20.7.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 168/29

1.1

Il CESE accoglie con favore la strategia tematica per la protezione del suolo a livello comunitario ed è, in linea di principio, favorevole all'istituzione di una direttiva quadro.

1.2

La strategia deve essere incentrata sulle zone che presentano i problemi più gravi e in cui i terreni coltivabili sono maggiormente minacciati, ad esempio in caso di modifiche nell'utilizzo dei suoli (se i terreni coltivabili sono impiegati per la costruzione di edifici, strade, ecc.), di siti industriali contaminati e di impermeabilizzazione del suolo. La strategia europea deve rispettare il principio di sussidiarietà.

1.3

I costi derivanti dal degrado del suolo devono essere sostenuti da coloro che causano il danno, qualora siano proporzionati, e non a priori dagli utilizzatori dei terreni.

1.4

Se il ricorso allo strumento della direttiva quadro è motivato dall'intenzione di stabilire una base comune, il livello di ambizione degli Stati membri deve essere simile per evitare che la concorrenza risulti falsata.

1.5

Le colture agricole e silvicole basate su pratiche agricole corrette consentono di salvaguardare e migliorare la capacità del suolo.

1.6

L'impiego dei terreni agricoli per la produzione alimentare implica per definizione lo sfruttamento di un terreno naturale, il che significa che un certo impatto è inevitabile.

1.7

Il CESE critica aspramente il fatto che la Commissione non abbia ancora presentato una proposta aggiornata per la nuova direttiva riveduta sui fanghi di depurazione ed esorta la Commissione a presentarla al più presto, dato che si tratta di uno degli elementi principali di una politica per la protezione dei suoli agricoli e la limitazione dell'inquinamento da sostanze nocive.

1.8

Il ripristino dei suoli degradati, ai sensi dell'articolo 1 («Oggetto e campo di applicazione»), deve essere gestito in funzione della situazione specifica, decidendo di volta in volta sul da farsi.

1.9

Una politica settoriale formulata a livello nazionale, in linea con l'articolo 3, non deve falsare la concorrenza tra gli Stati membri.

1.10

Gli obblighi definiti dagli Stati membri ai sensi dell'articolo 4 devono essere ragionevoli e proporzionati.

1.11

L'articolo 12 deve essere formulato diversamente per quanto riguarda l'obbligo di un potenziale acquirente di presentare in determinati casi un rapporto.

1.12

Le sanzioni previste nell'articolo 22 devono essere anch'esse ragionevoli e proporzionate al danno causato. A parere del CESE, è inammissibile che uno stesso danno possa comportare varie sanzioni diverse.

1.13

Le misure di riparazione adottate dall'operatore ai sensi dell'articolo 23 possono essere giustificate soltanto se è l'operatore stesso ad avere causato il danno.

1.14

La creazione di un comitato indipendente di esperti provenienti dal settore pubblico e da quello privato potrebbe agevolare l'attuazione della strategia per la protezione del suolo.

2.1

Il suolo è un'energia non rinnovabile che in molte zone dell'UE sta subendo un processo di degrado causato da attività umane, come ad esempio le attività industriali, il turismo, lo sviluppo urbano e le infrastrutture nel settore dei trasporti, nonché talune pratiche agricole e silvicole.

2.2

Il suolo è una risorsa di comune interesse per l'UE: non proteggerlo a livello comunitario significa compromettere la sostenibilità e la competitività a lungo termine dell'Europa. Sebbene diverse politiche comunitarie contribuiscano già alla protezione del suolo, non esiste ancora una politica organica in materia. Soltanto nove Stati membri hanno adottato norme specifiche al riguardo, spesso limitate a una minaccia particolare, quale la contaminazione del suolo. Il degrado del suolo ha un grave impatto su altri settori di interesse comune per l'UE, come ad esempio le risorse idriche, la salute umana, i cambiamenti climatici, la tutela della natura e della biodiversità, e la sicurezza alimentare.

