15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/53

1.1

Garantire il diritto all'alloggio è un obbligo internazionale degli Stati membri che l'Unione europea è tenuta a prendere in considerazione. Tale diritto infatti è riconosciuto nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni unite, che recita: «ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari». La Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa stabilisce che «per garantire l'effettivo esercizio del diritto all'abitazione, le Parti s'impegnano a prendere misure destinate a favorire l'accesso a un'abitazione di livello sufficiente; a prevenire e ridurre lo status di“senza tetto” in vista di eliminarlo gradualmente; a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono di risorse sufficienti». Il diritto all'alloggio è sancito dalla Costituzione di numerosi Stati membri e/o regolato da leggi specifiche intese a garantirne l'effettiva attuazione.

1.2

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea stabilisce che «al fine di lottare contro l'esclusione sociale e la povertà, l'Unione riconosce e rispetta il diritto all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell'Unione e le legislazioni e prassi nazionali».

1.3

Nella maggior parte degli Stati membri l'esercizio di tali diritti si realizza per il tramite di un servizio di interesse economico generale (SIEG), conformemente all'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali, in base al quale «al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai trattati».

1.4

Ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, e una volta che l'accesso universale all'alloggio sia stato qualificato come SIEG, le imprese incaricate della gestione di questo servizio sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata dalle autorità nazionali, regionali o locali. La decisione della Commissione del 20 dicembre 2011 («decisione SIEG») limita la fornitura di alloggi sociali sovvenzionati «ai cittadini svantaggiati o ai gruppi sociali più svantaggiati che non sono in grado di trovare un alloggio a condizioni di mercato a causa di limiti a livello di solvibilità».

1.5

Secondo il protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona, la principale responsabilità di fornire, commissionare e organizzare i SIEG incombe agli Stati membri e alle loro autorità nazionali, regionali e locali, che in questo campo dispongono di un ampio potere discrezionale e di libertà di scelta democratica.

1.6

Il medesimo protocollo impone agli Stati membri, tra l'altro, di garantire un alto livello di accessibilità economica e la promozione dell'accesso universale ai SIEG.

1.7

L'attuazione del diritto all'alloggio condiziona quella di altri diritti fondamentali, come il diritto alla dignità umana, il diritto alla protezione della vita privata e del domicilio, il diritto di costituire una famiglia, il diritto all'acqua, alla salute, all'energia, ecc. Disporre di un'abitazione dignitosa è essenziale per sviluppare la propria personalità e integrarsi nella società.

1.8

L'esercizio effettivo del diritto all'alloggio dipende essenzialmente, nella maggior parte dei casi, dalla disponibilità di un'offerta adeguata. Molto spesso il diritto all'alloggio prende la forma del diritto all'accesso a un alloggio dignitoso a prezzi accessibili.

1.9

Spesso, però, garantire l'accesso a un alloggio non significa che i poteri pubblici sono tenuti a fornire un alloggio a chiunque ne faccia domanda. Lo Stato o altra autorità pubblica competente ha l'obbligo politico di migliorare, tramite le sue politiche e i suoi programmi, l'accesso all'alloggio per l'intera popolazione.

1.10

Gli Stati membri intervengono, con modalità e intensità molto diverse, nel funzionamento del loro mercato immobiliare nel quadro dell'attuazione di questo diritto fondamentale, con l'obiettivo di consentire ad ogni cittadino di ottenere un alloggio dignitoso a prezzi accessibili. Un adeguato coinvolgimento dei futuri abitanti nella costruzione di abitazioni sociali contribuisce all'accessibilità di questo tipo di alloggi ma anche alle prospettive occupazionali dei partecipanti.

