16.5.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 120/15

1.1

Het EESC neemt kennis van het met grote vertraging verschenen Groenboek over marktconforme instrumenten voor milieubeleidsdoelstellingen.

1.2

Het EESC is het eens met de opmerkingen over de uiteenlopende fiscale en milieueffecten die de diverse marktconforme instrumenten hebben op de milieubescherming (belastingen, heffingen, subsidies, rechten, certificaten, enz.).

1.3

Aangezien marktconforme instrumenten al lange tijd deel uitmaken van het EU-beleid, is de vraag die moet worden gesteld, dan ook niet meer óf maar wel hóe er gebruik moet worden gemaakt van marktconforme instrumenten.

1.4

Zoals de Commissie terecht opmerkt, bieden marktconforme instrumenten kostenefficiënte mogelijkheden om het milieu te beschermen, maar zijn ze zeker geen wondermiddel. Derhalve moeten de relatie en de wisselwerking tussen bv. geboden en verboden, regelgeving en marktconforme instrumenten (zoals belastingen, heffingen, doelgerichte subsidies en verhandelbare vergunningen) in politieke discussies en in het Groenboek aan de orde worden gesteld. Helaas worden volgens het EESC in het Groenboek onvoldoende richtsnoeren aangereikt in dit verband.

1.5

Het EESC roept de Commissie dan ook op om de met het Groenboek gelanceerde openbare discussie aan te grijpen om aan de hand van concrete voorbeelden enerzijds de mogelijkheden en gevolgen en anderzijds de beperkingen van diverse milieubeschermingsinstrumenten in kaart te brengen.

2.1

Op 28 maart 2007 presenteerde de Commissie het reeds in 2004 aangekondigde Groenboek „Marktconforme instrumenten voor milieu- en gerelateerde beleidsdoelstellingen” (1), waarop dit advies betrekking heeft.

2.2

Met dit Groenboek wil de Commissie een discussie op gang brengen over het stimuleren van het gebruik van marktconforme instrumenten in de samenleving.

2.3

De Commissie verwijst in haar Groenboek naar de inmiddels op Europees niveau overeengekomen doelstellingen op het gebied van milieubescherming, waaronder het nieuwe energie- en klimaatbeleid, dat volgens de Commissie „niets minder dan een nieuwe industriële revolutie in de komende 10 tot 15 jaar” vormt.

2.4

De Commissie wijst erop dat „zonder overheidsoptreden en een krachtig engagement van alle betrokkenen deze ambitieuze doelstellingen niet kunnen worden verwezenlijkt”. Als het aan de Commissie ligt, moet in het kader van het milieubeleid steeds meer gebruik worden gemaakt van marktconforme instrumenten; deze moeten „een belangrijke rol spelen in de inspanningen om echte veranderingen tot stand te brengen, door met name de prikkels voor bedrijven en consumenten te wijzigen”.

2.5

Niettemin noemt de Commissie marktconforme instrumenten „geen wondermiddel”.

2.6

Als „marktconforme instrumenten” worden belastingen, heffingen, doelgerichte subsidies en verhandelbare vergunningen genoemd.

2.7

Volgens de Commissie bestaat de onderbouwing voor het gebruik van marktconforme instrumenten erin dat deze instrumenten „marktfalen op kosteneffectieve wijze kunnen corrigeren. Marktfalen verwijst naar een situatie waarin de markt helemaal onbestaande is (bv. milieurijkdommen behoren tot het publieke domein) of onvoldoende rekening houdt met de „werkelijke” of maatschappelijke kosten van economische bedrijvigheid”.

2.8

De volgende voordelen worden genoemd:

2.9

De Commissie benadrukt echter dat marktconforme instrumenten niet alleen een nuttige rol spelen bij de verwezenlijking van specifieke doelstellingen van het milieubeleid maar ook gebruikt worden „ter voorkoming van verstoringen op de interne markt als gevolg van uiteenlopende benaderingen van afzonderlijke lidstaten, om te garanderen dat de lasten voor eenzelfde sector in de gehele EU vergelijkbaar zijn en om potentiële nadelige gevolgen voor het concurrentievermogen in de EU tegen te gaan”.