2.3

In questo contesto, la Commissione propone una strategia per la protezione del suolo in Europa che viene presentata in una comunicazione ed è accompagnata da una proposta di direttiva quadro e da una valutazione d'impatto. La direttiva quadro stabilisce i principi, gli obiettivi e le azioni comuni della strategia, imponendo agli Stati membri l'adozione di un approccio sistematico per individuare e combattere il degrado del suolo, adottare misure di prevenzione e integrare la protezione del suolo in altre politiche. Essa consente tuttavia una certa flessibilità, in quanto lascia che siano gli Stati membri a stabilire il livello di ambizione, le finalità specifiche e i provvedimenti da adottare per conseguirle. Tale flessibilità è resa necessaria dall'estrema disomogeneità del fenomeno di degrado del suolo nel territorio dell'UE, dove sono stati identificati 320 tipi principali di suoli.

2.4

Agli Stati membri viene fatto obbligo di individuare le zone esposte al rischio di erosione, diminuzione della materia organica, compattazione, salinizzazione e smottamenti, di fissare obiettivi di riduzione del rischio per tali zone e di istituire programmi d'intervento per conseguirli. Essi dovranno inoltre adottare misure volte ad impedire ulteriori contaminazioni, inventariare i siti contaminati presenti sul loro territorio ed elaborare strategie nazionali atte a migliorare la situazione. In caso di vendita di un sito, il venditore o l'acquirente deve fornire all'amministrazione e all'altra parte coinvolta nella compravendita un rapporto sullo stato del suolo per le zone in cui si svolgono o si sono svolte attività potenzialmente contaminanti. Infine, agli Stati membri è fatto obbligo di limitare o attenuare gli effetti dell'impermeabilizzazione, ad esempio tramite il recupero dei siti contaminati e abbandonati.

3.1

Il CESE accoglie con favore la comunicazione della Commissione Strategia tematica per la protezione del suolo, che fa seguito alla comunicazione del 2002 in materia (1), e la proposta di istituire una direttiva quadro per la protezione del suolo. In un parere di iniziativa sull'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura (2), già nel 2000 il CESE aveva invitato la Commissione a prevedere requisiti minimi comunitari in materia di protezione del suolo.

3.2

Per quasi quattro anni la Commissione ha portato avanti un processo aperto e di ampio respiro, che ha comportato dibattiti e consultazioni diverse, allo scopo di elaborare una strategia per la protezione del suolo, processo cui anche il CESE ha avuto la possibilità di prendere parte. I commenti espressi nel presente parere si riferiscono innanzitutto alla proposta di direttiva quadro, su cui il Comitato è stato consultato, ma riguardano anche eventualmente la comunicazione della Commissione.

3.3

Il suolo e le sue funzioni sono una risorsa inestimabile per la natura, il ciclo naturale e la sopravvivenza stessa dell'essere umano. Le attività umane influiscono in vari modi sulle funzioni e sull'utilizzo del suolo. Una strategia comunitaria deve essere incentrata sulle zone in cui i terreni coltivabili sono maggiormente minacciati, ad esempio in caso di modifiche nell'utilizzo dei suoli, di siti industriali contaminati, di impermeabilizzazione del terreno e di erosione.

3.4

Il suolo e le sue funzioni, analogamente a numerose altre politiche, sono di volta in volta regolamentati sia dalla legislazione comunitaria che da quella nazionale, come ad esempio dalla direttiva quadro sulle acque, dalla direttiva sui nitrati, dalla legislazione sulle sostanze chimiche, ecc. Alcuni paesi presentano già disposizioni normative diverse in materia di monitoraggio, identificazione e degrado dei suoli: pertanto, per tali paesi la proposta della Commissione non deve comportare peggioramenti, bensì offrire un'adeguata flessibilità.

3.5

La Commissione sottolinea che i costi derivanti dal degrado del suolo non sono sostenuti dagli utilizzatori dei terreni, bensì dalla società o da altri attori. Il CESE desidera mettere in evidenza che la responsabilità di un danno deve essere assunta da colui che lo causa, che non è necessariamente l'utilizzatore del suolo. Spesso quest'ultimo subisce gli effetti dell'inquinamento atmosferico, dell'inquinamento proveniente da altre aree sotto forma di emissioni industriali, delle inondazioni e di altre emissioni inquinanti: in questi casi sono gli utilizzatori dei suoli ad essere esposti ad effetti nocivi di cui non sono assolutamente responsabili.