1.11

Da questo punto di vista, l'alloggio costituisce un bene (pubblico o di interesse pubblico) per il quale gli Stati membri stabiliscono, in funzione di scelte politiche e preferenze collettive specifiche, norme minime di abitabilità e confort, regole specifiche in materia di urbanistica e di edilizia, e tassi di sforzo massimi; in qualche caso, poi, regolano l'andamento dei prezzi degli alloggi - come avviene in Germania - o addirittura stabiliscono meccanismi di prestazioni sociali specifiche o agevolazioni fiscali per influire su questa voce fondamentale nelle spese obbligatorie delle famiglie.

2.1

Non si può fare a meno di constatare che, malgrado questi dispositivi, per molti cittadini dell'Unione l'accesso a un alloggio dignitoso non è più finanziariamente possibile. Nel 2010 il 5,7 % della popolazione europea non disponeva di un alloggio fisso (fonte: Europe Information Service S.A.), nonostante l'impegno assunto dalla Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa di ridurre lo status di «senzatetto» in vista di eliminarlo gradualmente, il 17,86 % viveva in alloggi sovraffollati o non dignitosi e il 10,10 % delle famiglie lamentava un costo eccessivo dell'alloggio, che superava il 40 % del loro reddito disponibile.

2.2

Diversi Stati membri, inoltre, hanno optato per la definizione e l'organizzazione di un'offerta parallela di alloggi «cosiddetti sociali», a complemento dell'offerta spontaneamente presente sul mercato privato. Questi alloggi vengono messi a disposizione, a specifiche condizioni, essenzialmente da operatori senza scopo di lucro costituiti ad hoc, ma anche da investitori privati, persone giuridiche o fisiche, appositamente incaricati e sovvenzionati da enti pubblici nazionali, regionali o locali.

2.3

Tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia, dispongono di un parco di alloggi sociali. 25 milioni di famiglie europee occupano pertanto alloggi sociali, le cui condizioni di programmazione territoriale, di accesso e di prezzo sono definite direttamente dalle autorità politiche degli Stati membri.

2.4

Quest'offerta parallela di alloggi contribuisce in particolare, grazie alla sua stabilità e alla disciplina dei suoi prezzi, a ridurre l'ampiezza dei cicli del mercato immobiliare e dei fenomeni delle bolle immobiliari. In questo modo gli Stati membri che dispongono di un numero considerevole di alloggi sociali sono riusciti a sfuggire al fenomeno delle bolle immobiliari e alle loro conseguenze macroeconomiche.

2.5

L'edilizia residenziale sociale è una delle possibili risposte dei poteri pubblici all'incapacità del mercato immobiliare di soddisfare tutte le esigenze abitative e di garantire a tutti un alloggio dignitoso a un prezzo di acquisto/canone di locazione accessibile. Un adeguato coinvolgimento dei futuri occupanti nella costruzione di abitazioni sociali rende più accessibile il prezzo di tali alloggi, migliora l'atteggiamento degli abitanti nei confronti delle abitazioni fornite e permette loro di acquisire o perfezionare delle abitudini e competenze lavorative che aumentano le loro opportunità sul mercato del lavoro.

2.6

L'incapacità del mercato di soddisfare tutte le esigenze abitative non colpisce soltanto le persone che sono del tutto escluse dall'accesso a un alloggio, ma anche quelle che occupano un alloggio insalubre, inadeguato o sovraffollato, oppure che spendono la maggior parte del loro reddito per pagare il canone di locazione o le rate del mutuo.

2.7

Le esigenze abitative variano considerevolmente tra Stati membri e anche all'interno di uno stesso Stato membro, tra paesi dell'Europa occidentale e orientale, nonché tra zone rurali e urbane, e, all'interno di queste ultime, tra il centro cittadino e la periferia.

2.8

Negli Stati membri dell'Unione vengono applicate tre concezioni diverse:

3.1

Tenuto conto dell'incapacità delle forze del mercato di assicurare da sole un alloggio dignitoso ad ogni cittadino, nel diritto dell'UE l'edilizia abitativa sociale può rientrare tra i servizi di interesse economico generale se qualificata come tale dallo Stato membro interessato e, in tal caso, può beneficiare di sovvenzioni o di compensazioni pubbliche.

