(1)

Negli ultimi trent'anni il settore dei mezzi audiovisivi ha subito grandi cambiamenti. L'abolizione dei monopoli, l'emergere di nuovi operatori e i rapidi sviluppi tecnologici hanno modificato profondamente l'ambiente competitivo. Le attività televisive erano tradizionalmente ad accesso riservato: fin dall'inizio sono state esercitate prevalentemente da imprese pubbliche in regime di monopolio, soprattutto a causa della disponibilità limitata di frequenze di diffusione e delle gravi barriere che si frapponevano all'accesso al settore.

(2)

Negli anni Settanta, tuttavia, gli sviluppi economici e tecnologici hanno dato agli Stati EFTA crescenti possibilità di concedere ad altri operatori la facoltà di trasmettere. Gli Stati EFTA hanno quindi deciso d'introdurre la concorrenza nel mercato, il che ha comportato più ampia scelta per i consumatori, via via che diventavano disponibili molti altri canali e nuovi servizi, ed ha anche favorito l'emergere e la crescita di forti operatori europei, lo sviluppo di nuove tecnologie e un maggior grado di pluralismo nel settore, ossia più che la semplice disponibilità di altri canali e servizi. Pur aprendo il mercato alla concorrenza, gli Stati EFTA hanno ritenuto che si dovesse mantenere il servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva quale mezzo per garantire la copertura di vari settori e la soddisfazione di esigenze e di obiettivi politici che altrimenti non sarebbero necessariamente soddisfatti in misura ottimale.

(3)

Al tempo stesso l'accresciuta concorrenza, in presenza di operatori finanziati dallo Stato, ha suscitato anche crescenti preoccupazioni riguardo alla parità di condizioni. Alcuni operatori privati hanno reso partecipe l'Autorità di tali preoccupazioni, presentando denunce per infrazione degli articoli 59 e 61 dell'accordo SEE in relazione al finanziamento statale delle emittenti di servizio pubblico.

(4)

Il precedente capitolo sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione della guida sugli aiuti di Stato (2) ha stabilito anzitutto il quadro di regolamentazione del finanziamento statale di questo servizio pubblico. Ha costituito per l'Autorità una buona base per gestire casi nel campo del finanziamento delle emittenti di servizio pubblico.

(5)

Nel frattempo, i cambiamenti tecnologici hanno modificato in misura radicale il mercato della radiotelevisione e degli audiovisivi. Si è assistito al moltiplicarsi delle piattaforme e delle tecnologie di distribuzione, quali la televisione digitale, l'IPTV, la TV mobile e il video a richiesta. Ne è risultata una crescita della concorrenza, con l'ingresso sul mercato di nuovi operatori, quali gli operatori di rete e gli operatori Internet. Gli sviluppi tecnologici hanno consentito inoltre la nascita di nuovi servizi dei media, come i servizi di informazione in linea e i servizi non lineari o a richiesta. L'offerta di servizi audiovisivi è orientata alla convergenza: i consumatori hanno sempre più la possibilità di ottenere più servizi su un'unica piattaforma o dispositivo oppure un determinato servizio su più piattaforme o dispositivi. La crescente varietà di opzioni di cui dispongono i consumatori per accedere ai contenuti dei media ha prodotto il moltiplicarsi dei servizi audiovisivi offerti e la frammentazione del pubblico. Le nuove tecnologie hanno consentito maggiore partecipazione dei consumatori: il modello tradizionale di consumo passivo si è gradualmente trasformato in partecipazione e controllo attivi sui contenuti da parte dei consumatori. Per rimanere al passo con le nuove sfide, le emittenti di servizio pubblico e le emittenti private stanno differenziando le loro attività, stanno passando a nuove piattaforme di distribuzione e stanno ampliando la loro gamma di servizi. Negli ultimi tempi, questa diversificazione delle attività (quali i contenuti in linea, i canali tematici) da parte delle emittenti di servizio pubblico a finanziamento statale ha portato a varie rimostranze da parte di altri operatori del mercato, inclusi anche gli editori.

(6)

Nella sentenza Altmark del 2003 (3), la Corte di giustizia dell'Unione europea (di seguito «Corte di giustizia») ha definito le condizioni in cui la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non costituisce aiuto di Stato. Nel 2005, l'Autorità ha adottato un nuovo capitolo sugli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (4), inserendolo nella sua guida sugli aiuti di Stato. Inoltre, nel 2006, la decisione 2005/842/CE della Commissione, del 28 novembre 2005, riguardante l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale (5) è stata integrata nell'accordo SEE come atto di cui al punto 1 nonies dell'allegato XV all'accordo SEE, adattato mediante il protocollo 1 (di seguito «decisione 2005/842/CE») (6). Gli Stati EFTA stanno attualmente integrando la direttiva 2007/65/CE (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (7), ampliando il campo di applicazione del regolamento sugli audiovisivi a livello SEE ai nuovi servizi di media.

(7)

Questi cambiamenti del mercato e del quadro giuridico hanno richiesto un aggiornamento del capitolo sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione. Il piano d'azione nel settore degli aiuti di Stato del 2005 (8) aveva annunciato che la Commissione europea (di seguito «la Commissione») avrebbe riesaminato «la comunicazione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione. In particolare, con lo sviluppo delle nuove tecnologie digitali e dei servizi basati su Internet, sono emerse nuove problematiche relative alla portata del servizio pubblico di radiodiffusione».

(8)

Nel corso del 2008 e del 2009, l'Autorità e gli Stati EFTA hanno partecipato alle consultazioni pubbliche della Commissione sulla revisione della comunicazione del 2001 relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (9). Il presente capitolo consolida la prassi seguita dalla Commissione e dall'Autorità nei singoli casi di aiuti di Stato, secondo una modalità orientata verso il futuro, basata sulle osservazioni raccolte nelle consultazioni pubbliche. Il presente capitolo chiarisce i principi adottati dall'Autorità nell'applicare ai finanziamenti pubblici dei servizi audiovisivi del settore dell'emittenza radiotelevisiva l'articolo 61 e l'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE (10), tenendo conto dei recenti sviluppi giuridici e del mercato. Il presente capitolo non incide sull'applicazione delle regole del mercato interno e sulle libertà fondamentali nel settore dell'emittenza radiotelevisiva.

(9)

Il servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva, pur avendo un'evidente importanza economica, non è paragonabile a un servizio pubblico di qualunque altro settore economico. Non vi è un altro servizio che allo stesso tempo abbia accesso a un così ampio settore della popolazione, fornisca tante informazioni e contenuti e in tal modo raggiunga e influenzi i singoli individui e l'opinione pubblica.

(10)

Inoltre, il servizio di emittenza radiotelevisiva è percepito in generale come una fonte molto affidabile di informazioni e rappresenta, per una percentuale non irrilevante della popolazione, la principale fonte di informazione. Esso arricchisce quindi il pubblico dibattito e, in ultima analisi, può far sì che tutti i cittadini partecipino in qualche misura alla vita pubblica. In un simile contesto, hanno importanza cruciale le salvaguardie dell'indipendenza della radio e della televisione, secondo il principio generale della libertà di espressione quale è sancito all'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, un principio giuridico generale il cui rispetto è assicurato dalla Corte di giustizia (11).

