1.Következtetések és ajánlások

1.1Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) úgy véli, hogy a különböző egészségügyi és szociális szolgáltatások, mint például a személyes gondozás (beleértve az otthoni gondozást is), a hátrányos helyzetű és fogyatékkal élő személyek munkaerőpiaci visszailleszkedése, a gyermekgondozás és a szociális lakhatás alapvető fontosságúak a társadalmi kohézió biztosításához ebben a járvány utáni időszakban és a humanitárius vészhelyzet és a nemzetközi feszültségek idején. Az ilyen szolgáltatások állami támogatására vonatkozó európai szabályok ezért alapvető fontosságúak.

1.2Az EGSZB határozottan támogatja az Európai Bizottság azon döntését, hogy az ágazati szabályozás értékelése 1 során az egészségügyi és szociális szolgáltatásokat az általános gazdasági érdekű szolgáltatások tágabb kontextusán belül önálló jellemzőkkel rendelkező „alkategóriának” tekinti.

1.3Az EGSZB hangsúlyozza, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ágazatára alkalmazandó állami támogatásokról szóló Almunia-csomag (2012) az előző, 2005-ös keretszabályhoz képest pozitív modernizációs és egyszerűsítési elemeket tartalmaz. Ezért e csomag szabályozási megközelítését a jövőre nézve is meg kell erősíteni további korszerűsítő elemekkel, amennyiben az Európai Bizottság a folyamatban lévő értékelését követően úgy dönt, hogy módosítja a jelenlegi keretet.

1.4Az EGSZB megjegyzi, hogy az egyes tagállamokon belül az egészségügyi és szinte az összes gondozási szolgáltatás regionális, megyei, települési vagy – a legnagyobb városokban – akár településen belüli dimenzióval rendelkeznek. Ez azt jelenti, hogy elhanyagolható a felhasználók belső mobilitása a különböző nemzeti régiók és megyék között, ami még inkább kizárja a felhasználók esetleges határokon átnyúló mobilitását. A határokon átnyúló jelentőség hiánya kizárná az EUMSZ 107. cikkének alkalmazhatóságát a szociális és egészségügyi szolgáltatásokra nyújtott állami támogatások tekintetében.

1.5Az EGSZB rámutat, hogy a nemzeti közigazgatási szerveknek nehézséget okoz, hogy konkrét tapasztalatra tegyenek szert azon megbízási aktusok kidolgozása során, amelyek szükséges feltételei a közszolgáltatásért járó kompenzációról szóló 21/2012/EU mentességi határozat és az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz nyújtott csekély összegű támogatásokról szóló 360/2012/EU rendelet alkalmazásának. Ezért nagyon hasznos lenne, ha az Európai Bizottság létrehozna egy olyan portált, ahol a különböző típusú egészségügyi és szociális szolgáltatásokkal kapcsolatos jogszerű megbízási aktusok konkrét példái hozzáférhetőek lennének.

1.6Az EGSZB ösztönzi az állami támogatási szabályok szociális és egészségügyi szolgáltatási ágazatra történő alkalmazásával kapcsolatos bevált gyakorlatok cseréjét a közös jogi hagyományokkal rendelkező tagállamok között, hogy ösztönözze az EUMSZ 26. jegyzőkönyvében a nemzeti közigazgatás számára elismert mérlegelési mozgástér hatékonyabb kihasználását az általános gazdasági érdekű szolgáltatások helyi szintű létrehozása és végrehajtása során.

1.7Az EGSZB megjegyzi, hogy a 21/2012/EU határozatban foglalt szabály, amely szerint a közszolgáltatási kötelezettségek ellentételezése nem haladhatja meg a költségek fedezéséhez szükséges összeget, kivéve az „észszerű nyereséget”, további pontosítást igényel: i. a szolgáltatás biztosítására felhasznált tőkéhez viszonyított észszerű nyereség konkrét, a működési kockázatot is figyelembe vevő meghatározása tekintetében; ii. az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működési költségeibe beszámítható állandó és strukturális költségek konkrét mennyiségi meghatározása tekintetében; iii. valamint azzal kapcsolatban, hogy milyen mértékben emelik ki a szociális gazdaság szereplőire jellemző szolgáltatások és szervezeti modellek sajátosságait az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kezelése és végrehajtása során.