3.2

Il protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona conferma il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIEG nel modo più adeguato possibile alle esigenze degli utenti. Gli alloggi sociali sono sottoposti ad obblighi di servizio pubblico stabiliti dai poteri pubblici nazionali, regionali o locali, in particolare per quanto riguarda la programmazione, i prezzi e le condizioni di assegnazione e occupazione. Il medesimo protocollo impone agli Stati membri, tra l'altro, di garantire un alto livello di accessibilità economica dei SIEG, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

3.3

Se qualificata come SIEG, l'edilizia abitativa sociale è disciplinata dagli articoli 14 e 106, paragrafo 2, del TFUE come pure dal protocollo n. 26 dei Trattati, che stabilisce in particolare il principio delle preferenze collettive di natura sociale e culturale e di soddisfazione delle esigenze espresse a livello locale in materia di definizione dei SIEG da parte degli Stati membri. Tali disposizioni privilegiano l'adempimento della missione affidata ai servizi di edilizia abitativa sociale rispetto alle regole di concorrenza e del mercato interno entro l'ambito di applicazione di determinate condizioni fissate nella decisione SIEG, come indicato al punto 3.6.

3.4

In applicazione di queste norme dettate dai Trattati, la Commissione ha esentato dall'obbligo di notifica preventiva gli aiuti di Stato concessi agli enti di edilizia residenziale pubblica.

3.5

La possibilità per gli Stati membri di qualificare l'edilizia abitativa sociale come SIEG è sottoposta soltanto a un controllo di errore manifesto da parte della Commissione europea, sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea.

3.6

Al riguardo, in ragione del fatto che il «servizio pubblico presenta un carattere sociale», la Commissione ritiene che l'alloggio sociale debba essere definito «in diretto collegamento con i cittadini svantaggiati o i gruppi sociali più svantaggiati», e non in funzione della diversità delle esigenze abitative che trovano espressione sui mercati immobiliari locali. Questo punto rappresenta una costante fonte di controversie tra la Commissione e taluni Stati membri, enti di edilizia residenziale pubblica e rappresentanti degli assegnatari degli alloggi sociali che sono in disaccordo con questo orientamento della Commissione, mentre altri lo condividono.

4.1

La prassi decisionale seguita dalla Commissione europea in materia di controllo dell'errore manifesto nella qualifica dell'edilizia abitativa sociale come servizio di interesse generale ha prodotto dei cambiamenti nelle scelte politiche compiute da taluni Stati membri in materia di organizzazione e finanziamento degli alloggi sociali e ha dato luogo a controversie.

4.2

Nei Paesi Bassi, ad esempio, l'applicazione di tale prassi decisionale ha portato a escludere dall'accesso ad alloggi sociali circa 400 000 famiglie, giudicate dalla Commissione europea troppo abbienti per avere diritto a questo tipo di alloggio, ma, nella pratica, non abbastanza ricche per procurarsi un alloggio alle condizioni di mercato.

4.3

In Svezia il rifiuto di applicare questa prassi decisionale ha indotto le autorità pubbliche a escludere l'edilizia abitativa sociale dai servizi di interesse economico generale, rimettendo così in discussione le sue modalità di finanziamento sotto forma di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, le sole compatibili con il principio del divieto degli aiuti di Stato sancito dal Trattato.

4.4

In Francia l'Unione nazionale dei proprietari immobiliari ha presentato una denuncia contro lo Stato francese presso la Commissione europea, lamentando in particolare il fatto che i massimali di reddito per accedere agli alloggi sociali sarebbero troppo elevati e non consentirebbero di rispettare la prassi decisionale della Commissione.

