2.3.2018   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 81/81

Relatori:

Bernd DITTMANN, Denis MEYNENT, Ronny LANNOO

1.1.

Il CESE ricorda l’importanza — ai fini dell’adozione di una normativa adeguata per conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 3 del trattato sull’Unione europea — dei principi di correttezza e tempestività nell’attuazione, sussidiarietà, proporzionalità, precauzione e prevedibilità, nonché di «pensare anzitutto in piccolo», della dimensione esterna della competitività e del test del mercato interno.

1.2.

L’obiettivo della legislazione europea deve sempre consistere nella creazione di un quadro giuridico che consenta alle imprese e ai cittadini di beneficiare dei vantaggi del mercato interno, evitando loro oneri amministrativi superflui. Di conseguenza, il CESE ritiene essenziale il controllo dell’applicazione sul campo. Il CESE, inoltre, è favorevole a una legislazione che sia in grado di adattarsi; e precisa che, per soddisfare i bisogni delle imprese e dei cittadini, deve potere adattarsi non solo il contenuto della legislazione, ma anche lo stesso processo legislativo.

1.3.

Per i motivi anzidetti, secondo il CESE l’applicabilità del diritto dell’UE deve essere presa in considerazione sin dall’inizio dell’attuale ciclo legislativo, al momento delle valutazioni d’impatto, e l’ecosistema europeo in materia deve essere sviluppato ulteriormente.

1.4.

Il CESE sottolinea tuttavia che il miglioramento della legislazione non può sostituirsi alle decisioni politiche e non può in alcun caso tradursi in una deregolamentazione o risolversi in un abbassamento del livello di protezione sociale, una riduzione della tutela dell’ambiente e una restrizione dei diritti fondamentali.

1.5.

La maggior parte delle difficoltà di applicazione e di attuazione del diritto dell’Unione europea è dovuta al mancato recepimento delle direttive, ragion per cui nei propri pareri il CESE raccomanda in genere di utilizzare piuttosto dei regolamenti.

1.6.

Il CESE reputa che migliorare il modo in cui la Commissione procede alla consultazione delle parti interessate sia essenziale per elaborare una legislazione europea di facile attuazione per gli Stati membri e le parti stesse.

1.7.

In tale contesto, il CESE ritiene di poter svolgere un’utile funzione di intermediario tra i legislatori e gli utenti della legislazione europea. Da parte sua, il CESE adegua continuamente i suoi metodi di lavoro: di recente, infatti, ha deciso di partecipare attivamente alla valutazione del ciclo legislativo effettuando proprie valutazioni ex post dell’acquis dell’Unione europea.

2.1.

Il 21 dicembre 2016 il membro della Corte dei conti europea (in prosieguo «la Corte») Pietro Russo ha informato per lettera il vicepresidente del CESE Michael Smyth dell’imminente instaurazione di contatti a livello amministrativo in relazione a un’analisi panoramica avviata dalla Corte sul controllo dell’applicazione del diritto dell’UE effettuato dalla Commissione europea conformemente ai suoi obblighi. L’esame richiesto dalla Corte si fonda sull’articolo 17, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea (TUE), ai sensi del quale «la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea. […]».

2.2.

Il 3 maggio 2017 il membro della Corte Leo Brincat ha presentato al segretario generale del CESE un documento in cui vengono formulate tre serie di domande.

2.3.

Data l’importanza politica della questione, il segretario generale ne ha informato l’Ufficio di presidenza, che ha deciso di istituire un gruppo ad hoc di tre membri incaricato di elaborare una risposta sotto forma di parere d’iniziativa sulla base dell’articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno del CESE. La Corte deve ricevere il contributo del CESE al fine di integrarlo nella propria relazione, prevista per il maggio 2018.

2.4.

In sostanza, la Corte desidera conoscere il parere del CESE in merito alla questione se le azioni intraprese dalla Commissione per assicurare il rispetto del diritto dell’UE rispondano alle preoccupazioni dei cittadini europei. La Corte desidera conoscere gli aspetti specifici del controllo dell’applicazione della legislazione che richiamano più in particolare l’attenzione del CESE.

3.1.

La Corte formula tre serie di domande intese a conoscere la posizione del CESE in merito:

3.2.

Le risposte fornite dal presente parere, che non ha la pretesa di essere esaustivo, si basano sulle posizioni espresse dal CESE in numerosi suoi pareri (2).

4.1.

Gli obiettivi dell’Unione europea sono indicati all’articolo 3 del TUE. In particolare, essa «si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata […], su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. […] Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri».

4.2.

In tale contesto, il CESE ricorda l’importanza dei principi già definiti per stabilire una legislazione idonea a conseguire gli obiettivi sopraindicati, ovverosia, tra gli altri, dei principi di correttezza e tempestività nell’attuazione, sussidiarietà, proporzionalità, precauzione e prevedibilità, nonché di «pensare anzitutto in piccolo», della dimensione esterna della competitività e del test del mercato interno (3).

5.1.

Sulle iniziative chiave lanciate dalla Commissione per migliorare l’applicazione del diritto dell’UE («Legiferare meglio»  (4) e «Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione»  (5))

5.1.1.

La questione del miglioramento della regolamentazione («legiferare meglio») è da tempo al centro dell’attenzione del CESE, che ha dedicato ad essa un gran numero di pareri e relazioni informative (6) nonché una fitta serie di dibattiti, seminari, studi ed audizioni (7).

5.1.2.

Per quanto riguarda l’applicazione dei principi del programma «Legiferare meglio», il CESE reputa che la regolamentazione non costituisca di per sé un ostacolo, ma rappresenti, al contrario, uno strumento essenziale per conseguire gli obiettivi fissati dal trattato. Il Comitato si compiace pertanto del fatto che il vicepresidente Timmermans abbia ricordato a più riprese che il programma REFIT non può condurre a una deregolamentazione né avere l’effetto di ridurre il livello di protezione sociale e di tutela dell’ambiente né tantomeno intaccare i diritti fondamentali (8).

5.1.3.

Il CESE reputa che legiferare meglio e in maniera più intelligente sia un compito comune di tutte le istituzioni europee e di tutti gli Stati membri, da adempiere nell’interesse dei cittadini, delle imprese, dei consumatori e dei lavoratori. Nel contempo, però, sottolinea che il miglioramento della regolamentazione non può sostituirsi alle decisioni politiche.

5.1.4.

Di conseguenza, nel suo parere in merito alla comunicazione intitolata «Legiferare meglio» (9), il CESE:

5.1.5.

D’altra parte, accogliendo l’invito della Commissione a partecipare ai lavori della piattaforma REFIT e formulando proposte intese a migliorare il funzionamento di tale piattaforma (10), il CESE ha dato prova del suo impegno a favore di un quadro giuridico europeo che consenta alle imprese e ai cittadini di beneficiare dei vantaggi del mercato interno ed eviti di imporre loro oneri amministrativi superflui.

5.1.6.

Nel quadro della sua partecipazione al gruppo di riflessione delle parti interessate della piattaforma REFIT, il CESE ha contribuito attivamente all’elaborazione di diversi pareri della piattaforma, i quali hanno alimentato il programma di lavoro annuale della Commissione e continueranno a farlo. Le priorità del CESE sono state definite sulla base degli elementi forniti dalle sue sezioni specializzate e comprendevano, tra l’altro, una proposta di semplificazione volta ad ovviare ai problemi di sovrapposizione e ad evitare la ripetizione degli stessi requisiti in atti giuridici unionali diversi, nonché a disporre di norme UE chiare e complete in materia di prodotti da costruzione (regolamento sui prodotti da costruzione). Il Comitato ha inoltre concorso all’elaborazione di un elenco completo di suggerimenti sui modi di migliorare i meccanismi di consultazione dei soggetti interessati da parte della Commissione europea, con l’obiettivo di contribuire alla revisione — attualmente in corso — degli orientamenti e degli strumenti per legiferare meglio.