1.8Az EGSZB úgy véli, hogy – ahogyan az az Európai Bizottság által folytatott nyilvános konzultációból is kiderült – a szociális és egészségügyi szolgáltatásokra három pénzügyi évet tekintve egy olyan de minimis felső határnak kellene vonatkoznia, amely magasabb, mint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások számára a korábbi 360/2012/EU rendelet által általános szabályként garantált felső határ (500 000 EUR). A szociális és egészségügyi szolgáltatások társadalmi kohézióban betöltött szerepe indokolja a jelenleginél magasabb felső határt.

2.Bevezetés és előzmények

2.1Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat nyújtó vállalkozásoknak és – ami e vélemény szempontjából még fontosabb – a szűkebb értelemben vett egészségügyi és szociális szolgáltatások területén működő szervezeteknek nyújtott állami támogatás kérdését 2012-ben az úgynevezett „Almunia-jogszabálycsomag” szabályozta. Ez a csomag felváltotta és korszerűsítette a korábbi, 2005-ös jogi keretet („Monti-Kroes-csomag”).

2.2Az Almunia-csomag a következő jogi aktusokat tartalmazza:

-a Bizottság 360/2012/EU rendelete (2012. április 25.) az EUMSZ 107. és 108. cikkének az általános gazdasági érdekű szolgáltatást nyújtó vállalkozások számára nyújtott csekély összegű („de minimis”) támogatásokra való alkalmazásáról,

-a Bizottság határozata (2011. december 20.) az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásával megbízott egyes vállalkozások javára közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról(2012/21/EU),

-a Bizottság közleménye az európai uniós állami támogatási szabályaoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról 2 ,

-a Bizottság közleménye – A közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2011) 3 .

2.3Az ágazatra vonatkozó normatív keret tehát közel 10 éve van hatályban, és az Európai Bizottság által meghatározottak szerint a tagállamok a hatálybalépése óta nagymértékben alkalmazzák, bár vannak olyan alkalmazási problémák, amelyek az európai jogalkotó további beavatkozását indokolhatják, figyelembe véve az első jóváhagyás óta eltelt jelentős időszakot is.

2.4E tekintetben az Európai Bizottság széles körű konzultációt indított az érdekelt felekkel annak érdekében, hogy értékelje a jelenleg hatályos jogi keret hatékonyságát, eredményességét, hozzáadott értékét és az eredeti célkitűzéseknek való folyamatos megfelelését, különös tekintettel az egészségügyi és szociális szolgáltatásokra.

2.5A konzultációra 2019. július 31. és 2019. december 14. között került sor az Európai Bizottság által összeállított kérdőív segítségével, amelyre 51 válasz érkezett vállalkozások, gazdasági szervezetek, szakszervezetek, nem kormányzati szervezetek, magánszemélyek és közigazgatási szervek részéről.

2.6Ezzel a saját kezdeményezésű véleményével az EGSZB, mint az európai gazdaság és civil társadalom képviselője, az Európai Bizottság figyelmét szeretné felhívni néhány érdekes kérdésre, amelyek az állami támogatásokra vonatkozó szabályoknak az egészségügyi és szociális szolgáltatásokra való alkalmazhatóságával kapcsolatosak, tekintettel az állami támogatásokra vonatkozó szabályok esetleges jövőbeli felülvizsgálatára ezekben az ágazatokban.

3.Általános megjegyzések

3.1Az EGSZB elismeri, hogy a szociális és egészségügyi szolgáltatások területén nyújtott állami támogatások szabályozása igen összetett feladat az uniós jogalkotás számára, mivel nehéz egyensúlyt teremteni a közérdekű célokat szolgáló tevékenységek állami támogatása és a belső piacon folyó szabad és torzulásmentes verseny védelme között. Az európai állami támogatási keretnek lehetővé kell tennie a szociális és egészségügyi infrastruktúra fejlesztéséhez szükséges állami beruházásokat is, amelyek a szociális jogok európai pillérében meghatározott célkitűzések elérését szolgálják.

