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Document 52006IE0949

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre A regulação da concorrência e os consumidores

OJ C 309, 16.12.2006, p. 1–9 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

16.12.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 309/1


Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A regulação da concorrência e os consumidores»

(2006/C 309/01)

Em 14 de Julho de 2005, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o disposto no n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer sobre: «A regulação da concorrência e os consumidores».

Incumbida a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 31 de Maio de 2006. Relatora: (SÁNCHEZ MIGUEL).

Na 428.a reunião plenária de 5 e 6 de Julho de 2006 (sessão de 5 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 134 votos a favor, sem votos contra e 2 abstenções, o seguinte parecer:

1.   Conclusões e recomendações

1.1

A livre concorrência pressupõe um benefício para todos os intervenientes no mercado, especialmente para os consumidores. No entanto, o incumprimento das disposições legais que regem esta matéria tem sido especialmente nocivo para as empresas concorrentes por neutralizar o efeito das regras estabelecidas, que prevêem sanções para atenuar as consequências económicas da falta de concorrência entre elas.

1.2

Os consumidores não dispunham antes de instrumentos jurídicos apropriados derivados das regras da concorrência que lhes permitissem intervir ou reclamar por danos causados no mercado por práticas concorrenciais proibidas. Somente a partir das grandes mudanças verificadas no mercado interno, especialmente a partir da liberalização de sectores económicos de interesse geral, é que se começou a debater a necessidade de instrumentos que permitissem aos consumidores participar na política da concorrência.

1.3

O primeiro passo neste sentido foi a nomeação na DG Concorrência de um funcionário de ligação com os consumidores a quem as organizações de consumidores se podem dirigir para tratar de questões em que a sua opinião tenha pertinência. Hoje, três anos mais tarde, a sua eficácia está limitada, pelo simples facto de não dispor de meios para executar essa sua tarefa.

1.4

Entretanto, nos sectores liberalizados mais importantes, a livre concorrência sofreu nítidas restrições que provocam um efeito de exclusão das empresas concorrentes e de limitação evidente dos direitos económicos dos consumidores. Um dos motivos deste impacto negativo é a dimensão nacional adoptada pela maioria dos Estados-Membros na liberalização, com o regresso ao proteccionismo nacional das empresas. A Comissão terá de dispor dos meios necessários para pôr cobro a esta situação.

1.5

O n.o 2 do artigo 153.o do TCE confere à Comissão a base legislativa para o estabelecimento de uma acção horizontal de defesa dos consumidores nas políticas comunitárias e, em especial, a de concorrência, por forma a garantir que as regras de aplicação dos artigos 81.o e 82.o do TCE salvaguardem os seus interesses, junto das empresas concorrentes, afectados pelo incumprimento das regras da concorrência. Por seu turno, os Estados-Membros deverão dar esta mesma finalidade às suas regras nacionais.

1.6

Nesta ordem de ideias, é preciso definir acções que garantam a indemnização pelos danos e prejuízos causados eventualmente por práticas proibidas, especialmente nos seus direitos económicos.

1.7

Além disso, urge reforçar os sistemas de informação e de consulta dos consumidores. Para manter o funcionário de ligação com os consumidores, a DG Concorrência terá de dotá-lo dos meios necessários para poder realizar o seu trabalho. Por outro lado, a DG SANCO deverá convidar os organismos com quem colabora a melhorar a qualidade da sua intervenção nas questões da concorrência que tocam directamente os interesses dos consumidores. Neste contexto, entendemos que a Rede Europeia da Concorrência pode adaptar a sua actividade para incorporar as informações e observações que as organizações de consumidores nacionais ou comunitárias queiram aduzir para aumentar a eficiência da política de concorrência nos mercados e para verem reconhecidos os seus direitos económicos.

2.   A orientação actual da política de concorrência europeia

2.1

A livre concorrência é um princípio básico da economia de mercado que tem como premissa a liberdade de iniciativa dos agentes económicos e, em geral, de todas as pessoas que lhe têm acesso. A necessidade de definir regras compatíveis com a livre concorrência no mercado e com os direitos de todas os seus intervenientes esteve na origem das disposições do Tratado que serviram de base à sua regulamentação. A Comissão Europeia salientou (1), em plena época de liberalizações, o imperativo de encontrar um equilíbrio entre os interesses das empresas e os dos consumidores, ao contemplar novas situações económicas não previstas nas regras da concorrência. Anunciou, simultaneamente, o seu propósito de tornar eficazes os instrumentos voluntários e de promover o diálogo entre consumidores e empresas, para aumentar a sua confiança no mercado, visto a concorrência não bastar como instrumento para alcançar este objectivo.

2.2

A situação actual apresenta algumas novidades, todas elas referidas no Relatório da Comissão sobre a Política de Concorrência 2004 (2) e na intervenção da comissária Kroes (3). Em ambos os casos sobressai a necessidade de articular a acção dos sectores essenciais para o mercado interno e a competitividade em torno da Agenda de Lisboa, mas muito particularmente dos interesses dos consumidores e, sobretudo, das implicações que têm para os seus direitos os cartéis e os monopólios. Esta posição pode ser encarada como o primeiro passo para a incorporação da defesa dos consumidores nas medidas de regulação do mercado, na óptica da procura e não unicamente da oferta, como antes sucedia.

