaży wynikającej z przywozu z krajów wyłączonych z zakresu stosowania środków ochronnych. Ponadto w modelu wykorzystuje się funkcję popytu unijnego, na którą wpływa ogólny poziom cen, w celu określenia popytu na stal na poziomie zagregowanym, a następnie rozdziela się go względem odpowiednich cen między wspomniane trzy źródła podaży. Ten drugi proces jest zależny od tzw. elastyczności Armingtona (ang. Armington Elasticities), tj. parametrów ekonomicznych, które reprezentują elastyczność substytucji zachodzącej między produktami z różnych krajów pochodzenia i które różnią się w zależności od rodzaju produktu i rynku.

(105)

Dane wykorzystane w tym modelu pochodzą z EUROFER i Eurostatu. Wartości elastyczności Armingtona, jak również elastyczności podaży i popytu, zaczerpnięto z uznanych źródeł, takich jak amerykańska Komisja Handlu Międzynarodowego oraz Projekt poświęcony analizie światowego handlu (ang. Global Trade Analysis Project, GTAP). Elastyczności Armingtona przypisano wartość 3,75, elastyczności popytu przypisano wartość – 0,5, a trzem elastycznościom podaży przypisano wartość 4, zgodnie z wspomnianymi źródłami.

(106)

Ponieważ jest to „model jednego kraju”, trzeba przyjąć określone wyraźne i dorozumiane założenia, mianowicie dotyczące amerykańskiego rynku stali oraz wpływu środków wprowadzonych na podstawie sekcji 232.

(107)

Po pierwsze, zakłada się, że środki te skutecznie wyłączą z rynku amerykańskiego wywóz prowadzony obecnie przez kraje objęte środkami przyjętymi na podstawie sekcji 232. Następnie oblicza się część tego wyłączonego wywozu, która zostanie przekierowana na rynek UE w przypadku poszczególnych krajów będących producentami, które obecnie prowadzą wywóz do USA – zgodnie z metodami, w których bierze się pod uwagę i waży cztery różne kryteria: odległość od Unii, dostępność w danym regionie krajów zdolnych do wchłonięcia przekierowanego wywozu, istnienie w danym regionie krajów posiadających znaczną nadwyżkę mocy produkcyjnych oraz istnienie w danym kraju obowiązujących środków ochrony handlu. Zgodnie z tymi obliczeniami 72 % stali obecnie przywożonej do USA zostanie przekierowana na rynek UE, co odpowiada 55 % całkowitego unijnego przywozu stali w 2017 r. Zakłada się również, że ten dodatkowy przywóz zastąpi taką samą ilość produkcji unijnej.

(108)

W modelu uwzględniono powyższe parametry oraz dane rynkowe skorygowane o założenia przyjęte w dwóch poprzednich motywach. Następnie oblicza się model, wykorzystując eksperymenty uwzględniające różne poziomy unijnych taryf ochronnych naliczanych po przekroczeniu kontyngentu. Wyniki obliczeń przeprowadzonych na modelu wskazują, że przy taryfie na poziomie 25 % poziom przywozu będzie o około 19 % wyższy niż w okresie odniesienia, który obejmuje lata 2015–2017. Przy taryfie na poziomie 32 % przywóz byłby wciąż o 10 % wyższy niż w okresie odniesienia. Natomiast taryfa na poziomie 41 % utrzymałaby przywóz na poziomie z lat 2015–2017.

(109)

Wyniki obliczeń przeprowadzonych w odniesieniu do makroekonomicznego modelu handlu uzupełniono szeregiem mikroekonomicznych symulacji typowych marż kontrybucyjnych dla 12 różnych kategorii produktu podlegających ocenie. Analizę przeprowadzono, zakładając, że w sytuacji spadku cen producenci będą nadal w pełni wykorzystywać swoje moce produkcyjne i prowadzić wywóz do Unii tak długo, jak długo koszty zmienne będą znajdowały pokrycie. Różnicę między ceną sprzedaży a kosztami zmiennymi nazywa się marżą kontrybucyjną. Innymi słowy, producent będzie kontynuował produkcję, dopóki marża kontrybucyjna będzie nieujemna. W analizie dla każdej z dwunastu kategorii produktu podlegających ocenie ustalono unijną cenę wraz z kosztami wyładunku, przy której marża kontrybucyjna eksporterów do UE zostanie całkowicie wyeliminowana. Różnicę między tą ceną a wewnętrzną niewyrządzającą szkody ceną na rynku unijnym powinna zatem stanowić naliczana po przekroczeniu kontyngentu taryfa, która jest niezbędna dla zagwarantowania na rynku unijnym niewyrządzającego szkody poziomu cen.

(110)

W analizie wykorzystano koszyk cen surowców oparty na publicznych indeksach Metal Bulletin, kosztach zmiennych chińskich przedsiębiorstw pobranych z bazy danych CRU i szacowanych kosztach transportu między Chinami a UE w wysokości 60 USD za tonę, co stanowi ostrożny szacunek. Stwierdzono, że marże kontrybucyjne, a tym samym niezbędne, naliczane po przekroczeniu kontyngentu taryfy zniechęcające, powinny mieścić się w zakresie 19–45 %, przy medianie wynoszącej 34 %, co generalnie potwierdzałoby rząd wielkości wskazany w modelu równowagi cząstkowej.