(11)

Il ruolo del servizio pubblico (12) in generale è riconosciuto dall'accordo SEE, in particolare all'articolo 59, paragrafo 2, che recita:

«Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente accordo e, in particolare, alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, de jure o de facto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi delle Parti contraenti».

(12)

L'importanza del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva per la vita sociale, democratica e culturale è stata riaffermata nell'atto di cui al punto 33 dell'allegato XI all'accordo SEE (risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio del 25 gennaio 1999, sulle emissioni di servizio pubblico) (13), adattato dal protocollo 1 (di seguito «risoluzione sulle emissioni di servizio pubblico») (14). Secondo la risoluzione sulle emissioni di servizio pubblico «l'ampio accesso del pubblico, senza discriminazioni e in base a pari opportunità, a vari canali e servizi è un presupposto necessario per ottemperare al particolare obbligo delle emissioni di servizio pubblico». Inoltre, le emissioni di servizio pubblico devono «beneficiare del progresso tecnologico», «estendere al pubblico i vantaggi dei nuovi servizi audiovisivi e d'informazione e delle nuove tecnologie» e intraprendere lo «sviluppo e la diversificazione di attività nell'era digitale». Infine, «le emissioni di servizio pubblico devono essere in grado di continuare a fornire un'ampia gamma di programmi conformemente al mandato definito dagli Stati membri al fine di rivolgersi alla società nel suo insieme; in tale contesto è legittimo che tali emissioni cerchino di raggiungere un vasto pubblico».

(13)

Il ruolo del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva nel promuovere la diversità culturale è stato riconosciuto anche dall'Unesco nella Convenzione del 2005 sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali (15). Nella Convenzione è sancito che ogni Parte può adottare «misure destinate a proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali sul proprio territorio». Tali misure possono comprendere, tra l'altro, «la diversità dei mezzi di comunicazione, anche mediante il servizio pubblico di radiodiffusione» (16).

(14)

Questi valori del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva conservano la loro importanza anche nel rapido evolversi del mondo dei nuovi media, come ha sottolineato anche il Consiglio d'Europa nelle raccomandazioni riguardanti il pluralismo mediatico e la diversità dei contenuti dei media (17) e il mandato dei media di servizio pubblico nella società dell'informazione (18). In questa seconda raccomandazione si chiede ai membri del Consiglio d'Europa di «garantire i media di servizio pubblico in modo trasparente e responsabile e di consentire ai media di servizio pubblico di rispondere pienamente ed efficacemente alle sfide della società dell'informazione, rispettando la struttura dualistica pubblica/privata del panorama europeo dei media elettronici e tenendo conto dei problemi del mercato e della concorrenza».

(15)

Al tempo stesso e fatto salvo quanto precede, si deve osservare che le emittenti commerciali, alcune delle quali sono soggette a condizioni di servizio pubblico, svolgono un ruolo significativo anche nel conseguire gli obiettivi della risoluzione sulle emissioni di servizio pubblico nella misura in cui contribuiscono al pluralismo, arricchiscono il dibattito culturale e politico e ampliano la scelta dei programmi. Inoltre, gli editori di quotidiani e altri organi di stampa hanno anche l'importante ruolo di garanti della democrazia e di un'informazione obiettiva al pubblico. Data l'attuale concorrenza fra tali operatori e le emittenti che trasmettono su internet, tutti questi fornitori commerciali di mezzi d'informazione temono i potenziali effetti negativi che gli aiuti di Stato a favore di emittenti pubbliche potrebbero avere sullo sviluppo di nuovi modelli commerciali. Come è rammentato nella direttiva 2007/65/CE (direttiva sui servizi di media audiovisivi), «la coesistenza di fornitori privati e pubblici di servizi di media audiovisivi è una caratteristica distintiva del mercato europeo dei media audiovisivi». In effetti, anche nell'attuale e dinamico mercato dei media è d'interesse comune mantenere un'offerta composta da una pluralità bilanciata di media pubblici e privati.

(16)

Nell'applicare le norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva si deve tener conto di un'ampia serie di elementi diversi. La valutazione degli aiuti di Stato si basa sull'articolo 61 dell'accordo SEE relativo agli aiuti di Stato e sull'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE relativo all'applicazione delle disposizioni dell'accordo SEE e delle regole di concorrenza, in particolare, ai servizi di interesse economico generale. Il protocollo 3 dell'accordo sull'istituzione di un'Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia (di seguito denominato protocollo 3) ha stabilito le norme procedurali nei casi di aiuti di Stato.

(17)

L'accordo SEE non contiene una disposizione simile all'articolo 167 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (di seguito denominato TFUE) (ex art. 151 del trattato CE) relativo alla cultura o una «deroga culturale» per gli aiuti destinati a promuovere la cultura simile a quella dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE [ex art. 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE]. Ovviamente, ciò non significa che sia esclusa una deroga per tali misure. Come convenuto dall'Autorità in casi precedenti, tali misure di sostegno possono essere approvate per ragioni culturali sulla base dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c) dell'accordo SEE (19).

(18)

La normativa riguardante i «servizi di media audiovisivi» è coordinata a livello europeo dalla direttiva 2007/65/CE (direttiva sui servizi di media audiovisivi). Le disposizioni in materia di trasparenza finanziaria delle pubbliche imprese sono stabilite nell'atto di cui al punto 1 bis dell'allegato XV all'accordo SEE (direttiva 2006/111/CE, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all'interno di talune imprese)  (20), adattato dal protocollo 1 [di seguito direttiva 2006/111/CE (direttiva sulla trasparenza)] (21).

(19)

Queste disposizioni sono soggette all'interpretazione della Corte EFTA nell'ambito del «pilastro EFTA» e della Corte di giustizia nell'ambito del «pilastro dell'Unione europea». L'Autorità ha anche adottato diverse guide sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato che corrispondono a orientamenti simili pubblicati dalla Commissione. In particolare, nel 2005, l'Autorità ha adottato il capitolo sugli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico e, nel 2006, la decisione 2005/842/CE è stata integrata nell'accordo SEE, chiarendo le disposizioni di cui all'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE. Questa decisione si applica anche al settore radiotelevisivo, purché siano soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2005/842/CE (22).

(20)

A norma dell'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, il concetto di aiuto di Stato risponde alle seguenti condizioni: a) deve esservi un intervento statale o mediante risorse statali; b) l'intervento deve esser tale da incidere sugli scambi tra parti contraenti; c) deve conferire un vantaggio al beneficiario; d) deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (23). L'esistenza di un aiuto di Stato deve essere accertata tenendo conto della giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte EFTA.

(21)

In ogni valutazione del carattere di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 1 dell'accordo SEE, l'elemento determinante è l'effetto dell'intervento statale, non il suo scopo. Le emittenti di servizio pubblico sono normalmente finanziate con il bilancio dello Stato o esigendo un canone da chi possiede un apparecchio ricevente. In alcune circostanze specifiche, lo Stato procede ad apporti di capitale o cancellazioni di debiti a favore di emittenti di servizio pubblico. Queste misure finanziarie sono attuate, di norma, dalle autorità pubbliche e comportano il trasferimento di risorse statali (24).

