ARVAMUS

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee

Tervishoiu- ja sotsiaalteenustega seotud riigiabi

_____________

Tervishoiu- ja sotsiaalteenuste suhtes kohaldatavad riigiabi eeskirjad – üldist majandushuvi pakkuvad teenused pandeemiajärgses stsenaariumis. Mõtteid ja ettepanekuid komisjoni hinnangu kohta 2012. aasta õigusaktide paketi muutmiseks
(omaalgatuslik arvamus)

INT/981

Raportöör: Giuseppe Guerini

ET

Täiskogu otsus

20/01/2022

Õiguslik alus

kodukorra artikli 32 lõige 2

omaalgatuslik arvamus

Vastutav sektsioon

ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon

Vastuvõtmine sektsioonis

05/05/2022

Vastuvõtmine täiskogus

19/05/2022

Täiskogu istungjärk nr

569

Hääletuse tulemus
(poolt/vastu/erapooletuid)

221/0/5

1.Järeldused ja soovitused

1.1Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on seisukohal, et eri tervishoiu- ja sotsiaalteenused, nagu inimeste hooldus (sh koduhooldus), ebasoodsas olukorras olevate või puudega inimeste taasintegreerimine tööturule, lapsehoid ja sotsiaaleluruumid, on otsustava tähtsusega sotsiaalse ühtekuuluvuse tagamisel praeguses pandeemiajärgses humanitaarhädaolukorra ja rahvusvaheliste pingete etapis. Seepärast on Euroopa eeskirjad, mis käsitlevad sellistele teenustele antavat riigiabi, väga olulised.

1.2Komitee toetab kindlalt komisjoni otsust käsitleda sektori reguleerimise hindamisel 1 tervishoiu- ja sotsiaalteenuseid üldist majandushuvi pakkuvate teenuste laiemas kontekstis kui iseseisvate omadustega alarühma.

1.3Komitee rõhutab, et Almunia pakett (2012), milles käsitletakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste sektoris kohaldatavat riigiabi, on võrreldes eelmise, 2005. aasta raamistikuga toonud kaasa positiivseid ajakohastamise ja lihtsustamise elemente. Seepärast tuleks paketi regulatiivne käsitus säilitada ka tulevikus, lisades veel ajakohastamiselemente, kui komisjon peaks otsustama olemasolevat raamistikku pärast käimasolevat hindamist muuta.

1.4Komitee märgib, et liikmesriikides on tervishoiuteenused ja peaaegu täielikult ka sotsiaalhoolekandeteenused korraldatud piirkonna, provintsi või kohaliku omavalitsusüksuse tasandil või suuremates linnapiirkondades isegi omavalitsusüksustevaheliselt. See tähendab, et kasutajate liikuvus riigi piirkondade ja provintside vahel on vähene, mis veelgi enam välistab kasutajate võimaliku piiriülese liikuvuse. Piiriülese tähtsuse puudumine välistaks ELi toimimise lepingu artikli 107 kohaldamise sotsiaal- ja tervishoiuteenustele antava riigiabi suhtes.

1.5Komitee juhib tähelepanu sellele, et liikmesriikide haldusasutustel on raske arendada konkreetseid kogemusi ülesande andmise aktide väljatöötamisel. Need kujutavad endast vajalikku tingimust, et kohaldada erandi tegemise otsust nr 21/2012 avalike teenuste eest makstava hüvitise kohta ja määrust nr 360/2012 üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele antava vähese tähtsusega abi kohta. Seepärast oleks väga kasulik, kui komisjon looks portaali, kus oleksid kättesaadavad konkreetsed näited mitmesuguste tervishoiu- ja sotsiaalteenustega seotud õiguspärastest ülesande andmise aktidest.

1.6Komitee julgustab vahetama häid tavasid liikmesriikide vahel, kellel on ühised õigustraditsioonid riigiabi eeskirjade kohaldamisel sotsiaal- ja tervishoiuteenuste sektoris. Eesmärk on soodustada Euroopa Liidu toimimise lepingu protokolliga nr 26 liikmesriikidele antud kaalutlusõiguse tõhusamat kasutamist üldist majandushuvi pakkuvate teenuste loomisel ja rakendamisel kohalikul tasandil.