3.6

Il CESE rileva tuttavia l'insistenza della Commissione sul fatto che gli investimenti mirati alla protezione del suolo debbano essere effettuati alla fonte stessa dell'effetto in questione, il che è naturalmente il modo corretto di agire e conduce a un corretto bilanciamento delle responsabilità. Questo significa inoltre che vengono influenzati anche altri ambiti legislativi, oltre a quelli specifici per il suolo.

3.7

Il CESE sostiene l'adozione di una strategia specifica per la protezione del suolo, sotto forma di direttiva quadro. In questo modo si possono creare le condizioni per una protezione analoga, caratterizzata da regole di base comuni e volta ad affrontare problemi che possono per loro stessa natura essere transfrontalieri. Se si vuole rafforzare veramente la protezione del suolo, tuttavia, questo ambito politico deve essere integrato nella restante legislazione.

3.8

La Commissione precisa inoltre che la relazione tra costi e benefici varierà in funzione del livello di ambizione, nonché del modo in cui saranno sfruttate le possibilità esistenti, ad esempio le disposizioni ambientali nel quadro della politica agricola comune (PAC). Il CESE desidera sottolineare che la corretta e uniforme interpretazione e attuazione della condizionalità da parte degli Stati membri, resa obbligatoria dalla PAC, rimane tuttora un problema insoluto. Se lo scopo di una direttiva quadro è quello di assicurare una base comune per la protezione del suolo e, tra l'altro, evitare che le parti interessate siano sottoposte ad obblighi economici assai diversi tra loro, anche i livelli di ambizione devono essere relativamente simili per evitare che la concorrenza risulti falsata.

3.9

Quale primo esempio di attività che possono acuire il degrado del suolo, la Commissione menziona, tra le altre, pratiche agricole e silvicole inadeguate. Le colture agricole e silvicole basate su pratiche agricole corrette contribuiscono piuttosto a salvaguardare o migliorare la capacità del suolo. Le minacce principali ai terreni agricoli sono, infatti, costituite da modifiche nell'utilizzo del suolo, dall'espansione industriale, dalle infrastrutture di trasporto, dall'inquinamento dell'aria, dall'ozono troposferico e da altri tipi di inquinamento. Sebbene la pianificazione territoriale (assetto urbano) non sia una competenza comunitaria, ma degli Stati membri, occorre tenere conto anche di questi aspetti.

3.10

Le forze di mercato e l'attuale politica agricola hanno inoltre contribuito a intensificare lo sviluppo strutturale e la specializzazione, e a dissociare in larga misura le attività di coltivazione e di allevamento, il che può portare ad una riduzione dell'immissione di materiale organico nel terreno. Con l'introduzione degli aiuti disaccoppiati, la nuova politica agricola comune tende a rafforzare questo fenomeno.

3.11

La Commissione ritiene che l'attività agricola possa avere effetti positivi sulla condizione del suolo se è biologica, estensiva oppure integrata. È, questa, una visione un po' semplicistica: tutto dipende dalle conoscenze e dalle tecniche utilizzate nella gestione del suolo. L'impiego dei terreni agricoli per la produzione alimentare implica per definizione che un terreno naturale venga destinato alla coltivazione. Questo significa che un certo impatto è inevitabile e deve quindi essere accettato se si vogliono produrre derrate alimentari. Gli effetti prodotti sul terreno agricolo dipendono dalle condizioni stagionali e dal clima: questo non comporta tuttavia dover accettare le sostanze fertilizzanti, l'erosione, l'assottigliamento dello strato di humus, ecc. Una normale attività agricola, esercitata con il know-how di cui disponiamo al giorno d'oggi, può invece contribuire a conservare e accrescere la qualità del suolo. Sono pochi gli imprenditori ad avere una prospettiva a così lungo termine, sia in materia di investimenti che di gestione dei terreni, come gli agricoltori e i silvicoltori. Il livello elevato d'informazione degli agricoltori circa la protezione del suolo va integrato e sostenuto introducendo sistemi di consulenza, oltre a misure volontarie e incentivi.

3.12

La Commissione afferma inoltre che la direttiva sulla responsabilità ambientale (3) rafforza la tutela dell'ambiente. Questo è vero ed è corretto; allo stesso tempo va tuttavia sottolineato che il fatto che uno stesso danno possa comportare tre diverse sanzioni (ritiro degli aiuti, sanzioni penali e amministrative), come avviene ora, non può essere compatibile con l'orientamento giuridico prevalente.