2.3

Convém assinalar que a definição da política de concorrência deverá caber à UE, mas em colaboração com os Estados-Membros, não só por ser aplicável ao mercado único e, por conseguinte, a operações transfronteiriças, mas também porque visa harmonizar as regras nacionais. Isto para evitar que as políticas nacionais assumam um carácter proteccionista que favoreça os próprios mercados e discrimine os seus concorrentes. As instâncias comunitárias desempenham aqui um papel fundamental, sobretudo a Comissão que é competente não só pela apresentação de propostas legislativas reguladoras da concorrência, como também pelo controlo das concentrações e dos auxílios estatais, em que faz prevalecer sempre o interesse geral sobre o interesse nacional.

2.4

Face à liberalização de sectores de interesse geral e à regulação dos serviços financeiros, procurou-se estabelecer uma relação entre a política de concorrência e outras políticas da Comissão, designadamente a dos consumidores. Assim, o último Relatório da Concorrência de 2004 menciona como um dos objectivos da aplicação rigorosa desta política a defesa mais consequente dos interesses dos consumidores e o reforço da sua confiança no mercado interno.

2.5

Não obstante esta declaração de princípios, depreende-se da análise das várias disposições de aplicação da política europeia que foram poucas as mudanças concretas. Com efeito, a posição agora adoptada é idêntica à defendida em fases anteriores. Em 2003, por ocasião do Dia Europeu da Concorrência (4), anunciou-se a nomeação na DG Concorrência de um «funcionário de ligação com os consumidores», cuja actuação abrange todos os capítulos da concorrência e a quem cabe zelar pelos interesses dos consumidores. Além disso, têm sido publicados folhetos informativos (5) que orientam e informam os consumidores sobre o conteúdo da política de concorrência, principalmente nos pontos em que esta toca de perto os seus interesses.

2.6

Mais especificamente, as funções do Funcionário de Ligação com os Consumidores incluem (6):

servir de contacto para as organizações de consumidores e para os consumidores individuais (7);

estabelecer contactos mais regulares e globais com as organizações de consumidores e em especial com o Grupo Consultivo dos Consumidores Europeus (GCCE);

alertar os grupos de consumidores para os casos de concorrência em que o seu contributo poderá ser útil e aconselhá-los sobre o modo como podem dar o seu contributo e exprimir os seus pontos de vista;

contactar as autoridades nacionais de concorrência (ANC) a respeito de questões relativas à defesa dos consumidores.

2.7

Esta orientação da política de concorrência, que tem igualmente em conta os interesses dos consumidores, deveria ser aplicada horizontalmente para evitar uma compartimentação de competências demasiado estrita entre as DG Concorrência e a DG SANCO. Para esse efeito, seria conveniente uma coordenação permanente entre as várias políticas, não só europeias como também entre estas e as nacionais, para lograr uma livre concorrência de mercado propícia aos agentes económicos e sociais e aos consumidores.

3.   Políticas de concorrência da UE que afectam os consumidores

3.1

Pode-se afirmar que a política de concorrência conheceu recentemente uma evolução fundamental, e não só graças à influência considerável da globalização da economia, mas também à indispensável conciliação entre a liberalização de sectores dos serviços com outros objectivos de interesse público, designadamente, os que consistem em assegurar o pluralismo e a fiabilidade dos prestadores desses serviços. A política de concorrência comprometeu-se a desempenhar um papel importante face aos objectivos de competitividade definidos na Agenda de Lisboa. Estes colocam a tónica no bom funcionamento da economia de mercado e, sobretudo, das concentrações económicas, que são fundamentais para o êxito da economia europeia perante os nossos concorrentes internacionais, mas sem coarctar os direitos dos concorrentes europeus e, especialmente, dos consumidores europeus.

3.2

A necessidade de concretizar a política de concorrência que afecta os consumidores obriga a examinar os capítulos que a regulam, ou seja, os que correspondem aos artigos do Tratado e às suas modalidades de aplicação, que, em alguns casos, foram objecto de modificações recentes e, noutros, estão pendentes de aprovação.

3.3   Acordos e práticas restritivas

3.3.1

Os acordos entre empresas são uma componente das relações de mercado que servem para facilitar o seu bom funcionamento. Mas esta possibilidade nem sempre é utilizada para fins de concorrência, muito antes pelo contrário. No momento da criação do mercado comum, considerou-se necessário proibi-los desde que tivessem por finalidade evitar, restringir ou falsear a livre concorrência. O mesmo se passa com as associações de empresas, cuja forma mais significativa são os cartéis, que funcionam através de uniões de empresas sem coordenação aparente entre elas. Estas são proibidas sempre que a sua actividade limitar ou impedir a livre concorrência.

3.3.2

Tanto para os acordos como para as decisões de associação de empresas, a base jurídica é de carácter contratual, o que cria obrigações entre as partes. Em ambos os casos a sua validade é condicionada pelo respeito das disposições legais aplicáveis. O problema são os efeitos sobre terceiros e, muito especialmente, sobre as regras que regem a concorrência no mercado.

3.3.3

Com efeito, a finalidade da regulamentação é proibir os resultados finais, ou seja, limitar a concorrência, mas vai mais longe por declarar nulos e sem qualquer efeito todos os acordos ou decisões de associação, com as consequências práticas que isso implica para a indemnização, pelos danos causados aos concorrentes, e à economia em geral, pela distorção do funcionamento dos mercados.