1.7Komitee märgib, et otsuses 21/2012 sätestatud reegel, mille kohaselt ei tohi avaliku teenuse osutamise kohustuse eest makstav hüvitis ületada vajalikke netokulusid koos mõistliku kasumiga, vajab põhjalikumat selgitust järgmistes aspektides: i) mil määral konkreetselt määrata kindlaks mõistlik kasum teenuse tagamiseks kasutatud kapitali suhtes, võttes arvesse operatsiooniriski; ii) kuidas konkreetselt määrata kvantitatiivselt kindlaks püsi- ja struktuurikulud, mida võib lisada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste tegevuskuludesse; iii) mil määral võiks üldist majandushuvi pakkuvate teenuste haldamisel ja rakendamisel rõhutada sotsiaalmajandusüksustele tüüpiliste teenuste ja korraldusmudelite eripära.

1.8Komitee on seisukohal, et sotsiaal- ja tervishoiuteenuste puhul tuleks kohaldada kolme eelarveaasta jooksul vähese tähtsusega abi ülemmäära, mis on kõrgem kui see, mis üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele on tavaliselt tagatud määrusega 360/2012 (500 000 eurot), nagu selgus ka komisjoni korraldatud avalikust konsultatsioonist. Sotsiaal- ja tervishoiuteenuste roll sotsiaalse ühtekuuluvuse seisukohalt õigustab praegusest kõrgema ülemmäära kehtestamist.

2.Sissejuhatus ja taust

2.1Üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele ja – mis on käesoleva arvamuse jaoks veel olulisem – tervishoiu- ja sotsiaalteenuste kitsamas valdkonnas tegutsevatele organisatsioonidele antava riigiabi küsimust reguleeriti 2012. aastal Almunia õigusaktide paketiga. Selle paketiga asendati ja ajakohastati eelmine, 2005. aasta õigusraamistik (Monti-Kroesi pakett).

2.2Almunia pakett sisaldab järgmisi õigusakte:

-komisjoni määrus (EL) nr 360/2012, 25. aprill 2012, Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele antava vähese tähtsusega abi suhtes;

-komisjoni otsus, 20. detsember 2011, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (2012/21/EL);

-komisjoni teatis Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes 2 ;

-komisjoni teatis „Euroopa Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena (2011)“ 3 .

2.3Sektori õigusraamistik on seega olnud jõus juba peaaegu 10 aastat ja komisjoni sõnul on liikmesriigid seda alates selle jõustumisest laialdaselt kasutanud, kuid esineb rakendusküsimusi, mis võivad õigustada ELi seadusandja edasisi meetmeid, võttes arvesse ka märkimisväärset aega, mis on möödunud selle esmakordsest heakskiitmisest.

2.4Sellega seoses algatas komisjon laiaulatusliku konsultatsiooni sidusrühmadega, et kontrollida kehtiva õigusraamistiku tõhusust, tulemuslikkust, lisandväärtust ja vastavust algsetele eesmärkidele, pidades eelkõige silmas tervishoiu- ja sotsiaalteenuseid.

2.5See konsultatsioon toimus 31. juulist 2019 kuni 14. detsembrini 2019 komisjoni koostatud spetsiaalse küsimustiku abil ja selle käigus saadi 51 vastust ettevõtjatelt, ettevõtteid esindavatelt organisatsioonidelt, ametiühingutelt, valitsusvälistelt organisatsioonidelt, eraisikutelt ja haldusasutustelt.

2.6Käesoleva omaalgatusliku arvamusega soovib komitee kui Euroopa majanduse ja kodanikuühiskonna esindusorgan juhtida komisjoni tähelepanu mitmetele huvipakkuvatele küsimustele, mis on seotud riigiabi eeskirjade kohaldatavusega tervishoiu- ja sotsiaalteenuste suhtes, pidades silmas riigiabi eeskirjade võimalikku tulevast läbivaatamist nendes sektorites.

3.Üldised märkused

3.1Komitee tunnistab, et riigiabi reguleerimine sotsiaal- ja tervishoiuteenuste valdkonnas on ELi seadusandja jaoks väga keeruline ülesanne, arvestades vajadust leida habras tasakaal üldist huvi pakkuvate tegevuste riikliku toetamise ning siseturul vaba ja moonutamata konkurentsi kaitsmise vahel. Euroopa riigiabi käsitlevad suunised peaksid samuti võimaldama riiklikke investeeringuid, mis on vajalikud Euroopa sotsiaalõiguste samba eesmärkide saavutamiseks vajaliku sotsiaal- ja tervishoiutaristu arendamiseks.

3.2Komitee toetab kindlalt komisjoni otsust käsitleda tervishoiu- ja sotsiaalteenuseid üldist majandushuvi pakkuvate teenuste laiemas kontekstis kui iseseisvate omadustega alarühma, sest need teenused on eripärased ja neil on eriomased eesmärgid. Praegu kehtivaid eeskirju hindavas dokumendis märgib komisjon, et riigiabi seisukohast moodustavad tervishoiu- ja sotsiaalteenused üldist (majandus)huvi pakkuvate teenuste alarühma 4 .

3.3Komitee rõhutab, et üldist majandushuvi pakkuvate teenuste sektori suhtes kohaldatavate riigiabi eeskirjade Almunia pakett (2012) on võrreldes eelmise, 2005. aasta raamistikuga toonud kaasa positiivseid uuendusi. Nimelt vähendati paketiga nende riiklike ametiasutuste haldus- ja regulatiivset koormust, kes soovivad üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid rahastada. Seepärast tuleks paketi regulatiivne käsitus säilitada ka tulevikus, lisades veel ajakohastamiselemente ja täpsustades teatavaid profiile.

3.4Komitee on seisukohal, et eri tervishoiu- ja sotsiaalteenused, nagu inimeste hooldus (sh koduhooldus), ebasoodsas olukorras olevate või puudega inimeste taasintegreerimine tööturule, lapsehoid ja sotsiaaleluruumid, on otsustava tähtsusega siseturul sotsiaalse ühtekuuluvuse tagamisel. Samuti kujutavad need endast liikmesriikide ühiseid väärtusi, nagu on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu protokollis nr 26. Need teenused on veelgi strateegilisemad ja olulisemad praeguses pandeemiajärgses etapis, kus valitsevad rahvusvahelised pinged ja liikmesriikides kasvab populism.

3.5Komitee märgib, et sotsiaal- ja tervishoiuteenused on mõnel juhul tagatud riigi tasandil mittemajandusliku tegevuse kaudu, mis ei kuulu ELi riigiabi eeskirjade kohaldamisalasse. Kui aga neid teenuseid osutatakse majandustegevuse kaudu, siis on need vähese piiriülese tähtsusega, etendades puhtalt kohalikku rolli ja aidates kaasa sotsiaalse ühtekuuluvuse saavutamisele riigi territooriumil.

3.6Komitee märgib, et tervishoiu- ja sotsiaalteenuseid osutatakse sageli mittemajandusliku tegevuse kaudu, mis välistab riigiabi eeskirjade kohaldamise (ELi toimimise lepingu artikkel 107). Lisaks on tervishoiu- ja sotsiaalteenustel isegi siis, kui neid osutatakse turukeskkonnas, puhtalt kohalik mõõde ning neil puudub tegelik piiriülene nõudlus. Kohalik mõõde on veelgi ilmsem, kui sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid haldavad sotsiaalmajandusüksused koos kohalike kogukondadega, seades eesmärgiks sotsiaalse ühtekuuluvuse ja avalikud huvid.

3.7Komisjoni kohaldamistava ja Euroopa kohtupraktika kohaselt ei saa aga a priori välistada sotsiaal- ja tervishoiuteenuste piiriülest tähtsust seoses piiriüleste investeeringute võimaliku moonutamisega. Kuigi komitee mõistab selle käsituse põhjusi, milleks on aluslepingutes sätestatud liikumisvabaduse täielik kaitsmine, kutsub ta komisjoni üles esitama asjakohaseid suuniseid sotsiaal- ja tervishoiuteenuste piiriülese tähtsuse kohta. Selliseid teenuseid tuleks käsitleda eraldi ja paindlikult laiemas arutelus piiriülese tähtsuse mõiste üle, mis on ELi toimimise lepingu artikli 107 kohase riigiabi mõiste lahutamatu osa.

3.8Komitee märgib, et isegi kui sotsiaal- ja tervishoiuteenustel on piiriülene mõõde, nagu piiriülese tervishoiu direktiivis osutatud ELi 37 piiriülese linnapiirkonna puhul, tehakse seda piirialade omavahelise füüsilise läheduse ja territoriaalse subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt ning seega ei kahjustaks suurem riigiabi oluliselt piiriülest konkurentsi ettevõtjate vahel.

4.Konkreetsed märkused

4.1Komitee märgib, et 2012. aasta Almunia paketiga saavutatud positiivsetest selguse ja lihtsustamise elementidest hoolimata on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas kohaldatavad õiguslikud mõisted endiselt objektiivselt keerulised. Eelkõige on selle põhjus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste sektorile iseloomulik tugev vastastikune seos õiguslike ja majanduslike hinnangute vahel.

4.2Seepärast kutsub komitee komisjoni üles avaldama tegevusjuhendit, millega ajakohastatakse töödokumenti „Juhend Euroopa Liidu riigiabi, riigihanke ja siseturu eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, eelkõige üldist huvi pakkuvate sotsiaalteenuste suhtes“ (SWD (2013) 53 final/2), mis on viimastel aastatel osutunud sektori ettevõtjatele väga kasulikuks.

4.3Komitee on seisukohal, et nii hangete kui ka riigiabi puhul on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste erieeskirjad liikmesriikide haldusasutuste jaoks vähem tuntud kui vastavad tavapärased eeskirjad. Asjakohased investeeringud haldusasutuste töötajate koolitusse, ka Euroopa vahendeid kasutades, võiksid seega olla kasulikud nii nende teenuste kvaliteedi parandamiseks kui ka ELi õiguse järgimise tõhustamiseks.

4.4Komitee juhib tähelepanu sellele, et tehnilisest ja operatiivsest vaatenurgast on riiklikel haldusasutustel raske arendada konkreetseid kogemusi ja kõrgetasemelisi teadmisi ülesande andmise aktide väljatöötamisel. Need kujutavad endast vajalikku eeltingimust, et kohaldada erandi tegemise otsust nr 21/2012 avalike teenuste eest makstava hüvitise kohta ning (kuigi lihtsustatud kujul) määrust nr 360/2012 riigiabi kohta (vähese tähtsusega abi raamistik, kus künnis on tõstetud 500 000 euroni kolme majandusaasta jooksul).

4.5Seepärast oleks väga kasulik, kui komisjon looks portaali, kus oleksid kättesaadavad konkreetsed näited mitmesuguste tervishoiu- ja sotsiaalteenustega seotud ülesande andmise aktidest, mis on komisjoni konkurentsi peadirektoraadi hinnangul seaduslikud ja nõuetekohaselt välja töötatud. Ka heade tavade vahetamine ühiste õigustraditsioonidega liikmesriikide vahel võib selles osas osutuda väga kasulikuks. Eesmärk on soodustada ELi toimimise lepingu protokolliga nr 26 liikmesriikidele antud kaalutlusõiguse tõhusamat kasutamist üldist majandushuvi pakkuvate teenuste loomisel ja rakendamisel kohalikul tasandil.

4.6Nagu on teada, on otsuses nr 21/2012 sätestatud reegel, mille kohaselt ei tohi avaliku teenuse osutamise kohustuse eest ettevõtjatele makstav hüvitis ületada vajalikke netokulusid koos mõistliku kasumiga. See mõiste vajab põhjalikumat selgitust, et saavutada suurem selgus järgmistes aspektides: i) mil määral konkreetselt määrata kindlaks mõistlik kasum teenuse tagamiseks kasutatud kapitali suhtes, võttes arvesse operatsiooniriski; ii) kuidas konkreetselt määrata kvantitatiivselt kindlaks püsi- ja struktuurikulud, mida võib lisada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste tegevuskuludesse; iii) mil määral rõhutada majandushuvi pakkuvate teenuste haldamisel ja rakendamisel sotsiaalmajandusüksustele tüüpiliste teenuste ja korraldusmudelite eripära.

4.7Komitee juhib tähelepanu sellele, et mõistliku kasumi mõiste määratlemisel tuleks arvesse võtta abisaava ettevõtte omadusi, eriti kui see investeerib pidevalt kasumit oma tegevusse, kvalifitseerudes seega sotsiaalmajandusüksuseks või -ettevõtteks.

4.8Komitee on seisukohal, et sotsiaal- ja tervishoiuteenuste puhul tuleks kohaldada kolme eelarveaasta jooksul vähese tähtsusega abi ülemmäära, mis on kõrgem ja erinev kui see, mis üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele on tavaliselt tagatud määrusega 360/2012 (500 000 eurot), nagu selgus ka komisjoni korraldatud avalikust konsultatsioonist. Ülemmäära tõstmine on põhjendatud sotsiaal- ja tervishoiuteenuste avaliku rolli ja üldist huvi pakkuva olemusega ning nende piiratud mõjuga konkurentsile ja liikmesriikidevahelisele kaubandusele. Vähese tähtsusega abi künnise tõstmine sotsiaal- ja tervishoiuteenuste puhul laiendaks määruse 360/2012 kohaldamisala, muutes määruse ja selle lihtsustatud vormide kasutamise kättesaadavamaks.

4.9Sotsiaal- ja tervishoiuteenuste roll sotsiaalse ühtekuuluvuse seisukohalt õigustaks ülemmäära suurendamist, millel on kolm eelist: i) võimaldada anda rohkem abi lihtsustatud ja kiiremas vähese tähtsusega abi raamistikus; ii) võtta arvesse inflatsiooni taastumist makromajanduslikul tasandil, mistõttu oleks vaja kolme eelarveaasta ülemmäära sagedasemat perioodilist läbivaatamist; iii) tunnustada paljude sotsiaalmajandusüksuste kõrvalülesandeid.

4.10Komitee tunnistab nende VKEde ja eraettevõtete tähtsust ja rolli, kes tegelevad üldist majandushuvi pakkuvate sotsiaal- ja tervishoiuteenuste haldamisega kohalike omavalitsuste korraldatud hangete alusel. Seepärast võiks kasulikku teavet anda ka see, kui riigi ametiasutused koguvad ja levitavad andmeid ja teavet teenuseosutajate valimise menetluste, makstavate hüvitiste ja saavutatud tulemuste kohta.

4.11Lõpuks juhib komitee tähelepanu sellele, et nagu komisjon on oma sotsiaalmajanduse tegevuskavas 5 tunnistanud, võiks sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid toetada ka kaudselt. Nimelt võiks anda sotsiaalmajanduse organisatsioonidele, kes on nendes sektorites väga aktiivsed, parema juurdepääsu meetmetele, millega toetatakse juurdepääsu rahastamisele ja krediidile. Samuti võiks tagada konkreetsed stiimulid ebasoodsas olukorras olevate või puudega töötajate tööhõiveks riigiabi üldise grupierandi määruse alusel. Sellega seoses oleksid väga kasulikud selged ja paindlikud Euroopa eeskirjad, mis võimaldaksid eri stimuleerivate meetmete mõistlikku koondamist ja kombineerimist kõnealuses tegevuses.

Brüssel, 19. mai 2022

Christa Schweng
Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.
(2)       ELT C 8, 11.1.2012, lk 4 .
(3)       ELT C 8, 11.1.2012, lk 15 .
(4)    ARES-2019-3858696.
(5)      COM(2021) 778 final.