11.2.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/123

1.1

In maniera globale il Comitato economico e sociale europeo (CESE) valuta positivamente il nuovo strumento DCI, la cui importanza per sostenere la politica dell'UE sulla cooperazione allo sviluppo nel mondo è indiscutibile. Sulla base di tale premessa il CESE raccomanda il rafforzamento istituzionale delle politiche di cooperazione all'interno del nuovo Trattato di Lisbona sostenendo il ruolo centrale e la responsabilità primaria della Commissione per la programmazione delle politiche/strategie di cooperazione allo sviluppo, nonché rinnovando il sostegno al ruolo del Parlamento europeo attraverso il rafforzamento della procedura dello scrutinio democratico (democratic scrutiny e budgetary control).

1.2

Il CESE richiama la necessità di incentivare sempre più l'applicazione pratica degli obiettivi sanciti nel concetto del lavoro dignitoso (decent work). Il CESE pertanto richiede alle istituzioni dell'UE, in particolar modo la Commissione ed il Consiglio, di dare concreto supporto all'applicazione del lavoro dignitoso nelle politiche di cooperazione allo sviluppo e più specificatamente di introdurre il lavoro dignitoso nel piano d'azione per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del millennio (OSM).

1.3

I partner sociali (organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro), in quanto protagonisti del dialogo sociale, elemento costitutivo del lavoro dignitoso, devono essere visti pertanto come attori e interlocutori essenziali dell'UE in questo contesto. Le parti sociali devono essere integrate pienamente nel dialogo politico e devono poter beneficiare di un sostegno diretto.

1.4

Il CESE sottolinea l'importanza del ruolo del settore privato nello sviluppo. In tale ambito richiama il concetto di responsabilità sociale delle imprese che, basato sul rispetto degli standard fondamentali del lavoro e di tutela ambientale, rende più trasparente l'impegno sugli aspetti sociali ed ambientali per uno sviluppo più equo dei paesi dove queste imprese si trovano ad operare.

1.5

Il CESE raccomanda una programmazione più mirata all'inclusione dei partner sociali anche per le procedure di appalto di servizi su temi inerenti al sostegno dei diritti economici e sociali.

1.6

Il CESE sottolinea in generale il ruolo cruciale delle organizzazioni della società civile organizzata al fine di promuovere lo sviluppo democratico delle popolazioni e degli Stati che ricevono assistenza, in piena autonomia ed indipendenza dagli orientamenti politici dei governi. Al tal fine il CESE richiede un aumento delle risorse dedicate al sostegno della società civile e dei partner sociali attraverso i programmi tematici del DCI, e auspica altresì il rafforzamento della complementarità tra questi ultimi e i programmi geografici dello stesso strumento, in particolare nel caso di sostegno al bilancio.

1.7

Gli stessi strumenti di sostegno alla società civile nel DCI devono essere rafforzati per poter far sì che quest'ultima possa esercitare il suo ruolo a tutti i livelli: nella definizione delle priorità politiche e nel monitoraggio delle stesse, così come nella messa in opera di iniziative di sviluppo. Il CESE suggerisce dunque di valutare ed elaborare delle modalità di consultazione e di funzionamento dei programmi della Commissione che siano coerenti con le caratteristiche e le necessità degli attori coinvolti (Actor Based Approach).

1.8

In tal senso il CESE ravvisa la necessità del riconoscimento della dimensione internazionale della società civile sia a livello politico che operativo. Questa trova la sua massima espressione nelle organizzazioni che godono di una base di membri affiliati sia nel Nord che nel Sud del mondo, per esempio i partner sociali, il movimento cooperativo ecc. Queste organizzazioni, essendo rappresentative di istanze globali, devono poter essere formalmente consultate nei processi di programmazione delle priorità politiche della cooperazione dell'UE su base permanente. In tale contesto il CESE potrebbe proporsi come l'istituzione che facilita l'inclusione delle organizzazioni della società civile nel processo decisionale dell'UE in materia di cooperazione allo sviluppo.