3.3.4

Dada a complexidade das situações surgidas com a aplicação das disposições do artigo 81.o do Tratado, tanto no mercados nacionais como no mercado interno europeu, a Comissão elaborou o chamado «pacote de modernização» (8), que permite adequar as disposições do Tratado à doutrina jurisprudencial dos tribunais e ao elevado número de situações surgidas à medida que vão sendo aplicadas.

3.3.5

Também foram modernizadas as disposições sobre isenção por categoria (9). Este regulamento contém novas disposições de isenção em função das necessidades actuais do mercado e, concretamente, quando se trata de acordos de transferência de tecnologia. É essencial elaborar uma regulamentação clara que facilite os acordos entre empresas, mas sem correr o risco de proibição. Para tal, convém fixar os limites destes acordos e, sobretudo, garantir que os consumidores não sejam em caso algum prejudicados por tais isenções.

3.4   Abuso da posição dominante

3.4.1

O artigo 82.o do Tratado proíbe que uma ou mais empresas explorem de forma abusiva uma posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste. Estamos perante uma disposição que não impede a posição dominante em si (a tendência tem sido até encorajar as concentrações económicas que permitem às empresas europeias concorrer com as demais à escala mundial), mas pretende antes impedir que a preponderância assim adquirida seja usada para impor condições aos concorrentes, eliminando a concorrência. Neste caso, a disposição contida no artigo 82.o não se preocupa com a origem da situação de domínio, contrariamente ao que acontece com o artigo 81.o que se interessa pela origem do acordo ou das decisões de associação para declará-los nulos.

3.4.2

A posição dominante não produz os mesmos efeitos das práticas concertadas, já que parece não influir na concorrência, a qual pode já estar limitada pela inexistência de concorrentes ou pela sua fraca posição no mercado. No entanto, é necessário intervir em defesa do consumidor que ficará à mercê das condições fixadas pela empresa em posição dominante em questão (10).

3.4.3

Neste sentido, a Comissão tem vindo a intervir nos sectores mais importantes que, face à sua liberalização tardia, gozavam de uma posição dominante na maioria dos países da UE, como por exemplo o sector das telecomunicações (11), ou que, pelo seu carácter extremamente inovador no plano tecnológico, não enfrentavam uma concorrência real, como é o caso da Microsoft (12). Ficou decidido que, em ambos os casos, se tratava de abuso da posição dominante. No primeiro caso, por abuso na fixação dos preços da prestações de serviços de telecomunicações (13). Esta decisão foi também significativa por afectar um sector económico sujeito a priori à regulação estatal e a Comissão ter, portanto, entendido que deveria intervir mesmo estando os preços ao abrigo de uma regulação sectorial.

3.4.4

No segundo caso, o da Microsoft, a questão era mais delicada por se tratar de uma empresa norte-americana beneficiando de um quase monopólio na utilização dos seus sistemas informáticos. Não obstante, a Comissão decidiu que a empresa tinha infringido o artigo 82.o por abuso da posição dominante no mercado dos sistemas de exploração de PC ao negar-se a dar informação sobre a interoperabilidade e, sobretudo, pela venda conjunta obrigatória de Windows Media Player e de Windows. A Comissão não só lhe infligiu uma avultada multa por infracção muito grave, mas impôs-lhe também a adopção de uma série de medidas que consistiam na divulgação dos seus sistemas operacionais e na venda em separado das várias componentes do sistema operacional Windows PC.

3.5   Controlo das concentrações

3.5.1

O Tratado CE não contém nenhum artigo concreto com disposições aplicáveis às concentrações de empresas, em primeira instância, por não existir este tipo de operação económica e, mais tarde, porque os poderes públicos dos Estados-Membros apoiaram os processos de concentração de empresas com o fito de tornar as suas empresas nacionais mais competitivas. Contudo, sempre que se verificasse que estas concentrações davam origem a posições dominantes, eram aplicáveis os artigos 81.o e 82.o, mas com uma ressalva, já que estas concentrações não eram controladas a priori, só no caso de abuso da posição dominante.

3.5.2

Para colmatar esta lacuna e tornar possível um controlo efectivo, o Conselho adoptou diversos regulamentos com base nos artigos 83.o e 308.o do TCE que lhe dão poderes adicionais para lograr os objectivos da Comunidade no caso da livre concorrência, até chegar ao actual Regulamento 139/2004 (14) que alterava e melhorava o Regulamento (CE) n.o 1310/97 (15) e, sobretudo, integrava a jurisprudência derivada do Acórdão Gencor/Comissão (16).

3.5.3

O novo regulamento altera, designadamente, aspectos da concorrência, com a remessa para as autoridades nacionais dos processos que se prestam a isso na opinião da Comissão ou de pelo menos três Estados-Membros. Tal permite descongestionar em grande medida o trabalho das autoridades comunitárias da concorrência, embora entendamos que isso não deve ser possível se o processo não afectar uma parte substancial do mercado interno. Se for este o caso, seria mais fácil evitar a limitação da concorrência e defender os interesses das partes envolvidas, sobretudo dos consumidores.

3.5.4

Entre as alterações introduzidas por este novo regulamento convém assinalar a definição mais clara das concentrações, não só através dos limiares quantitativos do artigo 1.o, mas também dos limiares conceptuais do artigo 2.o. Assim, é possível saber exactamente em que situação se pode falar de posição dominante e, sobretudo, de redução substancial da concorrência.