(22)

In generale, si può ritenere che il finanziamento statale delle emittenti pubbliche possa incidere anche sugli scambi tra parti contraenti. Come osservato dalla Corte di giustizia: «allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato o per mezzo di risorse statali rafforzi la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto» (25). Ciò è particolarmente evidente nel caso dell'acquisto e della vendita dei diritti sui programmi, che spesso si svolgono a livello internazionale. Anche la pubblicità, per le emittenti di servizio pubblico autorizzate a vendere spazi pubblicitari, ha un'incidenza transfrontaliera, specialmente per le aree linguistiche omogenee che oltrepassano i confini nazionali. Inoltre, la struttura proprietaria delle emittenti commerciali può estendersi al di là di un singolo Stato SEE. Inoltre, i servizi forniti via Internet hanno generalmente portata globale.

(23)

Per quanto riguarda il conferimento di un vantaggio, la Corte di giustizia ha chiarito nella causa Altmark che la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non costituisce aiuto di Stato purché siano rispettati quattro criteri cumulativi. In primo luogo, l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi devono essere definiti con chiarezza. In secondo luogo, i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti con obiettività e trasparenza. In terzo luogo, la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire in misura integrale o parziale i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un ragionevole margine di profitto. Infine, quando in un caso specifico l'impresa cui affidare gli obblighi di servizio pubblico non è stata scelta mediante una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della compensazione deve essere determinato in base all'analisi dei costi che avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi una normale impresa, gestita con efficienza e adeguatamente attrezzata in modo da essere in grado di soddisfare le necessarie esigenze del servizio pubblico.

(24)

Se il finanziamento non soddisfa le condizioni sin qui esposte, si riterrà che favorisca selettivamente determinate emittenti e quindi falsi o minacci di falsare la concorrenza.

(25)

I regimi di finanziamento attualmente in vigore nella maggior parte degli Stati EFTA sono stati introdotti molto tempo fa. L'Autorità deve quindi valutare, in primo luogo, se tali regimi possano essere considerati come «aiuti esistenti» ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, della parte I del protocollo 3, a norma del quale «l'Autorità di vigilanza EFTA procede con gli Stati EFTA all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento dell'accordo SEE».

(26)

Ai sensi dell'articolo 1, lettera b), punto i), della parte II del protocollo 3, vanno considerati come aiuti esistenti «… tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato EFTA prima dell'entrata in vigore dell'accordo SEE, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell'entrata in vigore dell'accordo SEE e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».

(27)

A norma dell'articolo 1, lettera b), punto v), della parte II del protocollo 3, sono aiuti esistenti «gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell'evoluzione dello spazio economico europeo e senza aver subito modifiche da parte dello Stato EFTA».

(28)

Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (26), l'Autorità verificherà se il quadro giuridico nell'ambito del quale è stato concesso l'aiuto abbia subito o no modifiche dall'epoca della sua introduzione. L'Autorità ritiene che l'impostazione caso per caso sia la più adeguata ai fini di tale valutazione (27), tenendo conto di tutti gli elementi giuridici ed economici correlati al sistema di emittenza radiotelevisiva di un dato Stato EFTA.

(29)

In base alla giurisprudenza nella causa Gibilterra (28), non tutte le modifiche degli aiuti esistenti vanno considerate come trasformazioni di essi in nuovi aiuti. Secondo il Tribunale, «è solo nell'ipotesi in cui la modifica incida sulla sostanza stessa del regime iniziale che tale regime viene trasformato in un regime di aiuti nuovo. Ora, non può parlarsi di una siffatta modifica sostanziale qualora l'elemento nuovo sia chiaramente separabile dal regime iniziale».

(30)

In base alle considerazioni sin qui esposte, in genere nella propria prassi decisionale l'Autorità ha esaminato: a) se il regime iniziale di finanziamento per le emittenti di servizio pubblico fosse un aiuto esistente in base alle norme indicate ai precedenti punti 26 e 27; b) se le modifiche successive incidessero sulla sostanza reale della misura iniziale (ossia la natura del vantaggio o la fonte di finanziamento, la finalità dell'aiuto, i beneficiari o la portata delle attività dei beneficiari) oppure se tali modifiche fossero di natura puramente formale o amministrativa; c) in caso di successive modifiche sostanziali, se queste fossero distinguibili dalla misura iniziale, e quindi da valutare separatamente, oppure se non fossero distinguibili dalla misura iniziale, cosicché questa, nel suo complesso, risultava trasformata in un nuovo aiuto.

(31)

Sebbene la compensazione degli obblighi di servizio pubblico venga valutata in genere a norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, nel settore dell'emittenza radiotelevisiva possono applicarsi in linea di principio anche le deroghe di cui all'articolo 61, paragrafo 3, dell'accordo SEE, purché siano soddisfatte determinate condizioni.

(32)

L'accordo SEE non contiene una disposizione simile all'articolo 167, paragrafo 4, TFUE, che obbliga la Commissione a tenere conto degli aspetti culturali nelle azioni che svolge a norma di altre disposizioni del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare ai fini di rispettare e promuovere la diversità tra le sue culture. Non contiene neanche una deroga culturale simile a quella prevista dall'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE, che consente alla Commissione di considerare compatibili con il mercato comune gli aiuti intesi a promuovere la cultura quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune. Ciò non significa, tuttavia, che l'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato non lasci alcuno spazio per la considerazione degli aspetti culturali. L'accordo SEE riconosce l'esigenza di rafforzare la cooperazione culturale di cui all'articolo 13 del protocollo 31. A tale riguardo, occorre ricordare che l'Autorità ha stabilito, in una prassi decisionale concernente gli aiuti di Stato per la produzione cinematografica e attività connesse, che le misure di sostegno alla produzione cinematografica e audiovisiva possono essere approvate per motivi culturali in applicazione dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE, a condizione che questo approccio tenga sufficientemente conto dei criteri definiti dalla Commissione e che non si allontani dalla prassi della Commissione antecedente all'adozione dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), TFUE (29).

(33)

Spetta all'Autorità decidere in merito alla concreta applicazione di ogni disposizione derogatoria ai sensi dell'articolo 61, paragrafo 3, dell'accordo SEE e a come si debba tenere conto degli aspetti culturali. È opportuno ricordare che le disposizioni che permettono una deroga al divieto di concedere aiuti di Stato vanno applicate in senso stretto. Di conseguenza, l'Autorità ritiene di poter applicare la deroga culturale nei casi in cui il prodotto culturale è chiaramente identificato o identificabile (30). Inoltre, secondo l'Autorità il concetto di cultura va applicato al contenuto e alla natura del prodotto in questione e non al mezzo o alla sua distribuzione di per se stessi (31). Infine, le esigenze in materia d'istruzione e di democrazia di uno Stato EFTA sono da considerarsi distinte dalla promozione della cultura (32).