3.2Az EGSZB határozottan támogatja az Európai Bizottság azon döntését, hogy az egészségügyi és szociális szolgáltatásokat az általános gazdasági érdekű szolgáltatások tágabb összefüggésében önálló jellemzőkkel rendelkező alkategóriának tekinti, tekintettel e szolgáltatások sajátosságaira és azok konkrét célkitűzéseire. A jelenleg hatályos szabályokat értékelő dokumentumában az Európai Bizottság megállapítja, hogy „az állami támogatások szempontjából az egészségügyi és szociális szolgáltatások az általános (gazdasági) érdekű szolgáltatások egyik alcsoportját képezik” 4 .

3.3Az EGSZB hangsúlyozza, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ágazatára alkalmazandó állami támogatási szabályokat tartalmazó Almunia-jogszabálycsomag (2012) az előző, 2005-ös kerethez képest pozitív, az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat finanszírozni kívánó nemzeti hatóságok adminisztratív és szabályozási terheit csökkentő modernizációs elemeket tartalmazott. Ezért e csomag szabályozási megközelítését a jövőre nézve is meg kell erősíteni további korszerűsítő elemekkel és néhány konkrét profil pontosításával.

3.4Az EGSZB úgy véli, hogy a különböző egészségügyi és szociális szolgáltatások, például a személyes gondozás (beleértve az otthoni gondozást is), a hátrányos helyzetű és fogyatékkal élő személyek munkaerőpiaci visszailleszkedése, a gyermekgondozás és a szociális lakhatás alapvető fontosságúak a belső piacon a társadalmi kohézió biztosítása szempontjából, és az EUMSZ 26. jegyzőkönyvében meghatározottak szerint a tagállamok „közös uniós értéke[it]” képezik. Ezek a szolgáltatások még inkább stratégiai és döntő fontosságúak a világjárvány utáni jelenlegi időszakban, amelyet nemzetközi feszültségek és a tagállamokban növekvő populizmus jellemez.

3.5Az EGSZB megjegyzi, hogy a szociális és egészségügyi szolgáltatásokat bizonyos esetekben állami szinten olyan nem gazdasági jellegű tevékenységek révén biztosítják, amelyekre nem vonatkoznak az uniós állami támogatási szabályok. Ugyanakkor, ahol ezeket a szolgáltatásokat gazdasági tevékenységek révén biztosítják, ott csak korlátozottan bírnak határokon átnyúló jelentőséggel, tisztán helyi szerepet játszanak, és hozzájárulnak a nemzeti területek társadalmi kohéziójához.

3.6Az EGSZB megjegyzi, hogy az egészségügyi és szociális szolgáltatásokat gyakran nem gazdasági tevékenységek révén biztosítják, ami kizárja az állami támogatásokra vonatkozó szabályok (EUMSZ 107. cikk) alkalmazását. Ezenkívül az egészségügyi és szociális szolgáltatások akkor is tisztán helyi dimenzióval rendelkeznek, ha piaci környezetben valósulnak meg, és nincs valós, határokon átnyúló relevanciájuk a keresleti oldalon. A helyi dimenzió még nyilvánvalóbb, ha a szociális és egészségügyi szolgáltatásokat a szociális gazdaság szervezetei irányítják a helyi közösségek bevonásával, a társadalmi kohézió és a közérdek mentén.

3.7Az Európai Bizottság végrehajtási gyakorlata és az európai ítélkezési gyakorlat azonban azt feltételezi, hogy a szociális és egészségügyi szolgáltatások határokon átnyúló jelentőségét nem lehet eleve kizárni a határokon átnyúló beruházások esetleges torzulására való hivatkozással. Az EGSZB – miközben megérti e megközelítés okait a Szerződésekben biztosított mozgásszabadság teljes körű védelme érdekében – arra kéri az Európai Bizottságot, hogy adjon megfelelő iránymutatásokat a szociális és egészségügyi szolgáltatások határokon átnyúló jelentőségéről. Ezeket a szolgáltatásokat az EUMSZ 107. cikke szerinti állami támogatás fogalmának alkotóelemeként a határokon átnyúló jelentőség fogalmáról szóló szélesebb körű vita keretében valóban célzottan és rugalmasan kell kezelni.