3.5.5

Não convém negligenciar os aspectos relacionados com alterações relevantes dos procedimentos, mais concretamente, o prolongamento dos prazos para a remessa dos processos aos Estados-Membros, permitindo uma intervenção mais eficaz das partes interessadas, sempre na condição de serem respeitadas as disposições nacionais. O mesmo se aplica aos prazos fixados às partes requerentes porventura demasiado rígidos neste caso (15 dias úteis a partir do início do procedimento), o que as impossibilita de conhecer as alegações recebidas eventualmente pela Comissão. Seja como for, importa salientar que em nenhuma fase do procedimento está prevista a intervenção dos consumidores. Além disso, desapareceu do texto legal a consideração dos interesses dos trabalhadores das empresas em causa, bem como a questão do emprego, entre os aspectos que permitem avaliar as concentrações.

3.6   Tipos de limitação da concorrência

3.6.1

Tanto no artigo 81.o como no artigo 82.o, o legislador comunitário enumera de uma forma não exaustiva o que entende por práticas proibidas, tratando o primeiro de práticas concertadas e o segundo do abuso da posição dominante. Convém esclarecer desde já que estas listas não são exaustivas, são apenas uma amostra das práticas correntes que correspondem a estes dois comportamentos das empresas. Isto significa que é possível detectar outras práticas com os mesmos efeitos e sujeitas, por conseguinte, à mesma proibição.

3.6.2

A enumeração dos tipos de práticas abusivas é muito semelhante nos dois artigos:

fixar preços;

limitar ou controlar a produção, a distribuição, o desenvolvimento técnico ou os investimentos;

repartir os mercados ou as fontes de abastecimento;

aplicar, relativamente a parceiros comerciais, condições desiguais no caso de prestações equivalentes;

subordinar a celebração de contratos à aceitação de prestações suplementares.

3.6.3

Pode classificar-se as práticas abusivas em duas categorias que melhor reflectem a situação:

a)

Abuso concorrencial: categoria que reúne um grande número de práticas anti-concorrenciais, tais como a recusa de fornecimento, a fixação de preços baixos inferiores ao preço real, os prémios de fidelidade ou a discriminação nos preços. Este comportamento tem um efeito económico já que restringe ou impede a concorrência no mercado ou numa parte substancial do mesmo;

b)

Abuso ou exploração desleal para com as empresas que dependem da posição dominante de outra ou outras para a aquisição de bens ou serviços, devido a preços desleais, discriminação, ineficácia ou negligência ou mesmo abusos do direito de propriedade industrial;

3.6.4

Um dos critérios mais frequentes é a fixação de preços, devendo este conceito ser interpretado no sentido lato, ou seja, descontos, margens, condições de pagamento ou saldos, mas também a não apresentação de orçamentos prévios, o não respeito dos preços de catálogo e a recusa de venda a preços diversos dos estabelecidos. Em todos estes casos, os prejudicados são os consumidores, não obstante as regras específicas que os protegem, que se vêem numa posição de inferioridade em relação às empresas que detêm uma posição dominante no mercado e são geralmente os seus únicos fornecedores.

3.7   Evolução da concorrência em alguns sectores liberalizados

A política de concorrência definida no TCE adapta-se aos sectores tradicionais da economia europeia. As suas modalidades de aplicação têm, com efeito, evoluído para acompanhar a nova realidade económica que exigia maior competitividade. Os procedimentos que levaram à liberalização de sectores importantes do mercado repercutiram-se negativamente nos consumidores, se tivermos em conta que, na maioria dos casos, um serviço público passou a ser fornecido por empresas com uma posição dominante nos seus respectivos mercados e obrigadas a enfrentar uma concorrência mais acirrada.

3.7.1   Energia

3.7.1.1

Nos últimos anos, assistimos a um enorme avanço na liberalização do sector europeu de energia (electricidade e gás) que, até há pouco tempo, fazia parte do sector público e era, como tal, controlado pelo Estado no atinente às condições e às tarifas de abastecimento. A Comissão previu a abertura do mercado para os clientes não domésticos, a partir de Julho de 2004 e para os clientes domésticos, a partir de Julho de 2007. A primeira previsão não se cumpriu inteiramente e, como está a situação agora, a total liberalização do consumo doméstico será impraticável.

3.7.1.2

A situação é complexa e o desempenho das redes privatizadas, sobretudo no mercado da electricidade, é deficiente, com as empresas a investirem o mínimo possível na manutenção das redes, o que tem consequências evidentes para os utentes e provoca frequentes cortes de abastecimento.

3.7.1.3

No entanto, o actual regulamento da electricidade (17), que fomenta o comércio transfronteiriço de electricidade, poderia servir para aumentar a concorrência no mercado interno através de um mecanismo de compensação favorável aos operadores dos sistemas de transporte e da fixação de tarifas não discriminatórias, transparentes e não relacionadas com a distância.

3.7.1.4

Posteriormente, a Comissão criou na Rede Europeia da Concorrência um subgrupo incumbido das questões energéticas para debater e elaborar um acordo sobre a aplicação das regras de concorrência comunitárias aos mercados da energia.

3.7.2   Telecomunicações

3.7.2.1

O sector das telecomunicações conheceu em 2002 (18) uma renovação legislativa essencialmente devido à modernização do conjunto das normas que regem as comunicações electrónicas para adaptar as redes às novas tecnologias. A transposição foi desigual nos vários Estados-Membros. O nono relatório (19) sobre a aplicação do pacote regulamentar das comunicações electrónicas na UE dedicou, por isso, atenção especial à transposição destas normas para a legislação nacional e às tarefas a cumprir pelas autoridades nacionais de regulação (ARN).