2.10

Verder wijst de Commissie erop dat de diverse marktconforme instrumenten verschillende gevolgen hebben. Kwantitatieve systemen (zoals verhandelbare vergunningen) bieden meer zekerheid dat specifieke beleidsdoelstellingen (zoals emissiegrenzen) gerealiseerd worden dan instrumenten die uitsluitend op de prijs gebaseerd zijn (zoals belastingen). Op prijs gebaseerde instrumenten bieden dan weer meer zekerheid m.b.t. de kosten/prijs en zijn doorgaans gemakkelijker toe te passen.

2.11

De Commissie noemt nog een ander belangrijk verschil: belastingen (en ook heffingen) worden niet alleen gebruikt om gedrag te beïnvloeden, maar genereren ook overheidsinkomsten. bij verhandelbare vergunningen is dat alleen het geval „wanneer de rechten door de overheid worden geveild”.

2.12

In het Groenboek wordt tevens ingegaan op het thema „Groei en werkgelegenheid” en worden argumenten voor hervormingen van milieubelastingen gegeven. Nadat de Europese Raad tijdens zijn Top in juni 2006 bij de presentatie van de nieuwe duurzaamheidsstrategie gewag maakte van een nieuw, op duurzaamheidscriteria gebaseerd belastingstelsel (zonder echter concreet te worden), schrijft de Commissie nu het volgende: „Een hervorming van de milieubelastingen, waarbij de belastingdruk wordt verschoven van welvaartsnegatieve belastingen (bijvoorbeeld op arbeid) naar welvaartspositieve belastingen (bijvoorbeeld op milieuschadelijke activiteiten, zoals het gebruik van hulpbronnen of vervuiling), kan een win-winsituatie opleveren bij de aanpak van milieu- en werkgelegenheidsproblemen  (2) . Om de belastingdruk op de lange termijn te kunnen verschuiven, zal de milieugerelateerde belastinggrondslag relatief stabiele inkomsten moeten genereren.”.

2.13

Tot slot worden in het document enkele voorbeelden genoemd van reeds bestaande marktconforme instrumenten (energiebelasting, Eurovignet, plaatselijke heffingssystemen om de verkeerscongestie in de stadscentra te verminderen). Ook wordt een aantal zowel specifieke als zeer algemene kwesties aangesneden en aan de publieke opinie gepresenteerd, om een maatschappelijke discussie aan te zwengelen.

2.14

Ook ziet de Commissie marktconforme instrumenten als middel om de biodiversiteit te beschermen.

3.1

Het EESC heeft er vaak voor gepleit om het scala aan beleidsinstrumenten voor milieubescherming optimaal te benutten, waarbij een grote rol kan zijn weggelegd voor marktconforme instrumenten. Wat dit betreft is het Comité het dus met de Commissie eens.

3.2

Hoewel het Comité de naar voren gebrachte argumenten kan begrijpen en ze juist vindt, is het enigszins teleurgesteld door het Groenboek, dat immers een lange ontstaansgeschiedenis heeft gekend en waarvan de publicatie telkens is uitgesteld, en had het wat meer duidelijkheid gewenst wat het voor de toekomst geplande gebruik van marktconforme instrumenten betreft. De lange overlegrondes binnen de Commissie waren wellicht noodzakelijk, maar voor de besluitvorming als geheel hebben ze vanuit het oogpunt van het EESC geen aanwijsbaar nut gehad.

3.3

Veeleer lijkt het erop dat de politieke realiteit zich soms sneller ontwikkelt dan het interne besluitvormingsproces.

3.4

Het EESC stelt vast dat marktconforme instrumenten voor milieubescherming allang een realiteit zijn, al worden ze in de afzonderlijke lidstaten op zeer verschillende wijze gebruikt. Zo is volgens Eurostat bv. gemiddeld bijna 7 % van alle overheidsinkomsten in de EU-lidstaten afkomstig uit bronnen die verband houden met het milieu.

