14.10.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 255/79

1.1

Het Comité is al jarenlang een vurig pleitbezorger van een Europees beleid ter versterking van de „economische, sociale en territoriale samenhang”, zoals dat in het Grondwettelijk Verdrag wordt genoemd. Ook in zijn advies over de financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013 (1) heeft het voor een dergelijk beleid gepleit. Zo heeft het er met name op aangedrongen het budget voor het structuurbeleid en het cohesiefonds op te trekken, o.m. om voldoende middelen voor de nieuwe en toekomstige lidstaten te kunnen uittrekken zonder de minder ontwikkelde „oude” lidstaten en regio's te kort te doen.

1.2

De voorgestelde verordening geeft de richting en de algemene contouren van het structuur- en cohesiebeleid voor de periode 2007-2013 aan. Daar de huidige programmeringsperiode nog volop aan de gang is, zijn vele maatregelen nog niet geëvalueerd en kunnen bijgevolg nog geen conclusies voor de toekomst worden getrokken. Zeker over de uitvoering van de structuurmaatregelen in de nieuwe lidstaten kan nog niet veel worden gezegd.

1.2.1

De verordening is dan ook niet meer dan een technisch en financieel raamwerk, waarbinnen alleen een aantal fundamentele beginselen zijn vastgelegd. Hoe een en ander concreet aangepakt en gefinancierd moet worden, moet nog worden bepaald. Daarover moet nog uitgebreid overleg worden gevoerd, met name tussen de lidstaten onderling. In dit verband zij erop gewezen dat de Unie er in 2007 twee nieuwe lidstaten bij krijgt die het cohesiebeleid hard nodig zullen hebben om hun sociaal-economische problemen uit de wereld te kunnen helpen (Bulgarije en Roemenië).

1.3

De Commissie wil de grondbeginselen van het cohesiebeleid — programmering, partnerschap, cofinanciering en evaluatie — handhaven, maar is van plan de nationale en lokale overheden een grotere verantwoordelijkheid te geven, de procedures te vereenvoudigen en „duidelijke en strengere” toezichtmechanismen in te stellen.

1.4

De afgelopen vier jaar heeft het Comité maar liefst 12 adviezen (2), met meer dan 70 eigen voorstellen, over de toekomst van het cohesiebeleid uitgebracht, waaronder een verkennend advies over de toepassing van het partnerschapsbeginsel (3) (opgesteld op verzoek van de Commissie) en een verkennend advies over de cohesieproblematiek (4) (uitgebracht op verzoek van het voorzitterschap van de Raad in de aanloop naar de informele bijeenkomst van de „cohesieministers”, op 20 oktober 2003 in Rome). In deze beide documenten heeft het een aantal vaak zeer vernieuwende voorstellen gedaan die de werking van het cohesiebeleid kunnen verbeteren.

1.5

Over het geheel genomen zijn deze voorstellen — die met betrekking tot de cruciale partnerschapsproblematiek buiten beschouwing gelaten — door de Commissie goed ontvangen. Meer dan de helft (39 van de 70) is door de Commissie overgenomen en in een aantal gevallen (8) heeft de Commissie de regels van het cohesiebeleid aangepast in de geest van de aanbevelingen van het Comité. De overgrote meerderheid van de voorstellen (47) is dus door de Commissie op de een of andere manier overgenomen.

2.1.1

Sinds de toetreding van de tien nieuwe lidstaten is de Unie met haar 455 miljoen inwoners het op twee na volkrijkste blok ter wereld. Zij ligt nog ver achter bij China en India, maar zij heeft wel heel wat meer inwoners dan de Verenigde Staten (300 miljoen) en Rusland (140 miljoen). Met een BBP van 10 biljoen euro neemt zij een derde van de wereldproductie en een vijfde van de wereldhandel voor haar rekening en is zij bijgevolg een potentiële grootmacht.

2.1.2

Hoewel minder ontwikkeld dan de „oude” kunnen de nieuwe lidstaten met hun economische dynamiek (gemiddelde groei in 2003: 3,6 %, tegenover 0,4 % voor het Europa van 15) de economische ontwikkeling en dynamiek van de Unie als geheel alleen maar vergroten.

2.2.1

Zoals elke ingrijpende verandering gaat de uitbreiding onvermijdelijk institutionele, politieke en budgettaire aanpassingen noodzakelijk maken. Dat was trouwens ook al het geval bij de uitbreidingsrondes in 1973 (Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk), 1981/1986 (Griekenland, Portugal en Spanje), 1989 (hereniging van Duitsland) en 1995 (Finland, Oostenrijk en Zweden).

2.2.2

De huidige uitbreidingsronde, die zich van alle vorige onderscheidt door haar omvang en het lage economische ontwikkelingsniveau van de nieuwe lidstaten, confronteert de Unie met een aantal specifieke problemen.

2.4.1

Het gemiddelde inkomen per capita van de tien nieuwe lidstaten, uitgedrukt in koopkrachtpariteiten, bedraagt minder dan 76 % van dat van de 15 oude lidstaten. Het inkomen per capita van de twee landen die in 2007 toetreden (Bulgarije en Roemenië) ligt zelfs nog een stuk lager: minder dan 30 %. In de discussies over begrotingsaangelegenheden, en met name in het debat over de financiële vooruitzichten, dient met deze situatie rekening te worden gehouden.