(34)

Negli aiuti di Stato a favore di emittenti di servizio pubblico, di solito non si distingue tra esigenze della società in materia di cultura, di democrazia e d'istruzione. A meno che una misura di finanziamento non sia intesa specificamente a promuovere obiettivi culturali, tali aiuti non possono di norma essere autorizzati a norma dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE come aiuti culturali. Di solito, gli aiuti di Stato a favore di emittenti di servizio pubblico vengono erogati in forma di compensazione per l'adempimento del mandato di servizio pubblico e vengono valutati a norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, in base ai criteri stabiliti nel presente capitolo.

(35)

A norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente accordo e, in particolare, alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, de jure o de facto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi delle Parti contraenti».

(36)

Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, l'articolo 106, TFUE (ex articolo 86 del trattato CE), corrispondente all'articolo 59 dell'accordo SEE, prevede una deroga e deve pertanto essere interpretato in forma restrittiva. La Corte di giustizia ha chiarito che, perché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

(37)

Nel caso specifico del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva, la suddetta impostazione deve essere adeguata alla risoluzione sulle emissioni di servizio pubblico, che fa riferimento alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» (definizione e incarico) e prevede una deroga alle norme del trattato nel caso del finanziamento del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva «nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell'adempimento della missione di servizio pubblico (…) e (…) non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune, tenendo conto nel contempo dell'adempimento della missione di servizio pubblico» (proporzionalità).

(38)

Spetta all'Autorità valutare in base agli elementi probatori trasmessi dagli Stati EFTA se tali criteri siano soddisfatti. Per quanto riguarda la definizione del mandato di servizio pubblico, il ruolo dell'Autorità consiste nel constatare errori evidenti (cfr. il sottocapitolo 6.1). L'Autorità verifica poi se vi siano un incarico esplicito e un'effettiva supervisione dell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico (cfr. il sottocapitolo 6.2).

(39)

Nel verificare la proporzionalità, l'Autorità esamina se una eventuale distorsione della concorrenza derivante dalla compensazione del servizio pubblico possa essere giustificata o no dall'esigenza di prestare il servizio pubblico e di finanziarlo. L'Autorità valuta, in particolare sulla base degli elementi probatori che gli Stati EFTA sono tenuti a presentare, se vi siano garanzie sufficienti per evitare effetti sproporzionati del finanziamento pubblico, una compensazione eccessiva o sovvenzioni incrociate e per assicurare che, nelle loro attività commerciali, le emittenti di servizio pubblico rispettino le condizioni del mercato (cfr. il sottocapitolo 6.3 e seguenti).

(40)

L'analisi dell'ottemperanza alle norme sugli aiuti di Stato deve basarsi sulle caratteristiche specifiche di ogni sistema nazionale. L'Autorità si rende conto che vi sono differenze tra i sistemi nazionali di emittenza radiotelevisiva e tra le altre caratteristiche specifiche dei mercati mediatici degli Stati EFTA. Di conseguenza, la compatibilità degli aiuti di Stato a favore delle emittenti di servizio pubblico ai sensi dell'articolo 59, paragrafo 2, viene valutata caso per caso, secondo la prassi della Commissione e dell'Autorità (36), nel rispetto dei principi di base enunciati nelle sezioni successive.

(41)

L'Autorità terrà conto anche dell'eventuale difficoltà, per alcuni Stati EFTA, di raccogliere i fondi necessari se i costi pro capite del servizio pubblico sono, ceteris paribus, più elevati (37), tenendo peraltro in considerazione anche i potenziali motivi d'inquietudine di altri media in tali Stati EFTA.

(42)

Come dimostrano le prassi della Commissione e dell'Autorità, una misura che non soddisfa i criteri di Altmark dovrà ancora essere analizzata conformemente all'articolo 106, paragrafo 2, TFUE o l'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, rispettivamente (38).

(43)

Perché sia soddisfatta la condizione di cui al precedente punto 36 i) per l'applicazione dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, è necessario che vi sia una definizione ufficiale del mandato di servizio pubblico. Solo in tal caso l'Autorità può valutare con sufficiente certezza del diritto se si possa applicare la deroga di cui all'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE.

(44)

La definizione di mandato di servizio pubblico è di competenza degli Stati EFTA, che possono decidere a livello nazionale, regionale o locale, nel rispetto del loro ordinamento giuridico nazionale. In linea generale, nell'esercitare tale competenza si deve tenere conto del concetto di «servizi d'interesse economico generale» (di seguito SIEG).

(45)

La definizione, da parte degli Stati EFTA, del mandato di servizio pubblico deve essere quanto più precisa possibile, senza lasciare dubbi sull'intenzione dello Stato EFTA di includere o no nel mandato di servizio pubblico una determinata attività esercitata dall'operatore incaricato. In mancanza di una definizione chiara e precisa degli obblighi imposti all'emittente di servizio pubblico, l'Autorità non sarebbe in grado di svolgere la funzione affidatale dall'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE e non potrebbe quindi concedere nessuna esenzione a norma di tale articolo.

(46)

Individuare chiaramente le attività incluse nel mandato di servizio pubblico è importante anche per consentire agli operatori non incaricati di servizio pubblico di pianificare le loro attività. Inoltre, le condizioni del mandato di servizio pubblico devono essere definite con sufficiente precisione per garantire che le autorità degli Stati EFTA ne possano effettivamente controllare l'adempimento, secondo quanto indicato nel sottocapitolo successivo.

(47)

Al tempo stesso, per la natura specifica del settore dell'emittenza radiotelevisiva e data l'esigenza di salvaguardare l'indipendenza del contenuto dei programmi delle emittenti di servizio pubblico, si ritiene di norma che sia legittima ai sensi dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE una definizione qualitativa che imponga a una determinata emittente l'obbligo di fornire un'ampia gamma di programmazione e di offrire trasmissioni equilibrate e variate (39). In genere, una simile definizione è considerata consona all'obiettivo di soddisfare le esigenze democratiche, culturali e sociali di una particolare società e di garantire il pluralismo, inclusa la diversità culturale e linguistica. Come ha statuito il Tribunale, la legittimità di un mandato di servizio pubblico dalla definizione così ampia si basa sulle condizioni in materia di qualità richieste ai servizi delle emittenti di servizio pubblico (40). La definizione del mandato di servizio pubblico deve riflettere anche lo sviluppo e la diversificazione delle attività nell'era digitale e deve includere servizi audiovisivi su tutte le piattaforme di distribuzione.

(48)

Per quanto riguarda la definizione del servizio pubblico nel settore radiotelevisivo, il ruolo dell'Autorità si limita a constatare errori evidenti: non spetta all'Autorità decidere quali programmi debbano essere offerti e finanziati come servizio d'interesse economico generale, né mettere in discussione la natura o la qualità di un determinato prodotto. Tuttavia, si avrebbe un errore evidente nella definizione del mandato di servizio pubblico se vi si includessero attività delle quali non si possa ragionevolmente ritenere che soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società. È quanto avverrebbe di norma nel caso, per esempio, della pubblicità, del commercio elettronico, della televendita, dell'utilizzo di numeri telefonici speciali in giochi a premi (41), delle sponsorizzazioni e delle attività promozionali. Un altro errore evidente potrebbe aversi quando l'aiuto di Stato sia utilizzato per finanziare attività che non apportano valore aggiunto in termini di soddisfacimento delle esigenze sociali, democratiche e culturali della società.

