15.1.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 12/99

1.1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente la proposta relativa ad un nuovo programma concernente le soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni, la società civile e i cittadini («ISA2»). La proposta è fondata su solidi argomenti e potrebbe contribuire alla realizzazione dell'Agenda digitale per l'Europa assicurando una condivisione dei dati efficiente ed efficace tra le pubbliche amministrazioni sulla base di norme e strumenti comuni.

1.1.2

Anche se l'ISA2 concerne essenzialmente le pubbliche amministrazioni, il CESE ritiene che la proposta potrebbe arrecare dei vantaggi alla società civile e spera che tali benefici vengano pienamente realizzati.

1.1.3

Vi sono tuttavia due aspetti che, se affrontati, potrebbero rendere il programma ISA2 più incisivo.

1.1.4

Innanzi tutto i cittadini sono sempre più coscienti e preoccupati del fatto che le pubbliche amministrazioni raccolgono e utilizzano dati personali o dati in generale. I cittadini si rendono altresì conto che una maggiore interoperabilità presenta delle implicazioni sul modo di scambiarsi e di utilizzare questi dati. La proposta non fa cenno a tali rischi e preoccupazioni, sia per quanto concerne i cittadini sia per quanto attiene alla riuscita attuazione dell'ISA2. Il CESE richiama inoltre l'attenzione su uno dei suoi precedenti pareri sul tema della protezione dei dati e sulla posizione del garante europeo della protezione dei dati, e sottolinea la necessità di rafforzare le garanzie per i cittadini (1) (cfr. la lettera del Garante europeo della protezione dei dati sulla proposta di regolamento generale sulla protezione dei dati: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Comments/2014/14-02-14_letter_Council_reform_package_EN.pdf).

1.1.5

In secondo luogo, l'ISA 2 potrebbe distorcere l'attuale mercato delle soluzioni di interoperabilità, soprattutto attraverso le attività svolte in qualità di «incubatore».

1.2.1

Il CESE accoglie con favore il programma ISA2 sull'interoperabilità e sostiene la proposta in esame.

1.2.2

Raccomanda inoltre che il nuovo programma si basi sul programma ISA già esistente e su altri programmi onde contribuire ad attuare l'Agenda digitale per l'Europa.

1.2.3

Il CESE chiede di essere tenuto al corrente dei progressi realizzati nell'ambito dell'ISA2.

1.2.4

La fiducia dei cittadini rispetto alla pubblica amministrazione e la capacità di quest'ultima di gestire i dati personali e di rispettare la privacy sono una fonte di preoccupazione. La proposta non fa cenno alla fiducia dei cittadini come ad un fattore di rischio, né fa riferimento ad altri pericoli o svantaggi in materia di interoperabilità. Essa dovrebbe altresì tenere conto delle eventuali preoccupazioni del garante europeo della protezione dei dati circa il trattamento dei dati personali in più di uno Stato membro. Questo aspetto dovrebbe essere preso più chiaramente in considerazione nelle attività del programma.

1.2.5

È opportuno elaborare una dettagliata e convincente «Sintesi per i cittadini» che affronti le preoccupazioni concernenti la convenienza del programma e che giustifichi i vantaggi sociali menzionati nella proposta.

1.2.6

Per dimostrare l'esigenza concreta dell'interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni nazionali dal punto di vista dei cittadini, sarebbe necessario avvalersi di esempi più pratici.

1.2.7

Il Comitato raccomanda di condurre sforzi particolari per far conoscere alla società civile le attività intraprese nell'ambito dell'ISA2, dato che vi sono organizzazioni che potrebbero trarre beneficio dal lavoro sull'interoperabilità o contribuire ad attuare il programma.

1.2.8

Le attività svolte dal nuovo programma in qualità di «incubatore» e di «ponte di soluzioni» potrebbero distorcere il mercato. Per tale motivo:

1.2.9

Restringere la portata agli scopi non commerciali potrebbe limitare l'impatto dell'ISA2: nella misura in cui non può contare sull'attività dell'ISA2 per gli scopi commerciali la società civile è meno propensa ad impegnarsi nell'attuazione del programma.

