8.9.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 221/153

1.1

De uitbreiding van de EU met 10 lidstaten tegelijk veroorzaakt niet alleen problemen van kwantitatieve aard.

De Europese Conventie heeft een uitvoerige analyse gemaakt van het effect van de toetreding op de structuur en de werking van de Unie en heeft vervolgens een aantal maatregelen voorgesteld, die in de ontwerpgrondwet worden beschreven.

Ook moet worden nagegaan welk effect de uitbreiding op de verschillende betrokken sectoren heeft om het desbetreffende beleid hierop te kunnen afstemmen (1).

1.2

Er is tot dusver echter nog geen systematisch en uitvoerig onderzoek verricht naar de kwalitatieve gevolgen van de uitbreiding voor het Europees consumentenbeleid en het consumentenrecht. Ook is er niets bekend over de eventuele wijzigingen en aanpassingen die nodig zijn om het consumentenbeleid en het consumentenrecht af te stemmen op een nieuwe markt met ongeveer 500 miljoen consumenten.

1.2.1

Tijdens de bijeenkomst die op 14 en 15 maart 2003 onder auspiciën van het Comité in Thessaloniki werd gehouden, werd echter opgemerkt dat de uitbreiding wel eens grote gevolgen voor de grondbeginselen van het consumentenbeleid, en zelfs voor het Verdrag, zou kunnen hebben en van invloed zou kunnen zijn op de concrete vorm waarin nieuwe maatregelen voor consumentenbescherming worden gegoten en de manier waarop deze in heel Europa, op nagenoeg uniforme wijze, worden toegepast en gehandhaafd. Door de uitbreiding zullen ook de verschillen in nationaal consumentenrecht onvermijdelijk groter worden.

1.3

Het gaat hier in feite om een echte „kwaliteitsomslag”, een andere manier, een andere methode, een andere wijze om de consument te verdedigen, te beschermen, te begunstigen, om de raadpleging en participatie van de consument veilig te stellen, om te verzekeren dat hij op alle niveaus van de politieke besluitvorming vertegenwoordigd is, maar nu in een andere omgeving, met andere kenmerken, andere consumptiegewoonten en -praktijken, andere culturele tradities, andere wetten en gedragscodes.

1.4

Doel van dit advies was dan ook een zo uitvoerig mogelijk onderzoek te verrichten naar de gevolgen van de uitbreiding voor het consumentenbeleid en het consumentenrecht, en eventueel voorstellen te formuleren voor de koers van het consumentenbeleid in de jaren na de toetreding van de nieuwe lidstaten, alsook voor eventuele wijzigingen van het Gemeenschapsrecht ten aanzien van de bescherming, verdediging en bevordering van consumentenbelangen en inspraak van consumenten, dan wel voor nieuwe, noodzakelijk geachte wetsvoorstellen.

2.1

Voordat een begin werd gemaakt met het opstellen van dit advies moest een zo nauwkeurig mogelijk beeld worden geschetst van de problemen bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht in de nieuwe lidstaten.

2.2

Hiertoe werden twee vragenlijsten gestuurd naar verschillende personen met verantwoordelijkheden terzake, gaande van ambtenaren tot organisaties die de belangen van consumenten vertegenwoordigen en beroepsorganisaties die zich meer rechtstreeks bezighouden met consumentenbetrekkingen. Ook werd een hoorzitting georganiseerd, die plaatsvond op 2 december 2003 en waaraan massaal en actief werd deelgenomen.

2.3

Op grond van de resultaten van de hoorzitting en de analyse van de antwoorden op de vragenlijsten, en rekening houdend met de bilaterale contacten die tijdens de voorbereidende werkzaamheden werden onderhouden, kan dit ontwerpadvies de grondslag leggen voor conclusies en aanbevelingen aangaande eventuele wijzigingen die na de uitbreiding in het consumentenbeleid moeten worden aangebracht.

3.1

Er lijkt een consensus te bestaan over de gedachte dat een consumentenbeleid dat is afgestemd op de actuele situatie, op een grotere interne markt, in eerste instantie gericht moet zijn op een grotere betrokkenheid van de consument als „marktpartner” en, bijgevolg, op het stimuleren van diens bijdrage aan het uitwerken van een beleid dienaangaande en het ontwikkelen van de hiertoe aangewezen middelen en mechanismen (2).

3.2

De verwezenlijking van dit doel ligt niet alleen in handen van de regionale en lokale bestuursorganen van de verschillende lidstaten; ook de diverse communautaire instanties en organisaties spelen hierbij een belangrijke rol. De consumenten zijn, op hun beurt en in het kader van hun recht op organisatie, zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop zij zich organiseren om hun belangen te behartigen en te vertegenwoordigen en voor de manier waarop zij bij het uitzetten van de grote lijnen voor het consumentenbeleid hun stem laten horen in de diverse gremia van het politieke besluitvormings- en wetgevingsproces.

3.3

Het uitgangspunt in deze moet dus zijn: de volledige erkenning van het vermogen en de autonomie van consumenten om zich op lokaal, regionaal, nationaal, Europees en internationaal niveau te organiseren en te verenigen met het oog op een adequate vertegenwoordiging van hun belangen en deelname aan alle instanties die besluiten nemen aangaande zaken waar zij belang bij hebben.

Het is ontegenzeggelijk de plicht van de — nationale of Europese — wetgever om zulks te garanderen en veilig te stellen.

3.4

Er bestaat echter een duidelijke en op brede schaal gevoelde behoefte aan uniforme Europese voorschriften waaraan consumentenorganisaties, die op initiatief van de consumenten zélf zijn opgericht, moeten voldoen: zo moeten zij bepaalde grondbeginselen van een democratische organisatie in acht nemen ten einde een doeltreffende, autonome en onafhankelijke vertegenwoordiging van de consument in het algemeen te waarborgen.

3.4.1

De criteria die in bepaalde communautaire instrumenten zijn vervat om de representativiteit van consumentenorganisaties en -verenigingen te bepalen, ten einde onderlinge vergelijking hiervan in de hele EU mogelijk te maken, werden als betrekkelijk ontoereikend beschouwd (3).