3.13

Il CESE sostiene che un utilizzo sostenibile del suolo richiede una strategia comunitaria globale in materia di protezione del suolo.

3.14

L'attuazione della direttiva potrebbe essere rafforzata attraverso la creazione di un gruppo di esperti indipendente in materia di protezione del suolo, costituito da rappresentanti di attori pubblici e privati.

4.1

Il CESE critica aspramente il fatto che la Commissione non abbia ancora presentato la proposta di revisione della direttiva sull'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura e sui valori di concentrazione ammissibili di metalli pesanti, su cui sta lavorando da diversi anni. Nella comunicazione sulla protezione del suolo viene menzionato l'obiettivo di presentare infine tale documento nel corso del 2007. La comunicazione del 2002 su una strategia tematica per la protezione del suolo indica che la revisione della direttiva deve essere integrata nella stessa strategia. Questo significa che una delle misure principali volte a rafforzare la protezione del suolo e la sicurezza della produzione alimentare ha subito notevoli ritardi. È pertanto essenziale che la direttiva modificata sull'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura sia pubblicata contemporaneamente all'adozione della direttiva sulla strategia per la protezione del suolo.

4.1.1

La direttiva attualmente in vigore sui fanghi di depurazione (4) continua ad autorizzare concentrazioni eccessive di metalli pesanti e di altri contaminanti nei fanghi che possono essere sparsi sui terreni agricoli. Il CESE desidera ricordare il proprio parere di iniziativa, adottato già nel 2000, in merito alla Revisione della direttiva 86/278/CEE sull'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura, in cui richiedeva l'introduzione di requisiti più severi in materia di concentrazioni ammissibili di metalli pesanti. Analogamente, esistono notevoli lacune nelle conoscenze riguardanti il contenuto di altri contaminanti chimici, le loro interazioni, il modo in cui influiscono sul suolo e la sicurezza alimentare quando tali sostanze vengono sparse su terreni coltivati.

4.1.2

Il CESE esprime grave preoccupazione per questa situazione, e segnala uno studio presentato da due ricercatori nella rivista medica «The Lancet» nel novembre del 2006. Pur trattandosi di uno studio isolato, i risultati da esso ottenuti indicano che alcune sostanze inquinanti ben note possono produrre un effetto finora sconosciuto sullo sviluppo del cervello del feto e dei bambini in tenera età. I ricercatori ritengono che questo fenomeno possa essere collegato a gravi malattie quali l'autismo, il disturbo da deficit d'attenzione e iperattività (DDAI) e l'alterazione dello sviluppo. Molte di queste sostanze chimiche sono riscontrabili anche in prodotti per uso domestico, vengono espulse in diversi modi nelle reti fognarie, e le nostre conoscenze sull'impatto che hanno sul suolo, in cui i fanghi di depurazione vengono utilizzati come fertilizzanti, sono ancora troppo lacunose.

4.1.3

Il CESE accoglie con favore il fatto che la Commissione sembri avere abbandonato la propria posizione precedente, in base alla quale, dal punto di vista ambientale, il miglior utilizzo possibile dei fanghi di depurazione sarebbe il loro spargimento sui suoli coltivati: questo è quanto sembra indicare la formulazione utilizzata nella comunicazione sulla strategia tematica sui rifiuti (5). Anche in tale documento, la Commissione conferma la propria intenzione di presentare una proposta di direttiva riveduta sui fanghi di depurazione dopo avere adottato la strategia per la protezione del suolo. Il CESE ritiene tuttavia che la Commissione non avrebbe dovuto subordinare la seconda alla prima, bensì proporre una revisione radicale della direttiva sui valori di concentrazione ammissibili di metalli pesanti e altri inquinanti nei fanghi molto tempo prima, tanto più che, nella sua proposta, la Commissione segnala che ciò è necessario per contenere l'immissione di sostanze pericolose nel suolo.

4.1.4

L'utilizzo dei fanghi in agricoltura e la loro concentrazione di sostanze contaminanti è uno dei temi principali in materia di protezione del suolo e di sicurezza alimentare. Da questo deriva una questione impellente, vale a dire se debbano essere gli utilizzatori dei terreni oppure i produttori di fanghi, ossia le città e i comuni, a rispondere per eventuali danni al terreno. Una versione riveduta della direttiva sui fanghi di depurazione dovrà chiarire le responsabilità in materia, inclusa quella civile.