(49)

A tale riguardo va rammentato che il mandato di servizio pubblico indica i servizi offerti al pubblico nell'interesse generale. La questione della definizione del mandato di servizio pubblico non deve essere confusa con quella del meccanismo di finanziamento scelto per prestare tali servizi. Quindi, sebbene le emittenti di servizio pubblico possano svolgere attività commerciali, come la vendita di spazi pubblicitari, per procurarsi proventi, tali attività non possono essere considerate come facenti parte del mandato di servizio pubblico (42).

(50)

Per beneficiare della deroga di cui all'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, il mandato di servizio pubblico deve essere stato affidato a una o più imprese mediante atto ufficiale (atto giuridico, contratto o mandato vincolante).

(51)

Nell'atto o atti d'incarico si dovrà indicare la natura precisa degli obblighi derivanti dal servizio pubblico, secondo quanto esposto nel sottocapitolo 6.1, e si dovranno stabilire le condizioni per corrispondere la compensazione e le disposizioni per evitare e far rimborsare eventuali eccessi di compensazioni.

(52)

Ogni volta che la portata del mandato di servizio pubblico verrà ampliata per comprendere nuovi servizi, verranno modificati di conseguenza la definizione e l'atto o atti d'incarico, entro i limiti dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE. Per consentire alle emittenti di servizio pubblico di reagire rapidamente ai nuovi sviluppi tecnologici, gli Stati EFTA possono anche prevedere che l'incarico relativo a un nuovo servizio venga conferito dopo la valutazione descritta più oltre, al sottocapitolo 6.7, prima che l'atto originale di incarico venga formalmente convalidato.

(53)

Tuttavia, non è sufficiente che l'emittente di servizio pubblico sia stata formalmente incaricata della prestazione di un servizio pubblico ben definito, ma è anche necessario che il servizio pubblico venga effettivamente prestato come previsto nell'accordo formale tra lo Stato e l'emittente incaricata. È quindi auspicabile che un'autorità competente o un organismo appositamente designato ne verifichi l'applicazione secondo modalità trasparenti ed efficaci. L'esigenza che vi sia un'autorità od organismo adeguato incaricato della supervisione è evidente per quanto riguarda gli standard qualitativi prescritti all'operatore incaricato. Non spetta all'Autorità valutare il rispetto degli standard qualitativi: l'Autorità deve poter contare su un'adeguata vigilanza da parte degli Stati EFTA riguardo all'adempimento dell'emittente al suo mandato di servizio pubblico, inclusi gli standard qualitativi imposti in tale mandato (43).

(54)

Scegliere il meccanismo inteso a garantire un'efficace vigilanza sull'adempimento degli obblighi di servizio pubblico è di competenza degli Stati EFTA, così da porre in grado l'Autorità di svolgere la funzione affidatale dall'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE. È da presumere tuttavia che tale vigilanza possa essere efficace solo se svolta da un organismo esterno effettivamente indipendente dall'amministrazione dell'emittente di servizio pubblico, che abbia i poteri e la capacità necessari per esercitare la vigilanza su base regolare e che provveda a imporre misure correttive adeguate quando sia necessario assicurare il rispetto degli obblighi del servizio pubblico.

(55)

Se non vi sono indicazioni sufficienti e affidabili che il servizio pubblico sia effettivamente prestato in conformità dell'incarico conferito, l'Autorità non ha la possibilità di svolgere le sue funzioni a norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE e non può quindi concedere nessuna deroga in base a tale articolo.

(56)

Gli obblighi di servizio pubblico possono essere di natura quantitativa o qualitativa, o presentare entrambi tali caratteri. Indipendentemente dalla loro forma, gli obblighi di servizio pubblico possono giustificare una compensazione se danno luogo a costi supplementari che di norma l'emittente non avrebbe dovuto sostenere.

(57)

I sistemi di finanziamento possono essere suddivisi in due grandi categorie: «finanziamento unico» e «finanziamento duplice». La categoria del «finanziamento unico» comprende i sistemi in cui il servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva è finanziato esclusivamente con fondi statali, in qualsiasi forma. I sistemi di «finanziamento duplice» comprendono un'ampia gamma di meccanismi in cui il servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva viene finanziato mediante diverse combinazioni di fondi statali e di introiti derivanti da attività commerciali o di servizio pubblico, come la vendita di spazi pubblicitari o di programmi e l'offerta di servizi a pagamento.

(58)

Come sancito nella risoluzione sulle emissioni di servizio pubblico: «le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea non pregiudicano la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione (…)». L'Autorità non ha quindi obiezioni di principio riguardo alla scelta di un sistema di finanziamento duplice piuttosto che del sistema di finanziamento unico.

(59)

Sebbene gli Stati EFTA siano liberi di scegliere i mezzi di finanziamento del servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva, l'Autorità deve verificare, a norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, che il finanziamento statale non incida sproporzionatamente sulla concorrenza nel SEE, come si è detto al precedente punto 37.

(60)

La valutazione degli aiuti di Stato da parte dell'Autorità richiede che vi siano una definizione chiara e precisa del mandato di servizio pubblico e una distinzione chiara e adeguata tra le attività di servizio pubblico e le attività non di servizio pubblico, inclusa una chiara separazione contabile.

(61)

Di norma, la separazione contabile tra le attività di servizio pubblico e le attività non di servizio pubblico è già richiesta a livello nazionale poiché è essenziale per assicurare la trasparenza e la responsabilità nell'utilizzo dei fondi pubblici. La separazione contabile costituisce uno strumento per verificare l'esistenza di presunte sovvenzioni incrociate e per difendere i pagamenti giustificati dall'esigenza di compensare le funzioni d'interesse economico generale. Solo sulla base di una ripartizione corretta dei costi e delle entrate è possibile determinare se il finanziamento pubblico sia effettivamente limitato ai costi netti del mandato di servizio pubblico e sia quindi ammissibile a norma dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE.

(62)

A norma della direttiva 2006/111/CE (direttiva sulla trasparenza), gli Stati membri devono adottare misure di trasparenza per tutte le imprese alle quali sono stati riconosciuti diritti speciali o esclusivi o che sono state incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale e ricevono una compensazione per servizio pubblico in qualsiasi forma in relazione a tale servizio, svolgendo nel contempo anche altre attività, ossia attività non di servizio pubblico. Questi obblighi di trasparenza sono: a) i conti interni corrispondenti alle diverse attività, ovvero le attività di servizio pubblico e le attività non di servizio pubblico, devono essere separati; b) i costi e le entrate devono essere correttamente imputati o attribuiti in base a principi contabili applicati con coerenza e obiettivamente giustificati; c) i principi contabili secondo i quali vengono tenuti conti separati devono essere chiaramente definiti (44).

(63)

Tali obblighi generali di trasparenza vigono anche per le emittenti di servizio pubblico, nella misura in cui, pur essendo state incaricate di gestire un servizio d'interesse economico generale e ricevendo una compensazione pubblica in relazione a tale servizio, svolgono anche altre attività non di servizio pubblico.