2.4.2

Ook in de nieuwe structuurfondsen- en cohesiefondsregeling moet met dit gegeven rekening worden gehouden. De Commissie moet over voldoende middelen kunnen beschikken om een duurzaam financieel beleid te voeren, in het belang van de Unie als zodanig maar ook van de lidstaten. De beperking van de steun tot maximaal 4 % van het nationale BBP is zowel vanuit het oogpunt van economische efficiëntie als vanuit rechtvaardigheidsoverwegingen een goede zaak, maar de integratie van de nieuwe lidstaten doet de ontwikkelingsverschillen binnen het „oude” Europa niet verdwijnen. Een beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang dient dan ook de hele Unie te bestrijken en met voldoende middelen te worden ondersteund.

2.5.1

Het staat buiten kijf dat de EU-steun de ontwikkelingsverschillen tussen de lidstaten aanzienlijk heeft helpen terugdringen. Niettemin is het duidelijk dat het cohesiebeleid tal van tekortkomingen vertoont en aan een ingrijpende hervorming toe is.

2.6.1

Gebleken is dat de economische impact van de structuurfondsen sterk wordt bepaald door de aard van de maatregel en dat de structuurfondsen zeker geen wondermiddel zijn: zij zijn geen garantie voor economische ontwikkeling en hoge groeicijfers, maar slechts een middel om het bedrijfsleven in achtergebleven landen en regio's een steuntje in de rug te geven. Belangrijk is echter dat de prioriteiten goed met de lokale actoren worden doorgesproken. Anders bestaat namelijk het gevaar dat de steun slechts tijdelijk soelaas biedt terwijl de natuurlijke handicaps of structurele problemen van de betrokken regio's structurele oplossingen vereisen. De structuurfondsen moeten de economische actoren in staat stellen om, samen met de lokale bevolking, de ontwikkelingsstrategie van hun land of regio ten uitvoer te leggen. Daarom zou een aanzienlijk deel van de beschikbare middelen moeten worden gereserveerd voor innoverende acties ter ondersteuning van de capaciteitsopbouw op lokaal niveau, met als uiteindelijke doel de aantrekkingskracht en het concurrentievermogen van achtergebleven regio's te versterken. De Unie komt daarbij de cruciale taak toe de uitwisseling van positieve ervaringen te stimuleren.

2.6.2

De hervorming van het cohesiebeleid moet zorgen voor een beter evenwicht tussen investeringen in essentiële infrastructuurvoorzieningen en investeringen in menselijk kapitaal. Hoewel laatstgenoemde investeringen van cruciaal belang zijn om het ontwikkelingspotentieel van achtergebleven regio's verder te ontwikkelen, wordt hiervoor nog te weinig steun verleend.

2.6.3

Wil men bereiken dat de burgers een ambitieuzer en meer op de specifieke behoeften van achtergebleven regio's toegesneden cohesiebeleid accepteren en ook bereid zijn er hun schouders onder te zetten, dan is het absoluut noodzakelijk om meer aandacht te schenken aan de kwaliteit en de efficiëntie van dat beleid.

2.7.1

Het nieuwe cohesiebeleid moet enerzijds de territoriale samenhang van de uitgebreide Unie helpen versterken en anderzijds de Unie beter in staat stellen haar drie grote doelstellingen te realiseren, nl. het uitbouwen van een concurrerende kenniseconomie, het realiseren van volledige werkgelegenheid en het overschakelen op een duurzamer ontwikkelingsmodel.

3.1.1

De nieuwe doelstelling 1 („convergentie”) is een combinatie van de huidige doelstelling 1 en het cohesiefonds. Via deze doelstelling zal ook overgangssteun worden verleend aan regio's die de dupe zijn van het zgn. „statistische effect” van de uitbreiding.

3.1.1.1

Betrokken regio's: regio's waarvan het BBP per inwoner minder dan 75 % van het EU-gemiddelde bedraagt, lidstaten waarvan het bruto nationaal inkomen minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt (de zgn. „cohesielanden”), regio's die momenteel doelstelling-1-steun krijgen maar in de nieuwe regeling hun doelstelling-1-status verliezen als gevolg van het statistische effect, en ultraperifere regio's (waarvoor het Commissievoorstel in een „aanvullende toewijzing” voorziet).

3.1.1.2

Toegewezen budget: 78 % van het in de financiële vooruitzichten voorgestelde budget voor het cohesiebeleid, uit te geven via het EFRO, het ESF en het cohesiefonds.

3.1.1.3

Werkingssfeer:

3.1.2

De nieuwe doelstelling 2 („regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid”) is een combinatie van de huidige doelstellingen 2 (regio's met structurele problemen) en 3 (werkgelegenheid en opleiding).

3.1.2.1

Doel:

Deze doelstelling sluit aan bij de strategie van Lissabon, die erop gericht is meer werkgelegenheid te scheppen, economische hervormingen door te voeren, de sociale samenhang te versterken en duurzame ontwikkeling te bevorderen, een en ander binnen het kader van een op kennis gebaseerde economie.