3.7.2.2

Deste relatório se depreende que o número de operadores se manteve mais ou menos estável, tendo muitos deles redireccionado os seus esforços para os mercados internos. Por outro lado, a pressão da concorrência entre os operadores parece ter-se transferido dos mercados internacionais e das chamadas de longa distância para o segmento das chamadas locais, com um recuo gradual dos operadores tradicionais. Este facto beneficiou os consumidores com chamadas mais baratas, mas houve certos abusos da sua posição inicial no momento de assinarem novos contratos.

3.7.2.3

A vigilância dos mercados das telecomunicações para determinar a situação da concorrência permite controlar, em certa medida, os operadores em posição dominante e impor-lhes obrigações específicas, impedindo-os assim de cometer abusos na fixação de condições e de preços aos consumidores. A Comissão fez um bom trabalho ao seguir de perto a aplicação da Directiva 2002/77/CE em cada um dos Estados-Membros (20), no intuito de corrigir as deficiências detectadas que, além de limitarem a concorrência, afectavam os interesses dos consumidores.

3.7.3   Transportes

O sector dos transportes deve ser analisado em função dos vários modos utilizados. Trataremos aqui principalmente dos sectores aéreo, ferroviário e marítimo. Estes sectores têm sofrido profundas alterações, especialmente com a preocupação de proteger os passageiros, no primeiro caso, e a segurança marítima, no terceiro.

3.7.3.1   Transporte aéreo

3.7.3.1.1

Em 2003, a Comissão encetou o diálogo com o sector da aviação civil, com o objectivo de elaborar uma posição comum na aplicação da política de concorrência às alianças e às fusões em curso no sector. Neste mesmo ano, ficou manifesta a necessidade de alterar o Regulamento (CE) 1/2003 para completar as disposições relativas ao tráfego aéreo entre a União e os países terceiros, com o objectivo de criar um «céu aberto» que permitisse intervir nas alianças entre as companhias aéreas europeias e as dos países terceiros, designadamente dos EUA. Durante este período, a Comissão examinou vários acordos entre empresas alguns dos quais se revelaram incompatíveis com as regras de concorrência (21), enquanto outros tiveram de ser modificados no seu âmbito e vigência.

3.7.3.1.2

Neste mesmo período foi aprovado o Regulamento que consagra os direitos dos passageiros (22).

3.7.3.2   Transporte ferroviário

3.7.3.2.1

O Regulamento 1/2003 autorizava as autoridades nacionais da concorrência a aplicar as regras destinadas a salvaguardar a concorrência no sector ferroviário. A partir desse momento, as autoridades, comunitárias e nacionais, teriam de definir as questões de interesse comum face à liberalização do sector ferroviário, em colaboração com as DG Transporte e Energia.

3.7.3.2.2

O primeiro pacote de directivas para a sua liberalização visava a livre circulação do transporte transfronteiriço de mercadorias por caminho-de-ferro, bem como a criação de um quadro de referência para o acesso tanto aos serviços de carga como de transporte de passageiros, com o estabelecimento de trajectos, tarifas, etc.

3.7.3.2.3

Do segundo pacote fazia parte a liberalização dos mercados nacionais de carga, bem como do mercado nacional e internacional do transporte de passageiros.

3.7.3.2.4

O objectivo global era chegar a um consenso na aplicação da legislação da concorrência ao sector ferroviário, a fim de evitar que as autoridades nacionais e a Comissão adoptem decisões contraditórias.

3.7.3.3   Transporte marítimo

3.7.3.3.1

O sector marítimo é um dos que comporta mais isenções por categorias, especialmente no âmbito das conferências e dos consórcios marítimos, em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) 823/2000, actualmente em revisão (23), as quais procuram desenvolver o n.o 3 do artigo 81.o do TCE que permite obter autorização para o procedimento de oposição, na condição de notificar previamente a Comissão.

3.7.3.3.2

Na prática, houve consórcios que utilizaram este instrumento para realizar objectivos não cobertos pela isenção, como a fixação de preços, o que levou a Comissão (24) a intervir para limitar o âmbito dos acordos. O Tribunal de Primeira Instância (TPICE) (25) pronunciou-se em termos semelhantes sobre um acordo entre empresas de transporte marítimo que subentendia a não concessão de descontos aos seus clientes relativamente às tabelas publicadas de taxas e sobretaxas.

3.8   Consequências para os consumidores da liberalização dos sectores analisados

3.8.1

Os procedimentos que levaram à liberalização dos sectores supramencionados à escala nacional tiveram um efeito negativo, na óptica do mercado interno. Redundaram, com efeito, na criação de oligopólios que privaram os consumidores de uma concorrência genuína que contribuísse para a descida dos preços e favorecesse a concorrência entre empresas. Seria, pois, de toda a conveniência que a Comissão examinasse o impacto das concentrações nos sectores liberalizados, sobretudo para os consumidores.

3.8.2

Em termos gerais, a falta de transparência, as tarifas elevadas e injustificadas impostas à indústria e aos consumidores particulares, bem como a integração vertical das empresas não deram lugar a uma concorrência real nos mercados liberalizados. Com efeito, em inúmeros casos, as condições dos contratos dos consumidores não correspondiam às regras estabelecidas para contratos-tipo.