4.1.5

Una nuova e più sicura legislazione in materia di sostanze chimiche è anch'essa decisiva ai fini della protezione del suolo in generale, e in particolare riguardo al modo in cui la società si sbarazza dei fanghi di depurazione spargendoli sul suolo. Per conseguire il livello auspicato di protezione del suolo è assolutamente indispensabile sostituire le sostanze chimiche pericolose con altre meno nocive.

4.1.6

Il CESE esorta la Commissione a presentare con la massima urgenza la proposta di direttiva riveduta, nonché a effettuare analisi dei rischi per un numero di sostanze maggiore rispetto a quelle previste attualmente dalla direttiva in questione. Questo aspetto dovrebbe costituire una delle componenti principali della strategia di protezione dei suoli agricoli, allo scopo di non accrescere ulteriormente il grado di contaminazione e di garantire livelli adeguati di sicurezza alimentare.

4.2

L'articolo 1 della direttiva per la protezione del suolo indica che le misure adottate devono garantire il ripristino e la bonifica dei suoli degradati ad un livello di funzionalità tale da essere almeno compatibile con l'impiego attuale e l'utilizzo futuro approvato di questa risorsa. Il CESE sostiene questo principio, ma si chiede se sia veramente necessario che nella direttiva quadro si utilizzi il termine «almeno»: la questione dovrebbe essere affrontata in funzione della situazione specifica, decidendo di volta in volta sul da farsi.

4.3

Il CESE ritiene che l'articolo 3, così com'è formulato, consenta agli Stati membri di elaborare una politica settoriale nazionale suscettibile di falsare la concorrenza. È importante che nell'articolo ci si limiti ad un'analisi della situazione, mentre le eventuali misure contemplate devono essere conformi alle esigenze di un mercato interno ben funzionante, con regole comuni e condizioni di concorrenza eque.

4.4

Il CESE reputa inoltre che l'articolo 4 lasci un margine quasi illimitato per gli interventi. Per quanto riguarda i terreni agricoli, il CESE ha osservato nei punti precedenti che la coltivazione comporta per sua natura un impatto sul terreno che varia in funzione di fattori, quali le condizioni stagionali, il clima, ecc., su cui gli utilizzatori del terreno non possono influire. Gli obblighi definiti dagli Stati membri devono essere ragionevoli e proporzionati a questa situazione. Analogamente, deve esservi una certa compatibilità tra le misure adottate dai vari Stati membri, il che è inoltre in linea con le disposizioni dell'articolo 9 riguardante l'adozione di misure proporzionate al fine di preservare le funzioni del suolo.

4.5

L'articolo 12 prevede che in alcuni casi il proprietario del sito o un potenziale acquirente presenti un rapporto sullo stato del suolo. A parere del CESE sarebbe sbagliato che un potenziale acquirente possa essere sottoposto a tale obbligo: date le divergenze tra le legislazioni degli Stati membri è necessaria una certa flessibilità. L'articolo deve pertanto essere formulato in modo diverso.

4.6

L'articolo 17 riguarda la piattaforma volontaria che la Commissione intende creare. Quest'ultima deve adoperarsi al massimo per garantire che l'iniziativa consenta realmente uno scambio di metodi analoghi, in modo tale da giungere ad un approccio comune tale da garantire condizioni neutre di concorrenza. Dato che lo scambio di informazioni avviene su base volontaria, è necessaria una partecipazione attiva anche da parte della Commissione.

4.7

Nell'articolo 22 si afferma che gli Stati membri definiscono le norme in materia di sanzioni. Il CESE ritiene che, ai fini della certezza del diritto, le sanzioni debbano essere ragionevoli e proporzionate al danno causato. È inoltre inammissibile che lo stesso danno possa comportare varie sanzioni diverse.

4.8

Nell'articolo 23 si propone di modificare la direttiva 2004/35/CE affinché le autorità possano richiedere che l'operatore adotti misure di riparazione. Secondo il CESE, questa disposizione può essere valida soltanto se è l'operatore ad avere causato il danno, il che non risulta chiaramente dal testo.