1.2.10

Per motivi legati al multilinguismo, tutte le soluzioni IT devono essere compatibili con il set di caratteri universale (Universal Character Set — UCS) (Unicode ISO/IEC 10646), come richiesto nella relazione finale elaborata nel 2007 dal Gruppo ad alto livello sul multilinguismo. Pertanto, se l'interoperabilità a livello europeo dovesse diventare, già da ora o eventualmente in futuro, un vero e proprio requisito giuridico, dovrà essere elaborato un sottoinsieme dell'UCS a scopo di gestibilità.

2.1

È opinione generale che i dati possono trasformare i servizi ai cittadini e le organizzazioni che li forniscono in ambito pubblico, privato e nella società civile nel suo complesso. I dati hanno la capacità di far avanzare la ricerca e lo sviluppo nonché di incrementare la produttività e l'innovazione. Non per niente si sente ormai ripetere che I dati sono la nuova risorsa naturale. A questo proposito si veda ad esempio il seguente articolo: http://www.forbes.com/sites/ibm/2014/06/30/why-big-data-is-the-new-natural-resource

2.2

La produzione e la raccolta dei dati in tutti i settori della nostra vita aumentano ad un ritmo vertiginoso: si va dai processi amministrativi, ad esempio i modelli elettronici per le dichiarazioni fiscali alla raccolta passiva di dati sanitari mediante orologi intelligenti (smartwatch). I cosiddetti «big data» (grandi quantità d'informazioni), come quelli degli utenti dei sistemi di trasporto pubblico, hanno la capacità di rivoluzionare il modo di progettare e programmare i servizi pubblici. Le iniziative strategiche e gli stessi servizi pubblici, infatti, dipendono sempre di più dalla capacità digitale. Un esempio della situazione attuale lo fornisce, nel Regno Unito, la tassa automobilistica: la sostituzione del vecchio bollo auto cartaceo dipende dall'interoperabilità (per una definizione di «interoperabilità» si veda http://www.ariadne.ac.uk/issue24/interoperability) tra le banche dati delle compagnie assicurative, dei proprietari di auto e del MOT (revisione periodica dei veicoli). Questo ha reso più facile ai cittadini il disbrigo delle pratiche burocratiche relative alla tassa automobilistica, garantendo allo stesso tempo una maggiore conformità al sistema. In breve, noi viviamo in una società digitale dove è possibile migliorare sostanzialmente la nostra capacità di fornire, appunto mediante tecnologie digitali, un insieme di servizi. L'UE dispone di una serie di programmi e di una più ampia «Agenda digitale per l'Europa» che promuove la realizzazione di un'economia e di una società digitali (cfr. http://ec.europa.eu/digital-agenda).

2.3

I vantaggi di una società digitale, soprattutto a livello di pubblica amministrazione digitale, possono essere realizzati rendendo i dati più rapidamente accessibili o, in taluni casi, più facilmente riutilizzabili, laddove i detentori dei copyright ne autorizzino il riutilizzo senza restrizioni (dati aperti; per una definizione del concetto si veda il sito http://theodi.org/guides/what-open-data). Nel caso in cui i dati siano disponibili, è possibile definire standard in materia di interoperabilità: in altre parole rendere più facile lo scambio e il riutilizzo dei dati. La cosa può consistere semplicemente nel rendere i dati «leggibili su computer» (e non bloccati in formati proprietari quali il PDF) oppure nell'individuare formati comuni per la loro presentazione e raccolta (ad esempio il formato iXBRL per la contabilità delle imprese; cfr. il sito http://en.wikipedia.org/wiki/XBRL). Ai fini del presente parere, vale la pena notare che molti dei dati raccolti dalle pubbliche amministrazioni sono per loro natura personali e privati (vedere la figura 1). Questo è importante in quanto la questione dei dati personali incide sulla comprensione pubblica dell'interoperabilità e sulla sua applicazione.

Figura 1: Big data, dati aperti e dati personali

2.4

La Commissione sostiene che l'assenza di interoperabilità tra gli Stati membri rappresenta una particolare «barriera digitale» ad un uso più efficace dei pubblici servizi da parte dei cittadini, ad esempio nel campo dell'assistenza sanitaria, che attualmente dipende ampiamente dai dati disponibili e dalla capacità in materia di TIC. La mancanza di interoperabilità viene inoltre vista come un ostacolo all'applicazione delle politiche a livello dell’UE. Alcune iniziative strategiche, ad esempio il mercato unico, dipendono invece dall'interoperabilità dei registri nazionali delle imprese. In breve, l'interoperabilità è un fattore essenziale per un'Europa moderna e integrata.