3.8.3

Este problema é perceptível nos instrumentos de que dispõem os consumidores para fazerem valer os seus direitos face a estas empresas, em especial, através de acções jurídicas derivadas das regras da concorrência, em particular os artigos 81.o e 82.o do Tratado. As reclamações dirigidas às autoridades da concorrência, à Comissão e às instâncias nacionais partem preponderantemente de empresas, não havendo qualquer decisão do TJCE em reacção a um recurso interposto por particulares.

3.8.4

O Livro Verde «Acções de indemnização devido à violação das regras comunitárias no domínio antitrust» (26) apresentado pela Comissão fornecerá aos consumidores um instrumento que abordaremos em detalhe no parecer que o CESE tenciona elaborar.

4.   A defesa dos consumidores perante a política de concorrência

4.1

É evidente que os consumidores possuem um estatuto jurídico específico que estipula os seus direitos e as suas obrigações (27). O n.o 2 do artigo 153.o do TCE estabelece que «as exigências em matéria de defesa dos consumidores serão tomadas em conta na definição e execução das demais políticas e acções da Comunidade». Trata-se de uma política horizontal que, por definição, deverá enquadrar-se em todas as políticas que afectam os consumidores. Não há dúvida que, no contexto da política de concorrência, os consumidores são parte integrante do mercado a que se dirige já que representam a procura dentro deste.

4.1.1

Neste capítulo procuraremos determinar que direitos reconhecidos aos consumidores são afectados pela política de concorrência e de que maneira, mais particularmente as consequências do desrespeito destas regras no mercado interno. É essencial considerar os consumidores como parte interessada para salvaguardar os seus interesses, sempre que a Comissão seja chamada a intervir em casos concretos para impor as regras do mercado.

4.2   Direitos económicos

4.2.1

O conceito de direitos económicos dos consumidores remete para a ausência de prejuízo mensurável no plano económico que impeça o consumidor ou o utente de utilizar e desfrutar dos bens e serviços adquiridos nas condições acordadas com a empresa. O princípio fundamental que rege esta matéria é a boa fé e o justo equilíbrio entre as partes, de tal modo que qualquer acto ou cláusula que o contrarie poderá ser considerado abusivo ou lesivo dos interesses do consumidor.

4.2.2

A relação entre a política de protecção da concorrência e a liberdade de escolha do consumidor tem sido uma das principais preocupações da legislação comunitária. Isso fica evidente tanto no n.o 3 do artigo 85.o como no actual artigo 81.o do TCE, segundo o qual apenas são autorizadas práticas concertadas quando, apesar de restringirem a concorrência, representarem uma vantagem para os consumidores. Um dos exemplos mais característicos é a repartição de zonas geográficas entre concorrentes, a fim de cobrir o mercado na sua íntegra, mesmo nos sectores em que não seja rentável.

4.2.3

Para controlar o mercado, na óptica da defesa do consumidor, é necessário verificar a possível existência de acordos horizontais (acordos voluntários, acordos sobre preços, centrais de compras, partilha de mercados, etc.), bem como de acordos verticais ou de contratos que regulam as relações entre produtores, importadores, etc. Também é digno de nota o abuso da posição dominante conseguida graças a práticas que dificultam ou impedem a entrada de concorrentes, bem como à fixação de preços demasiado altos ou demasiado baixos, de preços de expulsão dos concorrentes ou ao favorecimento de uns clientes em relação a outros.

4.2.4

A Comissão apresenta sistematicamente, todos os anos, um relatório anual, numerosas decisões relativas a suspeitas de práticas concertadas e ao abuso da posição dominante, bem como alguns acórdãos do TJCE, que marcam em muitos casos mudanças na interpretação das regras e obrigam até a alterar a legislação.

4.2.5

Nos últimos anos, têm vindo a diminuir os casos tratados pela Comissão, principalmente devido à acção resoluta das autoridades nacionais de concorrência nos seus mercados e, muito especialmente, à supressão definitiva do sistema de notificação. No âmbito da DG Concorrência foram resolvidos 24 casos por decisão formal, um número pouco elevado se comparado com o controlo das concentrações que levou a um grande número de decisões formais (231) (28) consentâneas com o sistema de notificação. Na nova etapa, este número será menor, pelo facto da grande maioria dos casos de concentrações ser da competência das autoridades nacionais.

4.2.6

Entre os processos tratados, vários diziam directamente respeito aos consumidores ou tinham para eles um interesse particular. As decisões individuais tiveram por objecto os sectores da telefonia móvel, da radiodifusão e das linhas aéreas (29), enquanto as iniciativas sectoriais se aplicaram aos sectores dos transportes, às profissões liberais, aos veículos a motor e aos meios de comunicação (30). Tratava-se em ambos os casos de abusos de preços, o que deu lugar à aplicação do artigo 82.o relativo à fixação de preços de expulsão e abusivos para o fornecimento de bens e serviços (31).

4.3   O direito de informação e de participação

4.3.1

Dependendo a eficácia da política dos consumidores da sua participação nas políticas que lhes dizem respeito, é imprescindível implicá-los em todas as políticas de que têm sido até agora excluídos. Na Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006 (32) já se previa, designadamente, a participação adequada das organizações de consumidores nas políticas da UE. De facto, um ano mais tarde, foi nomeado na DG Concorrência um funcionário de ligação com os consumidores.