3.4.2

Daarom heeft de EU op haar beurt, bijv. in Richtlijn 98/27/EG van 19 mei 1998 betreffende het doen staken van inbreuken in het raam van de bescherming van consumentenbelangen, voor bepaalde doeleinden een aantal nieuwe criteria geformuleerd voor de erkenning van consumentenorganisaties (4).

3.4.2.1

Maar deze criteria, die betrekking hebben op een „administratieve” beslissing van de lidstaten, kunnen niet als uitgangspunt dienen voor een uniforme definitie van consumentenorganisatie of -vereniging die vergelijking tussen de verschillende lidstaten mogelijk maakt.

3.5

In een poging tot een uniforme definitie van het begrip „consumentenorganisatie” te komen werden diverse kenmerken aangewezen. Zo moet een consumentenorganisatie:

3.5.1

Ook werd voorgesteld coöperatieve organisaties van met name consumenten gelijk te stellen aan consumentenorganisaties (5).

3.5.2

Tevens werd de mogelijkheid geopperd om officiële erkenning van consumentenorganisaties door een nationale bevoegde instantie verplicht te stellen; er werd echter ook gepleit voor steun aan consumentenorganisaties op grond van hun technische vakbekwaamheid en het resultaat van hun werkzaamheden, en niet alleen omdat zij door nationale instanties officieel worden erkend.

3.6

Aangezien het hier om een gevoelige, en onmiskenbaar belangrijke, materie gaat, pleit het Comité voor een uitgebreid onderzoek door de Commissie op dit vlak, waarvan de resultaten bij voorkeur in de vorm van een mededeling openbaar worden gemaakt.

3.7

Daarnaast werd de vinger gelegd op diverse tekortkomingen of lacunes in de bestaande stelsels die een belemmering vormen voor een adequate uitoefening van het recht op organisatie, m.n. op Europees niveau, door organisaties die de algemene of specifieke belangen van consumenten vertegenwoordigen.

3.7.1

Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar de opleidingsbehoeften van de directie, technici en cursusleiders van de genoemde verenigingen of consumentenorganisaties (6).

3.7.2

Behalve algemene voorlichtingsprogramma's die voor alle consumenten zijn bestemd, moet doelgerichte informatie aan verenigingen en consumentenorganisaties worden verstrekt, die zij kunnen doorsluizen naar hun leden of naar consumenten in hun respectieve landen of regio's.

3.7.3

De vertegenwoordiging van consumentenverenigingen op Europees niveau moet, hetzij rechtstreeks hetzij via hun verenigingen, worden uitgebreid, wat niet wegneemt dat de recente initiatieven van de Commissie om het consumentencomité (7) te reorganiseren en binnen het Directoraat-Generaal Mededinging (8) een verantwoordelijke voor de betrekkingen met consumenten aan te wijzen, vallen toe te juichen en navolging verdienen op andere beleidsterreinen die voor consumenten van belang zijn (9).

3.7.4

Het zou ook een goede zaak zijn indien weer regelmatig een Europees forum voor de consument zou worden georganiseerd, om de dialoog en de informatie en samenwerking tussen consumentenorganisaties uit te breiden en te verbeteren.

4.1

Eén van de eerste vereisten voor een adequate vertegenwoordiging van consumenten is het waarborgen van een adequate financiering van zowel de organisatie als de werking van hun belangenverenigingen (10).

4.2

Ongeacht de vorm waarin die steun door elk land wordt gegoten, zijn sommige vertegenwoordigers van consumenten van mening dat consumentenorganisaties alleen met flinke steun en bijstand van de EU over de noodzakelijke middelen zullen beschikken om hun rol als verdedigers, beschermers en vertegenwoordigers van de consumenten op regionaal, nationaal, Europees en internationaal niveau te kunnen spelen (11).

4.3

Algemeen gesproken slagen consumentenverenigingen er op eigen kracht, d.w.z. met de middelen die afkomstig zijn van ledenbijdragen of van eigen initiatieven, nauwelijks in om het hoofd boven water te houden en hun autonomie en onafhankelijkheid ten opzichte van de politieke en economische machthebbers te bewaren (12).

Om deze principes te handhaven moet eventuele financiële steun in de regel worden toegespitst op acties, programma's, projecten en initiatieven, vooral op het gebied van cursussen voor leidinggevend personeel, voorlichting van consumenten en financiering van collectieve maatregelen ten behoeve van uiteenlopende consumentenbelangen, en niet op het dagelijks bestuur van deze verenigingen.

4.4

De huidige communautaire regelgeving betreffende de steun aan consumentenorganisaties is neergelegd in Beschikking 20/2004/EG van 8 december 2003 tot vaststelling van een algemeen kader voor de financiering van communautaire activiteiten ter ondersteuning van het consumentenbeleid in de EU voor de periode 2004-2007 (13), die moet worden gelinkt aan de„Evaluatie van het doorlopend actieprogramma in het kader van de strategie voor het consumentenbeleid 2002-2006” van 15 september (14).

5.1

In artikel 153 worden minimale harmonisatie en een hoog niveau van consumentenbescherming uitdrukkelijk genoemd als grondbeginselen van het gemeenschappelijk consumentenbeleid (15).

5.2

Dit uitgangspunt, dat overigens niet nieuw is (16) en ook niet wordt gewijzigd in de ontwerpgrondwet, heeft ertoe geleid dat in het merendeel van de richtlijnen die op het gebied van consumentenbescherming werden aangenomen de zogeheten „minimumclausule” werd opgenomen, die luidt als volgt:

„Deze richtlijn belet de Lid-Staten niet voorschriften vast te stellen of te handhaven waarin de consument op het door deze richtlijn bestreken gebied een verderreikende bescherming wordt geboden, zulks onverminderd hun uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen (17)”.

5.3

Sinds kort lijkt men echter meer te neigen naar totale harmonisatie als middel om de verschillende nationale regels op het gebied van consumentenbescherming beter op elkaar af te stemmen, althans volgens het Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie (18) en, recenter nog, de Mededeling van de Commissie over de Strategie voor het consumentenbeleid 2002-2006 (19).