3.5

In het Groenboek en in de politieke discussie kan het dan ook niet gaan over een eventuele invoering van marktconforme instrumenten op milieugebied. De vraag is niet of, maar hóe: in hoeverre moet gebruik worden gemaakt van marktconforme instrumenten, en hoe moeten deze zich verhouden tot geboden en verboden en tot andere instrumenten?

3.6

De in het Groenboek gemaakte opmerkingen gaan niet verder dan wat al lange tijd binnen het bedrijfsleven en bij maatschappelijke groepen bekend is en besproken wordt. Evenmin wordt nagedacht over de vraag wie in eerste instantie moet optreden in deze context. Zoals bekend is de EU niet voor alle mogelijke instrumenten in gelijke mate bevoegd; zo zijn haar bevoegdheden bv. op belastinggebied bijzonder beperkt. Voorts is onduidelijk wat in politiek opzicht na de presentatie van dit Groenboek zou moeten gebeuren, of er — zoals gebruikelijk is — een Witboek volgt en welke conclusies moeten worden getrokken.

3.7

De grootste tekortkoming ervan is dat niet duidelijk wordt in welk instrument in welke politieke situatie prioriteit moet krijgen. De beoogde afbakening resp. eventuele integratie van regelgeving en marktconforme instrumenten blijft bijvoorbeeld vaag.

3.8

Het EESC kan dus weliswaar welwillend kennis nemen van het Groenboek, maar wijst erop dat de maatschappelijke discussie over efficiëntere instrumenten voor het milieubeleid met een grotere inzet en aan de hand van zo concreet mogelijke voorbeelden moet worden gevoerd, zodat de genoemde ambitieuze doelstellingen van de EU — bv. op het gebied van het klimaat- en het energiebeleid — ook echt kunnen worden verwezenlijkt.

3.9

Voor het EESC is het zaak bij marktconforme instrumenten het beginsel toe te passen dat de vervuiler betaalt, zodat stimulansen kunnen worden geboden aan degenen die het milieu actief beschermen.

4.1

Het EESC heeft steeds benadrukt hoe belangrijk het is om de zogenoemde „externe kosten” te internaliseren. Zoals de Commissie zelf schrijft, bieden marktconforme instrumenten hiervoor een goede oplossing. Allereerst moet er evenwel een duidelijk politiek besluit worden genomen over de omvang van de te internaliseren externe kosten.

4.2

Het in het Groenboek beschreven „marktconforme” instrument Eurovignet dat in het wegvervoer wordt toegepast, is een goed voorbeeld van een instrument dat geschikt is voor integratie van externe kosten, maar in werkelijkheid tot dusver slechts halfslachtig wordt gebruikt. De Commissie schrijft zelf dat „gemiddelde heffingen alleen infrastructuurkosten kunnen dekken en dus geen externe kosten omvatten”. Er moeten bijgevolg initiatieven worden genomen om bv. in de toekomst de externe kosten in het Eurovignet te integreren.

4.3

Het EESC verzoekt de Commissie, de Raad en het Parlement om marktconforme instrumenten voor de milieubescherming alleen als zodanig aan te merken indien er daadwerkelijk een duidelijke milieudoelstelling aan ten grondslag ligt. In het geval van het genoemde Eurovignet is niet zonder meer sprake van een evidente milieudoelstelling, aangezien de externe kosten niet worden geïntegreerd. Bij het Eurovignet gaat het er in eerste instantie om, de infrastructuurkosten niet alleen met overheidsgeld te financieren maar tevens de gebruiker te belasten. Uiteraard heeft een dergelijke aanpak indirect milieugevolgen, bv. wanneer de gebruiker zich na een prijsverhoging gaat afvragen of hij de voorkeur moet geven aan de weg of aan het spoor (dan wel een bepaalde reis helemaal niet moet maken). Toch moet het Eurovignet pas als „milieu-instrument” worden beschouwd wanneer de (milieu)kosten, waar tot dusver geen „markt” voor was en die buiten beschouwing werden gelaten, worden meegenomen.

4.4

Het is dus in de eerste plaats aan de politiek om duidelijk te maken wat het doel van een beleidsmaatregel is. De discussie over het passende instrument moet pas plaatsvinden wanneer de doelstelling is omschreven.

4.5

Mede vanwege het intensievere gebruik van marktconforme instrumenten ontkomt de politiek er dus niet aan om soms zeer moeilijke — want omstreden — besluiten te nemen en zeer concrete (milieu)doelstellingen inzake bv. emissiegrenzen te formuleren. Juist hieraan heeft het tot dusver vaak ontbroken. Marktconforme instrumenten zijn geen surrogaat voor deze besluiten, maar zijn — zoals al blijkt uit de benaming — instrumenten voor het realiseren van gestelde doelen.

4.6

De Commissie moet de onzekerheden die het Groenboek heeft opgeroepen, zo spoedig mogelijk wegnemen, en moet duidelijk maken op welke wijze ze in de toekomst van de diverse beleidsinstrumenten gebruik denkt te maken. Het EESC doet de Commissie derhalve de aanbeveling om in het kader van de voorgenomen uitgebreidere bespreking van het onderwerp aan de hand van enkele concrete, aan uiteenlopende beleidsterreinen ontleende voorbeelden — bv. op het gebied van energie en vervoer — de verschillende mogelijkheden voor beleidsmaatregelen (met of zonder gebruikmaking van marktconforme instrumenten) in kaart te brengen.

4.7

Daarbij zou de Commissie bv. kunnen aangeven dat ze het probleem van kankerverwekkende stoffen — om maar een voorbeeld te noemen — niet denkt te kunnen oplossen door marktconforme instrumenten in te voeren.

4.8

Marktconforme instrumenten kunnen echter ook van belang zijn in het licht van de actueler wordende vraag hoe in de toekomst CO2-vrije kolencentrales moeten worden gebouwd indien de techniek hiervoor binnenkort beschikbaar is. Moeten deze op basis van de „stand van de techniek” verplicht worden gesteld (via regelgeving dus), of moeten ze rendabel worden gemaakt door middel van marktconforme instrumenten? Dergelijke kwesties moeten in de toekomst vaker in maatschappelijke discussies aan de orde worden gesteld.

4.9

Indien het verband resp. de afbakening tussen regelgeving en marktconforme instrumenten aan de hand van voorstellen voor concrete maatregelen duidelijker kan worden gemaakt, zullen de in het Groenboek geformuleerde overwegingen inzake het gebruik van marktconforme instrumenten voor het behoud van de biodiversiteit wellicht ook begrijpelijker worden. Volgens het EESC is de Commissie tot dusver echter niet met overtuigende ideeën gekomen die uitzicht bieden op een doeltreffende bestrijding van het nog steeds verontrustende verlies aan biodiversiteit.

4.10

In zijn advies over het „Tweejaarlijks voortgangsverslag over de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling” (3) heeft het Comité de Commissie reeds opgeroepen haar uiterst vage overwegingen inzake een nieuw en op duurzaamheidsindicatoren gebaseerd belastingstelsel te concretiseren. Volgens Eurostat bedragen de inkomsten uit milieugerelateerde belastingen ongeveer 7 %.

4.11

Volgens het EESC had er allang een discussie moeten komen over een verlaging van de belasting op arbeid en een daarmee gepaard gaande compensatie door inkomsten uit belastingen op milieuonvriendelijke activiteiten en moet er na de verschijning van het Groenboek hierachter dan ook vaart worden gezet. Daarbij moet ook duidelijk worden gemaakt hoe de EU zich desbetreffende veranderingen voorstelt daar zij conform de EU-Verdragen slechts van zeer geringe invloed is op het belastingbeleid van de lidstaten.

4.12

Het EESC acht het van het grootste belang dat het in het vooruitzicht gestelde overzicht van milieuonvriendelijke subsidies zo spoedig mogelijk beschikbaar komt en dat deze subsidies zo snel mogelijk worden afgeschaft. Volgens het Comité verstoren milieuonvriendelijke subsidies in hoge mate de concurrentie en getuigen zij van een verkeerde toewijzing van overheidsgeld die volstrekt onaanvaardbaar is. Marktconforme instrumenten voor milieubescherming kunnen alleen echt effectief zijn als milieuonvriendelijke subsidies volledig zijn uitgebannen.