3.8Az EGSZB megjegyzi, hogy még ha a szociális és egészségügyi szolgáltatások határokon átnyúló dimenzióval is rendelkeznek, mint például a határon átnyúló egészségügyi ellátásról szóló irányelvben említett 37 uniós határon átnyúló városi terület esetében, ez a határ menti területek közötti fizikai közelség és a területi szubszidiaritás elvének megfelelően történik, és ezért a több állami támogatás nem ásná alá lényegesen a vállalkozások közötti, határon átnyúló versenyt.

4.Részletes megjegyzések

4.1Az EGSZB megjegyzi, hogy a 2012-es Almunia-jogszabálycsomag által az egyértelműség és egyszerűsítés terén hozott pozitív elemei ellenére az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén alkalmazandó jogi fogalmak – objektív szempontok alapján vizsgálva – továbbra is összetettek, nem utolsósorban az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ágazatára jellemző jogi és gazdasági értékelések közötti szoros összefüggés miatt.

4.2Ezért az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy tegyen közzé egy operatív útmutatót, amely aktualizálja az Útmutató az Európai Unió állami támogatási, közbeszerzési és belső piaci szabályainak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra, és különösen az általános érdekű szociális szolgáltatásokra történő alkalmazásáról című dokumentumot (SWD (2013) 53 final/2), amely az elmúlt években igen hasznosnak bizonyult az ágazat szereplői számára.

4.3Az EGSZB úgy véli, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozó különleges szabályok mind a közbeszerzés, mind az állami támogatás tekintetében kevésbé ismertek a nemzeti közigazgatások számára, mint a közbeszerzésre és az állami támogatásokra vonatkozó megfelelő általános szabályok. A hatóságok személyzetének képzésébe történő megfelelő beruházás – többek között európai források felhasználásával – hasznosnak bizonyulhat mind az ilyen szolgáltatások minőségének javítása, mind az uniós jognak való jobb megfelelés szempontjából.

4.4Az EGSZB rámutat, hogy technikai és operatív szempontból a nemzeti közigazgatási szerveknek nehézséget okoz, hogy konkrét és érett tapasztalatokra tegyenek szert azon megbízási aktusok kidolgozása során, amelyek szükséges és előzetes feltételeit képezik a közszolgáltatás ért járó kompenzációról szóló 21/2012/EU mentességi határozat és – bár egyszerűsített formában, de – az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz nyújtott csekély mértékű támogatásokról szóló 360/2012/EU rendelet alkalmazásának (az úgynevezett „super de minimis” rendelet, amely három pénzügyi év alatt 500 000 EUR-s megemelt küszöbértéket ír elő).

4.5Ebben a tekintetben ezért nagyon hasznos lenne, ha az Európai Bizottság létrehozna egy olyan portált, ahol a különböző típusú egészségügyi és szociális szolgáltatásokkal kapcsolatos, az Európai Bizottság Versenypolitikai Főigazgatósága által jogszerűnek és megfelelően kidolgozottnak ítélt megbízási aktusok konkrét példái hozzáférhetőek lennének. A közös jogi hagyományokkal rendelkező tagállamok közötti bevált gyakorlatok cseréje szintén nagyon hasznosnak bizonyulhatna e tekintetben, ösztönözve az EUMSZ 26. jegyzőkönyve által a nemzeti közigazgatás számára elismert mérlegelési mozgástér hatékonyabb kihasználását az általános gazdasági érdekű szolgáltatások helyi szintű létrehozása és végrehajtása során.

4.6Amint tudjuk, a 21/2012. sz. határozatban foglalt szabály előírja, hogy a közszolgáltatási kötelezettséggel megbízott szolgáltatóknak járó ellentételezés nem haladhatja meg a költségek fedezéséhez szükséges összeget, kivéve az „ésszerű nyereséget”. Ezt az elvet bővebben ki kell fejteni azért, hogy a következő három kérdést pontosabban meg lehessen válaszolni: i. a működési kockázat fényében milyen mértékben kell a gyakorlatban meghatározni a szolgáltatás nyújtásához felhasznált tőkéhez viszonyított észszerű nyereséget; ii. az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működési költségeibe beszámítható állandó és strukturális költségek konkrét mennyiségi meghatározása; iii. milyen mértékben emelik ki a szociális gazdaság szereplőire jellemző szolgáltatások és szervezeti modellek sajátosságait az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kezelése és végrehajtása során.

4.7Az EGSZB rámutat, hogy az „észszerű nyereség” fogalmának meghatározásakor figyelembe kell venni a kedvezményezett vállalkozás jellemzőit, különösen akkor, ha a vállalkozás folyamatosan visszaforgatja nyereségét saját tevékenységébe, és így szociális gazdasági egységnek vagy vállalkozásnak minősül.

4.8Az EGSZB úgy véli, hogy – ahogyan azt az Európai Bizottság által folytatott nyilvános konzultáció során egyértelművé tették – a szociális és egészségügyi szolgáltatásokra három pénzügyi évet tekintve egy olyan megemelt de minimis felső határnak kellene vonatkoznia, amely eltér az általános gazdasági érdekű szolgáltatások számára a korábbi 360/2012/EU rendelet által általános szabályként garantált felső határtól (500 000 EUR). Ezt a növekedést a szociális és egészségügyi szolgáltatások közhasznú és közérdekű szerepe, valamint e tevékenységeknek a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt korlátozott hatása indokolja. A szociális és egészségügyi szolgáltatásokra vonatkozó de minimis küszöbérték növelése nagyobb teret engedne a 360/2012/EU rendelet alkalmazásának, illetve megkönnyítené az említett rendelet és annak egyszerűsített formái alkalmazását.

4.9A szociális és egészségügyi szolgáltatások társadalmi kohézióban betöltött szerepe indokolná a felső határ megemelését, amely három előnyt is biztosít: i. több támogatás nyújtható a de minimis támogatások egyszerűsített és gyorsított keretein belül; ii. az infláció makrogazdasági szinten történő visszatérésének figyelembevétele, ami a felső határ három pénzügyi év alatt történő szorosabb időszakos felülvizsgálatát javasolná; iii. a szociális gazdaság számos szereplője által betöltött kiegészítő szerep elismerése.

4.10Az EGSZB elismeri a szociális és egészségügyi általános gazdasági érdekű szolgáltatások kezelésében a helyi önkormányzatok által kiírt pályázatok alapján részt vevő kkv-k és magánvállalkozások jelentőségét és szerepét. A nemzeti közigazgatási szervek által a szolgáltatók kiválasztási eljárásaira, a nyújtott ellentételezésre és a teljesítményre vonatkozó adatok és információk gyűjtése és terjesztése többek között ezért is hasznos visszajelzésekkel szolgálhat.

4.11Végezetül az EGSZB rámutat arra, hogy – amint azt az Európai Bizottság a szociális gazdaságra vonatkozó cselekvési tervében 5 elismerte – a szociális és egészségügyi szolgáltatások területét közvetve is támogatni lehetne azáltal, ha az általános állami támogatások alóli mentességi rendelet keretében az ezekben az ágazatokban igen aktív szociális gazdasági szervezeteknek jobb hozzáférést biztosítanának a finanszírozás és hitel elérhetőségét elősegítő támogatási intézkedésekhez, valamint a hátrányos helyzetűek és fogyatékkal élők foglalkoztatására vonatkozó különleges ösztönzőkhöz. E tekintetben nagyon hasznos lenne egy olyan világos és rugalmas európai rendelet, amely lehetővé tenné a különböző ösztönző intézkedések észszerű halmozhatóságát és kombinálását ugyanazon tevékenységek tekintetében.

Kelt Brüsszelben, 2022. május 19-én.

Christa SCHWENG
az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.

(2)     HL C 8., 2012.1.11., 4. o.

(3)     HL C 8., 2012.1.11., 15. o.

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.