1.9

Il CESE ribadisce l'importanza di rafforzare gli attori della società civile nei paesi terzi, anche attraverso il sostegno diretto di reti regionali della società civile nel Sud del mondo. A tal fine il CESE propone di includere risorse per sostenere attività di coordinamento e di capacity development di reti nei paesi del Sud, congiuntamente a quelle già esistenti per le reti dei paesi del Nord, nell'obiettivo 3 del programma «Attori non statali» del DCI, in modo da consentire la coerenza di politiche e di azioni sul piano globale.

1.10

Il CESE accoglie positivamente le osservazioni della Corte dei conti dell'UE e raccomanda il sostegno di programmi di più lunga durata, i cosiddetti «accordi quadro», maggiormente rivolti ad obiettivi strategici, per le organizzazioni della società civile.

1.11

Il CESE suggerisce altresì la possibilità di ampliare i criteri per l'utilizzo delle sovvenzioni a cascata (sub-granting), funzionale e complementare a programmi basati su accordi quadro, anche al fine di migliorare l'efficacia della gestione delle risorse disponibili.

1.12

Il CESE sottolinea la necessità di rafforzare la sostenibilità dei progetti di sviluppo, e suggerisce:

1.13

Il CESE ritiene necessario rafforzare le fasi di selezione, monitoraggio e valutazione delle azioni di cooperazione, al fine di migliorarne l'efficacia. In particolare sottolinea:

2.1

Nel contesto delle prospettive finanziarie UE 2007-2013 si è intrapreso un lungo processo di riorganizzazione dei programmi finanziari dell'assistenza esterna dell'UE. Il nuovo quadro comprende quindi degli strumenti geografici - vale a dire IPA (strumento di preadesione, che include i paesi candidati e potenziali candidati), ENPI (strumento di vicinato, per i paesi del Caucaso, dell'Europa centrale e del Mediterraneo), DCI (strumento per la cooperazione allo sviluppo), ICI (per la cooperazione con i paesi industrializzati) - così come degli strumenti tematici - vale a dire EIDHR (democrazia e diritti umani) (1), SI (strumento di stabilità) e INSC (Instrument for Nuclear Safety Cooperation, per il miglioramento della sicurezza dei reattori nucleari a livello mondiale). Gli strumenti tematici non richiedono l'accordo delle autorità dei paesi terzi per essere implementati.

2.2

All'interno di questa suddivisione il DCI è lo strumento specifico per la cooperazione allo sviluppo (2). Esso è suddiviso a sua volta in programmi geografici e tematici (3) le cui risorse vengono erogate attraverso varie modalità, che vanno per esempio dal supporto al bilancio, alle sovvenzioni, agli appalti, al sostegno alle organizzazioni internazionali.

2.3

È importante notare che le categorie degli attori potenziali destinatari delle risorse del DCI sono state fortemente ampliate, soprattutto per quanto riguarda le sovvenzioni. Dall'idea tradizionale che vedeva le ONG di sviluppo come attori principali della società civile nella cooperazione allo sviluppo, si è passati ad una concezione più articolata che vede finalmente i partner sociali, in special modo i sindacati, come nuovi attori eleggibili per operare con questo strumento (4).

2.4

Il CESE ha promosso l'iniziativa di presentare questo parere in seguito all'attuale processo di revisione a medio termine (mid-term review) del DCI, nonché in occasione dell'attuale processo del dialogo strutturato (5), con l'obiettivo di apportare raccomandazioni in sostegno del ruolo fondamentale delle organizzazioni della società civile nella cooperazione (6) evidenziando in particolare il contributo dei partner sociali allo sviluppo.