3.1

Per sviluppare l'interoperabilità, la Commissione porta avanti un programma dal 1995. Tale programma comprende l'elaborazione di una strategia e la definizione di un quadro in materia di interoperabilità (un'ottima sintesi è offerta dal documento http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_iop_communication_en.pdf). La Commissione ritiene che la promozione dell'interoperabilità abbia dato buoni frutti, in quanto ha permesso l'efficace ed efficiente interazione elettronica transfrontaliera e intersettoriale fra [...] amministrazioni che consenta l'erogazione di servizi pubblici elettronici che favoriscano l'attuazione di attività e politiche dell'Unione (Citazione tratta dalla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma concernente le soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee, le imprese e i cittadini (ISA2), pag. 3).

3.2

L'attuale programma Soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee (ISA) prende fine il 31 dicembre 2015. Resta però ancora molto da fare: in talune zone il ricorso automatico al digitale è ancora in una fase iniziale. E se al momento della loro presentazione le nuove misure legislative non terranno conto dell'esigenza di interoperabilità e non la sosterranno, è probabile che le pubbliche amministrazioni non potranno ricavare alcun vantaggio dall'interoperabilità stessa.

3.3

Si propone un nuovo programma ISA2 (http://ec.europa.eu/isa/isa2/index_en.htm) al fine di:

3.4

Il nuovo programma ISA2 è stato elaborato al termine di un'ampia consultazione. Gli interpellati hanno risposto che le pubbliche amministrazioni dovrebbero rimanere il punto focale di tale programma. La risposta più frequente concerneva l'auspicio che l'ISA contribuisca a ridurre la duplicazione degli sforzi e che concentri le sue attività sul coordinamento con altri programmi dell'UE.

3.5

Il programma proposto è stato elaborato sulla base delle valutazioni di programmi precedenti. In particolare, la nuova proposta ISA si concentrerà sulla fornitura di soluzioni di interoperabilità, da mettere poi a disposizione delle pubbliche amministrazioni.

3.6

Il bilancio proposto per l'ISA è pari a 131 milioni di euro per il periodo 2014-2020.

3.7

C'è chi ha affermato che nel caso in cui il programma ISA2 non venisse portato avanti, una riduzione del sostegno all'interoperabilità porterebbe alla frammentazione di norme e sistemi e ad un'inutile duplicazione degli sforzi per lo sviluppo di nuove soluzioni o nuovi sistemi. Questo probabilmente determinerebbe una minore efficienza, in quanto le pubbliche amministrazioni avrebbero maggiori difficoltà ad interagire l'una con l'altra.

4.1

Il Comitato giudica necessari e dunque accoglie favorevolmente lo sviluppo costante dell'interoperabilità e la messa a disposizione di investimenti a suo favore. L'elaborazione del programma ISA2 consente all'UE di portare avanti la sua Agenda digitale per l'Europa. È indispensabile assicurare che le parti interessate capiscano i collegamenti tra i diversi programmi onde evitare che si crei confusione (si veda ad esempio http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_the_difference_between_the_digital_agenda__isa__egov_action_plan_eis_eif_en.pdf che spiega in che modo l'ISA si collega all'Agenda digitale per l'Europa).

4.2

L'esperienza del Regno Unito — se la si vuole citare ad esempio — dimostra che i funzionari delle pubbliche amministrazioni hanno ancora bisogno di sostegno e di assistenza per accedere ai dati e riutilizzarli (cfr. il sito http://theodi.org/blog/guest-blog-how-make-open-data-more-open-close-gaps). Questo comporta l'esigenza di competenze tecniche, un obiettivo al quale l'ISA2 può fornire un contributo.

4.3

Dato che il numero dei servizi pubblici che passano automaticamente al digitale aumenta costantemente, è importante garantire la massima efficienza della spesa pubblica nelle soluzioni TIC. Per facilitare questo aspetto è opportuno che la loro fornitura venga programmata sufficientemente in anticipo condividendo e riutilizzando, nei limiti del possibile, le diverse soluzioni al fine di massimizzare il valore della spesa pubblica. L'ISA dà un valido contributo al conseguimento di questo obiettivo.