5.2.

Sulle tematiche fondamentali ai fini di una migliore applicazione del diritto dell’UE (applicabilità della legislazione, trasparenza e sensibilizzazione del pubblico)

5.2.1.1.

Il CESE adegua costantemente i propri metodi di lavoro per contribuire a valutare la qualità dell’applicazione del diritto dell’UE. Meno di un paio di anni fa, infatti, ha deciso di partecipare attivamente alla valutazione del ciclo legislativo effettuando proprie valutazioni ex post dell’acquis dell’Unione europea.

5.2.1.2.

Il CESE (11) è del parere che l’applicabilità del diritto dell’UE debba essere presa in considerazione sin dall’inizio dell’attuale ciclo legislativo, al momento delle valutazioni d’impatto (VI), e che, nonostante i progressi già realizzati, l’ecosistema europeo in materia debba essere sviluppato ulteriormente. Per migliorare la qualità delle valutazioni d’impatto, il CESE propone di esplorare una serie di soluzioni, tra cui un capitolato d’oneri per studi in materia di VI che sia trasparente, accessibile e pluralistico, l’ampliamento del registro europeo delle VI e l’adozione, da parte delle diverse istituzioni europee, di un approccio qualitativo e di un approccio metodologico convergente riguardo alla matrice di ricerca di tali valutazioni. In futuro, il CESE dovrebbe altresì analizzare determinati studi d’impatto (ossia quelli riguardanti tematiche sulle quali abbia preso una posizione forte), passare in rassegna gli aspetti metodologici e fornire un parere sull’eventuale considerazione delle dimensioni economiche, sociali, ambientali o territoriali in una fase più avanzata del ciclo legislativo. Questo lavoro consentirebbe anche di agevolare l’elaborazione dei pareri eventualmente richiesti al CESE in merito ai progetti legislativi preparati da queste stesse valutazioni d’impatto.

5.2.1.3.

Secondo il CESE (12), l’obiettivo della legislazione europea deve sempre consistere nella creazione di un quadro giuridico che consenta alle imprese e ai cittadini di beneficiare dei vantaggi del mercato interno evitando loro oneri amministrativi superflui. Il CESE ritiene quindi essenziale il controllo dell’applicazione concreta del diritto dell’UE, ed è inoltre a favore di una legislazione europea in grado di adattarsi.

5.2.1.4.

La legislazione europea deve essere rigorosa quanto alle sue finalità, sempre coerente con gli obiettivi enunciati nel trattato e flessibile in relazione al suo recepimento nel diritto nazionale (13). In quest’ottica, il CESE è favorevole a una chiarificazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

5.2.1.5.

Il CESE osserva inoltre che, per soddisfare i bisogni delle imprese e dei cittadini, deve essere «a prova di futuro» non solo il contenuto della legislazione, ma anche lo stesso processo legislativo (14). In questa prospettiva, il CESE raccomanda (15):

5.2.1.6.

La maggior parte delle difficoltà di applicazione e di attuazione del diritto dell’UE è dovuta al mancato recepimento delle direttive, ragion per cui nei propri pareri il CESE raccomanda in genere di utilizzare piuttosto dei regolamenti (16).

5.2.1.7.

Analogamente, nell’ambito del programma REFIT la Commissione aveva annunciato che sarebbero state effettuate consultazioni anche per le valutazioni, i controlli di adeguatezza (i cosiddetti «check-up») e l’elaborazione degli atti delegati e di quelli di esecuzione. Al riguardo, inoltre, la Commissione dovrebbe tenere in maggiore considerazione i pareri del proprio comitato per il controllo normativo, che è ormai competente anche per le valutazioni a posteriori.

5.2.1.8.

Il CESE reputa che migliorare il modo in cui la Commissione procede alla consultazione delle parti interessate sia essenziale per elaborare una legislazione europea di facile attuazione per gli Stati membri e le parti stesse; e a tale proposito ha già formulato proposte atte a migliorare in maniera strutturale il processo di consultazione e a garantirne il monitoraggio (17).

5.2.1.9.

Il CESE ha già avuto modo di deplorare il fatto che, nelle misure del programma «Legiferare meglio», non si tenga sufficientemente conto del ruolo, della funzione e della rappresentatività del CESE quali definiti dai Trattati, e che, di conseguenza, rimanga inutilizzata la possibilità di avvalersi delle conoscenze e competenze specifiche dei propri membri e di ottenere dal CESE un contributo all’altezza dei suoi compiti. Purtroppo, la semplice circostanza che il CESE partecipi alla piattaforma REFIT (fase ex post) non rispecchia in maniera adeguata i compiti e le responsabilità che gli incombono per il rafforzamento della legittimità democratica e dell’efficacia delle istituzioni dell’UE (18).

5.2.1.10.

Il CESE reputa che l’applicazione dell’acquis dell’Unione europea patisca spesso della mancanza di volontà politica delle autorità nazionali di osservare e far osservare norme considerate «estranee» al corpus giuridico e alle tradizioni nazionali, nonché della persistente tendenza degli Stati membri ad aggiungere alle norme dell’UE nuove disposizioni del tutto inutili oppure a scegliere di attuare solo alcune parti della normativa europea e di ignorarne altre (19).

5.2.1.11.

Infine, il CESE ritiene che il sistema EU Pilot (un dialogo informale tra la Commissione e gli Stati membri sull’inosservanza del diritto dell’UE prima dell’avvio di una procedura formale d’infrazione) rappresenti un altro passo nella direzione giusta, ma che il suo funzionamento attenda ancora di essere valutato; e avverte che, in ogni caso, tale sistema non deve essere utilizzato per sostituire le procedure d’infrazione.

5.2.2.1.

Il CESE (20) è convinto che qualsiasi atto legislativo debba essere il frutto di deliberazioni politiche pubbliche; e che, affinché le politiche europee forniscano risultati migliori, il processo legislativo europeo vada riveduto nel quadro del trattato di Lisbona e — se necessario — nel quadro di un nuovo trattato. Il CESE desidera porre l’accento sulla qualità, la legittimità, la trasparenza e l’inclusività della legislazione.

5.2.2.2.

Le riunioni delle formazioni del Consiglio in cui si delibera a maggioranza qualificata dovrebbero essere pubbliche, nell’interesse della trasparenza e della democrazia. Il CESE è dell’avviso che la procedura legislativa accelerata nel quadro del trilogo debba essere applicata soltanto per i casi di emergenza, come peraltro stabilito dal trattato (21).

5.2.2.3.

A differenza delle riunioni delle commissioni del Parlamento europeo, quelle del trilogo non sono né trasparenti né accessibili. Limitare la procedura legislativa a una sola lettura equivale a restringere la partecipazione della società civile (22).

5.2.2.4.

È necessario integrare meglio non solo il Parlamento europeo, ma anche gli organi come il Comitato europeo delle regioni (CdR) e il CESE, nel ciclo del semestre europeo (23).

5.2.2.5.

Nel caso degli atti delegati, la Commissione dovrebbe aumentare la trasparenza del suo processo decisionale (cfr. l’articolo 290 del TFUE), come sottolineato dal CESE in più occasioni (24).

5.2.2.6.

Inoltre, il proliferare di denominazioni diverse per le agende e i programmi in materia (Legiferare meglio, Legiferare con intelligenza, Pensare anzitutto in piccolo ecc.) ha provocato una certa confusione. La gerarchia di questi programmi e progetti e la loro interazione andrebbero rese più chiare, affinché il pubblico comprenda quali sono i loro destinatari (25).

5.2.2.7.

Nell’interesse della trasparenza e della legittimità, il CESE ha chiesto (26) che le consultazioni effettuate dalla Commissione non pregiudichino il dialogo civile strutturato (articolo 11, paragrafo 2, del TUE) o le consultazioni svolte in ambiti specifici, come quella delle parti sociali condotta nel quadro del dialogo sociale (articolo 154 del TFUE) o quella di organi consultivi come il CESE stesso (articolo 304 del TFUE).

5.2.3.1.

È necessario intensificare e migliorare la comunicazione verso il pubblico. La comunicazione suscita interesse, e questo a sua volta genera comprensione. La cosiddetta «nuova narrazione per l’Europa» dovrebbe prendere le mosse da una strategia di comunicazione e semplificazione condivisa dalla Commissione e dagli Stati membri. A questo proposito, non sembra inutile ribadire quanto a suo tempo affermato con forza dal CESE nel suo parere in merito all’Atto per il mercato unico, e cioè che ai partiti politici, ai mezzi di informazione, alla scuola e all’università e a tutti gli altri attori pertinenti incombe una responsabilità storica per quanto attiene alla capacità dell’UE di affrontare con successo le sfide di un mondo globalizzato basandosi sui valori che hanno finora contraddistinto le nostre economie sociali di mercato (27).

5.2.3.2.

Le reti di sostegno messe a disposizione dalla Commissione sono ancora troppo poco conosciute; e ciò vale in particolare per la rete SOLVIT, che mira ad aiutare i cittadini o le imprese dell’UE nei casi in cui i loro diritti non vengano rispettati dalla pubblica amministrazione di un altro Stato membro. Il CESE accoglie pertanto con favore l’iniziativa della Commissione volta a far conoscere meglio questa rete.

5.2.3.3.

Una possibile soluzione (28) consisterebbe in una maggiore informazione del pubblico, da parte della Commissione, in merito alle infrazioni commesse dagli Stati membri, dato che, in ultima analisi, sono i loro governi a non recepire correttamente, non recepire affatto o recepire in ritardo il diritto dell’UE, sono loro ad avere approvato le normative in questione in sede di Consiglio e sono loro i responsabili della generale carenza di attuazione del diritto europeo, puntualmente constatata ogni anno nelle relazioni sulla sua applicazione. La Commissione, inoltre, dovrebbe verificare sistematicamente quali misure siano indispensabili per cambiare radicalmente la situazione attuale, e dovrebbe prendere in considerazione le proposte da tempo avanzate dal CESE in materia (29).

5.3.

Sulle responsabilità della Commissione in materia di migliore applicazione del diritto dell’UE (controllo dell’applicazione del diritto europeo (30) e del rispetto di tale diritto da parte degli Stati membri)

5.3.1.

Il tema del controllo dell’applicazione del diritto dell’UE è evidentemente al centro delle preoccupazioni del CESE, il quale ha dedicato ad esso alcuni pareri specifici (31). Il CESE si è inoltre occupato della questione in tutta una serie di pareri incentrati su altre tematiche («Legiferare con intelligenza», «Legiferare meglio», «REFIT» ecc.) nonché nel corso di audizioni e seminari specificamente dedicati a questo tema (in particolare nell’ambito del proprio Osservatorio del mercato unico).

5.3.2.

In tale contesto, il CESE ha sovente invitato la Commissione a consultarlo in merito alla sua relazione annuale in modo da tener conto del punto di vista della società civile organizzata riguardo all’attuazione della legislazione europea e rafforzare così l’applicazione di tale diritto nell’UE (32).

5.3.3.

Il CESE ritiene infatti di poter svolgere un’utile funzione di intermediario tra i legislatori e gli utenti della legislazione europea. Esso può, ad esempio, recare un contributo specifico alla relazione d’iniziativa del Parlamento europeo sulla relazione annuale concernente l’attuazione della legislazione dell’UE da parte degli Stati membri, valutando in particolare le aggiunte apportate da questi ultimi in sede di recepimento (33).

5.3.4.

Inoltre, il CESE ha proposto (34) delle misure volte a migliorare il recepimento delle direttive, misure che consistono in particolare:

5.3.5.

Analogamente, il CESE reputa che la messa a punto di un monitoraggio adeguato del trattamento degli affari europei negli Stati membri sarebbe particolarmente utile per le attività della Commissione e contribuirebbe a migliorare la qualità del suo operato (35).