4.3.2

As organizações de consumidores passaram a dispor de um fórum: o Comité dos Consumidores que é o mecanismo de intervenção na política específica dos consumidores. Este terá, contudo, de desenvolver-se para participar noutras políticas. O desafio actual é adquirirem a possibilidade e a capacidade de contribuirem para as iniciativas comunitárias em todas as fases do processo de decisão da UE. Será necessário prever requisitos mínimos que lhes permitam participar nos órgãos consultivos, tal como sucede já na agricultura, e sobretudo nos órgãos recentemente criados, como o de transportes, energia, telecomunicações, ou em qualquer outro que se venha a constituir.

4.3.3

No âmbito aqui tratado não existe ainda formalmente qualquer forma de participação. Os consumidores nem sequer são consultados nas questões consideradas de seu interesse pelo Tratado. Referimo-nos às isenções de práticas concertadas (n.o 3 do artigo 81.o) e às práticas abusivas que limitam a produção, a distribuição ou o desenvolvimento técnico em prejuízo dos consumidores (alínea b) do artigo 82.o). Cabe, portanto, tanto à DG Concorrência como às organizações dos consumidores definir os mecanismos de participação e consulta, através de regras acordadas em comum e que terão um impacto no mercado interno, tal como previa o Livro Branco sobre a Governança Europeia (33).

4.3.4

Esta responsabilidade compete igualmente à DG SANCO que poderia intervir, por intermédio de um grupo consultivo permanente, nas questões da concorrência que afectam os direitos dos consumidores.

4.3.5

O direito dos consumidores a informação sobre a concorrência foi reforçado com a nomeação de um funcionário de ligação com os consumidores. As organizações europeias de consumidores são informadas regularmente, dispondo as organizações nacionais e os consumidores particulares de um sítio na Internet que inclui mesmo um modelo de reclamação (34) pelos prejuízos causados eventualmente pelas empresas em virtude de actuações contrárias à concorrência.

5.   Órgãos representativos

O CESE considera que, para concretizar o direito de informação e de participação dos consumidores, é preciso assegurar, por um lado, que estes sejam legitimamente representados pelas suas organizações e, por outro, definir o órgão em que esta participação se realize efectivamente, como se assinala nos pontos seguintes.

5.1   Dos consumidores

5.1.1

As organizações de consumidores estão sujeitas às regras nacionais que exigem o respeito de critérios mínimos para o seu reconhecimento e legitimação. Neste caso, poderão invocar os seus direitos sempre que os consumidores se sentirem prejudicados por qualquer prática proibida.

5.1.2

Ao nível europeu, são reconhecidas para todos os efeitos as organizações que se encontram registadas na DG SANCO, as quais são informadas e consultadas e implicadas em todos os casos considerados da sua competência.

5.1.3

Esta legitimidade, um tanto exclusiva, pode colocar problemas em questões da concorrência, por se tratar normalmente da violação dos direitos tangíveis dos consumidores, incluindo os limitados a certos territórios e a certos temas. Seria conveniente debater amplamente o conceito de legitimidade para poder intervir nesta matéria.

5.2   A Rede Europeia da Concorrência

5.2.1

O Regulamento 1/2003/CE (35), bem como o chamado «pacote de modernização», definiram as possibilidades de cooperação entre a Comissão e as autoridades da concorrência, no âmbito da Rede Europeia da Concorrência (REC) (36). Esta iniciou os seus trabalhos em 2003, com um grupo incumbido de estudar as questões mais gerais, como o funcionamento e o sistema de comunicação dentro da rede. A Rede está neste momento totalmente operacional. É constituída por 14 subgrupos que se ocupam de problemas sectoriais (37).

5.2.2

O Regulamento (CE) n.o 1/2003 confere à REC meios que lhe permitem prestar assistência mútua e agir em conformidade com as instruções da autoridade competente e, mais geralmente, reunir todas as informações necessárias para a resolução dos processos. Além disso, a REC procede às inspecções solicitadas pelas autoridades nacionais, cujos resultados são transmitidos segundo o procedimento estabelecido, para que todas as partes envolvidas lhe possam ter acesso.

5.2.3

É extremamente importante a intervenção da REC no programa de clemência da UE, uma vez que todos os Estados-Membros assinaram uma declaração em que se comprometiam a respeitar o conteúdo das regras estabelecidas na Comunicação acima referida. A REC é, portanto, um instrumento muito útil para os tribunais nacionais competentes em matéria de concorrência, a quem incumbe igualmente manter actualizada a jurisprudência do TJCE (38).

5.2.4

A comunicação indispensável entre a REC, as autoridades da concorrência e os tribunais permite disseminar a informação sobre cartéis e abusos da posição dominante e sobre os trâmites necessários. Deste modo, é possível decidir com mais rapidez quem deve ocupar-se da instrução do processo.

5.2.5

Graças à actuação da REC, é também possível detectar infracções. A sua acção, de certo modo preventiva, reduz os efeitos negativos sobre os concorrentes e os consumidores. Uma das suas funções mais importantes é a intervenção nos procedimentos de isenção, onde é preciso avaliar se o resultado é favorável aos consumidores e se o acordo deve incluir uma referência aos benefícios concretos que estes esperam dele.

Bruxelas, 5 de Julho de 2006.

A Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Plano de acção para a política dos consumidores 1999-2001 (COM(1998) 696 final).

(2)  SEC(2005) 805 final de 17.6.2005. Parecer do CESE — INT/281, relator: MALOSSE.

(3)  Londres, 15 de Setembro de 2005 nas jornadas «European Consumer and Competition Day».

(4)  Em Roma, 6 de Dezembro de 2003, o comissário Monti anunciou a nomeação de Rivière Martí para esta função.

(5)  A política de concorrência da UE e os consumidores. Serviço de Publicações do Luxemburgo.

(6)  Ver «XXXIII Relatório sobre a Política de Concorrência — 2003», p. 6 e seguintes — SEC(2004) 658 final, de 4.6.2004. Parecer do CESE in JO C 268 de 19.9.2000.

(7)  Endereço electrónico: comp-consumer-officer@cec.eu.int.

(8)  Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho de 16 de Dezembro de 2002 relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado e, posteriormente, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 411/2004 (JO L 68 de 6.3.2004); Regulamento (CE) n.o 773/2004 da Comissão de 7 de Abril de 2004 relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.o e 82.o do Tratado CE (JO L 123 de 27.4.2004, p. 18). Além disso, foi publicada uma série de comunicações e de orientações com o objectivo de definir as relações entre as autoridades responsáveis pelas questões da concorrência e a Comissão e entre esta e as autoridades judiciais.

(9)  Regulamento (CE) n.o 772/2004 da Comissão, de 27 de Abril de 2004, relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 81.o do Tratado a categorias de acordos de transferência de tecnologia (JO L 123 de 27.4.2004, p.11).

(10)  Na ausência de uma definição no Tratado, a jurisprudência do TJCE teve de definir o conceito de posição dominante. Trata-se, segundo este Tribunal, de uma posição económica ocupada por uma ou mais empresas que lhes permite impedir a verdadeira concorrência no mercado, mediante um comportamento independente dos seus concorrentes, dos seus clientes e dos consumidores.

(11)  Processo Deutsche Telekom AG, COMP/C-1/37.451 in JO L 263 de 14.10.2003, p. 9.

(12)  Processo Microsoft COMP/37/792.

(13)  A Deutsche Telekom reduziu sensivelmente as suas tarifas partilhadas das linhas para os serviços de acesso à Internet de banda larga na sua rede fixa.

(14)  Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho de 20 de Janeiro de 2004 relativo ao controlo das concentrações de empresas in JO L 24 de 29.1.2004; Regulamento (CE) n.o 802/2004 da Comissão de 7 de Abril de 2004 relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 139/2004 (JO L 133 de 30.4.2004, p.1).

(15)  O Regulamento (CE) n.o 4064/89 (JO L 395 de 30.1.1998, p. 1), bem como as alterações nele incluídas pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, foram modificados pelo Regulamento citado. Deste modo, o novo regulamento é uma reformulação de todos os textos legais, bem como da alteração dos artigos que foram objecto de interpretação jurisprudencial.

(16)  Processo T-112/96 em que o TJCE definiu os conceitos de «posição dominante» e de «redução substancial da concorrência» por forma a serem contempladas situações cuja interpretação colocava antes problemas, como por exemplo a dos oligopólios.

(17)  Regulamento (CE) n.o 1228/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiriço de electricidade (JO L 176 de 15/07/2003).

(18)  Directiva 2002/77/CE (JO L 108 de 24/04/2002).

(19)  COM(2003) 715 final.

(20)  Ver um resumo das acções no XXXIII Relatório da Comissão sobre a política da concorrência 2003, p. 40 e seguintes.

(21)  A Comissão recusou a autorização ao acordo entre a Air France e a Alitalia, na sua primeira versão, tendo solicitado o parecer de outras partes interessadas. No caso da British Airways e da Iberia, a Comissão limitou a seis anos a vigência do acordo.

(22)  Regulamento (CE) n.o261/2004 (JO L 46 de 17.02.2004).

(23)  JO C 233 de 30/09/2003, p. 8.

(24)  Processo Wallenius/Wilhelmsen/Hyundai, 2002.

(25)  Processo IV/34.018 (JO L 268 de 20/10/2000, p. 1).

(26)  COM(2005) 672 final de 19/12/2005.

(27)  Parecer do CESE — INT/263 — AC 594/2006, relator: Pegado Liz.

(28)  Ver Relatório Anual de 2003, p. 191 e seguintes.

(29)  Ver Caixa 3 do Relatório Anual 2003, p. 29, relativa a abusos de preços nas telecomunicações; Caixa 2 do Relatório Anual 2004, p.28; Venda de direitos desportivos com vista à sua utilização nas redes 3G in Relatório Anual 2004, p. 43.

(30)  Ver Relatório Anual 2004 — Transportes, p.52; Profissões liberais in Relatório Anual 2003, p. 60; Distribuição e reparação de veículos automóveis in Relatório Anual, p. 44.

(31)  O processo British Telecomunications in JO L 360 teve especial relevância por ser ainda um monopólio estatal.

(32)  Comunicação da Comissão sobre a «Estratégia da Política dos Consumidores para 2002-2006» COM(2002) 208 final.

(33)  COM(2001) 248 final.

(34)  http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/out_of_court/eej_net/index_en.htm

(35)  Regulamento (CE) n.o 16/2002 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado, posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n.o 411/2004(JO L 68 de 06/03/2004, p. 1).

(36)  Comunicação da Comissão sobre a cooperação no âmbito da rede de autoridades de concorrência (JO C 101 de 27.4.2004).

(37)  Em 2004, os subgrupos trataram 298 processos (99 provenientes da Comissão e 199 das autoridades nacionais da concorrência).

(38)  Comunicação da Comissão sobre a cooperação entre a Comissão e os tribunais dos Estados-Membros da UE na aplicação dos artigos 81.o e 82.o do Tratado CE. JO C 101 de 27/04/2004.


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