4.5

Le direttive proposte dalla Commissione in materia di appalti pubblici e concessioni tendono a sottoporre alle loro disposizioni, e in particolare a gara d'appalto, le cooperazioni tra enti di edilizia residenziale pubblica che si configurano come imprese sociali e organismi di diritto pubblico. Estendendo all'insieme delle amministrazioni appaltanti la giurisprudenza relativa alle cooperazioni tra enti pubblici, la Commissione induce così a rimettere in discussione le prassi di cooperazione e condivisione delle risorse necessarie alla modernizzazione degli alloggi sociali, alla loro corretta gestione e al rafforzamento del radicamento sul territorio.

4.6

Questi esempi concreti sono la prova degli effetti diretti prodotti dal diritto dell'UE sulle condizioni di definizione, organizzazione e finanziamento dell'edilizia abitativa sociale da parte degli Stati membri, e indicano la necessità di definire un quadro giuridico favorevole allo sviluppo di questo tipo di edilizia nell'Unione europea.

4.7

Date le sue molteplici dimensioni e la sua forte rappresentatività nell'Unione europea, l'edilizia abitativa sociale svolge un ruolo cruciale nell'attuazione della strategia Europa 2020: concorre attivamente, infatti, all'obiettivo di fare dell'Unione un'economia intelligente, sostenibile e inclusiva, in quanto contribuisce a garantire livelli elevati di occupazione, produttività, inclusione e coesione sociale, nonché a combattere la povertà e i cambiamenti climatici contrastando al tempo stesso la precarietà energetica.

4.8

Anche se ogni Stato membro deve adottare obiettivi nazionali specifici in ciascuno di questi ambiti, compreso lo sviluppo di un'offerta di alloggi sociali, è necessario che tutta una serie di azioni concrete condotte a livello europeo accompagni la strategia Europa 2020 anche nel campo dell'edilizia abitativa sociale.

5.1

L'edilizia abitativa sociale contribuisce attivamente alla realizzazione di diversi obiettivi della strategia Europa 2020, sia per quanto riguarda la strategia di crescita e di attrattività dei territori, di generazione di investimenti e di creazione di posti di lavoro indotti non delocalizzabili, sia in termini di lotta contro la povertà e l'esclusione sociale e di impegno nel combattere i cambiamenti climatici e la precarietà energetica.

5.2

L'Unione europea è il secondo produttore mondiale di abitazioni sociali dopo la Cina, che ha fatto dell'edilizia abitativa sociale una politica di accompagnamento della crescita economica e urbana e di moderazione dei fenomeni delle bolle immobiliari nel settore dell'edilizia privata.

5.3

L'edilizia abitativa sociale è pienamente ammissibile al sostegno dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020, conformemente alle proposte della Commissione europea, in particolare in materia di rinnovamento termico e promozione delle fonti di energia rinnovabili, di azioni integrate di sviluppo urbano sostenibile e di lotta all'esclusione tramite l'accesso - per le comunità marginalizzate - all'alloggio e a servizi sociali di qualità a prezzi accessibili.

5.4

L'edilizia abitativa sociale costituisce una risposta concreta ed efficace alla volontà della Commissione e del Consiglio di rafforzare la governance economica della zona euro e segnatamente il controllo delle bolle immobiliari e dei loro effetti devastanti sugli equilibri macroeconomici e sociali. Lo sviluppo di un'offerta parallela di alloggi sociali contribuisce a moderare l'ampiezza di questi fenomeni e a ridurre i cicli dei mercati immobiliari.

5.5

Qualora, per ragioni di bilancio o per un'interpretazione troppo restrittiva della definizione di cittadini svantaggiati o gruppi sociali più svantaggiati, uno Stato membro non fosse più in grado di adattare l'offerta di edilizia abitativa sociale alle esigenze reali dei cittadini, conformemente agli impegni assunti sul piano internazionale in materia di diritto all'alloggio, l'accesso universale a un alloggio dignitoso e abbordabile potrebbe realizzarsi soltanto a costo di una forte ingerenza dei poteri pubblici nel mercato privato.