3.1.2.2

Betrokken regio's: alle regio's buiten de nieuwe doelstelling 1.

3.1.2.3

Toegewezen budget: 18 % van het in de financiële vooruitzichten voorgestelde budget voor het cohesiebeleid, gelijkelijk te verdelen over de twee onderdelen.

3.1.2.4

Werkingssfeer:

3.1.3

De nieuwe doelstelling 3 („territoriale samenwerking”) heeft tot doel de interregionale en Europese samenwerking te stimuleren. Zij komt in de plaats van het communautair initiatief Interreg.

3.1.3.1

Betrokken regio's: zullen door de lidstaten en de regio's worden voorgesteld op basis van de 13 huidige samenwerkingsgebieden van het CI Interreg IIIB en vervolgens door de Commissie, samen met de lidstaten en de regio's, definitief worden aangewezen. In aanmerking komende activiteiten: dezelfde soorten activiteiten als onder Interreg IIIB, met speciale aandacht voor de prioriteiten van Lissabon en Göteborg, alsmede ondersteuning van interregionale samenwerkingsnetwerken. De nieuwe doelstelling 3 bestrijkt het hele grondgebied van de Unie.

3.1.3.2

Toegewezen budget: zo'n 4 % van het in de financiële vooruitzichten voorgestelde budget voor het cohesiebeleid, uit te geven via het EFRO.

3.1.3.3

Werkingssfeer:

3.2.1

Het cohesiebeleid heeft tot doel „de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen”, met name door „de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's te verkleinen”. Vanwege zijn specifieke karakter is dit beleid een prioritair onderhandelingsthema, met name bij de nieuwe begrotingsonderhandelingen.

3.2.2

Voor de nieuwe en toekomstige lidstaten, waarvan de economische en infrastructurele achterstand genoegzaam bekend is, is het cohesiebeleid van cruciaal belang. Het is dan ook niet meer dan logisch dat deze landen al meteen bij hun toetreding cohesiesteun hebben gekregen cq. zullen krijgen.

3.2.3

Ook voor de „oude” lidstaten is het cohesiebeleid van groot belang, in de eerste plaats vanwege het wegvallen van de scheidslijn tussen doelstelling 1 en cohesiefonds, maar ook omdat sommige van de huidige cohesiefondsregio's nog steeds sterk achterop liggen, wat niet wegneemt dat zij hun status van cohesiefondsregio dreigen te verliezen.

3.2.3.1

Uit het derde cohesieverslag blijkt dat de ontwikkelingsverschillen tussen de lidstaten zijn afgenomen, maar dat de verschillen binnen de lidstaten nog steeds even groot zijn als voorheen en in sommige landen zelfs nog groter zijn geworden, wat duidelijk wijst op het bestaan van structurele en natuurlijke handicaps. Door de sterke concentratie van de economische bedrijvigheid zouden deze verschillen zonder het structuur- en het cohesiebeleid nog groter zijn geweest.

3.2.4

Om het maatschappelijk draagvlak voor het Europese integratieproces te vergroten lijkt het wenselijk álle EU-regio's onder het cohesiebeleid te laten vallen. Het cohesiefonds is een belangrijk beleidsinstrument van de Unie, want het fungeert als een soort communicatiekanaal tussen de Unie en haar burgers. Vele burgers ervaren de Unie als een soort „regelneef” die ver van hen afstaat. De Brusselse geldstromen kunnen de Unie een concreter gezicht geven.

3.2.5

Met de goedkeuring van het Grondwettelijk Verdrag is het versterken van de territoriale samenhang een van de hoofddoelstellingen van het EU-beleid geworden. Het structuurbeleid, waarmee de Unie deze doelstelling moet trachten te realiseren, moet dan ook door alle lidstaten worden „gevoed”, zowel met financiële middelen (op grond van de Europese solidariteitsgedachte) als met ideeën, know-how en projecten. Op die manier vergroten de structurele maatregelen de zichtbaarheid van „Europa” en zorgen zij voor een stuk „Europese” toegevoegde waarde, niet vanwege de ingezette financiële middelen, maar vanwege de gemeenschappelijke strategieën, de uitwisselingen, de samenwerking en de kennisoverdracht.

3.3.1

Het Comité stelt vast dat de Commissie geen gehoor heeft gegeven aan de aanbevelingen uit zijn verkennend advies over de toepassing van het partnerschapsbeginsel in het structuurbeleid (5), waarin het pleit voor een aantal vernieuwingen die de invloed van de sociaal-economische kringen moeten vergroten (stemrecht in voorbereidings- en toezichtcomités, technische ondersteuning, strenge criteria voor de partnerselectie, duidelijkere omschrijving van de rol van de toezichtcomités). Het vindt het voorstel van de Commissie verbazend zwak, gelet op het feit dat zij had toegezegd meer aandacht te zullen besteden aan de toepassing van het partnerschapsbeginsel. Het betreurt dat de Commissie niet meer politieke wil heeft kunnen opbrengen, terwijl de efficiëntie van het cohesiebeleid juist staat of valt met de manier waarop de sociaal-economische kringen en de andere betrokken middenveldorganisaties bij een en ander worden betrokken. Deze leemte is onverenigbaar met het in het Grondwettelijk Verdrag verankerde beginsel van de participatiedemocratie. De Commissie heeft een kans gemist om beter aan de verwachtingen van het maatschappelijk middenveld te voldoen en zo de kloof tussen de instellingen en de burgers te verkleinen. In regio's waar er al wél sprake is van nauw overleg met de sociaal-economische kringen (b.v. in Noord-Ierland) is duidelijk gebleken dat dit de kwaliteit en de efficiëntie ten goede komt. Daarom zou de Commissie de toepassing van het partnerschapsbeginsel hoger in haar vaandel moeten plaatsen.