5.3.1

Dit blijkt met name uit de recente voorstellen voor een richtlijn betreffende consumentenkrediet (20) en oneerlijke handelspraktijken (21). Afgezien van een excessieve interpretatie van het beginsel van wederzijdse erkenning (22) lijkt het hier om een algemene tendens te gaan, en niet om een eenmalig gebeuren. De reden hiervoor dient te worden gezocht in de aard van de zaak of in de noodzaak fundamentele aspecten van de interne markt te regelen.

5.3.2

Het Comité is zich ervan bewust dat het voordelen heeft om, telkens wanneer het om maatregelen gaat die uitsluitend of hoofdzakelijk de goede werking van de interne markt beogen, wetgevende instrumenten in te voeren die ervoor zorgen dat de rechtsstelsels die de rechtsbetrekkingen tussen ondernemingen onderling of tussen ondernemingen en consumenten regelen, zoveel mogelijk overeenstemmen. Dat is vooral belangrijk met het oog op de uitbreiding tot 25 lidstaten.

5.3.2.1

Het Comité is derhalve van mening dat er, indien mogelijk gezien de aard van de materie, verordeningen of „Europese wetten” (volgens de nieuwe, in de Europese grondwet voorgestelde benaming) (23) of, indien dat niet mogelijk is, richtlijnen of „kaderwetten” (grondwet) moeten worden uitgevaardigd waarin naar maximale harmonisatie wordt gestreefd om de rechtszekerheid van het afgeleide recht zoveel mogelijk te waarborgen.

5.3.3

Het Comité is echter van mening dat de keuze voor dit soort harmonisatie als conditio sine qua non moet hebben dat de consumentenbescherming van het hoogste niveau is en aansluit bij de technologische ontwikkelingen, de wetenschappelijke kennis en de heersende culturele waarden.

5.4

In alle andere gevallen waarin niet de totstandbrenging en de werking van de interne markt maar de bescherming en verdediging van de consument vooropstaan of voorrang krijgen, worden de beoogde belangen volgens het Comité het beste gediend en behartigd door vast te houden aan het beginsel van minimale harmonisatie, zij het op een hoog beschermingsniveau, waarbij de lidstaten evenwel maatregelen voor een hogere graad van bescherming mogen handhaven of treffen, mits deze maatregelen verenigbaar zijn met het Verdrag, overeenkomstig het bepaalde in artikel 153, lid 5.

5.5

Met de toetreding van tien nieuwe lidstaten raadt het Comité de Commissie aan haar standpunt te herzien en haar — sinds kort uitgesproken — voorkeur voor maximale harmonisatie te beperken tot situaties waarin de goede werking van de interne markt op het spel staat, met dien verstande dat de consumentenbescherming in dergelijke situaties van het hoogste niveau is en in overeenstemming is met de stand van de wetenschappelijke kennis, de technologische ontwikkeling en de sociale en culturele waarden op het betreffende vlak.

5.6

Met „wetenschappelijke kennis” wordt de kennis bedoeld waarop de beleidsmakers hun besluiten inzake consumentenaangelegenheden baseren. Hieronder vallen de erkende resultaten van:

Duidelijke lacunes in de aanwezigheid van basiskennis moeten worden tegengegaan door voor toereikende onderzoekscapaciteit te zorgen.

5.7

Bovendien pleit het Comité ervoor dat, indien mogelijk en indien de stand van de technische en juridische ontwikkelingen het toelaat, voor een verordening (of Europese wet volgens de nieuwe benaming) wordt gekozen als meest aangewezen instrument om de verschillen in nationale wetgeving zoveel mogelijk uit de weg te ruimen en de rechtszekerheid m.b.t. rechtsbetrekkingen veilig te stellen (24).

6.1

Enkele fundamentele beginselen uit het Verdrag liggen ten grondslag aan het afgeleide recht en moeten steeds worden ingeroepen bij het definiëren van de aard, de essentie, de opportuniteit en de materiële werkingssfeer van de maatregelen op diverse terreinen en bij het uitstippelen van de verschillende EU-beleidslijnen.

Het consumentenrecht vormt hierop derhalve geen uitzondering.

6.2

De belangrijkste beginselen zijn die van subsidiariteit (25), wederzijdse erkenning en voorzorg.

6.2.1

Zonder verder uitgebreid in te gaan op het bereik van het subsidiariteitsbeginsel op het vlak van de consumentenbescherming, kan immers worden gesteld dat hier, gelet op de huidige formulering van het subsidiariteitsbeginsel in combinatie met artikel 153, sprake is van wat door sommigen „dubbele subsidiariteit” wordt genoemd (26).

6.2.2

Behalve aan de toets van „primaire” en algemene subsidiariteit overeenkomstig artikel 5 van het EG-Verdrag (ex artikel 3 B) en, in het geval van de genoemde maatregelen, artikel 153, lid 3, sub b), heeft de wetgever nog een extra waarborg willen inlassen, die als „secundaire” subsidiariteit fungeert. Deze maatregelen zijn dus enkel aanvaardbaar indien zij niet alleen de toets van subsidiariteit doorstaan, maar ook het beleid van de lidstaten op de betreffende terreinen „aanvullen” of „ondersteunen”.

6.2.3

Met andere woorden, de lidstaten moeten al stappen hebben gezet om een nationaal beleid te voeren of te formuleren, wil de Gemeenschap iets kunnen ondernemen om dit beleid eventueel „aan te vullen” of te „ondersteunen”.

6.2.4

Kortom, de Gemeenschap mag niet op eigen initiatief maatregelen nemen, noch op de eerder uitdrukkelijk genoemde terreinen, noch indien deze maatregelen volgens het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 (ex 3B) gerechtvaardigd zijn, behalve wanneer zij specifiek beleid van de lidstaten aanvullen of ondersteunen.

6.3

Daarom moeten vertegenwoordigers van consumenten er te allen tijde, en vooral wanneer het om de concrete toepassing van het subsidiariteitsbeginsel gaat, bij de Europese instellingen op hameren dat hun interpretatie van dit beginsel de goedkeuring van noodzakelijke en passende maatregelen ter bescherming en verdediging van de consument niet in de weg mag staan.