3.1

Si devono citare i recenti sviluppi relativi al quadro generale dell'Unione europea e alla cooperazione allo sviluppo contenuti nel Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1o dicembre 2009. Elementi innovatori dal punto di vista istituzionale del Trattato sono la nomina dell'alto rappresentante dell'Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza e la costituzione dell'European External Action Service (EEAS) (7), che opera sotto la sua direzione. Le delegazioni dell'UE, vere e proprie rappresentanze diplomatiche, sono anch'esse sotto la direzione dell'alto rappresentante e faranno parte dell'EEAS. Sebbene il Trattato conferisca la competenza delle politiche di cooperazione allo sviluppo al commissario per lo Sviluppo, tuttavia il mandato dell'alto rappresentante rimane quello di assicurare coerenza e coordinamento delle azioni esterne dell'Unione. Secondo la recente proposta elaborata dall'alto rappresentante (8), l'elaborazione dei documenti di programmazione dei maggiori strumenti di cooperazione (sia tematici che geografici) cadrebbe sotto la responsabilità dell'EEAS (sotto la supervisione del commissario per lo Sviluppo). In questo assetto si potrebbe ravvisare il rischio di una compromissione dell'indipendenza delle politiche di sviluppo, che in tal senso potrebbero essere influenzate e subordinate agli obiettivi della politica estera dell'UE e degli Stati membri. Il CESE dunque ribadisce il ruolo centrale e la responsabilità primaria della Commissione per la programmazione delle politiche/strategie di cooperazione allo sviluppo, nonché rinnova il sostegno al ruolo del Parlamento europeo attraverso il rafforzamento della procedura dello scrutinio democratico (democratic scrutiny e budgetary control).

3.2

In maniera globale il CESE valuta positivamente il nuovo strumento DCI, la cui importanza per sostenere la politica dell'UE sulla cooperazione allo sviluppo nel mondo è indiscutibile. Vede altresì positivamente l'unificazione dei vari programmi preesistenti in un unico regolamento, quello appunto del DCI, che consente una maggiore trasparenza nella programmazione e gestione delle risorse. Il CESE constata inoltre l'incremento sempre crescente delle risorse finanziare dedicate a questo settore, fatto che rende l'Unione europea uno dei maggiori finanziatori mondiali nel campo della cooperazione allo sviluppo. Il CESE saluta positivamente anche l'inclusione dei partner sociali tra i nuovi partner eleggibili per il DCI. Il CESE infine trova una forte corrispondenza tra i temi trattati da questo strumento e le priorità strategiche individuate dalla propria sezione Relazioni esterne (9).

3.3

Tuttavia il CESE intende sottolineare alcune esigenze di carattere generale riguardanti l'effettiva applicazione degli obiettivi del DCI ed il ruolo svolto dalla società civile organizzata e dai partner sociali nella cooperazione allo sviluppo.

3.4

Il CESE richiama la necessità di promuovere sempre più l'applicazione pratica degli obiettivi sanciti nel concetto del lavoro dignitoso (decent work). A livello internazionale il lavoro dignitoso è stato esplicitamente inserito tra gli obiettivi di sviluppo del millennio, creati in seno alle Nazioni Unite in favore della lotta contro la povertà e quindi come strumento di cooperazione allo sviluppo. A livello europeo il lavoro dignitoso è stato formalmente accolto nelle politiche di sviluppo nel 2006 (10) e compreso tra gli obiettivi del DCI. Tuttavia vi sono ancora difficoltà nell'ambito della programmazione/negoziazione della cooperazione tra l'UE e i paesi terzi, per dare concreta applicazione al lavoro dignitoso. Sembra perciò sorprendente che la stessa Commissione europea nella sua recente comunicazione Spring Package on Development del 2010 (11) non faccia alcun riferimento al lavoro dignitoso. Il CESE esorta dunque la Commissione, il Consiglio ed il Parlamento a reintrodurre e rafforzare l'integrazione del lavoro dignitoso sia nelle politiche che nella pratica dello sviluppo.

3.5

Il CESE rammenta che la libertà d'associazione/contrattazione e il dialogo sociale rappresentano elementi fondamentali per l'applicazione delle politiche a sostegno del «lavoro dignitoso», attraverso i partner sociali. Come ricorda la stessa Commissione europea, «l'UE ritiene che il rispetto dei diritti sociali e delle norme di lavoro siano determinanti per uno sviluppo sociale ed economico equo e duraturo» e di conseguenza che «gli attori fondamentali sono le parti sociali (imprese e sindacati) … I sindacati sono spesso le organizzazioni di massa più forti nei paesi partner e fungono da guardiani delle norme di lavoro internazionali» (12). Inoltre lo stesso Consiglio dell'UE nel 2005 riprende questo concetto nella dichiarazione sul consensus per lo sviluppo: «i partner economici e sociali, inclusi i sindacati, giocano un ruolo cruciale come promotori della democrazia, della giustizia sociale e dei diritti umani» (13). Pertanto il CESE sottolinea che i partner sociali devono essere visti come attori e interlocutori essenziali dell'UE in questo contesto. Le parti sociali devono essere integrate pienamente nel dialogo politico e devono poter beneficiare di un sostegno diretto.

3.6

Il CESE sottolinea l'importanza del settore privato, ispirato ai principi della libertà d'impresa, nelle dinamiche dello sviluppo, per favorire un'adeguata integrazione dei paesi terzi nell'economia globale. Il CESE sottolinea come la responsabilità sociale d'impresa (RSI) possa ulteriormente responsabilizzare il settore privato per uno sviluppo più equo dei paesi dove le imprese si trovano ad operare. Basata sul rispetto degli standard fondamentali del lavoro e nell'ambito delle priorità mondiali di tutela dell'ambiente e di produzione sostenibile, la RSI rafforza gli aspetti sociali ed ambientali nel quadro delle azioni del DCI.

3.7

Il CESE raccomanda una programmazione più mirata all'inclusione dei partner sociali anche per le procedure di appalto di servizi su temi inerenti al sostegno dei diritti economici e sociali. Il CESE constata infatti che gli appalti di servizi coprono sovente temi come il dialogo sociale, i diritti del lavoro e i diritti sociali. Tuttavia i criteri di selezione attuali (requisiti organizzativi e finanziari dell'organizzazione richiedente) spesso ostacolano la possibilità di un'equa e bilanciata partecipazione degli stessi partner sociali che di fatto dovrebbero essere visti come i principali attori in tali settori.

3.8

Si sta consolidando la tendenza da parte dell'UE a canalizzare una parte considerevole delle risorse per la cooperazione allo sviluppo attraverso il cosiddetto sostegno al bilancio (budget support) (14). Sebbene questa modalità si possa ricondurre ad una logica positiva finalizzata a rendere i paesi beneficiari più protagonisti e, al tempo stesso, più responsabili dei loro stessi processi di sviluppo, tuttavia corre il rischio di limitare il contributo fondamentale della società civile per l'effettivo sviluppo democratico dei popoli e dei governi che ricevono assistenza (15). Il rafforzamento dell'indipendenza della società civile è garanzia di sviluppo sostenibile e, in quanto tale, dovrebbe costituire un obiettivo prioritario delle politiche di cooperazione allo sviluppo. Il CESE dunque sottolinea la necessità di potenziare le risorse dedicate al sostegno della società civile (programmi tematici) (16) per consentire una duplice funzione: assicurare un reale monitoraggio del supporto al bilancio (17) e mettere in pratica azioni complementari altrimenti non realizzabili attraverso l'esclusiva cooperazione a livello governativo (18). Questo è vero anche per i programmi geografici (19) nei quali il supporto alla società civile deve essere incluso seguendo criteri di trasparenza, di adeguata programmazione e di definizione di obiettivi specifici, rispettando e tutelando il diritto d'iniziativa.

3.9

In questo senso il ruolo dei partner sociali risulta essenziale se si pensa a programmi tematici (oltre «Attori non statali») quali «Investire nelle persone» (che copre aree riguardanti la coesione sociale, lo sviluppo umano e sociale, l'uguaglianza di genere e la salute), o «Migrazione e asilo» (mirato a consolidare percorsi legali per la migrazione lavorativa), o ancora «Ambiente e risorse naturali» (che promuove azioni di controllo della sostenibilità ambientale attraverso la società civile nei paesi in via di sviluppo) e «Sicurezza alimentare». In particolare il tema «Impiego, coesione sociale e lavoro dignitoso» (20) (incluso nel programma «Investire nelle persone») dovrebbe riflettere in maggior misura il ruolo dei partner sociali e del dialogo sociale, come anche lo sviluppo dell'agricoltura di base dovrebbe essere incluso esplicitamente nelle priorità del programma «Sicurezza alimentare» (21).

3.10

Sulla base degli stessi obiettivi del DCI sembra evidente la necessità di adottare strategie globali per attuare la cooperazione allo sviluppo. Questo è vero anche per le organizzazioni della società civile, soprattutto quando caratterizzate da una dimensione internazionale. La dimensione internazionale della società civile trova la sua massima espressione nelle organizzazioni che godono di una base di membri affiliati sia nel Nord che nel Sud del mondo (per esempio i partner sociali, il movimento cooperativo ecc. (22). Queste organizzazioni sono rappresentative di istanze globali e pertanto devono poter essere formalmente consultate nei processi di programmazione delle priorità politiche della cooperazione dell'UE nei confronti dei governi beneficiari. A tale riguardo, il CESE richiama i meccanismi di consultazione e di decision making attualmente vigenti presso l'OCSE/Consiglio d'Europa (23).

3.11

Il CESE ribadisce l'importanza di rafforzare gli attori della società civile soprattutto nei paesi terzi, attraverso il sostegno diretto di reti regionali della società civile nel Sud. A tal fine il CESE propone di includere risorse per sostenere attività di coordinamento e di capacity development di reti nel Sud del mondo (al fine di consolidarne la capacità rappresentativa), congiuntamente a quelle già esistenti per le reti del Nord, nell'obiettivo 3 del programma «Attori non statali» del DCI. Il sostegno di reti internazionali e regionali contribuirebbe al rafforzamento della coerenza sul piano globale di politiche e di azioni nel campo della cooperazione allo sviluppo.

3.12

Di conseguenza sembra necessario che gli stessi strumenti di sostegno alla società civile del DCI debbano essere rafforzati per poter far sì che quest'ultima possa esercitare il suo ruolo a tutti i livelli: nella definizione delle priorità politiche e nel monitoraggio delle stesse, così come nella messa in opera d'iniziative di sviluppo. Il CESE suggerisce dunque di valutare ed elaborare delle modalità di consultazione e di funzionamento dei programmi della Commissione che siano coerenti con le caratteristiche degli attori coinvolti (Actor Based Approach). Appare chiaro che al momento attuale esiste una varietà delineata di attori della cooperazione a livello internazionale, caratterizzati da propri campi d'azione, obiettivi, strategie, sistemi organizzativi ed operativi.

4.1

La stessa Corte dei conti dell'UE, nel suo recente rapporto (24) sulla partecipazione degli attori non statali, si sofferma sulla necessità di introdurre il finanziamento di programmi a più lunga durata, i cosiddetti «accordi quadro», maggiormente rivolti ad obiettivi strategici, per le organizzazioni della società civile. Il CESE condivide e raccomanda questo orientamento.

4.2

Il CESE suggerisce altresì la possibilità di ampliare i criteri per l'utilizzo delle sovvenzioni a cascata (sub-granting) che sarebbe in questo caso funzionale e complementare a programmi basati su accordi quadro per meglio raggiungere le organizzazioni di base. Per di più rappresenterebbe un sistema più efficace per la gestione delle risorse disponibili per la stessa Commissione europea, evitando la frammentazione delle iniziative.

4.3

Il CESE sottolinea la necessità di rafforzare la sostenibilità dei progetti di sviluppo, e suggerisce:

4.4

Il CESE ritiene necessario rafforzare le fasi di selezione, monitoraggio e valutazione delle azioni di cooperazione, al fine di migliorarne l'efficacia. In particolare si sottolinea: