|
LAUSUNTO
|
|
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea
|
|
Valtiontuki sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla
|
|
_____________
|
|
Yleistä taloudellista etua koskevien terveys- ja sosiaalipalvelujen valtiontukisäännöt pandemian jälkeisessä skenaariossa – ajatuksia ja ehdotuksia komission suorittamasta arvioinnista vuoden 2012 lainsäädäntöpaketin muuttamiseksi
(oma-aloitteinen lausunto)
|
|
|
|
INT/981
|
|
|
|
Esittelijä: Giuseppe Guerini
|
|
Komitean täysistunnon päätös
|
20/01/2022
|
|
Oikeusperusta
|
työjärjestyksen 32 artiklan 2 kohta
|
|
|
oma-aloitteinen lausunto
|
|
Vastaava jaosto
|
”sisämarkkinat, tuotanto ja kulutus”
|
|
Hyväksyminen jaostossa
|
05/05/2022
|
|
Hyväksyminen täysistunnossa
|
19/05/2022
|
|
Täysistunnon numero
|
569
|
|
Äänestystulos
(puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä)
|
221/0/5
|
1.Päätelmät ja suositukset
1.1Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) katsoo, että monilla terveys- ja sosiaalipalveluilla, kuten hoivatyöllä (myös kotihoidolla), muita heikommassa asemassa olevien tai vammaisten henkilöiden työllistämisellä, lastenhoitopalveluilla ja sosiaalisella asuntotuotannolla, on ratkaiseva merkitys pyrittäessä turvaamaan sosiaalinen yhteenkuuluvuus nykyisessä pandemian jälkeisessä, humanitaarisen hätätilan ja kansainvälisten jännitteiden leimaamassa tilanteessa. EU:n säännöt valtiontuen myöntämisestä tällaisille palveluille ovat näin ollen perustavan tärkeitä.
1.2ETSK antaa vahvan tukensa komission päätökselle erottaa alan sääntöjä arvioidessaan terveys- ja sosiaalipalvelut omaksi alaryhmäkseen, jolla on omat erityispiirteensä yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen laajemmassa yhteydessä.
1.3ETSK korostaa, että yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen valtiontukisäännöt sisältävän nk. Almunia-paketin (2012) avulla saatiin aikaan myönteisiä uudistuksia ja myönteistä kehitystä yksinkertaistamisessa verrattuna vuonna 2005 vahvistettuun aiempaan kehykseen. Paketissa sovellettu sääntelyllinen lähestymistapa olisi näin ollen vahvistettava myös tuleviksi vuosiksi, ja uudistuksia olisi tässä yhteydessä jatkettava, jos komissio päättää muuttaa nykyistä kehystä meneillään olevan arvioinnin perusteella.
1.4ETSK kiinnittää huomion siihen, että terveyspalvelut ja lähes kaikki sosiaalipalvelut järjestetään eri jäsenvaltioissa usein alueellisesti, maakunnallisesti, kunnallisesti tai suuremmissa kaupungeissa jopa kaupunginosittain. Tämä tarkoittaa sitä, että palvelujen käyttäjiä liikkuu maan eri alueiden ja maakuntien välillä hyvin vähän eikä valtioiden rajat ylittäviä käyttäjiä ole todennäköisesti sitäkään vähää. Rajatylittävän merkityksen puuttumisen vuoksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklaa ei kuulu soveltaa sosiaali- ja terveyspalvelujen valtiontukeen.
1.5ETSK toteaa, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on vaikeuksia hankkia riittävää erityiskokemusta palveluja koskevien toimeksiantojen laatimisesta. Toimeksiannot ovat välttämättömiä, jotta voidaan soveltaa päätöstä 2012/21/EU, jossa säädetään julkisista palveluista maksettavaa korvausta koskevasta poikkeuksesta, ja asetusta (EU) N:o 360/2012, joka koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja varten myönnettävää vähämerkityksistä tukea. Komission olisikin erittäin hyödyllistä perustaa portaali, jossa on saatavilla konkreettisia esimerkkejä lainmukaisina pidettävistä erityyppisten terveys- ja sosiaalipalvelujen teettämistä koskevista toimeksiannoista.