6.1

L'edilizia abitativa sociale deve far fronte alla nuova situazione climatica e alla necessità di migliorare il rendimento energetico delle abitazioni già esistenti e di quelle di nuova costruzione. Le politiche di investimento energetico attuate dagli enti di edilizia residenziale pubblica devono beneficiare di un sostegno pubblico in quanto permettono, al tempo stesso, di lottare contro il cambiamento climatico e la precarietà energetica delle famiglie a basso reddito e di promuovere l'occupazione locale e lo sviluppo economico dei territori. La politica di coesione può contribuire attivamente a questa dinamica ed esercitare un effetto leva per mobilitare altri finanziamenti complementari.

6.2

Anche l'invecchiamento della popolazione pone una notevole sfida in vista del necessario adattamento degli alloggi sociali alle esigenze delle persone anziane e non autosufficienti, nonché dello sviluppo di nuovi servizi integrati che consentano a queste ultime di continuare a vivere nella propria abitazione e garantiscano l'accessibilità degli alloggi sociali.

6.3

La sempre maggiore precarietà delle famiglie che beneficiano e/o fanno domanda di un alloggio sociale rafforza l'esigenza di assicurare l'eterogeneità sociale e la qualità dell'offerta sul territorio, come pure di mettere a punto approcci integrati di sviluppo urbano sostenibile che coprano le dimensioni sociali, economiche, urbane e ambientali promosse nella proposta di regolamento FESR della Commissione europea.

7.1

L'Unione europea deve innanzitutto garantire un quadro giuridico propizio allo sviluppo dell'edilizia abitativa sociale negli Stati membri, in termini sia di finanziamento dell'offerta che di modalità di definizione e funzionamento. Tale quadro giuridico favorevole si realizza su diversi piani: controllo dell'errore manifesto nella qualificazione come servizio di interesse economico generale, compatibilità degli aiuti di Stato concessi agli enti di edilizia residenziale pubblica, applicazione delle disposizioni relative agli appalti pubblici e alle cooperazioni tra detti enti ma anche applicazione di aliquote IVA ridotte agli alloggi sociali in quanto beni di prima necessità.

7.2

La Commissione europea dovrebbe riconsiderare la propria prassi decisionale in materia di controllo di errore manifesto nella qualificazione dell'alloggio sociale come servizio di interesse economico generale, poiché può non essere sempre adeguata alle caratteristiche del settore. Deve lasciare agli Stati membri la responsabilità di definire le condizioni di accesso e di prezzo per gli alloggi sociali in relazione alle esigenze e alle preferenze locali nonché alle esigenze reali dei cittadini svantaggiati o dei gruppi sociali più svantaggiati, conformemente alle disposizioni del protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale.

7.3

Il CESE si rallegra della decisione della Commissione, da un lato, di prorogare, per gli enti di edilizia residenziale pubblica, l'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato sotto forma di compensazioni di servizio pubblico e, dall'altro, di prenderne in considerazione talune specificità, in particolare riguardo alla durata del mandato e agli investimenti a lungo termine.

7.4

Il CESE si compiace della volontà della Commissione, espressa in una comunicazione sull'imprenditoria sociale, di promuovere un ecosistema favorevole allo sviluppo delle imprese sociali nell'Unione europea, anche in materia di accesso all'alloggio, e di favorire la creazione di fondi di investimento solidali. Sottolinea la necessità di preservare il ruolo delle parti sociali negli Stati membri in cui la cultura nazionale ha previsto il coinvolgimento di tali soggetti nella gestione degli alloggi sociali.

7.5

La Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero includere, nelle direttive proposte in materia di appalti pubblici e concessioni, anche la cooperazione tra gli enti di edilizia residenziale pubblica in qualità di organismi di diritto pubblico e di imprese sociali, inserendola nel campo della cooperazione pubblico-pubblico in considerazione della finalità di interesse pubblico perseguita da tali enti e delle loro partecipazioni pubbliche o private.

7.6

La Commissione dovrebbe riconsiderare le proprie proposte sul futuro del sistema comune d'IVA, mantenendo per gli Stati membri la possibilità di applicare un'aliquota ridotta alla costruzione e alla ristrutturazione degli alloggi sociali da parte di tutti gli operatori, che siano pubblici, sociali o privati, in quanto si tratta di beni di prima necessità a carattere locale che non influiscono sul commercio tra Stati membri e sul buon funzionamento del mercato interno.

7.7

L'Unione europea deve altresì sostenere gli Stati membri nello sviluppo dell'offerta di alloggi sociali e nella sua modernizzazione intesa a rispondere alle nuove sfide demografiche, sociali e climatiche, dando così un contributo attivo al conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020.

7.8

In quest'ottica, il CESE si rallegra della proposta della Commissione relativa ai regolamenti FESR e FSE che consiste nel rendere ammissibili al sostegno dei fondi strutturali 2014-2020 gli investimenti prioritari in materia di rinnovamento termico degli alloggi sociali, di azioni integrate di sviluppo urbano sostenibile, di accesso ad alloggi sociali di qualità e a prezzi accessibili per le comunità marginalizzate e di promozione delle imprese sociali. Il CESE rammenta che l'obiettivo è poter proporre un alloggio sociale di qualità a tutti coloro che ne hanno bisogno.

7.9

Il CESE reputa che tali misure siano necessarie e debbano accompagnare le disposizioni della proposta di direttiva sull'efficienza energetica della Commissione, che impone agli enti di edilizia residenziale pubblica di rinnovare ogni anno il 4 % degli alloggi sociali sul piano del rendimento energetico. Tale obbligo deve essere accompagnato da misure specifiche di finanziamento degli investimenti necessari, in particolare tramite il FESR ma anche mediante un fondo d'investimento da creare a livello europeo.

7.10

Il Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero adottare le proposte della Commissione relative ai regolamenti FESR e FSE che rientrano nel quadro dell'attuazione della strategia Europa 2020 e che, tramite i regolamenti sui fondi strutturali, riconoscono per la prima volta la funzione prioritaria dell'alloggio per quanto riguarda le politiche di investimento degli Stati membri a titolo della politica di coesione 2014-2020.

7.11

La regolazione dei mercati immobiliari degli Stati membri è una sfida essenziale per la stabilità della zona euro, in considerazione dell'impatto macroeconomico e sociale esercitato dai fenomeni delle bolle immobiliari. L'edilizia abitativa sociale contribuisce alla stabilizzazione dei mercati immobiliari e alla regolazione dei cicli di tali mercati.

7.12

Il CESE si rallegra della proposta della Commissione di mettere in atto una sorveglianza macroeconomica rafforzata della zona euro inserendovi un capitolo dedicato agli effetti macroeconomici delle bolle immobiliari. Il CESE ritiene che questo dispositivo di sorveglianza rafforzata debba essere accompagnato da misure intese a promuovere meccanismi di regolazione intelligente dei mercati immobiliari negli Stati membri e a sviluppare un'offerta abitativa sociale e privata: si tratta infatti di due fattori che esercitano un effetto stabilizzante e moderatore dei cicli del mercato immobiliare compatibili con un'urbanizzazione sostenibile.

7.13

Il CESE reputa indispensabile avviare una riflessione sulla possibilità di creare riserve europee di stabilizzazione del finanziamento dell'edilizia abitativa sociale, che fa parte del modello sociale europeo. Andrebbe esaminata l'ipotesi di istituire un libretto di risparmio popolare europeo, con un importo massimo predefinito, dedicato agli alloggi sociali. Il libretto potrebbe essere aperto online presso la BEI, la quale garantirebbe la gestione di tali fondi. Tale procedura svolgerebbe la duplice funzione di stabilizzare gli investimenti negli alloggi sociali e creare un forte senso di appartenenza civica presso i sottoscrittori.