(111)

W związku z powyższym Komisja ustaliła wstępnie, że tymczasowa, naliczana po przekroczeniu kontyngentu taryfa na poziomie 25 % będzie wystarczająca, aby zapobiec wystąpieniu poważnej szkody. Taryfa ta – niższa niż obliczona w modelu taryfa 32 %, która zapewniłaby utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych i wzrost przywozu o 10 % – stanowi ostrożne podejście przed wprowadzeniem środków ostatecznych, biorąc pod uwagę interes Unii oraz w oczekiwaniu na uwagi zgłoszone przez zainteresowane strony po przyjęciu środków tymczasowych oraz na bardziej szczegółowe badanie kształtowania się przywozu.

(112)

Najlepszą metodą zagwarantowania optymalnego stosowania kontyngentów taryfowych jest przydzielenie ich w kolejności chronologicznej według dat przyjęcia zgłoszeń do dopuszczenia do obrotu, jak przewidziano w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2015/2447 (15). Wszystkim unijnym importerom należy zapewnić równy i nieprzerwany dostęp do kontyngentów. Ta metoda zarządzania wymaga ścisłej współpracy między państwami członkowskimi i Komisją.

(113)

Kwalifikowalność do wyłączenia z kontyngentów taryfowych towarów przywożonych z krajów rozwijających się zależy od pochodzenia tych towarów. Należy zatem stosować obecnie obowiązujące w Unii kryteria określania niepreferencyjnego pochodzenia towarów.

(114)

Na potrzeby środków tymczasowych, aby umożliwić utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych, dla każdej kategorii produktu, na którą nakłada się w niniejszym rozporządzeniu środki tymczasowe, zostanie ustalony określony kontyngent, niezależnie od kraju pochodzenia. W toku pozostałej części dochodzenia ustalone zostanie, czy przydział kontyngentu według państwa wywozu pomoże zapewnić utrzymanie tradycyjnych przepływów handlowych z tych krajów, oraz weźmie się pod uwagę wpływ środków tymczasowych. Komisja będzie musiała w szczególności zbadać potencjalny wpływ obecnie obowiązujących środków antydumpingowych i antysubsydyjnych na przydział i stosowanie kontyngentu rozdzielanego według państw.

(115)

Środki ochronne będą miały zastosowanie od momentu przekroczenia ustalonego kontyngentu bezcłowego.

(116)

Szereg zainteresowanych stron twierdziło, że połączenie środków antydumpingowych i wyrównawczych obowiązujących już wobec wielu kategorii produktu ze środkami ochronnymi nałożonymi na przywóz tych samych produktów spowodowałoby nałożenie niepożądanego, nadmiernego obciążenia na niektórych producentów eksportujących, którzy chcą prowadzić wywóz do UE, co może zamknąć im dostęp do rynku unijnego.

(117)

Istotnie, niektóre produkty należące do 12 kategorii wyrobów ze stali objętych obecnymi tymczasowymi środkami ochronnymi pochodzą z krajów, wobec których stosuje się obecnie cła antydumpingowe i wyrównawcze. W związku z tym należy zbadać, czy połączenie tych środków ze środkami ochronnymi nie wywołałoby większego skutku niż jest to pożądane (16). Aby uniknąć nakładania „podwójnych środków zaradczych”, w momencie przekroczenia kontyngentu taryfowego środki antydumpingowe i wyrównawcze będą zawieszane lub zmniejszane w celu zapewnienia, by połączone oddziaływanie tych środków nie przekraczało najwyższego poziomu obowiązujących środków ochronnych lub ceł antydumpingowych/wyrównawczych.

(118)

Środki tymczasowe powinny mieć zastosowanie przez 200 dni kalendarzowych od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

(119)

Zgodnie z art. 18 rozporządzenia 2015/478 oraz międzynarodowymi zobowiązaniami Unii środki tymczasowe nie powinny mieć zastosowania wobec jakichkolwiek produktów pochodzących z krajów rozwijających się, jeżeli udział danego kraju w przywozie tego produktu do Unii nie przekracza 3 %, pod warunkiem że kraje rozwijające się będące członkami WTO, których udział w przywozie jest niższy niż 3 %, łącznie posiadają udział nie większy niż 9 % całkowitego przywozu do Unii produktów objętych dochodzeniem.

(120)

Komisja wstępnie ustaliła, że objęte dochodzeniem kategorie produktu, które pochodzą z niektórych krajów rozwijających się, spełniają wymogi pozwalające na skorzystanie ze wspomnianego powyżej odstępstwa. W załączniku IV (Wykaz produktów pochodzących z krajów rozwijających się, wobec których mają zastosowanie środki tymczasowe) wskazano kraje rozwijające się, których dotyczy niniejsze rozporządzenie. Ponadto dla każdej z 23 kategorii produktu wskazano kraje rozwijające się, do których zastosowanie mają środki tymczasowe. Komisja uważa, że na tym etapie wielkości przywozu z krajów rozwijających się należy obliczyć na podstawie poszczególnych kategorii produktu, ponieważ kontyngent taryfowy również ustala się indywidualnie poprzez odniesienie do tradycyjnych przepływów handlowych w każdej kategorii. Pozostaje to bez uszczerbku dla przyszłych decyzji dotyczących tego, czy dany kraj można uznać za kraj rozwijający się.

(121)

Jak określono w motywie 80 powyżej, z uwagi na ścisłą integrację rynkową z członkami EOG całkowite wartości przywozu z tych krajów oraz niewielkie ryzyko wystąpienia przesunięcia handlu Komisja uważa, że produkty podlegające ocenie pochodzące z Norwegii, Islandii i Liechtensteinu powinny zostać wyłączone ze stosowania niniejszego rozporządzenia,