(64)

Nel settore dell'emittenza radiotelevisiva, la separazione contabile non presenta particolari problemi per quanto riguarda le entrate. Per tale motivo l'Autorità ritiene che, per quanto riguarda le entrate, gli operatori radiotelevisivi debbano fornire un rendiconto minuzioso delle fonti e dell'importo di tutti i redditi derivanti dall'esercizio di attività di servizio pubblico e non di servizio pubblico.

(65)

Per quanto riguarda i costi, è possibile prendere in considerazione tutte le spese sostenute nell'esercizio del servizio pubblico. Se l'impresa svolge attività che esulano dal servizio pubblico, possono essere presi in considerazione solo i costi relativi al servizio pubblico. L'Autorità riconosce che, nel settore dell'emittenza radiotelevisiva pubblica, la separazione contabile può essere più difficile per quanto riguarda i costi dato che, in particolare nel campo della radiotelevisione tradizionale, gli Stati EFTA possono considerare come facente parte del mandato di servizio pubblico l'intera programmazione di un'emittente, consentendone tuttavia al tempo stesso lo sfruttamento commerciale. In altri termini, le attività di servizio pubblico e le attività non di servizio pubblico possono condividere in ampia misura le medesime voci contabili ed i costi possono non prestarsi sempre ad essere adeguatamente ripartiti.

(66)

È necessario individuare sempre chiaramente e registrare in una contabilità separata i costi specifici delle attività non di servizio pubblico (per esempio i costi del marketing della pubblicità). Inoltre, le voci di spesa destinate allo sviluppo delle attività contemporaneamente nel campo del servizio pubblico e del servizio non pubblico dovrebbero essere imputate proporzionalmente, ogni volta che sia possibile e significativo, alle attività rispettivamente di servizio pubblico e non di servizio pubblico.

(67)

In altri casi, ogniqualvolta vengano utilizzate le medesime risorse per svolgere attività di servizio pubblico e non di servizio pubblico, le voci comuni di spesa dovranno essere imputate in base alla differenza dei costi totali dell'azienda con e senza attività non di servizio pubblico (45). In tali casi, i costi che sono interamente attribuibili alle attività di servizio pubblico pur andando anche a profitto delle attività non di servizio pubblico, non devono essere suddivisi proporzionalmente fra i due tipi di attività e possono essere imputati integralmente all'espletamento del servizio pubblico. Questa differenza rispetto all'impostazione seguita di solito in altri settori di servizi è spiegata dalle specificità del settore dell'emittenza radiotelevisiva pubblica. In tale settore si devono prendere in considerazione gli utili netti delle attività commerciali correlate alle attività di servizio pubblico allo scopo di calcolare i costi netti del servizio pubblico e quindi di ridurre il livello della compensazione per il servizio pubblico. In tal modo si riduce il rischio di sovvenzioni incrociate, contabilizzando i costi comuni alle attività di servizio pubblico.

(68)

L'esempio principale della situazione descritta al punto precedente è il costo di produzione di programmi nell'ambito della funzione di servizio pubblico dell'emittente. Questi programmi servono non soltanto per esercitare il mandato di servizio pubblico ma anche per generare audience al fine della vendita di spazi pubblicitari. Tuttavia, è virtualmente impossibile quantificare con un sufficiente grado di precisione quanta parte della visione del programma adempia al mandato di servizio pubblico e quanta parte generi introiti da pubblicità. Per questo motivo, la ripartizione del costo di programmazione tra le due attività rischia di essere arbitraria e non significativa.

(69)

L'Autorità ritiene che la trasparenza finanziaria possa essere ancora migliorata distinguendo adeguatamente le attività di servizio pubblico dalle attività non di servizio pubblico, al livello dell'organizzazione dell'emittente di servizio pubblico. Di norma, la separazione funzionale o strutturale rende più facile evitare fin dall'inizio le sovvenzioni incrociate delle attività commerciali e garantire la determinazione dei prezzi di trasferimento e il rispetto della piena concorrenza. Di conseguenza, l'Autorità chiede agli Stati EFTA di considerare come forma di pratica migliore la separazione funzionale o strutturale delle attività commerciali di entità considerevoli, che si prestino alla distinzione e separazione.

(70)

Di norma, poiché una compensazione eccessiva non è necessaria per l'espletamento del servizio d'interesse economico generale, essa costituisce un aiuto di Stato incompatibile che deve essere rimborsato allo Stato, in base ai chiarimenti esposti nel presente sottocapitolo per quanto riguarda il servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva.

(71)

L'Autorità parte dalla considerazione che, di norma, il finanziamento statale è necessario perché l'impresa assolva le proprie funzioni di servizio pubblico. Tuttavia, per soddisfare il criterio di proporzionalità, come regola generale è necessario che l'entità della compensazione pubblica non superi i costi netti del mandato di servizio pubblico, prendendo in considerazione anche altri introiti diretti o indiretti derivanti da tale mandato. Per determinare i costi netti di servizio pubblico, si prenderà quindi in considerazione il profitto netto di tutte le attività commerciali correlate all'attività di servizio pubblico.

(72)

In genere, le imprese che ricevono una compensazione per effettuare l'attività di servizio pubblico possono ottenere un profitto ragionevole, che consiste nel tasso di rendimento sul capitale proprio tenuto conto del rischio, o dell'assenza di rischio, sostenuto dall'impresa. Nel settore dell'emittenza radiotelevisiva, il mandato di servizio pubblico viene spesso effettuato da emittenti che non sono orientate al profitto o che non devono remunerare il capitale impiegato e non svolgono nessun'altra attività se non l'offerta del servizio pubblico. Secondo l'Autorità, in queste situazioni non è ragionevole includere l'elemento del profitto nell'entità della compensazione per l'adempimento della funzione di servizio pubblico (46). In altri casi, tuttavia, per esempio quando vengono affidati obblighi specifici di servizio pubblico ad imprese a gestione commerciale che devono rimunerare il capitale in essi investito, può essere considerato ragionevole un elemento di profitto che rappresenti un'equa retribuzione del capitale tenuto conto del rischio, se tale profitto è debitamente giustificato e a condizione che ciò sia necessario per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.

(73)

Le emittenti di servizio pubblico possono trattenere ogni anno un eccesso di compensazione al di sopra dei costi netti del servizio pubblico (come «riserve per il servizio pubblico»), nella misura in cui ciò sia necessario per assicurare il finanziamento dei loro obblighi di servizio pubblico. In generale, l'Autorità ritiene che, per far fronte alle fluttuazioni delle spese e delle entrate, possa esser considerato necessario un importo non eccedente il 10 % delle spese annuali iscritte in bilancio per l'espletamento del servizio pubblico. Di regola, l'eccesso di compensazione al di sopra di tale limite deve essere recuperato senza indugio.

(74)

A titolo di eccezione, in casi debitamente giustificati le emittenti di servizio pubblico possono essere autorizzate a trattenere un importo superiore al 10 % delle spese annuali iscritte in bilancio per le funzioni di servizio pubblico. Ciò è accettabile soltanto a condizione che l'eccesso di compensazione sia specificamente accantonato in anticipo e a titolo vincolante ai fini di una spesa ingente, non periodica, necessaria per l'adempimento della funzione di servizio pubblico (47). Inoltre, l'utilizzo di un simile eccesso di compensazione esplicitamente iscritto in bilancio come accantonamento dovrà essere limitato nel tempo, a seconda della sua destinazione.

(75)

Per consentire all'Autorità di svolgere le sue funzioni, gli Stati EFTA stabiliranno le condizioni alle quali le emittenti di servizio pubblico saranno autorizzate a utilizzare l'eccesso di compensazione.

(76)

Il suddetto eccesso di compensazione sarà utilizzato soltanto allo scopo di finanziare attività di servizio pubblico. Le sovvenzioni incrociate di attività commerciali non sono giustificate e costituiscono un aiuto di Stato incompatibile.

(77)

Ciascuno Stato EFTA dovrà predisporre meccanismi adeguati per evitare che vi sia un eccesso di compensazione, fatte salve le disposizioni di cui ai precedenti punti 72-76, e dovrà provvedere al controllo regolare ed effettivo dell'utilizzo del finanziamento pubblico, nell'intento di prevenire eccessi di compensazione e sovvenzioni incrociate e per verificare l'entità e l'utilizzo delle «riserve per il servizio pubblico». È di competenza degli Stati EFTA scegliere i meccanismi di controllo più adatti ed efficaci all'interno del loro sistema nazionale di emittenza radiotelevisiva, tenendo conto anche della necessità di assicurare la coerenza con i meccanismi già esistenti per la supervisione dell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico.

(78)

È tuttavia da presumere che tali meccanismi di controllo possano operare con efficacia solo se verranno applicati a intervalli regolari, preferibilmente su base annuale, da un organismo esterno indipendente dalle emittenti di servizio pubblico. Gli Stati EFTA dovranno assicurarsi che si possano attuare misure efficaci per recuperare gli eccessi di compensazione non rispondenti alle disposizioni del precedente sottocapitolo 6.5 e le sovvenzioni incrociate.

(79)

La situazione finanziaria delle emittenti di servizio pubblico dovrebbe essere sottoposta a esame approfondito al termine di ogni periodo di finanziamento quale è previsto nel sistema nazionale di emittenza radiotelevisiva dei singoli Stati EFTA o, in mancanza di una tale scadenza, di un periodo di norma non superiore a quattro anni. Le eventuali «riserve per il servizio pubblico» esistenti al termine del periodo di finanziamento o, come si è detto, di un periodo equivalente, saranno prese in considerazione per calcolare il fabbisogno finanziario delle emittenti di servizio pubblico per il periodo successivo. Nel caso che le «riserve per il servizio pubblico» siano ripetutamente superiori al 10 % dei costi annuali per il servizio pubblico, gli Stati EFTA dovranno riesaminare se l'entità del finanziamento corrisponda al fabbisogno finanziario effettivo delle emittenti di servizio pubblico.

(80)

Negli ultimi anni i mercati audiovisivi hanno registrato grandi cambiamenti, che hanno portato al continuo sviluppo e diversificazione dell'offerta di diffusione. Ciò ha suscitato nuovi interrogativi riguardo all'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato ai servizi audiovisivi che vanno al di là delle attività di emittenza radiotelevisiva in senso tradizionale.

(81)

A tale riguardo, l'Autorità ritiene che le emittenti di servizio pubblico debbano essere in grado di utilizzare le possibilità offerte dalla digitalizzazione e dalla diversificazione delle piattaforme di distribuzione su una base tecnologica neutra, a vantaggio dei cittadini e della società. Per assicurare il ruolo fondamentale delle emittenti di servizio pubblico nel nuovo ambiente digitale, queste possono ricorrere ad aiuti di Stato per fornire servizi audiovisivi su nuove piattaforme di distribuzione, rivolti al grande pubblico e anche intesi a soddisfare interessi speciali, purché essi rispondano alle medesime esigenze democratiche, sociali e culturali della società in questione e non comportino effetti sproporzionati sul mercato, non necessari per l'adempimento del mandato di servizio pubblico.

(82)

Parallelamente al rapido sviluppo dei mercati di emittenza radiotelevisiva, stanno subendo cambiamenti anche i modelli commerciali delle emittenti, le quali nell'adempiere al loro mandato di servizio pubblico si rivolgono sempre più verso nuove fonti di finanziamento, quali la pubblicità in rete o l'offerta di servizi a pagamento (come l'accesso ad archivi previo versamento di un canone, canali televisivi tematici a tariffa unitaria al consumo, l'accesso a servizi mobili previo pagamento di una somma forfetaria, l'accesso differito ai programmi televisivi previo versamento di un canone, scaricamento a pagamento di contenuti in rete ecc.). L'elemento remunerativo nei servizi a pagamento può essere correlato, per esempio, al pagamento di canoni di distribuzione in rete o dei diritti di autore da parte delle emittenti (ad esempio se i servizi sulle piattaforme mobili vengono offerti previo pagamento di un canone di distribuzione mobile).

(83)

Sebbene i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva abbiano tradizionalmente trasmesso «in chiaro», l'Autorità ritiene che l'elemento della remunerazione diretta di tali servizi — pur incidendo sull'accesso degli utenti (48) — non comporti necessariamente che tali servizi siano manifestamente esclusi dal mandato di servizio pubblico, purché l'elemento remunerativo non comprometta il carattere distintivo del servizio pubblico in termini di soddisfacimento delle esigenze sociali, democratiche e culturali dei cittadini, ossia il carattere che distingue i servizi pubblici dalle attività puramente commerciali (49). L'elemento della remunerazione è uno degli aspetti di cui tener conto al momento di decidere se includere tali servizi nel mandato di servizio pubblico, poiché tale elemento può influire negativamente sull'universalità e sulla struttura complessiva del servizio offerto e anche per la sua incidenza sul mercato. A condizione che il servizio in questione comprendente un elemento di remunerazione soddisfi specifiche esigenze sociali, democratiche e culturali della società senza produrre effetti sproporzionati sulla concorrenza e sugli scambi transfrontalieri, gli Stati EFTA possono affidare un simile servizio alle emittenti di servizio pubblico come parte del loro mandato di servizio pubblico.

(84)

Come sopra ribadito, gli aiuti di Stato alle emittenti di servizio pubblico possono essere utilizzati per distribuire servizi audiovisivi su tutte le piattaforme, purché siano rispettate le disposizioni materiali dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE. A tale scopo, gli Stati EFTA devono esaminare, mediante una procedura preliminare di valutazione basata su una consultazione pubblica aperta, se nuovi servizi audiovisivi di portata rilevante pianificati dalle emittenti di servizio pubblico soddisfino le disposizioni dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, ossia se, nell'ambito delle emissioni di servizio pubblico, soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali della società, tenuto debito conto dei loro effetti potenziali sulle condizioni commerciali e sulla concorrenza.

(85)

Spetta agli Stati EFTA stabilire, considerate le caratteristiche e l'evoluzione del mercato radiotelevisivo e la gamma dei servizi già offerti dall'emittente di servizio pubblico, che cosa potrà essere considerato come «nuovo servizio di portata rilevante». La «nuova» natura di un'attività può dipendere tra l'altro dal suo contenuto e dalle modalità di consumo (50). Come «portata rilevante» del servizio possono valere per esempio le risorse finanziarie richieste per il suo sviluppo e gli effetti previsti sulla domanda. Modifiche rilevanti dei servizi attuali saranno valutate allo stesso modo dei nuovi servizi di portata rilevante.