6.4

Het Comité heeft zich al eerder kunnen uitspreken over het beginsel van wederzijdse erkenning (27), nl. in zijn initiatiefadvies van november 2000 (28), dat werd opgesteld naar aanleiding van de mededeling van de Commissie over „De wederzijdse erkenning in het kader van de follow-up van het actieprogramma voor de interne markt” (29).

6.5

De Commissie heeft, op haar beurt, een reeks maatregelen bekendgemaakt om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning, waaronder maatregelen op het vlak van strafrechtelijke beslissingen en op het vlak van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (30).

6.6

Maatregelen ten behoeve van consumenten worden steeds vaker tot andere wetgevingsterreinen uitgebreid, vooral wanneer ook totale harmonisatie wordt beoogd.

6.7

Hoewel het beginsel van wederzijdse erkenning algemeen wordt erkend, kan toepassing ervan op bepaalde terreinen betekenen dat consumenten aan verschillende nationale wetgevingen zijn onderworpen. Zo ontstaan onduidelijke situaties, die allerminst bevorderlijk zijn voor de grensoverschrijdende handel (31).

6.8

Het Comité wil de Commissie er daarom op wijzen dat, indien een beroep wordt gedaan op het beginsel van wederzijdse erkenning om de wetgevingen van de lidstaten meer te stroomlijnen, voorzichtig te werk moet worden gegaan en rekening moet worden gehouden met de situatie op het betreffende terrein.

6.9

Anderzijds is het Comité van mening dat het voorzorgsbeginsel, dat met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht zijn intrede heeft gedaan in het Gemeenschapsrecht en alleen van toepassing is op het milieubeleid, moet worden beschouwd als een algemeen rechtsbeginsel dat ten grondslag ligt aan alle EU-beleidslijnen, en met name aan het consumentenbeleid. Dit zou belangrijke praktische consequenties hebben voor de systematische en objectieve beoordeling van risico's en voor de omkering van de bewijslast ten behoeve van consumenten als algemene regel in het civiele aansprakelijkheidsrecht (32).

7.1

Zoals gezegd heeft de horizontale of transversale aanpak van het consumentenbeleid pas zijn intrede gedaan in het Gemeenschapsrecht met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam; deze aanpak werd al eerder in diverse documenten van de Commissie (33) aangehaald en heeft nu een prominente plaats veroverd in de beleidsrichtsnoeren van de Commissie en wordt bovendien als grondrecht genoemd in de ontwerpgrondwet (34).

7.2

In het Commissiedocument over de „Strategie voor het consumentenbeleid 2002-2006” (35) valt namelijk te lezen dat „voor de consument niet alleen de specifieke wet- en regelgeving inzake consumentenbescherming van belang is, maar ook andere beleidsterreinen zoals bijvoorbeeld de interne markt, milieu en duurzame ontwikkeling, vervoer, financiële diensten, concurrentie, landbouw, buitenlandse handel, enz. Het consumentenbeleid kan daarom niet worden ontwikkeld zonder rekening te houden met andere gebieden die van invloed zijn op de consument. Het is van wezenlijk belang dat binnen alle daartoe in aanmerking komende EU-beleidsterreinen systematisch een plaats wordt ingeruimd voor consumentenbelangen”  (36).

7.3

Feit is echter dat dit beginsel niet systematisch in praktijk is gebracht in de maatregelen tot uitvoering en ontwikkeling van de diverse EU-beleidslijnen, en dat deze doelstelling ook in het bovenvermelde strategische document geen prioriteit heeft gekregen, in weerwil van wat het Comité in zijn advies over deze mededeling van de Commissie heeft bepleit (37).

7.4

Het Comité dringt derhalve aan op de invoering van transparante procedures en de handhaving van geloofwaardige praktijken om te garanderen dat, telkens wanneer er maatregelen worden genomen op een terrein dat onder communautaire bevoegdheid valt, rekening wordt gehouden met de belangen van consumenten en een hoog niveau van consumentenbescherming wordt gewaarborgd (38).

7.5

Met het oog hierop stelt het Comité voor dat de Commissie nagaat of de personele en materiële middelen van DG SANCO moeten worden uitgebreid en diens methoden en werkwijzen moeten worden aangepast om aan te sluiten bij die van de overige D.-G.'s.

7.5.1

Ook de andere Europese instellingen, gaande van de Raad tot het Europees Parlement en van het Comité van de Regio's tot het EESC zelf, moeten hun werkwijze eens kritisch tegen het licht houden om ervoor te zorgen dat in alle onderdelen van het EU-beleid terdege rekening wordt gehouden met de bescherming van de consument.

8.1

Gezien de wildgroei en toenemende complexiteit van de wet- en regelgevingsvoorstellen op het gebied van het consumentenrecht is het aanbevelingswaardig, zo niet absoluut noodzakelijk, dat het wetgevingsproces wordt verbeterd en vereenvoudigd.

8.2

De Commissie heeft zich reeds herhaaldelijk over deze aspecten van het communautaire wetgevingsproces gebogen (39).

8.3

Ook het Comité heeft zich, net als de Commissie, met dit onderwerp beziggehouden (40) en heeft het thema „vereenvoudiging” sinds het jaar 2000 permanent op de agenda van de Waarnemingspost interne markt gezet.

8.4

Het Comité is derhalve ingenomen met het interinstitutionele akkoord tussen het EP, de Raad en de Commissie op dit gebied (41) en verwijst, voor het overige, naar de overwegingen in de genoemde adviezen en met name naar het recente advies dat naar aanleiding van de laatste mededeling van de Commissie ter zake werd uitgebracht (42).

8.5

Aangezien het consumentenrecht met name particulieren aangaat, verdient de vereenvoudiging van dit recht, zodat het begrijpelijker en toegankelijker wordt, bijzondere aandacht (43).

8.6

Een ander onderdeel van deze exercitie bestaat in codificatie, waarmee de Commissie naar aanleiding van bepaalde richtlijnen overigens al een — bescheiden — begin heeft gemaakt.

8.7

Gezien de verschillende manieren waarop het begrip „codificatie” kan worden opgevat, ligt één pan-Europese consumentenwetgeving niet voor de hand (44); in plaats daarvan kan beter worden verdergegaan met de themagewijze aanpassing van het bestaande Gemeenschapsrecht in de zin dat de bepalingen van de verschillende wetsvoorstellen op elkaar worden afgestemd en enig systeem in de materie wordt aangebracht.

8.8

Wat vaak wordt genoemd als middel om de wildgroei van wetsbepalingen aan banden te leggen is een veelvuldiger beroep op zelfregulering en co-regulering.

8.8.1

Zonder vooruit te willen lopen op het advies ter zake waaraan het Comité momenteel werkt kan, met name ten aanzien van het consumentenrecht, reeds worden gesteld dat op een nog niet geconsolideerde markt, ten aanzien waarvan een erkend gebrek aan informatie bestaat, alternatieve vormen van zelfregulering en co-regulering slechts kans van slagen hebben indien hieraan een wettelijk kader ten grondslag ligt waarvan de reikwijdte, parameters en criteria duidelijk zijn gedefinieerd. Dit heeft het Comité al eerder bepleit, nl. in zijn advies over oneerlijke handelspraktijken (45).

9.1

Het Comité heeft al vaker gewezen op de belangrijke rol van goede voorlichting en vorming voor de bescherming, verdediging en bevordering van consumentenbelangen.

9.2

Ten aanzien van de voorlichting van de consument heeft het Comité steeds beklemtoond dat het niet aangaat om specifieke informatie over elke dienst of elk product of andere informatie, hoe volledig ook, te verstrekken maar dat juist algemene informatie over de rechten van de consument geboden is om tot een persoonlijke en op de aard van de betreffende goederen en diensten afgestemde voorlichting te komen (46).

9.3

Ten aanzien van de vorming van de consument heeft het Comité in een recent initiatiefadvies niet alleen een pleidooi gehouden voor de „goed onderlegde consument”, maar ook de inhoud en de technieken van consumentenvoorlichting alsook de rol van de diverse betrokkenen bij het voorlichtingsproces (Europese Unie, staten, consumentenverenigingen, vakmensen enz. …) omschreven (47).

9.4

Met het oog op de herziening van het consumentenbeleid als gevolg van de uitbreiding worden de voorlichting en vorming van de consument nóg belangrijker voor een doeltreffende bevordering en bescherming van de consumentenbelangen. Het blijft echter wél de taak van de lidstaten en de consumentenorganisaties om de richtsnoeren en criteria vast te stellen die ervoor moeten zorgen dat e.e.a. zoveel mogelijk op de nationale, regionale of lokale situatie is afgestemd.

9.4.1

Bij deze belangrijke taak spelen niet alleen de scholen, de consumentenverenigingen, de bedrijven, vakmensen en nationale overheden een rol.

De Europese Unie coördineert niet alleen de initiatieven, maar stimuleert en bevordert ook maatregelen die tot een betere voorlichting en grotere kennis van de consument moeten leiden (48).

9.4.2

Deze maatregelen mogen niet beperkt blijven tot omvangrijke financiële steun maar moeten ook de ontwikkeling van gemeenschappelijke campagnes en programma's inzake voorlichting en vorming omvatten.

9.4.3

De maatregelen moeten van toepassing zijn op zowel de consumenten als de professionele leveranciers van goederen en diensten, alsook op de wetgevende en wetshandhavende instanties, m.n. de gerechtelijke diensten (rechters, advocaten, officieren van justitie, enz.).

10.1

Wat van fundamenteel belang is, is het resultaat van het recente voorstel voor een verordening betreffende de samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (COM(2003) 443 def. van 18 juli 2003), waarover het Comité reeds advies heeft uitgebracht (49).

10.2

Om ervoor te zorgen dat het systeem voor toezicht op schendingen van het Gemeenschapsrecht steeds efficiënter wordt en de tenuitvoerlegging ervan op nationaal niveau gegarandeerd effect sorteert moeten verschillende, in dit voorstel beschreven lacunes adequaat worden aangevuld.

Een aspect dat onmiddellijk moet worden aangepast, is de werkingssfeer, die volgens het Comité veel te beperkt is.

11.1

Het Comité is zich er terdege van bewust dat wetswijzigingen niet onmiddellijk effect sorteren noch meteen tot resultaat leiden. Ten aanzien van de verschillende onderwerpen die hier de revue zullen passeren en verder zullen worden uitgediept wenst het Comité niet alleen te benadrukken dat het geldende recht moet worden geconsolideerd en effectief moet worden toegepast, maar ook te beklemtonen dat enerzijds heel geleidelijk en omzichtig te werk moet worden gegaan om het noodzakelijke evenwicht tussen de belangrijkste belangen die hier op het spel staan niet te verstoren, en dat anderzijds niet uit het oog mag worden verloren dat de consument zich in de meeste gevallen in een ongunstige positie bevindt.

11.2

Het is vanuit dit oogpunt dat het Comité pleit voor een nadere beschouwing van bepaalde onderdelen van het consumentenrecht ten einde de huidige regelgeving voor rechtsbetrekkingen waarbij consumenten rechtstreeks zijn betrokken te verbeteren.

11.2.1

Dat geldt onder meer voor de betrouwbaarheid van diensten voor consumenten en, in verband daarmee, voor de aansprakelijkheid van verleners van diensten met gebreken.

11.2.2

Het voorstel voor een richtlijn op dit gebied ligt al sinds 1992 in de koelkast (50). De Commissie heeft, in een reactie op het verzoek van de Raad en het Parlement om „de behoeften, mogelijkheden en prioriteiten inzake een gemeenschappelijk optreden op het gebied van de veiligheid van diensten” aan te geven (51), besloten de discussie ter zake nieuw leven in te blazen met haar verslag van 6 juni 2003 (52) alsook met haar recente voorstel voor een richtlijn betreffende diensten op de interne markt (53); dit besluit wordt door het Comité van harte toegejuicht.

11.2.3

Gevreesd wordt echter dat de aanpak van de Commissie, die uitgaat van een verkeerde interpretatie van het subsidiariteits- en complementariteitsbeginsel op het vlak van het nationaal beleid, niet wordt omgezet in tijdige, doelgerichte maatregelen (54).

11.2.4

Een ander terrein waarop een belangrijke tekortkoming in de communautaire regelgeving valt waar te nemen is de afbakening van de werkingssfeer van de diensten van algemeen belang en de beginselen die hieraan ten grondslag moeten liggen voor wat betreft de continuïteit en het universele karakter van de diensten, de betaalbaarheid, de toegankelijkheid, de keuzevrijheid enz. (55).

11.2.4.1

Geheel in lijn met zijn eerdere adviezen over dit onderwerp (56) is het Comité van mening dat er, met het oog op de uitbreiding van de EU, een duidelijke koers moet worden uitgezet ten aanzien van de privatisering van bepaalde openbare diensten en het definiëren van elementaire diensten van algemeen belang, zoals luchtvaart, treinverkeer, elektriciteits- en gasvoorziening, postdiensten en telecommunicatie (57).

11.2.4.2

Bij gebrek aan indicatoren die voldoende nauwkeurig zijn om een vergelijkend onderzoek van deze diensten mogelijk te maken, wordt halsreikend uitgekeken naar de mededeling van de Commissie over een methode voor horizontale evaluatie van diensten van algemeen belang (58).

11.2.5

Een andere lacune die nog steeds niet is aangevuld, is de harmonisatie op Europees niveau van de wetgeving inzake niet-contractuele verbintenissen.

11.2.5.1

Daarom verdient het voorstel van de Commissie voor een verordening op dit gebied speciale vermelding (59). Dit voorstel is immers, samen met de opmerkingen en suggesties die het Comité in zijn advies (60) naar voren heeft gebracht, een essentiële stap op weg naar de harmonisatie van de EU-wetgeving op een terrein dat essentieel is voor een goede bescherming van de consument.

11.3

Wat het recht op informatie betreft, met name ten aanzien van levensmiddelen (61), moeten behalve een steeds duidelijker etikettering ook andere moderne middelen worden ingezet om de consumentenvoorlichting te verbeteren (internet, gratis telefoonnummers, consumentenondersteuning enz.); bovendien moet, indien mogelijk en noodzakelijk, steeds worden vermeld wat de herkomst van het product is (62).

11.4

Op het gebied van de bescherming van de gezondheid en de veiligheid hangt de doeltreffender werking van het RAPEX-systeem (63) af van het reactievermogen van de nationale overheden. Het EESC blijft erop hameren dat moet worden geïnvesteerd in een goed toezicht op de interne markt door middel van projecten die marktcontrolemechanismen in met name de nieuwe lidstaten helpen ontwikkelen, en die steun geven aan consumentenorganisaties of aan de bevoegde overheidsinstanties (64).

11.4.1

Consumentenorganisaties moeten erop toezien dat de informatie die wordt verstrekt over veilige producten en diensten, betrouwbaar is en dat de resultaten van nationale controles bekend worden gemaakt.

11.5

Wat de bescherming van economische belangen betreft zijn er diverse aspecten die aandacht verdienen en aan verbetering toe zijn.

11.5.1

Aangaande de aansprakelijkheid van de producent  (65) is er sprake van een verstoorde balans tussen de bewijslast die op de schouders van de consument rust en de gevallen waarin de producent niet aansprakelijk is.

11.5.1.1

Het is derhalve raadzaam verder te gaan met de lopende werkzaamheden aangaande Richtlijn 85/374/EEG van 25 juli 1985 in de richting die met name in het Groenboek inzake de verantwoordelijkheid voor defecte producten werd ingeslagen (66) en die ook in diverse, in opdracht van de Commissie uitgevoerde studies wordt bepleit (67).

11.5.2

De beperking van consumentenbescherming in gevallen van verkoop aan huis  (68) op verzoek van de consument roept enige vragen op vanwege de moeilijke bewijsvoering en vanwege het feit dat soms niet duidelijk is welke regels van toepassing zijn. Dit probleem vergt wederom nader onderzoek, zodat maatregelen kunnen worden genomen om de consument te beschermen tegen fraude; bovendien moet de hele richtlijn worden herzien in het licht van de huidige oneerlijke en agressieve praktijken en van de communautaire teksten die daarop betrekking hebben.

11.5.3

Wanneer het gaat om overeenkomsten die op afstand zijn gesloten  (69) zou onvoorwaardelijk moeten worden bepaald dat de leverancier moet bewijzen of de verplichtingen aangaande voorafgaande informatie, schriftelijke bevestiging en instemming van de consument zijn nagekomen (70). Ook dient te worden nagegaan of het raadzaam is een informatieplicht in te voeren voor overeenkomsten op afstand aangaande nieuwe technologieën.

11.5.4

Het Comité heeft zo zijn twijfels over de uitoefening van het herroepingsrecht en is voorstander van één termijn voor alle soorten wetsteksten en van duidelijke regels voor de uitoefening van dit recht, met name voor wat betreft de verkoop op afstand van financiële diensten (71) op het gebied van consumentenkrediet (72). Het Comité vindt dat deze regeling, die ingewikkeld en weinig doorzichtig is, dringend moet worden vereenvoudigd (73).

11.5.5

Wat de bescherming van de consument tegen oneerlijke bedingen  (74) betreft zou het interessant zijn als de Commissie een systematisch en actueel overzicht zou opstellen van algemene contractbepalingen die hetzij door de nationale rechterlijke instanties hetzij in de jurisprudentie van het Hof van Justitie uitdrukkelijk als „misleidend” zijn bestempeld, en dit overzicht naar consumentenverenigingen en brancheorganisaties zou sturen (75).

11.5.5.1

Anderzijds, aangezien de regelgeving onmiskenbaar achterhaald is, dringt het Comité er bij de Commissie op aan om de herziening zo snel mogelijk af te ronden, zoals ook werd geconcludeerd in haar verslag over de toepassing van de richtlijn (76) en de talrijke bijeenkomsten die zij in verband hiermee heeft georganiseerd.

11.5.6

Over consumentenkrediet  (77) heeft het Comité zich onlangs nog, naar aanleiding van een voorstel van de Commissie (78) ter zake, kunnen uitspreken. Het Comité herhaalt hier nog eens dat woekerpraktijken uit den boze zijn en dat de rechten en plichten van consumenten en kredietverlenende instanties in evenwicht moeten worden gebracht. Het feit dat de nationale regels op dit gebied uiteenlopen en de consumenten verschillende niveaus van bescherming genieten — een situatie die er mogelijkerwijs niet op vooruit zal gaan met de toetreding van de nieuwe lidstaten — kan het vertrouwen in de markt voor financiële dienstverlening ondermijnen en concurrentievervalsing veroorzaken.

12.5.7

Een kwestie waaraan in Europees verband dringend aandacht moet worden besteed, zoals het Comité overigens al diverse malen heeft beklemtoond, zijn gezinnen met een schuldenprobleem; deze situatie is de laatste tijd alleen maar verslechterd en kan totaal uit de hand lopen als de rente, zoals verwacht, gaat stijgen (79).

11.5.8

Het Comité acht het ook van essentieel belang de regelgeving aangaande de veiligheid van elektronische betalingen  (80) verder aan te scherpen en is ingenomen met het recente initiatief van de Commissie om een discussie aan te zwengelen over de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ruimte voor betalingen op de interne markt (81).

11.5.8.1

Maar van een totaalaanpak op het gebied van elektronische handel is tot dusver geen sprake. Een dergelijke aanpak is onmisbaar om het vertrouwen van de consument te winnen, zoals duidelijk werd gemaakt tijdens de conferentie in Dublin, ter gelegenheid van de Europese Dag van de Consument 2004.

11.5.8.1.1

Daar komt nog bij dat de moeite die tot dusver is gedaan om een systeem te ontwikkelen voor de accreditatie van leveranciers, niet tot zelfregulerende maatregelen heeft geleid die consumenten in staat stellen om de betrouwbaarheid van websites te beoordelen.

11.5.8.1.2

Het is dan ook een goede zaak dat de Commissie onlangs het initiatief heeft genomen om een veiliger gebruik van het internet te bevorderen (82) en een aanbeveling heeft geformuleerd betreffende de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid en het recht op weerwoord in verband met de concurrentiepositie van de Europese industrie van audiovisuele en informatiediensten (83)

11.5.8.2

Bovendien ontbreekt het aan een internationaal rechtskader dat vergelijkbaar is met het kader dat bij de Verordening van Brussel I werd ingevoerd en dat van essentieel belang is voor de veilige ontwikkeling van internationale elektronische transacties; daarom dient in het licht van de Conferentie van Den Haag te worden gestreefd naar een overeenkomst inzake bevoegdheidskwesties en de praktische toepassing van uitspraken in civiele en handelskwesties op dit gebied

11.5.9

Een terrein van fundamenteel belang is dat van de harmonisatie van het overeenkomstenrecht, die door de Commissie in gang werd gezet en door het EESC wordt ondersteund (84); deze harmonisatie moet worden voortgezet en uitgebreid, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan de harmonisatie van bepaalde overeenkomsten, die met name voor consumenten van belang zijn (85).

11.5.10

De onlangs gepubliceerde richtlijn aangaande bepaalde aspecten van de verkoop van consumptiegoederen en de waarborgen hieromtrent (86) gaat over aspecten die verband houden met de waarborgen bij de verkoop van goederen; de kritiek van het Comité hierop, die is verwoord in zijn advies (87), is nog zeer actueel, met name voor wat betreft het verband tussen commerciële en wettelijke waarborgen en de procedures om deze waarborgen in praktijk te brengen.

11.5.10.1

Thans moet niet alleen worden nagedacht over de uitbreiding van de werkingssfeer van deze richtlijn tot dienstverlening na verkoop (88), maar moet ook zeer nauwlettend worden toegezien op de omzetting van deze richtlijn in nationale wetgeving; het gaat hier immers om ingewikkelde regels die niet gemakkelijk zijn in te passen in het nationale recht.

11.5.11

Een terrein waarop het standpunt van de Commissie, naar aanleiding van het Groenboek over consumentenbescherming, vol verwachting tegemoet werd gezien was dat van oneerlijke handelspraktijken  (89).

11.5.11.1

Het Comité heeft echter al in zijn advies ter zake (90) uiting kunnen geven aan zijn teleurstelling en ernstige bezorgdheid ten aanzien van de koers die in het genoemde document wordt uitgezet.

11.5.11.2

Dit onderwerp moet derhalve in de toekomst aandachtig en op de voet worden gevolgd door de vertegenwoordigers van consumenten, m.n. in de nieuwe lidstaten.

11.5.12

Het Comité heeft eveneens te kennen gegeven niet blij te zijn met het voorstel voor een verordening betreffende de verkoopbevordering in de interne markt  (91). Het Comité heeft zo zijn twijfels over de definitieve vorm ervan en vraagt zich af of de verordening wel strookt met het voorstel inzake oneerlijke handelspraktijken; het gevaar bestaat immers dat deze twee instrumenten niet bijdragen tot een betere bescherming van de consumentenbelangen, maar juist een achteruitgang betekenen ten opzichte van het huidige beschermingsniveau.

11.6

Ten slotte is het Comité van mening dat, op het gebied van de toegang tot de rechter, niet alleen collectieve, algemene of individuele gelijke consumentenbelangen (92) moeten worden beschermd — middels dringende herziening van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken (93), waarbij de werkingssfeer wordt uitgebreid om daadwerkelijke „class action” mogelijk te maken, met als doel schadevergoeding in plaats van louter stopzetting van onrechtmatige of oneerlijke praktijken — maar dat ook de legitieme belangen van de individuele consument in conflictsituaties moeten worden verdedigd, vooral met het oog op snelle, en bij voorkeur pro deo, rechtspraak (94). Het Comité wenst hierbij nogmaals te bevestigen dat het voorstander is van zowel alternatieve vormen van geschilbeslechting (95) als arbitrage, en acht het van prioritair belang de nationale overheden operationele en technische steun te verlenen bij het opzetten en toepassen van alternatieve geschilbeslechting in de lidstaten (96).

11.6.1

Het Comité pleit ook voor de invoering van een dwingende regelgeving die, onverminderd de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, de door de Commissie in haar aanbevelingen genoemde doelstellingen veiligstelt (97). Dit geldt m.n. voor het principe van vrije keuze voor de consument en het principe van onpartijdigheid en doorzichtigheid van de procedure, waarbij onderdelen die thans louter als aanbeveling fungeren, en waarvan de praktische toepassing niet algemeen en doeltreffend is, dwingende kracht krijgen.

11.7

Het Comité juicht de recente initiatieven van de Commissie op het gebied van justitiële samenwerking ten zeerste toe, waaronder de verordeningen betreffende insolventie (98) en betreffende de rechterlijke bevoegdheid (Verdrag van Brussel) (99), het voorstel voor een verordening betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen (Rome II) (100), het Groenboek over de omzetting van het Verdrag van Rome van 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst in een communautair instrument (101), of de verordening tot vaststelling van een algemeen kader voor communautaire activiteiten ter vergemakkelijking van de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte in burgerlijke zaken (102). Het Comité spoort de Commissie ertoe aan verder te gaan met de totstandbrenging van een gemeenschappelijke justitiële ruimte; dit is een onmisbare stap in de voltooiing van de interne markt, die nóg belangrijker is in een EU met meer lidstaten.

12.1

De bevordering, bescherming en verdediging van consumentenbelangen alsook de betrokkenheid van de consument moeten als een rode draad door alle onderdelen van de Europese beleidsvoering lopen en als een echt Europees burgerrecht worden beschouwd.

12.2

Nu de EU is uitgebreid met tien nieuwe lidstaten, waar consumentenbescherming relatief gezien nog in de kinderschoenen staat, moet het consumentenbeleid eens kritisch tegen het licht worden gehouden om na te gaan of het wel is toegesneden op een markt met ongeveer 500 miljoen consumenten.

12.3

De Europese Unie en haar instellingen dienen het voortouw te nemen bij het vaststellen van de prioriteiten voor de herziening van het rechts- en institutionele kader en het opzetten van de actieprogramma's die noodzakelijk zijn om een doeltreffend consumentenbeleid, dat de eerder genoemde doelstellingen garandeert en verwezenlijkt, te waarborgen.

12.4

Met dit initiatiefadvies wil het Comité, als spreekbuis van het maatschappelijk middenveld en rekening houdend met de inbreng van de vertegenwoordigers uit de nieuwe lidstaten, een bijdrage leveren aan dit beleid.

12.5

Volgens het Comité dient het consumentenbeleid de volgende prioriteiten te hebben:

12.6

Het Comité verdedigt de stelling dat een doeltreffend beleid ter bevordering, bescherming en verdediging van consumentenbelangen staat of valt met sterke en onafhankelijke consumentenorganisaties.

12.7

Met het oog hierop is het noodzakelijk dat consumentenorganisaties over voldoende financiële middelen beschikken om acties, programma's, projecten en initiatieven op te zetten.

12.8

Het Comité is van oordeel dat het vaststellen van criteria voor de representativiteit en betrokkenheid van consumentenorganisaties van doorslaggevend belang kan zijn voor een efficiënter consumentenbeleid.

12.9

Het Comité vindt overigens ook dat stap voor stap en zonder het evenwicht tussen de betrokken belangen te verstoren moet worden verder gegaan op het ingeslagen pad en dat nieuwe wetsvoorstellen moeten worden ingediend op de volgende terreinen:

12.10

Anderzijds moet de bestaande Europese wetgeving op diverse punten worden aangepast en worden afgestemd op de nieuwe, en grotere, interne markt, waarbij de aandacht moet uitgaan naar:

12.11

Het EESC wijst op zijn voorstel om een communautaire onderzoeksinstelling voor consumentenzaken op te richten, die de noodzakelijke kennis voor het consumentenbeleid moet verschaffen. (103)

12.12

Het Comité verzoekt de lidstaten om in al hun beleidsonderdelen prioriteit toe te kennen aan de bevordering, bescherming en verdediging van consumentenbelangen alsook aan de betrokkenheid van de consument.

12.13

Het Comité beveelt de Commissie aan om de voorstellen en suggesties in dit advies ter harte te nemen wanneer zij een nieuwe koers uitzet voor het consumentenbeleid en regelmatig verslag uit te brengen over de situatie van de consument en de consumptie in Europa.

—

„De toekomst van het cohesiebeleid in het licht van de komende uitbreiding en de overschakeling op de kenniseconomie”, rapporteur: MALOSSE, PB C 241 van 7-10-2002;

—

„Economische en sociale gevolgen van de uitbreiding voor de kandidaat-lidstaten”,rapporteurs: de heren DIMITRIADIS en BELABED, PB C 85 van 8-4-2003;

—

„De gevolgen van de uitbreiding voor de EU”, rapporteur: de heer VEVER, PB C 61 van 14-3-2003 ;

—

„De gevolgen van de uitbreiding voor de interne markt”, rapporteur: de heer BELABED, PB C 85 van 8-4-2003;

—

„Vervoer en uitbreiding”, rapporteur: de heer KIELMAN, PB C 61 van 14-3-2003;

—

„Pre-toetredingssteun”, rapporteur: de heer WALKER, PB C 61 van 14-3-2003;

—

„De uitbreiding van de Europese Unie: de kandidaat-lidstaten en de economische criteria”, rapporteur: de heer VEVER, PB C 193 van 10-7-2001;

—

„Uitbreiding van de Europese Unie naar het Oosten en de bos- en houtsector”, rapporteur: de heer KALLIO, PB C 149 van 21-6-2002.

—

(Zie ook: EESC-advies (INT/180) van 17/07/2003 in PB C 234 van 30-9-2003; rapporteur: de heer Hernández Bataller.)