3.3.1.1

Het Comité stelt vast dat er vanuit het maatschappelijk middenveld, met name in de nieuwe lidstaten, steeds meer klachten komen over het feit dat de sociaal-economische kringen te weinig bij het structuur- en cohesiebeleid worden betrokken. Het vindt dit een verontrustende zaak omdat een dergelijke aanfluiting van het partnerschapsbeginsel afbreuk doet aan de zichtbaarheid, de transparantie en de efficiëntie van het beleid. Het pleit dan ook voor de oprichting van nationale en regionale Sociaal-Economische Raden of daarmee te vergelijken instellingen, die dan zelf een transparant en open consultatie- en toezichtproces kunnen organiseren.

3.3.1.2

De Commissie rept met geen woord over de naleving van het partnerschapsbeginsel hoewel dit een van de grondbeginselen van het structuurbeleid is. Door het ontbreken van duidelijke regels en voorschriften, zowel op communautair als op nationaal niveau, zijn de sociaal-economische kringen en de andere betrokken middenveldorganisaties in sommige beleidsfasen niet vertegenwoordigd.

3.3.1.3

De Commissie schenkt te weinig aandacht aan capaciteitsopbouw (lokale en regionale overheden, maatschappelijke organisaties en andere sociaal-economische actoren). Hoewel in het Witboek over de Europese governance  (6) duidelijk wordt gewezen op de cruciale rol van het maatschappelijk middenveld, wordt in de EFRO- en de LEADER-verordening alleen melding gemaakt van het versterken van de bestuurlijke slagkracht. Het Comité dringt er daarom op aan dat ieder programma uitdrukkelijk voorziet in capacity building-maatregelen ten behoeve van de lokale en regionale sociaal-economische organisaties. Het pleit in dit verband voor generalisering van de regeling die in de ESF-verordening wordt voorgesteld, zij het met hogere percentages (geen 2 %, maar minstens 5 % van het budget van ieder programma). Ook zou uitdrukkelijk moeten worden vermeld dat sociaal-economische organisaties technische assistentie kunnen krijgen (art. 43).

3.3.1.4

Volgens het Comité wordt de kwaliteit van cohesiebeleid voornamelijk bepaald door de manier waarop het partnerschapsbeginsel in praktijk wordt gebracht. Het verzoekt de Commissie een verslag over de toepassing van dit beginsel op te stellen, en het is bereid zijn steentje daaraan bij te dragen door zijn oor te luisteren te leggen bij de diverse maatschappelijke organisaties. Verder doet het een oproep aan het Europees Parlement om de nieuwe verordeningen te beoordelen in het licht van de voorgestelde partnerschapsregeling, een regeling die zoals gezegd weinig voorstelt en duidelijk laat zien dat het partnerschapsbeginsel geen hoge prioriteit geniet.

3.4.1

Het Comité vindt het positief dat de Commissie het cohesiebeleid wil afstemmen op de strategische doelstellingen van de Unie, en met name op de processen van Cardiff, Luxemburg, Lissabon en Göteborg. Het is evenwel van oordeel dat in de discussie over de prioriteiten van het beleid ook aandacht moet worden geschonken aan de afspraken in het Europees Handvest voor kleine bedrijven en de — in Barcelona bevestigde — principes inzake de kwaliteit van publieke diensten. Het is voorstander van bindende richtsnoeren, die moeten worden gebaseerd op de beleidsprioriteiten van de Unie en in overleg met de lidstaten, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité moeten worden opgesteld.

3.4.2

Het zou graag zien dat deze richtsnoeren nader worden gespecificeerd en dat duidelijker en beter herkenbare prioriteiten worden gesteld, zoals: verbetering van onderwijs en opleiding, uitbouw van de kennismaatschappij en bevordering van duurzame ontwikkeling.

3.4.3

Alleen een goede basisinfrastructuur kan achtergebleven regio's in staat stellen hun achterstand weg te werken. Het gaat daarbij niet alleen om een goede vervoersinfrastructuur, maar ook om onderwijs- en onderzoekscentra en degelijke milieuvoorzieningen.

3.4.4

De Unie dient regio's met natuurlijke handicaps permanent te ondersteunen om hun dezelfde kansen te geven als andere gebieden en zo de regionale verschillen binnen de Unie weg te werken.

3.4.5

Wat de toekenning van overheidssteun aan bedrijven betreft, is het Comité van oordeel dat moet worden vermeden dat een en ander tot concurrentiedistorties leidt. Het stelt vast dat dergelijke steun doorgaans niet veel zoden aan de dijk zet door het feit dat hij meestal veel te lang op zich laat wachten. Het is dan ook van mening dat meer nadruk zou moeten worden gelegd op het scheppen van gunstige voorwaarden voor de oprichting en uitbouw van bedrijven (opleiding, infrastructuur, collectieve acties). Onder voorbehoud van het bovenstaande vindt het Comité het een goede zaak dat prioriteit zal worden gegeven aan de ontwikkeling van kleine en middelgrote bedrijven en dat de steunontvangende bedrijven er voortaan toe zullen worden verplicht de desbetreffende vestiging gedurende zeven jaar te handhaven op de plaats waar de gesubsidieerde investering heeft plaatsgehad.

3.4.6

Het Comité wijst erop dat het voor de lokale ontwikkeling én voor het realiseren van de doelstellingen van Lissabon van groot belang is de onderzoeks- en innovatiecapaciteit en de onderwijs- en opleidingsstelsels verder uit te bouwen. In de conclusies van de Top van Lissabon wordt trouwens uitdrukkelijk gepleit voor een versterking van de onderwijsstelsels, incl. het stelsel van permanente beroepsopleiding.

3.4.7

Het cohesiebeleid moet er ook op gericht zijn de gezondheidszorgvoorzieningen in de meest achteropgeraakte regio's te verbeteren en een bijdrage te leveren aan de strijd tegen sociale uitsluiting. De Unie kan daarbij voor extra toegevoegde waarde zorgen door de verspreiding van succesvolle methoden te bevorderen. Bij dit alles dient speciale aandacht te worden geschonken aan de situatie van gemarginaliseerde bevolkingsgroepen, zoals migranten of etnische minderheden die geen werk hebben en geen toegang hebben tot onderwijs. In plaats van subsidies te verlenen — wat zelden echt zoden aan de dijk zet — kan de Unie zich beter inzetten voor de verspreiding van methoden die hun deugdelijkheid hebben bewezen.

3.4.8

Het Comité dringt erop aan dat bij alle structuurfondsenmaatregelen het non-discriminatiebeginsel wordt gehanteerd en erop wordt toegezien dat geen extra barrières voor gehandicapten worden gecreëerd. Aangezien de structuurfondsen een bij uitstek geschikt instrument zijn om sociale uitsluiting en discriminatie van gehandicapten tegen te gaan, moeten de Commissie en de lidstaten ervoor zorgen dat deze fondsen worden gebruikt als een economisch instrument om:

3.4.8.1

De Commissie heeft onvoldoende rekening gehouden met sociale aspecten. De structuurfondsen, en met name het ESF, moeten niet alleen worden gebruikt om de werkgelegenheid te bevorderen, maar ook om de Europese strategie inzake sociale insluiting te realiseren. Daarom moet de steunverlening onder meer gericht zijn op het scheppen van arbeidsplaatsen met een uitgesproken „sociale” inslag.

3.4.9

Een andere toe te voegen prioriteit is het bevorderen van het benutten van het eigen ontwikkelingspotentieel, wat een zeer goede kennis van de mogelijkheden van het betrokken gebied vereist, die alleen met de hulp van alle lokale actoren kan worden verkregen. Speciale aandacht verdient in dit verband de situatie van metropolitane gebieden, waarover het Comité onlangs een initiatiefadvies heeft uitgebracht (7).

3.4.10

Belangrijk is ook dat de verordening voorziet in een regeling die het uitproberen van innovatieve benaderingen en oplossingen stimuleert. De Unie dient alles in het werk te stellen om innovatieve benaderingen van de (economische, sociale en territoriale) cohesieproblematiek te stimuleren en er zo voor te zorgen dat de op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal niveau opgezette en ten uitvoer gelegde maatregelen een stuk „Europese” toegevoegde waarde bieden.

3.5.1

De structuurfondsenprocedures zijn in de loop der jaren steeds verfijnder en complexer geworden, met alle gevolgen van dien voor de zichtbaarheid en toegankelijkheid van de steun. Ook de steunverlening aan de kandidaat-lidstaten bleek aan dit euvel te lijden. Eenvoud, kortere lijnen en adequate termijnen zijn bij de uitwerking, de uitvoering en het beheer van de structuurfondsenprojecten van cruciaal belang.

3.5.2

De procedures zijn dus aan een drastische vereenvoudiging toe, te meer daar sommige lidstaten er ook nog eens hun eigen regels op nahouden, wat de nodige problemen met zich meebrengt — problemen die soms, met name bij grensoverschrijdende of transnationale maatregelen, onoverkomelijk zijn. Het Comité heeft dan ook ernstige bezwaren tegen het voorstel van de Commissie om de keuze van de selectiecriteria aan de lidstaten zelf over te laten — behalve dan bij doelstelling 3, mits de betrokken lidstaten de gekozen criteria ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen. Het vraagt zich af welke beweegredenen hieraan ten grondslag liggen. Ter wille van de coherentie pleit het ervoor dat in de hele Unie dezelfde selectiecriteria worden gehanteerd.

3.5.3

Keuze van de regio's. Het Comité is er absoluut niet over te spreken dat de Commissie de lidstaten zelf wil laten bepalen welke regio's structuurfondsensteun moeten krijgen. Het is van oordeel dat de Commissie en de lidstaten daar samen over moeten beslissen. Met name bij de selectie van regio's met structurele en natuurlijke handicaps ziet het een belangrijke rol weggelegd voor de Commissie, die erop moet toezien dat alle regio's met dergelijke problemen op gelijke voet worden behandeld. Het zou bijvoorbeeld niet normaal zijn dat een eiland door „zijn” lidstaat als steunbehoevend wordt aangemerkt, terwijl een buureiland met vergelijkbare handicaps door zíjn lidstaat níet als steunbehoevend wordt beschouwd. De burgers zouden zich in zo'n geval terecht vragen stellen over de Europese dimensie en de coherentie van dergelijke besluiten.

3.5.4

Keuze van de prioriteiten. Er is nog een andere reden waarom de rol van de Unie moet worden versterkt: de structuurfondsen kunnen dan namelijk worden ingezet als een soort „hefboom” om de prioriteiten van de Unie — zoals de tenuitvoerlegging van de strategie van Lissabon en de uitbouw van de trans-Europese netwerken — sneller te realiseren.

3.5.4.1

De Unie dient steeds op haar hoede te zijn voor het altijd dreigende gevaar van een renationalisatie van het structuurfondsenbeleid. De tenuitvoerlegging van de structurele maatregelen mag in geen geval de Europese dimensie verzwakken, maar dient deze juist te versterken.

3.5.4.2

De doelstellingen van de nieuwe structuurfondsenregeling zijn zeer ambitieus. Zij bestrijken een heel scala aan werkterreinen — onderzoek, innovatie, onderwijs, informatiemaatschappij, vervoer, milieu... — en de Commissie stelt geen prioritering voor. Het gevaar is dan ook niet denkbeeldig dat het „programma” niet afgewerkt zal kunnen worden, mede als gevolg van het feit dat de beschikbare middelen weleens ontoereikend zouden kunnen zijn om in alle behoeften te voorzien.

3.5.4.3

Het Comité is van oordeel dat in de verordening uitdrukkelijker moet worden gewezen op de noodzaak prioriteiten vast te stellen, zowel wat de doelstellingen als wat de inhoud van de diverse maatregelen betreft. Dit aspect wordt in de specifieke adviezen over elk fonds nader uitgewerkt.

3.5.5

Samenwerking tussen lidstaten, regio's en maatschappelijk middenveld. Het Comité betreurt dat de voorgestelde regeling de lidstaten meer dan voorheen aanzet om hun eigen weg te gaan. Er wordt te weinig gewezen op de mogelijkheden tot samenwerking, terwijl samenwerking juist een cruciale factor is in de strategie van Lissabon (innovatie, onderwijs, grote netwerken, verspreiding van kennis). De nieuwe regeling zou dan ook meer stimulansen en faciliteiten moeten bieden om de grensoverschrijdende en transnationale samenwerking te stimuleren.

3.5.5.1

Het Comité is van oordeel dat er dringend een uniform EU-instrument ter bevordering van de samenwerking tussen regio's en lidstaten moet komen. Het kan de oprichting van de „Europese groepering voor grensoverschrijdende samenwerking” (EGGS) dan ook alleen maar toejuichen.

3.5.5.2

Men kan zich evenwel afvragen of deze regeling, die uitsluitend is bedoeld om grensoverschrijdende samenwerking te stimuleren, niet nader moet worden toegelicht, met name wat de regels voor het beheer van de projecten bij de diverse soorten samenwerking betreft. Dit aspect komt in het advies over de EGGS uitvoeriger aan de orde.

3.5.6

Samenwerking tussen publieke en particuliere sector. Het Comité heeft in zijn verkennend advies Het partnerschap voor de uitvoering van de Structuurfondsen nauwere samenwerking tussen overheid en particuliere sector bepleit omdat dit de legitimiteit, de coördinatie, de efficiëntie, de transparantie en daarmee uiteindelijk ook het welslagen van de projecten ten goede komt. Het maakt zich dan ook zorgen over het effect van de voorgestelde wijzigingen in de cofinancieringsregeling. Als alleen overheidsuitgaven in aanmerking komen voor cofinanciering, zoals de Commissie voorstelt, zal de particuliere sector op den duur minder belangstelling gaan tonen en uiteindelijk misschien zelfs helemaal afhaken, terwijl het juist de bedoeling is de particuliere sector nauwer bij een en ander te betrekken. Het Comité dringt er dan ook op aan dat de Commissie eerst een impactanalyse uitvoert en dat hoedanook een uitzondering wordt gemaakt voor technische assistentie ten behoeve van de sociaal-economische kringen. De EU-steun mag in geen geval worden gekoppeld aan de steun van de nationale overheden, maar moet gebaseerd zijn op de middelen die de betrokken organisaties zélf inzetten.

3.5.7

Eén enkel Fonds. In de 35e overweging van de ontwerpverordening staat te lezen dat „de programmering en het beheer van de Structuurfondsen moeten worden vereenvoudigd door te bepalen dat de operationele programma's hetzij uit het EFRO hetzij uit het ESF worden gefinancierd”. Deze wijziging maakt het beheer van de programma's eenvoudiger, maar het valt nog te bezien of zij ook de coördinatie en de zichtbaarheid van de steunverlening ten goede komt. Eén enkel fonds voor het hele cohesiebeleid ware nog beter geweest, maar de Commissie denkt daar kennelijk anders over.

3.5.8

Nationaal strategisch kader . De Commissie stelt voor dat de Raad vóór het begin van de nieuwe programmeringsperiode, na raadpleging van het Europees Parlement, een algemeen strategisch document voor het cohesiebeleid goedkeurt. De bedoeling is dat elke lidstaat op basis daarvan een „nationaal kaderdocument” over zijn ontwikkelingsstrategie opstelt en dit aan de Commissie voorlegt. Het Comité dringt erop aan dat de Commissie daarbij voor de nodige coördinatie zorgt en de lidstaten ertoe aanzet de doelstellingen van hun respectieve strategische documenten op elkaar af te stemmen zodat een en ander resulteert in een coherente actie rond gemeenschappelijke thema's. Er moet naar worden gestreefd om uit deze nationale strategieën een beleidsstrategie met een Europese dimensie te distilleren, met name waar het gaat om grensoverschrijdende samenwerking.

3.5.9

Toezichtcomité. Het Comité is tégen het facultatief stellen van de deelname van een vertegenwoordiger van de Commissie aan de werkzaamheden van de toezichtcomités. Het is van mening dat er juist naar moet worden gestreefd de zichtbaarheid van de Unie te vergroten en de rol van de toezichtcomités te versterken in plaats van deze comités te verzwakken door het invoeren van een extra procedure. Bovendien zou het voorstel van de Commissie tot gevolg hebben dat de sociaal-economische kringen en de andere betrokken middenveldorganisaties helemaal alleen staan tegenover de nationale overheden, terwijl van de Commissie juist wordt verwacht dat zij als „hoedster” van het partnerschapsbeginsel optreedt.

3.5.10

Additionaliteit. Het Comité is vóór het additionaliteitsbeginsel, mits dit op een flexibele manier wordt toegepast, d.w.z. niet per project maar per doelstelling en per programma.

3.5.11

Differentiatie van de steunpercentages . Het Comité vindt het goed dat de steunpercentages worden gedifferentieerd naar gelang van de geografische handicaps van de diverse regio's. Het is zelfs van oordeel dat zou moeten worden voorzien in de mogelijkheid om regio's met meer dan één handicap (b.v. dunbevolkte eilanden met plattelands- en/of berggebieden) méér steun toe te kennen dan andere. Het wijst erop dat dergelijke dunbevolkte regio's vanwege hun permanente natuurlijke handicaps altijd onder de prioritaire doelstellingen van het structuurbeleid zullen vallen. In een eerder advies heeft het in dit verband het volgende verklaard: „In de vormgeving van het regionale beleid en het plattelandsontwikkelingsbeleid moet hiermee rekening worden gehouden, met name door een hoger cofinancieringspercentage voor te stellen.” (8).

3.5.12

Verbetering van de efficiëntie van het gedecentraliseerde beheer . Het Comité is van oordeel dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het structuurbeleid niet steeds aan de nationale en lokale overheden mag worden overgelaten. Het vindt dit niet alleen riskant, maar bovendien ook nadelig voor de zichtbaarheid van de communautaire actie. Het stelt voor om uitvoerende agentschappen op te richten, met name in de kandidaat-lidstaten, en deze met tijdelijke opdrachten te belasten, zoals het bijeenbrengen en verspreiden van informatie over positieve ervaringen en succesvolle methoden. Er moet hoe dan ook íets gebeuren om het EU-optreden zichtbaarder en herkenbaarder te maken. De aanwezigheid van EU-vertegenwoordigers of namens de Unie optredende lokale instanties komt de zichtbaarheid van de Unie meer ten goede dan een informatiebord met de symbolen of acronymen van de ingezette fondsen, aangezien de meeste burgers deze niet eens kennen.

3.5.13

Veelvuldiger gebruik van globale subsidies . Het Comité stelt met voldoening vast dat de Commissie met „globale subsidies” voor organisaties in het veld wil blijven werken — een bijzonder geschikte methode voor met name acties ten behoeve van micro-ondernemingen — en dat zij gehoor heeft gegeven aan zijn aanbeveling om de desbetreffende regels te versoepelen. Het betreurt evenwel dat zij niet is ingegaan op zijn voorstel om voor dit instrument minstens 15 % van de beschikbare middelen te reserveren, hoewel de efficiëntie ervan buiten kijf staat. Het dringt er dan ook nogmaals op aan een minimumdrempel van 15 % in te voeren.

3.5.14

De Unie dient overal waar mogelijk haar zichtbaarheid te vergroten om haar optreden een Europese dimensie te geven. Om de efficiëntie van haar cohesiebeleid te verbeteren moet zij, door middel van Europese partnerschappen, haar prioriteiten en werkmethoden steeds verder trachten te verfijnen. Niet de omvang van de verleende steun, maar wel het stellen van de juiste prioriteiten en het kiezen van de juiste aanpak zijn bepalend voor het welslagen van het cohesiebeleid. Solidariteit heeft alleen zin als zij gepaard gaat met samenwerking.

3.5.15

Evaluatie. Het Comité wijst erop dat bij de evaluatie van de programma's meer naar de kwaliteit van de programma's (de impact ervan) dan naar boekhoudkundige en administratieve aspecten (zoals nu het geval is) moet worden gekeken. Bovendien is het van oordeel dat ook het maatschappelijk middenveld bij de evaluaties moet worden betrokken.

3.5.16

In de ontwerpverordening wordt bepaald dat de lidstaten „de menselijke hulpbronnen en financiële middelen ter beschikking stellen die voor het maken van de evaluaties nodig zijn” en „in het kader van de convergentiedoelstelling een evaluatieplan opstellen om het beheer van de operationele programma's en de evaluatiecapaciteit ervan te verbeteren” (art. 46, lid 1). Het Comité heeft er geen bezwaar tegen dat de Commissie het toezicht op de uitvoering van de programma's aan de lidstaten overlaat, maar vindt wel dat zij zich het recht moet blijven voorbehouden permanent toezicht uit te oefenen op de manier waarop de lidstaten de structuurfondsen- en cohesiefondsmiddelen gebruiken. Aangezien de ervaring heeft geleerd dat een en ander niet altijd verloopt zoals het hoort, is het zo goed als zeker dat, als de Commissie het toezicht op het gebruik van de toegewezen middelen volledig uit handen zou geven, situaties zouden ontstaan waarvan iedereen nadeel zou ondervinden.

3.5.17

Annulatie van niet-uitgegeven middelen . Het Comité heeft zijn twijfels over het nut van de zgn. „n+2 regel”, die inhoudt dat door de Commissie toegewezen middelen worden gedecommitteerd als zij twee jaar na dato nog niet zijn uitgegeven. Gebleken is dat nationale overheden nogal eens geneigd zijn deze regel te omzeilen door — vaak met medeweten van de Commissie — inderhaast zomaar wat projecten op te zetten, zonder aandacht te schenken aan de kwaliteit ervan. Het Comité is van oordeel dat de Commissie álle projecten zonder uitzondering nauwgezet dient te toetsen aan de vastgelegde doelstellingen en erop moet toezien dat niet binnen de gestelde termijn uitgegeven middelen een andere bestemming krijgen. In ieder geval moet worden vermeden dat lidstaten de hun toegewezen middelen in allerijl opgebruiken om te voorkomen dat zij door de Commissie worden gedecommitteerd.

3.5.18

Uit diverse verslagen van de Europese Rekenkamer blijkt overigens dat de lidstaten het vaak moeilijk hebben om de hun toegewezen middelen op een adequate manier te gebruiken. Nu de Unie alle zeilen gaat bijzetten om de ontwikkelingsachterstand van haar nieuwe lidstaten weg te werken, moet hiermee rekening worden gehouden en moet waar nodig worden bijgestuurd.

3.5.19

Instelling van een auditautoriteit. De ontwerpverordening voorziet in een versterking van het controleapparaat, dat voortaan uit drie in plaats van twee instanties zal bestaan: een beheersautoriteit (art. 59), een certificeringsautoriteit (art. 60) en een auditautoriteit (art. 61). De nieuwe auditautoriteit heeft onder meer als taak een auditstrategie op de stellen: „(De auditautoriteit dient) binnen zes maanden na de goedkeuring van het operationele programma de Commissie een auditstrategie voor te leggen die betrekking heeft op de instanties die de (…) audits zullen uitvoeren, de te volgen methode (en) de methode voor de monsterneming voor de audits (…).”. Bovendien moet zij ieder jaar voor elk operationeel programma een advies opstellen dat inhoudelijk nauw aansluit bij de af te geven geldigheidsverklaring: „(De auditautoriteit dient) bij de afsluiting van het operationele programma een verklaring af te geven met een beoordeling van de geldigheid van de aanvraag voor de betaling van het eindsaldo (…); deze verklaring gaat vergezeld van het laatste controleverslag.”. Het Comité dringt er nogmaals op aan dat de controle- en auditinstanties niet alleen naar kwantiteit maar ook naar kwaliteit kijken. Verder betreurt het dat de Commissie er de voorkeur aan geeft nationale auditinstanties in te schakelen, waarmee zij eens te meer te kennen geeft dat zij een deel van haar verantwoordelijkheden uit handen wil geven. Het kijkt uit naar het advies van de Europese Rekenkamer en wat de nieuwe auditregeling betreft vestigt het er de aandacht op dat het graag bij dit onderdeel van het controleproces betrokken wil worden.

4.1

Het Comité staat volledig achter deze voorstellen, die nauw aansluiten bij wat het zélf in zijn verkennend advies Economische en sociale samenhang: concurrentievermogen van de regio's, governance en samenwerking  (9) heeft voorgesteld. Het is evenwel van oordeel dat deze bepalingen nader moeten worden uitgewerkt en toegelicht, uitgaande van zijn eigen aanbevelingen dienaangaande.