(86)

È di competenza degli Stati EFTA scegliere il meccanismo più opportuno per assicurare la coerenza dei servizi audiovisivi di portata rilevante con le condizioni sostanziali dell'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, tenendo conto delle specificità del loro sistema nazionale di emittenza radiotelevisiva e della necessità di salvaguardare l'indipendenza delle emittenti di servizio pubblico in materia di contenuti.

(87)

Nell'interesse della trasparenza e per ottenere tutte le pertinenti informazioni necessarie per giungere a una decisione equilibrata, le parti interessate dovranno avere la possibilità il diritto di esprimere la loro opinione sul nuovo servizio di portata rilevante previsto, nel contesto di una consultazione aperta. Il risultato della consultazione, la sua valutazione e la motivazione della decisione saranno resi disponibili al pubblico.

(88)

Per evitare che il finanziamento pubblico di nuovi servizi audiovisivi di portata rilevante non alteri gli scambi e la concorrenza in misura contraria all'interesse comune, gli Stati EFTA valuteranno, in base ai risultati della consultazione aperta, l'incidenza globale del nuovo servizio sul mercato, raffrontando la situazione in presenza e in assenza del nuovo servizio pianificato. Nel valutare l'incidenza sul mercato, tra gli aspetti pertinenti vi sono per esempio l'esistenza di offerte analoghe o sostituibili, la concorrenza in termini di contenuti, la struttura del mercato, la posizione sul mercato dell'emittente di servizio pubblico, il livello di concorrenza e gli effetti potenziali su iniziative private. Tale incidenza deve essere controbilanciata dal valore che i servizi in questione presentano per la società. Nel caso che gli effetti sul mercato siano negativi in misura preponderante, il finanziamento statale dei servizi audiovisivi apparirà proporzionato soltanto se giustificato dal valore aggiunto in termini di soddisfacimento delle esigenze sociali, democratiche e culturali della società (51), tenendo conto anche dell'attuale offerta complessiva di servizio pubblico.

(89)

Una tale valutazione sarebbe obiettiva soltanto se sarà effettuata da un organismo esterno che sia effettivamente indipendente dall'amministrazione dell'emittente di servizio pubblico, anche per quanto riguarda la nomina e la rimozione dei membri, e che abbia capacità e risorse sufficienti per esercitare le sue funzioni. Gli Stati EFTA dovranno essere in grado di predisporre una procedura proporzionata all'entità del mercato e alla posizione sul mercato dell'emittente di servizio pubblico.

(90)

Le considerazioni sin qui esposte non impediranno alle emittenti di servizio pubblico di sperimentare nuovi servizi innovativi (ad esempio in forma di progetti pilota) su scala limitata (ad esempio in termini di tempo e di pubblico) e allo scopo di raccogliere informazioni sulla fattibilità del servizio previsto e sul suo valore aggiunto, purché tale fase di prova non equivalga all'introduzione di un nuovo servizio audiovisivo di portata rilevante pienamente sviluppato.

(91)

L'Autorità ritiene che la suddetta valutazione a livello nazionale contribuirà ad assicurare il rispetto delle norme sugli aiuti di Stato del SEE. Naturalmente, ciò non lede le competenze dell'Autorità e della Commissione di verificare che gli Stati EFTA ottemperino alle disposizioni dell'accordo SEE né il loro diritto di agire, ogni volta che sia necessario, anche in base a denunce o di propria iniziativa.

(92)

Secondo l'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE, le emittenti di servizio pubblico non devono intraprendere attività non necessarie per adempiere la loro funzione di servizio pubblico che producano distorsioni sproporzionate della concorrenza. Per esempio, è in genere ritenuta legittima l'acquisizione di contenuti di grande richiamo come parte del mandato di servizio pubblico delle emittenti di servizio pubblico. Tuttavia, si produrrebbero distorsioni sproporzionate del mercato nell'evenienza che le emittenti di servizio pubblico mantenessero inutilizzati i diritti esclusivi senza offrirli in sublicenza secondo modalità trasparenti e tempestive. L'Autorità chiede quindi agli Stati EFTA di assicurare che le emittenti di servizio pubblico rispettino il principio della proporzionalità anche per quanto riguarda l'acquisizione di contenuti di grande richiamo e di prevedere norme perché le emittenti di servizio pubblico concedano in sublicenza i diritti esclusivi sui contenuti di questo tipo che non abbiano utilizzato.

(93)

Nelle loro attività commerciali, le emittenti di servizio pubblico saranno tenute a rispettare i principi del mercato e, quando agiscono tramite consociate commerciali, a mantenere con esse relazioni di piena concorrenza. Gli Stati EFTA assicureranno che le emittenti di servizio pubblico rispettino il principio della piena concorrenza, effettuino i loro investimenti commerciali in rete secondo il principio dell'investitore in economia di mercato e non attuino nei confronti delle loro concorrenti pratiche contrarie alla concorrenza, basate sul loro finanziamento pubblico.

(94)

Un esempio di pratica anticoncorrenziale può essere la vendita a prezzi inferiori a quelli di mercato. Un'emittente di servizio pubblico potrebbe essere tentata, per ridurre le entrare delle concorrenti, di diminuire in misura eccessiva i prezzi della pubblicità o di offrire sotto costo altre attività diverse dal servizio pubblico (come servizi commerciali a pagamento), dato che il conseguente contrarsi dei suoi introiti è coperto dalla compensazione pubblica. Tale comportamento non può essere ritenuto intrinseco alla funzione di servizio pubblico affidata all'emittente e in ogni caso perturberebbe le condizioni degli scambi e della concorrenza nello Spazio economico europeo in misura contraria all'interesse comune, violando quindi l'articolo 59, paragrafo 2, dell'accordo SEE.

(95)

In considerazione della differente situazione dei mercati, il rispetto dei principi di mercato da parte delle emittenti di servizio pubblico, in particolare le questioni se queste stiano riducendo troppo i prezzi delle loro offerte commerciali e se rispettino il principio della proporzionalità quando acquisiscono i diritti su programmi a grande richiamo (52), saranno valutati caso per caso, tenendo conto delle specificità del mercato e del servizio in oggetto.

(96)

L'Autorità ritiene che spetti in primo luogo alle autorità nazionali assicurare che le emittenti di servizio pubblico rispettino i principi del mercato. A questo scopo, gli Stati EFTA introdurranno meccanismi adeguati che consentano di valutare con efficacia, a livello nazionale, eventuali denunce.

(97)

Nonostante quanto si è detto al punto precedente, quando sia necessario l'Autorità potrà intraprendere l'azione in base agli articoli 53, 54, 59 e 61 dell'accordo SEE.

(98)

Il presente capitolo si applicherà a partire dal primo giorno successivo a quello dell'adozione da parte dell'Autorità. Sostituirà il precedente capitolo sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione nella guida sugli aiuti di Stato dell'Autorità.

(99)

In linea con il capitolo sulle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegali (53), l'Autorità applicherà in caso di aiuti non notificati: