16.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 309/1

1.1

La libera concorrenza comporta benefici per tutti i soggetti che partecipano al mercato, e in particolare per i consumatori. Tuttavia, l'inosservanza delle disposizioni giuridiche in materia ha avuto notevoli conseguenze sulle imprese concorrenti. Di fatto, le regole hanno un obiettivo sanzionatorio volto ad attenuare gli effetti economici della mancanza di concorrenza tra le imprese.

1.2

Finora ai consumatori sono mancati gli strumenti giuridici appropriati derivati dalla normativa in materia di concorrenza, che consentissero loro di intervenire o di reclamare il risarcimento dei danni provocati sul mercato da pratiche concorrenziali illecite. È solo a partire dai grandi cambiamenti che intervengono nel mercato interno, specie con la liberalizzazione dei servizi economici di interesse generale, che prende il via il dibattito sull'esigenza di strumenti che permettano ai consumatori di partecipare alla politica della concorrenza.

1.3

Il primo passo è stata la nomina, nella DG Concorrenza, di un funzionario con compiti di collegamento con i consumatori, incaricato di trattare con le organizzazioni dei consumatori le questioni di concorrenza per le quali il loro parere rivesta particolare importanza. A tre anni dalla sua introduzione, si può dire che l'efficacia di tale figura è stata limitata dalla mancanza dei mezzi idonei a eseguire tale compito.

1.4

Nel frattempo nei principali settori liberalizzati si è verificata una vera e propria limitazione della libera concorrenza, con effetti di esclusione per i concorrenti e con una netta limitazione dei diritti economici dei consumatori. Una delle ragioni di questo impatto negativo è la dimensione nazionale della liberalizzazione adottata dalla maggior parte degli Stati membri con un ritorno al protezionismo in favore delle imprese nazionali. La Commissione deve disporre degli strumenti necessari per porre termine a questa situazione.

1.5

L'articolo 153, paragrafo 2, del Trattato CE offre alla Commissione la base giuridica per definire nelle politiche comunitarie e in special modo in quella di concorrenza, un'azione orizzontale di tutela dei consumatori. Ciò consente di tenere conto, nelle modalità di attuazione degli articoli 81 e 82 del Trattato, anche degli interessi dei consumatori oltre che di quelli delle imprese concorrenti danneggiate dall'inosservanza delle disposizioni in materia di concorrenza. Gli Stati membri, a loro volta, dovranno orientare le proprie disposizioni nazionali a questa finalità.

1.6

A tal fine dovranno adottare misure che garantiscano il risarcimento dei danni e dei pregiudizi, specie economici, eventualmente causati dal ricorso a pratiche vietate.

1.7

Inoltre, il sistema di informazione e di consultazione dei consumatori va rafforzato. Se la DG Concorrenza vuole mantenere la figura del funzionario al collegamento, deve anche dotarla dei mezzi necessari per il suo lavoro, mentre la DG SANCO dovrebbe coinvolgere gli organi di cui dispone per intervenire meglio nelle questioni della concorrenza direttamente collegate agli interessi dei consumatori. Si ritiene, a tale proposito, che la rete europea della concorrenza possa adattare la sua attività per dare spazio alle informazioni e osservazioni che le organizzazioni dei consumatori nazionali o comunitarie desiderino fornire per rendere più efficiente la politica della concorrenza nei mercati e veder riconosciuti i loro diritti economici.

2.1

La libera concorrenza è un principio di base dell'economia di mercato, che ha come presupposto la libera iniziativa degli operatori economici e, in generale, di tutti coloro che partecipano al mercato. Le disposizioni che disciplinano la concorrenza contenute nel Trattato sono nate dall'esigenza di contemperare la libera concorrenza nel mercato e i diritti di tutti i soggetti che ne fanno parte. In piena epoca di liberalizzazioni, la Commissione europea (1) ha affermato la necessità di trovare un equilibrio tra gli interessi delle imprese e quelli dei consumatori in considerazione delle nuove situazioni economiche, non previste dalle disposizioni in materia di concorrenza. La Commissione, inoltre, si è detta favorevole a rendere efficaci gli strumenti volontari e a promuovere il dialogo tra consumatori ed imprese, in modo da accrescere la fiducia dei consumatori nel mercato, dato che la concorrenza da sola non basta a crearla.

2.2

Come emerge dalla relazione della Commissione sulla politica della concorrenza 2004 (2) e da un intervento del commissario Kroes (3), la situazione attuale è caratterizzata da alcune novità. Sia la relazione che l'intervento sottolineano che bisogna dirigere gli interventi verso i settori che, secondo l'Agenda di Lisbona, sono essenziali per il mercato interno e la competitività, ma soprattutto bisogna tenere conto degli interessi dei consumatori e dell'incidenza dei cartelli e dei monopoli sui loro diritti. Si può ritenere che tale posizione preluda all'inserimento della protezione del consumatore come una delle misure di regolamentazione del mercato basata sulla domanda e non più esclusivamente sull'offerta, com'è avvenuto sinora.

2.3

Va segnalato che definire la politica di concorrenza spetta all'UE, in collaborazione con gli Stati membri, non soltanto per il fatto che questa è applicabile al mercato unico e quindi alle operazioni transfrontaliere, ma anche perché la finalità di tale politica è armonizzare le norme nazionali in modo che non vengano attuate politiche nazionali protezionistiche volte a favorire i mercati nazionali discriminando i concorrenti. A tal fine, risulta essenziale il ruolo svolto dalle istituzioni comunitarie e specialmente dalla Commissione, la quale è competente non soltanto in materia di formulazione di proposte legislative per la disciplina della concorrenza, ma anche in tema di controllo delle concentrazioni e degli aiuti di Stato, in cui l'interesse generale prevale su quello del singolo Stato.

2.4

La liberalizzazione dei servizi di interesse generale e la regolamentazione dei servizi finanziari ha fatto sì che si cercasse di mettere in relazione la politica di concorrenza e le altre politiche della Commissione, specialmente quella relativa ai consumatori. Nell'ultima relazione sulla concorrenza, relativa al 2004, viene menzionato tra gli obiettivi di un'applicazione rigorosa di questa politica il rafforzamento degli interessi e della fiducia dei consumatori nei confronti del mercato interno.

2.5

Malgrado queste dichiarazioni di principio, dall'analisi delle diverse disposizioni che costituiscono la politica europea della concorrenza emergono pochi cambiamenti concreti; la situazione è rimasta praticamente immutata. Nel 2003, in occasione della Giornata europea della concorrenza (4), viene annunciata la nomina di un «funzionario con compiti di collegamento con i consumatori» all'interno della DG Concorrenza, con competenze in ciascuno dei campi in cui si suddivide tale politica, allo scopo di vigilare sugli interessi dei consumatori. Si stanno anche pubblicando opuscoli informativi (5) destinati ad orientare e aggiornare i consumatori circa il contenuto della politica di concorrenza e di come essa possa incidere sui loro interessi.

2.6

Tra i compiti assegnati al funzionario di collegamento con i consumatori (6) vanno segnalati i seguenti:

2.7

Questo orientamento della politica di concorrenza verso la considerazione, tra l'altro, degli interessi dei consumatori, dovrebbe essere orizzontale, superando la rigida ripartizione delle competenze tra la DG COMP e la DG SANCO. Occorrerebbe quindi un coordinamento permanente non solo tra le differenti politiche europee, ma anche tra esse e quelle nazionali, al fine di realizzare una libera concorrenza sul mercato e favorire così gli agenti economici e sociali e i consumatori.

3.1

Si può dire che la politica di concorrenza abbia subito nell'ultima fase un'importante trasformazione e non solo per la forte incidenza della cosiddetta globalizzazione economica, ma anche per l'esigenza di conciliare la liberalizzazione dei servizi con altri obiettivi di interesse pubblico, come la garanzia del pluralismo e dell'affidabilità dei prestatori di tali servizi. La politica di concorrenza si è impegnata a svolgere un ruolo importante in relazione agli obiettivi di competitività — definiti nell'Agenda di Lisbona e incentrati sul corretto funzionamento dell'economia di mercato e soprattutto delle concentrazioni economiche, fondamentali per garantire il successo dell'economia europea nel confronto con i nostri concorrenti internazionali — salvaguardando al tempo stesso i diritti dei vari concorrenti e specialmente dei consumatori europei.

3.2

L'esigenza di dare une definizione concreta della politica di concorrenza che interessa i consumatori richiede un esame degli articoli nei quali tale politica viene disciplinata, vale a dire quelli corrispondenti del Trattato e le relative modalità di attuazione. In alcuni casi queste modalità sono state modificate di recente, in altri sono in attesa di essere adottate.

3.3.1

Gli accordi tra imprese rientrano tra le relazioni del mercato che servono a facilitarne il buon funzionamento. Tali accordi, tuttavia, non sempre nascono per favorire la concorrenza, bensì proprio il contrario, e già al momento in cui fu istituito il mercato comune si considerò l'esigenza di vietarli qualora avessero la finalità di impedire, limitare o falsare il libero gioco della concorrenza. Altrettanto vale per le associazioni tra imprese, la cui fattispecie più significativa è quella dei cartelli, che funzionano come unioni tra imprese, senza apparente coordinamento tra esse. Essi sono vietati quando il loro contenuto limita o impedisce la libera concorrenza.

3.3.2

Il fondamento giuridico sia degli accordi che delle decisioni di associazione tra imprese è di tipo contrattuale, che dà origine a obblighi reciproci. In entrambi i casi la loro validità è subordinata alla conformità delle disposizioni giuridiche applicabili. Il problema qui esaminato è quello degli effetti che essi producono nei confronti di terzi e, in modo particolare, sulle regole che disciplinano la concorrenza nel mercato.

3.3.3

L'obiettivo delle disposizioni è, in definitiva, impedire che si arrivi a ottenere il risultato, cioè la limitazione della concorrenza; tuttavia esse si spingono più oltre, annullando di pieno diritto tutti gli accordi e le decisioni, con gli effetti pratici che questo comporta per quanto riguarda il risarcimento dei danni causati ai concorrenti e all'economia in generale attraverso la distorsione del funzionamento dei mercati.

3.3.4

La complessità delle situazioni a cui si applica l'articolo 81 del Trattato, sia nei mercati nazionali che nel mercato interno europeo, ha indotto la Commissione a elaborare il pacchetto modernizzazione (8), che permette di adattare le disposizioni del Trattato alla giurisprudenza dei tribunali e al numero considerevole di situazioni incontrate nel corso della sua applicazione.

3.3.5

Anche le norme di esenzione per categoria sono state aggiornate attraverso il regolamento CE 772/2004 (9), contenente nuovi criteri di esenzione, conformi alle attuali esigenze del mercato e in particolare agli accordi sui trasferimenti di tecnologie. Data l'esigenza di una norma chiara che permetta di promuovere accordi tra imprese senza incorrere in divieti, bisogna definire dei limiti entro i quali detti accordi possano essere negoziati e garantire prima di tutto che in nessun caso a subire le conseguenze negative di tali esenzioni siano i consumatori.

3.4.1

L'articolo 82 vieta l'abuso, da parte di una o più imprese, di una posizione dominante nel mercato comune o in una parte sostanziale di questo. Questa disposizione non impedisce la formazione di posizioni dominanti, anzi, semmai la tendenza è stata di favorire le concentrazioni economiche per consentire alle imprese europee di competere a livello mondiale, bensì intende impedire che il predominio acquisito venga utilizzato per imporre agli altri concorrenti le proprie condizioni, eliminando così la concorrenza. La disposizione dell'articolo non si preoccupa dell'origine della posizione dominante, a differenza dell'articolo 81, che invece si basa sull'origine degli accordi o delle decisioni per dichiararli nulli.

3.4.2

La posizione dominante ha effetti differenti da quelli delle pratiche concordate, dato che essa non sembra avere effetti sulla concorrenza, nella misura in cui questa può essere già limitata a causa della situazione stessa, vale a dire l'assenza di concorrenti o la loro irrilevanza sul mercato. Invece, sembra necessario, quindi è deciso l'intervento a favore dei consumatori, che subiranno le conseguenze negative delle imposizioni create dall'impresa in posizione dominante (10).

3.4.3

La Commissione ha cominciato a intervenire quindi nei principali settori, in cui a causa della loro liberalizzazione tardiva le imprese godevano di posizioni dominanti nella maggior parte degli Stati membri, come per esempio nelle telecomunicazioni (11), o nei quali in ragione di importanti innovazioni tecnologiche non si trovavano di fronte a una concorrenza effettiva da parte dei loro concorrenti, come per esempio è il caso Microsoft (12). In entrambi i casi si è accertato un abuso di posizione dominante. Nel primo caso, l'abuso riguardava la determinazione dei prezzi per la prestazione dei servizi di telecomunicazioni (13); la relativa decisione è stata significativa anche perché ha riguardato un settore economico soggetto a priori a regolamentazione da parte dello Stato, ma ciò malgrado la Commissione ha ritenuto di dover intervenire sebbene i prezzi fossero assoggettati ad una regolamentazione settoriale.

3.4.4

Nel secondo caso, quello della Microsoft, la questione era più complicata in quanto l'impresa nordamericana ha un quasi monopolio con i suoi sistemi informatici. La Commissione ha tuttavia ritenuto che vi fosse stata una violazione dell'articolo 82, per abuso di posizione dominante sul mercato dei sistemi operativi per computer, essendosi Microsoft rifiutata di fornire informazioni necessarie ai fini dell'interoperabilità e soprattutto per aver reso obbligatorio acquistare, insieme al sistema operativo Windows, anche il programma Media Player. La Commissione non solo ha comminato ingenti ammende per infrazione molto grave, ma ha imposto una serie di misure concernenti la divulgazione dei sistemi operativi e la vendita separata delle varie componenti del sistema Windows.

3.5.1

Nel Trattato CE non è stato inserito alcun articolo concreto per regolamentare le concentrazioni di imprese, in un primo tempo perché non vi erano operazioni economiche di questo tipo, e in un secondo momento perché le stesse autorità degli Stati membri hanno appoggiato tali processi di concentrazione allo scopo di favorire la competitività delle imprese nazionali. Nondimeno, quando tali concentrazioni hanno provocato la nascita di posizioni dominanti, sono stati applicati gli articoli 81 e 82, ma con una riserva, nel senso che non si è esercitato un controllo a priori di tali concentrazioni, bensì si è intervenuti nei soli casi di abuso di posizione dominante.

3.5.2

Per porre rimedio a questo vuoto e consentire un controllo effettivo, il Consiglio, sulla base degli articoli 83 e 308 del Trattato, che gli consentono di dotarsi di poteri d'azione aggiuntivi per raggiungere gli scopi della Comunità, in questo caso la libera concorrenza, ha adottato vari regolamenti, fino a giungere al regolamento attuale, 139/2004 (14), che modifica e migliora il regolamento CE/1310/97 (15) e soprattutto include la giurisprudenza derivata dalla sentenza Gencor/Commissione (16).

3.5.3

Il nuovo regolamento modifica tra l'altro alcuni aspetti concernenti la competenza, demandando alle autorità nazionali le questioni che a giudizio della Commissione o di almeno tre Stati membri siano di rilevanza nazionale, e in tal modo alleggerendo notevolmente il lavoro delle autorità comunitarie competenti. Il Comitato ritiene tuttavia che tale rinvio possa aver luogo solo quando la questione non riguardi una parte sostanziale del mercato comune, giacché in questo caso sarebbe più facile porre rimedio alla limitazione della concorrenza e proteggere le parti interessate, in special modo i consumatori, dai relativi effetti.

3.5.4

Per quanto riguarda le modifiche apportate agli aspetti sostanziali, va segnalata la definizione più chiara non soltanto delle soglie quantitative di cui all'articolo 1, ma anche delle soglie concettuali previste dall'articolo 2, in modo che risulti chiaro quando ci si trova di fronte ad una posizione dominante e soprattutto ad una riduzione sostanziale della concorrenza.

3.5.5

Tra gli altri aspetti che sono stati modificati, quelli procedurali rivestono importanza non minore degli altri menzionati sopra. In questo caso la modifica, di particolare rilevanza, consiste nella proroga delle scadenze per la presentazione dei fascicoli agli Stati membri: ciò consente alle parti interessate di intervenire in modo più adeguato, sebbene pur sempre nei limiti definiti dalle disposizioni nazionali. Lo stesso vale per la scadenza imposta alle parti richiedenti; in questo caso il termine di 15 giorni lavorativi per di più in una fase molto precoce del procedimento potrebbe sembrare troppo rigido perché le parti richiedenti stesse non conoscerebbero le argomentazioni eventualmente ricevute dalla Commissione in merito all'operazione per la quale avviene la notifica. Va comunque fatto presente che non è previsto, in alcuna fase della procedura, l'intervento dei consumatori; inoltre il testo non prevede più, tra gli aspetti relativi alla valutazione delle concentrazioni, la considerazione degli interessi dei lavoratori delle imprese in questione e degli aspetti occupazionali.

3.6.1

Sia nell'articolo 81 che nell'articolo 82 il legislatore comunitario ha enumerato in maniera non esaustiva ciò che intende per pratiche vietate; quelle di cui all'articolo 81, in particolare, sono le pratiche collusive, mentre quelle di cui all'articolo 82 riguardano l'abuso di posizione dominante. Bisogna anzitutto chiarire che non si tratta di liste chiuse, bensì di un campione di pratiche frequenti che configurano entrambi i comportamenti di cui sopra, potendosi individuare altre pratiche con gli stessi effetti e di conseguenza soggette allo stesso divieto.

3.6.2

Le pratiche elencate nei due articoli sono molto simili:

3.6.3

In base alla situazione da cui prendono le mosse, queste pratiche si possono classificare in due categorie:

3.6.4

Uno dei tipi di abuso più frequenti si verifica nella determinazione di prezzi, in senso ampio, come nel caso degli sconti, dei margini, delle condizioni di pagamento o dei ribassi. Vanno inoltre aggiunte pratiche come quella di non fornire preventivi, non adeguarsi ai listini dei prezzi e non vendere a prezzi differenti da quelli offerti. In tutti questi casi chi subisce un danno sono i consumatori, i quali, malgrado le disposizioni specifiche che ne tutelano i diritti, si trovano in una situazione di inferiorità di fronte alle imprese che occupano una posizione dominante sul mercato e spesso costituiscono addirittura l'unica fonte di offerta per il mercato in questione.

3.7.1.1

Negli ultimi anni si è registrato un considerevole avanzamento nella liberalizzazione del settore energetico europeo (elettricità e gas), che faceva parte fino a tempi recenti del settore pubblico e come tale era soggetto a controllo per quanto riguardava i prezzi e le condizioni di fornitura. La Commissione aveva previsto che il mercato venisse liberalizzato a partire dal luglio 2004 per le utenze non domestiche e a partire dal luglio 2007 per quelle domestiche. La prima previsione non si è realizzata per intero e dato lo stato attuale delle cose, la liberalizzazione totale per il consumo domestico è impraticabile.

3.7.1.2

La situazione è complicata e i risultati della gestione delle reti privatizzate non sono soddisfacenti, specie nel caso delle reti elettriche, per le quali i gestori si limitano a una manutenzione a basso costo, con conseguenze rilevanti per gli utenti e frequenti interruzioni della somministrazione di elettricità.

3.7.1.3

Ciò nondimeno, l'attuale regolamento relativo all'elettricità (17), che promuove gli scambi transfrontalieri di elettricità, può servire ad accrescere la concorrenza nel mercato interno attraverso un meccanismo di compensazione in favore degli operatori dei sistemi di trasmissione e mediante l'introduzione di tariffe non discriminatorie, trasparenti e indipendenti dalla distanza.

3.7.1.4

La Commissione ha inoltre istituito all'interno della rete europea delle autorità garanti della concorrenza un sottogruppo incaricato dell'energia, allo scopo di discutere e di mettere a punto un accordo relativo all'applicazione ai mercati dell'energia delle norme comunitarie in materia di concorrenza.

3.7.2.1

Il settore delle telecomunicazioni è stato oggetto di una riforma legislativa nel 2002 (18), in particolare per l'aggiornamento delle disposizioni in materia di comunicazioni elettroniche, allo scopo di adeguare alle nuove tecnologie l'utilizzazione delle reti. I risultati del recepimento da parte degli Stati membri sono stati disuguali. È per questo che la 9a relazione sull'attuazione del quadro normativo per le comunicazioni elettroniche nell'UE (19) si concentra sul recepimento di detto quadro normativo nelle legislazioni nazionali, nonché sui compiti di pertinenza delle autorità nazionali di regolamentazione.

3.7.2.2

La 9a relazione riferisce che il numero di operatori non è mutato, quantunque alcuni di essi siano rimasti in attività unicamente nel loro mercato di origine; d'altro canto la pressione concorrenziale tra operatori si è trasferita dai mercati internazionali e dalle chiamate a lunga distanza al settore delle chiamate locali, con una progressiva riduzione degli operatori tradizionali in questo settore. Ciò ha favorito i consumatori in termini di prezzi delle chiamate, ma non in relazione a certi abusi commessi dalla loro posizione iniziale al momento di stipulare nuovi contratti.

3.7.2.3

La vigilanza sullo stato della concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni permette di controllare, in certa misura, gli operatori con posizione dominante, al fine di imporre loro specifici obblighi volti a prevenire abusi nell'imposizione ai consumatori delle condizioni e dei prezzi. In ogni caso la Commissione ha eseguito un ampio monitoraggio dell'attuazione della direttiva 2002/77/CE in ciascuno Stato membro (20), allo scopo di correggere i difetti riscontrati, i quali non soltanto limitavano la concorrenza ma si ripercuotevano anche sugli interessi dei consumatori.

3.7.3.1.1

Nel 2003 la Commissione ha avviato un dialogo con il settore dell'aviazione civile, allo scopo di elaborare una posizione comune per applicare la politica della concorrenza alle alleanze e alle fusioni che stavano avendo luogo nel settore. Nel corso dello stesso anno si evidenziò l'esigenza di modificare il regolamento CE/1/2003 integrando il trasporto aereo tra l'Unione e paesi terzi, allo scopo di creare un «cielo aperto» che permettesse di intervenire nelle alleanze tra compagnie aeree europee e di paesi terzi, in particolare statunitensi. Nello stesso periodo la Commissione ha esaminato vari accordi tra imprese, per alcuni dei quali si è stimato vi fosse incompatibilità con le norme in materia di concorrenza (21), mentre per altri si è provveduto a modificare il contenuto e il periodo di validità.

3.7.3.1.2

Sempre nello stesso periodo è stato approvato il regolamento che definisce i diritti dei passeggeri (22).

3.7.3.2.1

Il regolamento 1/2003 conferisce alle autorità nazionali garanti della concorrenza la facoltà di applicare le norme in difesa della concorrenza al settore ferroviario. Da allora le autorità sia comunitarie che nazionali devono determinare, in collaborazione con la DG Trasporti ed energia, gli argomenti di interesse comune nel contesto della liberalizzazione del settore.

3.7.3.2.2

Il primo pacchetto di direttive concernenti la liberalizzazione del settore ferroviario era finalizzato a realizzare la libera circolazione nel campo dei trasporti transfrontalieri di merci e a creare un quadro di riferimento per l'accesso ai servizi sia merci che passeggeri, assegnando i relativi itinerari, le tariffe ecc.

3.7.3.2.3

Il secondo pacchetto comprendeva la liberalizzazione dei mercati nazionali del trasporto merci e del mercato nazionale e internazionale del trasporto di passeggeri.

3.7.3.2.4

L'obiettivo globale consiste nel mettere a punto un approccio comune per l'applicazione al settore ferroviario della legislazione in materia di concorrenza, onde evitare decisioni contraddittorie tra autorità nazionali e Commissione.

3.7.3.3.1

Il settore marittimo è uno di quelli maggiormente caratterizzati da esenzioni per categoria, concernenti in particolare le conferenze e i consorzi marittimi; tali esenzioni si basano sul regolamento CE/823/2000, attualmente in corso di revisione (23), e sono intese ad applicare l'articolo 83, paragrafo 1, del Trattato CE, in forza del quale i suddetti consorzi e conferenze possono superare il limite previsto dalle disposizioni in vigore, a condizione di trasmettere alla Commissione la relativa notifica e di ottenere l'autorizzazione attraverso la procedura di opposizione.

3.7.3.3.2

Nella prassi alcuni consorzi hanno utilizzato gli accordi per attuare pratiche non previste dall'esenzione, come per esempio la determinazione di prezzi; ciò ha indotto la Commissione (24) ad intervenire limitando il contenuto degli accordi. Il Tribunale di primo grado (25) si è pronunciato in termini simili in merito ad un accordo tra compagnie di trasporto marittimo, volto a non concedere ai clienti sconti rispetto alle tariffe pubblicate a motivo di spese e maggiorazioni.

3.8.1

Le modalità con cui è stata effettuata la liberalizzazione dei settori summenzionati, essendo stata attuata su scala nazionale, ha sortito effetti negativi dal punto di vista del mercato interno. A causa della nascita di oligopoli, i consumatori sono stati privati di una reale concorrenza, in grado di far scendere i prezzi e di favorire la competitività delle imprese. La Commissione dovrebbe inoltre studiare gli effetti prodotti sinora, specie in relazione ai consumatori, dalle concentrazioni nei settori liberalizzati.

3.8.2

In termini generali la mancanza di trasparenza, le tariffe elevate e ingiustificate che sopportano i clienti industriali e i consumatori, come pure l'integrazione verticale tra imprese, non hanno inciso sulla concorrenza effettiva dei mercati liberalizzati, bensì, al contrario, le condizioni previste dai contratti per i consumatori hanno spesso violato le norme di contrattazione stabilite per i contratti tipo destinati al pubblico.

3.8.3

Il problema riguarda gli strumenti a disposizione dei consumatori per vedere riconosciuti i propri diritti nei confronti delle imprese, in particolare grazie ad azioni legali basate sulle norme in materia di concorrenza e specialmente sugli articoli 81 e 82 del Trattato. I ricorsi alle autorità garanti della concorrenza, Commissione e autorità nazionali, vengono avanzati per lo più dalle imprese e la Corte di giustizia non ha statuito in merito ad alcun reclamo avanzato da privati.

3.8.4

La presentazione, da parte della Commissione, del Libro verde Azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie (26) fornirà ai consumatori uno strumento, che sarà esaminato nel parere del CESE in materia.

4.1

È evidente che esiste un corpus giuridico specifico concernente i consumatori, i loro diritti e i loro doveri (27). L'articolo 153, paragrafo 2, del Trattato CE stabilisce che «Nella definizione e nell'attuazione di altre politiche o attività comunitarie sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei consumatori». Si tratta di una politica di carattere orizzontale e come tale dovrebbe riflettersi nel contenuto di tutte le politiche che hanno ripercussioni sui consumatori. Per quanto riguarda la politica della concorrenza non vi sono dubbi: nel mercato di cui tale politica si occupa i consumatori rappresentano la domanda.

4.1.1

Il presente capitolo intende evidenziare quali diritti dei consumatori, e in che modo, subiscono le conseguenze della politica della concorrenza, e in particolare del mancato rispetto della relativa normativa nel mercato interno. I consumatori saranno considerati come parti in causa nel quadro di detta politica, onde tenere conto dei loro interessi nei casi concreti in cui la Commissione deve intervenire per salvaguardare le regole del mercato.

4.2.1

I diritti economici del consumatore consistono nell'assenza di qualsiasi pregiudizio valutabile in termini economici che impedisca al consumatore o all'utente l'utilizzazione e il godimento dei beni e dei servizi acquistati alle condizioni concordate con il venditore. Il principio di base che disciplina questa materia è quello della buona fede e del giusto equilibrio tra le parti; ogni atto o clausola contrari a tale principio possono essere considerati abusivi e contrari agli interessi del consumatore.

4.2.2

Nel definire le disposizioni comunitarie si è dedicata grande considerazione alla relazione tra la politica di salvaguardia della concorrenza e la libertà di scelta del consumatore. Sia il vecchio articolo 85, paragrafo 3, che l'attuale articolo 81 del Trattato CE stabiliscono che gli accordi tra imprese sono consentiti quando, pur limitando la concorrenza, comportano un vantaggio per i consumatori. Un esempio tipico è dato dalla ripartizione di aree geografiche tra concorrenti allo scopo di coprire l'intero mercato quantunque alcune aree non siano redditizie.

4.2.3

La tutela del mercato dal punto di vista della protezione del consumatore si effettua vigilando sulla possibilità di intese orizzontali, sotto forma di accordi volontari, cartelli sui prezzi, centrali di acquisti, ripartizione del mercato, come pure di accordi verticali, contratti tipo che regolano la relazione tra produttori, importatori ecc. Inoltre si controlla l'abuso di posizione dominante attraverso pratiche che rendono difficile o impediscono l'accesso al mercato da parte dei concorrenti, come per esempio la determinazione di prezzi eccessivamente elevati o bassi, o di prezzi volti a escludere i concorrenti, oppure l'applicazione di vantaggi discriminatori nei confronti di un cliente e rispetto ad altri.

4.2.4

Ogni anno la Commissione presenta sistematicamente, nella relazione sulla concorrenza, un numero elevato di decisioni concernenti casi di pratiche concordate e di abusi di posizione dominante, nonché alcune sentenze della Corte di giustizia che, in molti casi modificano l'interpretazione delle norme o rendono addirittura necessario modificare la legislazione.

4.2.5

Negli ultimi anni i casi trattati dalla Commissione sono diminuiti; ciò è in gran parte dovuto all'azione ferma delle autorità nazionali sui rispettivi mercati nonché, in particolare, alla definitiva soppressione del sistema di notifica. Nell'ambito della DG Concorrenza sono stati risolti mediante decisioni formali 24 casi, ossia un numero molto basso se si confronta con quello relativo al controllo delle concentrazioni, dove si è registrato un numero elevato di decisioni formali (231) (28) in base al sistema previsto dal regolamento modificato; nella nuova fase tale numero si ridurrà, dato che nella maggior parte dei casi la competenza spetterà all'autorità nazionale.

4.2.6

Diversi dei casi trattati riguardavano direttamente i consumatori o rivestivano particolare interesse per loro. Le decisioni individuali hanno riguardato i settori della telefonia mobile, della radiodiffusione e delle linee aeree (29), mentre gli interventi relativi alle iniziative settoriali hanno avuto per oggetto i trasporti, le libere professioni, i veicoli a motore e i mezzi di comunicazione (30). In tutte e due i contesti, i casi analizzati concernevano abusi relativi ai prezzi, con l'applicazione dell'articolo 82 per la determinazione di prezzi volti a escludere la concorrenza o di prezzi di fornitura abusivi (31).

4.3.1

L'efficacia della politica dei consumatori si misura in termini di partecipazione alle politiche che li interessano, di modo che è necessario integrarli in tutte le politiche dalle quali sinora sono stati esclusi. Già la strategia in materia di politica dei consumatori (32) prevedeva, tra l'altro, l'obiettivo di un'adeguata partecipazione delle organizzazioni dei consumatori alle politiche comunitarie. L'anno successivo è stato infatti nominato, nella DG Concorrenza, il funzionario incaricato del collegamento con i consumatori.

4.3.2

Le organizzazioni dei consumatori dispongono di un forum, il comitato dei consumatori, che costituisce il meccanismo di intervento nella politica specifica dei consumatori; manca tuttavia un'applicazione più estesa che consenta la partecipazione ad altre politiche. La sfida attuale per i consumatori consiste nell'avere la possibilità e la capacità di contribuire alle iniziative comunitarie in tutte le fasi del processo decisionale dell'UE. Occorrerà trovare dei requisiti minimi che permettano loro di partecipare agli organi consultivi, come accade attualmente nel caso dell'agricoltura, e in particolare agli organi di nuova formazione, come quelli per i trasporti, per l'energia, per le telecomunicazioni, o qualsiasi altro organo eventualmente istituito.

4.3.3

Per quanto concerne l'argomento del presente documento, formalmente non esiste alcuna partecipazione; i consumatori non vengono nemmeno consultati in merito agli argomenti che il Trattato considera di loro interesse, e specificamente in merito alle esenzioni di pratiche concordate, di cui all'articolo 81, paragrafo 3, nonché alle pratiche abusive che limitano la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori, articolo 82, lettera b). Tocca quindi alla DG Concorrenza e alle organizzazioni dei consumatori predisporre i meccanismi di partecipazione e di consultazione, attraverso norme concordate, così come stabiliva il Libro bianco sulla governance europea (33); tali meccanismi avranno un impatto sul mercato interno.

4.3.4

La DG SANCO deve assumere una responsabilità analoga. Attraverso il gruppo consultivo permanente essa potrebbe intervenire nelle questioni di concorrenza che abbiano riflessi per i diritti dei consumatori.

4.3.5

Il diritto di informazione dei consumatori in materia di concorrenza è stato rafforzato dalla nomina del funzionario incaricato del collegamento con essi. Le organizzazioni europee dei consumatori vengono informate regolarmente, e le associazioni nazionali e i singoli consumatori dispongono di una pagina web (34) che contiene addirittura un formulario per i reclami (35) relativi ai danni eventualmente provocati dal comportamento anticoncorrenziale delle imprese.

5.1.1

Le organizzazioni dei consumatori sono regolamentate da norme nazionali che prevedono requisiti minimi per il loro riconoscimento e la loro legittimazione a rappresentare i consumatori vittime di pratiche proibite.

5.1.2

A livello europeo vengono riconosciute a tutti gli effetti le organizzazioni che sono registrate presso la DG SANCO, le quali hanno diritto a essere informate e consultate e sono coinvolte in tutte le questioni che sinora sono considerate di loro competenza.

5.1.3

Può presentarsi un problema in caso di applicazione di tale legittimazione, che ha in qualche misura un carattere escludente, alle questioni di concorrenza, che solitamente consistono di violazioni di concreti diritti dei consumatori, e sono talora limitate sotto il profilo territoriale e tematico. Per potere intervenire su tale questione bisognerebbe discutere estesamente il concetto di legittimazione.

5.2.1

Il regolamento CE 1/2003 (36) e il cosiddetto pacchetto modernizzazione definiscono i mezzi di cooperazione tra la Commissione e le autorità competenti in materia di concorrenza attraverso la Rete europea delle autorità garanti della concorrenza (ECN) (37). Quest'ultima ha avviato la propria attività nel 2003 attraverso un gruppo di lavoro che ha studiato le questioni più generali, come pure il funzionamento del sistema di comunicazione tra le varie autorità. Attualmente la rete è pienamente operativa ed è suddivisa in 14 sottogruppi che si occupano di problemi settoriali (38).

5.2.2

Il regolamento 1/2003 concede alla Rete i mezzi necessari per la mutua assistenza e per agire conformemente alle istruzioni dell'autorità competente, nonché in generale per raccogliere tutte le informazioni necessarie per consentire la risoluzione dei casi. La rete esegue anche le ispezioni richieste dalle autorità nazionali e i cui risultati vengono trasmessi conformemente alla procedura stabilita, affinché siano accessibili a tutte le parti coinvolte.

5.2.3

Riveste particolare importanza l'intervento della Rete nel programma in materia di trattamento favorevole, dato che gli Stati membri hanno sottoscritto una dichiarazione in cui si impegnano a rispettare le regole stabilite nella citata comunicazione. In tal modo i tribunali nazionali competenti hanno a disposizione uno strumento pratico concernente la concorrenza, allorché si occupano di aggiornare la giurisprudenza della Corte di giustizia (39).

5.2.4

La comunicazione che deve aver luogo tra la Rete, le autorità garanti della concorrenza e i tribunali permette di conoscere le richieste concernenti accordi e abusi di posizione dominante, nonché la relativa procedura; in tal modo le decisioni relative all'istruzione dei ricorsi vengono adottate più rapidamente che in passato.

5.2.5

L'azione della rete serve anche per constatare le infrazioni, e la sua azione quasi preventiva riduce gli effetti negativi sui concorrenti e sui consumatori. È inoltre importante segnalare l'intervento nelle procedure di esenzione, nelle quali si deve valutare se il risultato sia positivo per i consumatori e addirittura se una parte dell'accordo debba specificare i benefici concreti che se ne attendono per essi.