1.6ETSK kannustaa jäsenvaltioita, joilla on sosiaali- ja terveyspalveluja koskevien valtiontukisääntöjen soveltamisessa yhteiset oikeudelliset perinteet, vaihtamaan keskenään hyviä käytäntöjä, jotta yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen järjestämiseen ja toteuttamiseen paikallistasolla liittyvää harkintavaltaa, jota jäsenvaltioiden viranomaisilla on SEUT-sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 26 nojalla, hyödynnettäisiin entistä tehokkaammin.
1.7ETSK huomauttaa, että päätöksen 2012/21/EU säännös, jonka mukaan korvaus julkisesta palvelusta ei saa ylittää kustannusten kattamiseksi tarvittavaa määrää kuin ”kohtuullisen voiton” verran, edellyttää lisäselvennyksiä siltä osin, miten määritetään käytännössä i) palvelun tuottamiseen käytetyn pääoman kohtuullinen tuotto, ottaen huomioon operatiivinen riski, sekä ii) kiinteiden ja rakenteellisten kustannusten osuus yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen järjestämiskustannuksista, ja iii) missä määrin voidaan ottaa huomioon yhteisötalouden toimijoiden järjestämien ja toteuttamien yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen sekä tällaisten toimijoiden tyypillisesti soveltamien organisaatiomallien erityisluonne.
1.8ETSK katsoo, että sosiaali- ja terveyspalveluihin olisi sovellettava korkeampaa kolmen verovuoden aikaista vähämerkityksisen tuen enimmäismäärää kuin yleistä taloudellista etua koskeville palveluille on yleisesti säädetty asetuksessa (EU) N:o 360/2012 (500 000 euroa). Tämä tuli esille myös komission järjestämässä julkisessa kuulemisessa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen merkitys sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta oikeuttaa korottamaan enimmäismäärää nykyisestä tasosta.
2.Johdanto ja tausta
2.1Valtiontuen antamista yrityksille, jotka tuottavat yleistä taloudellista etua koskevia palveluja, ja – mikä on tämän lausunnon kannalta merkityksellisempää – organisaatioille, jotka toimivat tarkemmin rajatulla sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla, on säännelty vuonna 2012 julkaistulla, komissaari Almunian mukaan nimetyllä lainsäädäntöpaketilla. Sillä korvattiin ja nykyaikaistettiin aiempi lainsäädäntökehys vuodelta 2005 (nk. Monti-Kroes-paketti).
2.2Almunia-paketti sisältää seuraavat säädökset:
-komission asetus (EU) N:o 360/2012, annettu 25 päivänä huhtikuuta 2012, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään vähämerkityksiseen tukeen
-komission päätös, annettu 20 päivänä joulukuuta 2011, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (2012/21/EU)
-komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen
-komission tiedonanto ”Julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat Euroopan unionin puitteet (2011)”.
2.3Alaan sovellettava sääntelykehys on siis ollut voimassa lähes kymmenen vuotta, ja komission selonteon mukaan jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet kehystä ahkerasti sen voimaantulosta lähtien. Soveltamisessa on kuitenkin ongelmia, joiden vuoksi unionin lainsäätäjän saattaisi olla perusteltua ryhtyä lisätoimiin, myös kun otetaan huomioon, että säännöt hyväksyttiin alun perin kauan sitten.
2.4Komissio onkin järjestänyt erityisesti terveys- ja sosiaalipalvelujen alalla sidosryhmien laajan kuulemisen sen selvittämiseksi, kuinka tehokkaita ja vaikuttavia voimassa olevan lainsäädäntökehyksen alkuperäiset tavoitteet ovat olleet, millaista lisäarvoa on saatu ja miten hyvin tavoitteet on tähän mennessä saavutettu.
2.5Kuuleminen toteutettiin 31. heinäkuuta 2019 ja 14. joulukuuta 2019 välisenä aikana komission laatimalla kyselylomakkeella. Kyselyyn saatiin 51 vastausta yrityksiltä, elinkeinoelämän järjestöiltä, ammattiliitoilta, kansalaisjärjestöiltä, yksityishenkilöiltä ja julkishallinnon toimijoilta.
2.6ETSK kiinnittää käsillä olevassa oma-aloitteisessa lausunnossaan Euroopan talouselämää ja kansalaisyhteiskuntaa edustavana elimenä ja terveys- ja sosiaalipalvelujen alan valtiontukisääntöjen mahdollista tulevaa tarkistamista silmällä pitäen komission huomion eräisiin näkökohtiin, jotka ovat huomionarvoisia pohdittaessa valtiontukisääntöjen sovellettavuutta kyseisiin palveluihin.
3.Yleistä
3.1ETSK toteaa, että valtiontukien sääntely sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla on unionin lainsäätäjälle hyvin mutkikas tehtävä, kun otetaan huomioon, että on löydettävä tasapaino yleisen edun mukaisia tavoitteita palvelevan toiminnan tukemisen ja sisämarkkinoiden vapaan ja vääristymättömän kilpailun turvaamisen välillä, mikä ei ole yksinkertaista. EU:n valtiontukikehyksen olisi sitä paitsi mahdollistettava julkiset investoinnit, joita tarvitaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin tavoitteiden saavuttamista edistävän sosiaali- ja terveysalan infrastruktuurin kehittämiseksi.
3.2ETSK antaa vahvan tukensa komission päätökselle erottaa alan sääntöjä arvioidessaan terveys- ja sosiaalipalvelut omaksi alaryhmäkseen, jolla on omat erityispiirteensä yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen laajemmassa yhteydessä. Kyseisillä palveluilla on näet erityisiä ominaispiirteitä ja omat erityistavoitteensa. Komissio toteaakin voimassa olevien sääntöjen arviointiasiakirjassa, että terveys- ja sosiaalipalvelut muodostavat valtiontuen näkökulmasta yleishyödyllisten (taloudellisten) palvelujen alaryhmän.
3.3ETSK korostaa, että yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen valtiontukisäännöt sisältävän Almunia-paketin (2012) avulla saatiin aikaan myönteisiä uudistuksia verrattuna vuonna 2005 vahvistettuun aiempaan kehykseen ja kevennettiin niiden kansallisten viranomaisten hallinnollista ja sääntelystä johtuvaa taakkaa, jotka kaavailevat rahoituksen antamista yleistä taloudellista etua koskevia palveluja varten. Paketissa sovellettu sääntelyllinen lähestymistapa olisi näin ollen vahvistettava myös tuleviksi vuosiksi, ja tässä yhteydessä olisi jatkettava uudistuksia ja selkeytettävä edelleen tiettyjä erityisiä näkökohtia.
3.4ETSK katsoo, että monilla terveys- ja sosiaalipalveluilla, kuten hoivatyöllä (myös kotihoidolla), muita heikommassa asemassa olevien tai vammaisten henkilöiden työllistämisellä, lastenhoitopalveluilla ja sosiaalisella asuntotuotannolla, on perustavanlaatuinen merkitys pyrittäessä turvaamaan sosiaalinen yhteenkuuluvuus sisämarkkinoilla, sillä niillä luodaan SEUT-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 26 tarkoitettuja jäsenvaltioiden yhteisiä arvoja. Kyseisillä palveluilla on nykyisessä pandemian jälkeisessä, kansainvälisten jännitteiden ja kasvavan populismin leimaamassa tilanteessa entistäkin strategisempi ja ratkaisevampi asema.
3.5ETSK toteaa, että sosiaali- ja terveyspalveluja tuotetaan joissakin tapauksissa valtiotasolla taloudellisen toiminnan ulkopuolella, jolloin toiminta ei kuulu EU:n valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Vaikka tällaisia palveluja tarjottaisiinkin taloudellisen toiminnan kautta, niillä ei ole juurikaan rajatylittävää merkitystä, sillä ne ovat pääasiassa paikallisia ja edistävät kyseisen maan alueiden sosiaalista yhteenkuuluvuutta.
3.6ETSK kiinnittää huomion siihen, että terveys- ja sosiaalipalveluja tuotetaan usein taloudellisen toiminnan ulkopuolella, jolloin niihin ei kuulu soveltaa valtiontukisääntöjä (SEUT-sopimuksen 107 artikla). Silloinkin, kun terveys- ja sosiaalipalveluja tuotetaan markkinaympäristössä, ne ovat luonteeltaan hyvin paikallisia eikä niillä ole kysynnän kannalta varsinaista rajatylittävää merkitystä. Paikallinen ulottuvuus on vielä selvempi silloin, kun yhteisötalouden toimijat järjestävät sosiaali- ja terveyspalveluja yhdessä paikallisyhteisöjen kanssa sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja yleisen edun edistämiseksi.
3.7Komission täytäntöönpanokäytännössä ja EU:n oikeuskäytännössä katsotaan kuitenkin, että sosiaali- ja terveyspalvelujen rajatylittävää merkitystä rajojen yli tehtävien investointien mahdollisen vääristymisen kannalta ei voida sulkea lähtökohtaisesti pois. ETSK ymmärtää syyt tällaiseen lähestymistapaan perussopimusten mukaisten liikkumisvapauksien aukottomaksi suojelemiseksi mutta kehottaa komissiota esittämään asianmukaiset suuntaviivat sosiaali- ja terveyspalvelujen rajatylittävästä merkityksestä. Tällaisia palveluja olisi käsiteltävä erikseen ja joustavasti keskusteltaessa laajemmin rajatylittävän merkityksen käsitteestä, joka liittyy kiinteästi SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettuun valtiontukeen.
3.8ETSK toteaa, että vaikka sosiaali- ja terveyspalveluilla olisi rajatylittävä ulottuvuus, kuten rajatylittävää terveydenhuoltoa koskevassa direktiivissä tarkoitetuilla EU:n 37 rajatylittävällä kaupunkialueella, se liittyy raja-alueiden fyysiseen läheisyyteen ja on alueellisen toissijaisuusperiaatteen mukaista. Suurempien valtiontukien ei voi siksi katsoa heikentävän merkittävästi yritysten välistä rajatylittävää kilpailua.
4.Erityistä
4.1ETSK toteaa, että vuoden 2012 Almunia-paketilla sääntöjen selkeydessä ja yksinkertaistamisessa saavutetusta myönteisestä kehityksestä huolimatta oikeudelliset käsitteet, joita yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyen sovelletaan, ovat edelleen objektiivisesti katsoen monimutkaisia, etenkin kun otetaan huomioon tällaisiin palveluihin tyypillisesti liittyvien oikeudellisten ja taloudellisten arviointien vahva vuorovaikutus.
4.2Tästä syystä ETSK kehottaa komissiota julkaisemaan toimintaoppaan, jolla päivitetään asiakirjaa ”Opas valtiontukea, julkisia hankintoja ja sisämarkkinoita koskevien Euroopan unionin sääntöjen soveltamiseksi yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin, erityisesti yleishyödyllisiin sosiaalipalveluihin” (SWD(2013) 53 final/2), joka on ollut viime vuosina erittäin hyödyllinen alan toimijoille.
4.3ETSK katsoo, että jäsenvaltioiden viranomaiset tuntevat erityisesti yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin sovellettavan, sekä julkiset hankinnat että valtiontuen kattavan kehyksen heikommin kuin vastaavat tavanomaiset hankinta- ja valtiontukisäännöt. Asianmukainen panostus EU:nkin rahoitusvaroja hyödyntävän julkishallinnon henkilöstön koulutukseen voisi näin ollen osaltaan parantaa sekä näiden palvelujen laatua että EU:n lainsäädännön noudattamista.
4.4ETSK toteaa, että jäsenvaltioiden viranomaisilla on vaikeuksia hankkia riittävää ja pitkälle menevää teknistä ja operatiivista erityiskokemusta palveluja koskevien toimeksiantojen laatimisesta. Toimeksiannot ovat välttämätön ennakkoedellytys sille, että voidaan soveltaa päätöstä 2012/21/EU, jossa säädetään julkisista palveluista maksettavaa korvausta koskevasta poikkeuksesta, ja – vaikkakin yksinkertaistetusti – valtiontuesta annettua asetusta (EU) N:o 360/2012 (korotettu vähämerkityksinen tuki, jota voidaan antaa enintään 500 000 euroa kolmen verovuoden aikana).
4.5Komission olisi tästä syystä erittäin hyödyllistä perustaa portaali, jossa on saatavilla konkreettisia esimerkkejä komission kilpailun pääosaston lainmukaisina ja riittävän tarkkoina pitämistä erityyppisten terveys- ja sosiaalipalvelujen teettämistä koskevista toimeksiannoista. Myös hyvien käytäntöjen vaihto sellaisten jäsenvaltioiden kesken, joilla on yhteiset oikeudelliset perinteet, voisi olla erittäin hyödyllistä tässä yhteydessä. Yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen järjestämiseen ja toteuttamiseen paikallistasolla liittyvää harkintavaltaa, jota jäsenvaltioiden viranomaisilla on SEUT-sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 26 nojalla, voitaisiin hyödyntää sen myötä entistä tehokkaammin.
4.6Kuten tiedetään, julkisia palveluja tuottaville toimijoille maksettava korvaus ei saa päätöksen 2012/21/EU sisältämän säännöksen mukaan ylittää kustannusten kattamiseksi tarvittavaa määrää kuin ”kohtuullisen voiton” verran. Tätä käsitettä on täsmennettävä lisäselvyyden saamiseksi kolmelta osin: miten määritetään käytännössä i) palvelun tuottamiseen käytetyn pääoman kohtuullinen tuotto, ottaen huomioon operatiivinen riski, sekä ii) kiinteiden ja rakenteellisten kustannusten osuus yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen järjestämiskustannuksista, ja iii) missä määrin voidaan ottaa huomioon yhteisötalouden toimijoiden järjestämien ja toteuttamien yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen sekä tällaisten toimijoiden tyypillisesti soveltamien organisaatiomallien erityisluonne.
4.7ETSK huomauttaa, että ”kohtuullisen voiton” käsitettä määriteltäessä on otettava huomioon tuensaajayrityksen ominaispiirteet. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun yritys sijoittaa voittonsa jatkuvasti omaan liiketoimintaansa ja sitä voidaan siten pitää yhteisötalouden toimijana tai yhteiskunnallisena yrityksenä.
4.8ETSK katsoo, että sosiaali- ja terveyspalveluihin olisi sovellettava korkeampaa ja eritasoista kolmen verovuoden aikaista vähämerkityksisen tuen enimmäismäärää kuin yleistä taloudellista etua koskeville palveluille on säädetty asetuksessa (EU) N:o 360/2012 (500 000 euroa). Tämä tuli selvästi esille myös komission järjestämässä julkisessa kuulemisessa. Enimmäismäärää on perusteltua korottaa, koska sosiaali- ja terveyspalveluilla on merkitystä suuren yleisön kannalta ja ne ovat yleisen edun mukaisia ja koska niillä on vain vähäistä vaikutusta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Sosiaali- ja terveyspalvelujen de minimis -kynnyksen korottaminen laajentaisi mahdollisuuksia soveltaa asetusta (EU) N:o 360/2012 ja helpottaisi siten kyseisen asetuksen ja sen tarjoamien yksinkertaistettujen menettelyjen käyttöä.
4.9Sosiaali- ja terveyspalvelujen merkitys sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta oikeuttaa korottamaan enimmäismäärää. Korotuksesta saataisiin kolmenlaista hyötyä: sen myötä i) olisi mahdollista saada enemmän tukea yksinkertaistetussa ja nopeutetussa vähämerkityksen tuen kehyksessä, ii) otettaisiin huomioon, että inflaatio on palannut makrotaloudelliseen kuvaan, mikä edellyttänee jatkossa kolmen verovuoden aikaisen enimmäismäärän tiheämpiä määräaikaistarkistuksia, ja iii) tunnustettaisiin monien yhteisötalouden toimijoiden täydentävä rooli.
4.10ETSK tiedostaa yleistä taloudellista etua koskevia sosiaali- ja terveyspalveluja paikallisviranomaisten järjestämien tarjouskilpailujen perusteella tuottavien pk-yritysten ja yksityisyritysten merkityksen ja roolin. Jäsenvaltioiden viranomaisten kannattaisi ehkä kerätä ja jakaa tietoja palveluntuottajien valintamenettelyistä, maksetuista korvauksista ja saavutetuista tuloksista myös tätä silmällä pitäen.
4.11ETSK huomauttaa lisäksi, kuten komissiokin toteaa esittämässään yhteisötalouden toimintasuunnitelmassa, että sosiaali- ja terveyspalvelujen alaa voitaisiin tukea välillisesti myös tarjoamalla näillä aloilla hyvin aktiivisille yhteisötalouden organisaatioille paremmat mahdollisuudet hyödyntää rahoituksen ja lainojen saannin parantamiseen tähtääviä tukitoimenpiteitä sekä valtiontukia koskevan yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisia erityiskannustimia heikommassa asemassa olevien tai vammaisten henkilöiden työllistämiseksi. Tätä ajatellen olisi erittäin suotavaa, että EU:n sääntely on selkeää ja joustavaa ja mahdollistaa erilaisten kannustintoimien järkevän kerrostamisen ja yhdistelyn samassa toiminnassa.
Bryssel 19. toukokuuta 2022
Christa Schweng
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja
_____________