4.4

Anche se il programma proposto verte essenzialmente sulla pubblica amministrazione, vale la pena di notare che anche le organizzazioni della società civile possono beneficiare dell'interoperabilità. Nel caso della società civile, si punta sempre di più sulla coproduzione; infatti, alcuni degli sviluppi maggiormente innovativi per quanto concerne la società civile si registrano laddove le soluzioni nel campo della coproduzione e della tecnologia vengono applicate a pubblici servizi quali la sanità o l'assistenza sociale. L'architettura di riferimento dell'interoperabilità europea (EIRA) potrà trarre beneficio da questi sviluppi che si vanno attualmente delineando.

4.5

La fiducia dei cittadini rispetto alla pubblica amministrazione e la capacità di quest'ultima di gestire i dati personali e di rispettare la privacy sono una fonte di preoccupazione. La proposta non fa cenno alla fiducia dei cittadini come ad un fattore di rischio, né fa riferimento ad altri pericoli o svantaggi in materia di interoperabilità.

5.1

Il Comitato accoglie favorevolmente il fatto che l'elaborazione dell'ISA2 abbia tenuto conto del punto di vista delle parti interessate e abbia tratto insegnamento dai precedenti programmi. Approva inoltre il fatto che il programma si basi sul lavoro già svolto e non cerchi di ripartire da zero seguendo una direzione completamente nuova.

5.2

Il CESE approva che sia stato messo l'accento sia sulla promozione dell'interoperabilità sia sull'offerta di consulenza e di sostegno maggiormente orientati alla pratica. Considerando che da anni la pubblica amministrazione britannica deve far fronte a grossi problemi legati alle TIC, il Comitato apprezza in modo particolare il fatto di puntare ad una programmazione anticipata dell'impatto che le riforme legislative avranno sulle TIC.

5.3

La proposta diventerebbe più incisiva se ci si avvalesse di esempi più pratici per dimostrare la necessità concreta dell'interoperabilità tra gli Stati membri dal punto di vista dei cittadini. Al momento, le parti interessate potrebbero avere l'impressione che i benefici ricadono solo sulle pubbliche amministrazioni interessate all'armonizzazione transfrontaliera, e non tanto sui cittadini che si servono dei normali servizi pubblici. È opportuno elaborare una dettagliata e convincente «Sintesi per i cittadini» (la sintesi 2010 è disponibile sul sito http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_20101216_citizens_summary_en.pdf) che affronti le preoccupazioni concernenti la convenienza del programma e che giustifichi i vantaggi sociali menzionati nella proposta.

5.4

È già stato sottolineato che le persone interpellate nel corso dell'elaborazione dell'ISA2 hanno risposto affermando che le pubbliche amministrazioni devono rimanere il punto focale del programma. Allo stesso modo, il CESE ha fatto osservare che la società civile trarrà vantaggio dall'interoperabilità. Può darsi che le parti interessate della società civile non fossero sufficientemente a conoscenza della consultazione, il che ha portato l'ISA2 ad interpellare quasi esclusivamente le pubbliche amministrazioni. Potrebbe inoltre risultare necessario insistere maggiormente sulla comunicazione con la società civile in modo da consentire all'ISA2 di conseguire appieno l'impatto degli investimenti relativi al programma.

5.5

La proposta prevede che l'ISA2 elabori e realizzi le soluzioni di interoperabilità («incubatori»). La Commissione afferma inoltre che l'ISA2 dovrebbe costituire un «ponte» per garantire la sostenibilità delle soluzioni basate sulle TIC. La scelta di nuove soluzioni oppure di soluzioni atte a garantire un sostegno a lungo termine in attesa della sostenibilità, dovrebbe essere rigorosamente verificata e valutata nell'ambito di un processo che possa godere della fiducia delle parti interessate.

5.6

Le attività di «incubatore» e di «ponte» potrebbero distorcere il mercato. La Commissione può doversi accertare che tali attività non contribuiscano a distorcere il mercato e a ridurre l'offerta commerciale di soluzioni di interoperabilità basate sulle TIC.

5.7

Se la distorsione del mercato è una preoccupazione fondata, allora l'attività di incubatore dovrebbe concentrarsi sull'elaborazione o l'adozione di norme e «librerie software» (utility libraries) piuttosto che sulla fornitura di soluzioni «chiavi in mano». Questo consentirà di limitare le distorsioni del mercato facilitando al tempo stesso la diffusione delle norme.

5.8

L'articolo 13 prevede che le soluzioni introdotte o attuate dal programma ISA2 possano essere utilizzate nell'ambito di iniziative esterne all'Unione a scopi non commerciali. Restringere la portata agli scopi non commerciali potrebbe limitare l'impatto dell'ISA2: nella misura in cui non possono contare sull'attività dell'ISA2 per gli scopi commerciali, le organizzazioni della società civile sono meno propense ad impegnarsi nell'attuare il programma.

5.9

L'opinione pubblica generale in relazione alla capacità digitale dell'apparato statale costituisce un fattore di rischio per il successo delle proposte in materia di interoperabilità. Adesso i cittadini conoscono meglio la portata, la natura e i poteri di uno Stato che li «sorveglia», e dunque sono più attenti alle garanzie che occorre mettere in atto (cfr. il sito https://www.privacyinternational.org/blog/defining-the-surveillance-state). I cittadini tengono sempre di più al loro diritto alla privacy e nutrono un crescente interesse per le implicazioni etiche della condivisione dei dati e delle connessioni tra di essi; tuttavia la proposta non fa praticamente alcun cenno alla comprensione, da parte dei cittadini stessi, del problema dei dati online o dell'interoperabilità. Analogamente, il garante europeo della protezione dei dati esprime preoccupazione per quanto concerne il trattamento dei dati personali in più di uno Stato membro, attività che sarà probabilmente agevolata dall'interoperabilità. Il CESE richiama inoltre l'attenzione su uno dei suoi precedenti pareri sul tema della protezione dei dati, e sottolinea la necessità di rafforzare le garanzie per i cittadini in relazione ai dati personali (2) (cfr. la lettera del Garante europeo della protezione dei dati sulla proposta di regolamento generale sulla protezione dei dati:

https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Comments/2014/14-02-14_letter_Council_reform_package_EN.pdf).

5.10

La proposta risulterebbe più incisiva se tali preoccupazioni venissero affrontate. Il programma risulterebbe inoltre più completo se venisse menzionata espressamente la possibilità di collaborare con le organizzazioni della società civile e con gli ambiti accademici al fine di conoscere e valutare il grado di comprensione del problema da parte dei cittadini e di rafforzare le garanzie etiche che sono sempre più importanti per la reputazione delle pubbliche amministrazioni e per la fiducia del pubblico nei loro confronti.

5.11

L'ultima osservazione specifica è di carattere tecnico. Il set di caratteri universale è essenziale per l'applicazione del multilinguismo a livello di scrittura. Il Gruppo ad alto livello sul multilinguismo, istituito nell'autunno 2006 dall'allora commissario europeo all'istruzione Ján Figel', ha pubblicato in occasione della Giornata europea delle lingue 2007 la sua relazione finale (cfr. http://www.lt-innovate.eu/resources/document/ec-high-level-group-multilingualism-final-report-2007) in cui figura la seguente raccomandazione: «[…] le banche dati per la gestione dei documenti interni e le interfacce delle applicazioni software e delle apparecchiature hardware sono state create sulla base di Unicode in modo da consentire la rappresentazione degli alfabeti di qualsiasi lingua. Il Gruppo chiede alle autorità degli Stati membri e ai fornitori di servizi di posta elettronica che ancora non lo avessero fatto di adottare Unicode per evitare di continuare a discriminare i cittadini dell'UE sulla base della loro nazionalità o della loro lingua. Dovrà essere elaborato un sottoinsieme dell'UCS allo scopo di gestibilità: questo potrebbe consistere in una selezione all'interno dell'alfabeto latino o degli alfabeti latino, greco e cirillico (l'UCS può contenere più di 90  000 caratteri)».

5.12

Per motivi legati al multilinguismo, tutte le soluzioni IT devono essere compatibili con il set di caratteri universale (Universal Character Set UCS) (Unicode ISO/IEC 10646), come richiesto nella relazione finale elaborata nel 2007 dal Gruppo ad alto livello sul multilinguismo. Pertanto, se l'interoperabilità a livello europeo dovesse diventare, già da ora o eventualmente in futuro, un vero e proprio requisito giuridico, dovrà essere elaborato un sottoinsieme dell'UCS allo scopo di gestibilità.