AVIZ

Comitetul Economic și Social European

Ajutoare de stat/Servicii sociale și de sănătate

_____________

Normele privind ajutoarele de stat aplicabile serviciilor de interes economic general sociale și de sănătate într-un scenariu post-pandemie. Considerații și propuneri privind evaluarea Comisiei de modificare a pachetului legislativ din 2012 (aviz din proprie inițiativă)

INT/981

Raportor: Giuseppe GUERINI

Decizia Adunării Plenare	20/01/2022
Temei juridic	Articolul 32 alineatul (2) din Regulamentul de procedură
	Aviz din proprie inițiativă
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru piața unică, producție și consum
Data adoptării în secțiune	05/05/2022
Data adoptării în sesiunea plenară	19/05/2022
Sesiunea plenară nr.	569
Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri)	221/0/5

1.Concluzii și recomandări

1.1Comitetul Economic și Social European (CESE) consideră că o serie de servicii de sănătate și sociale, cum ar fi îngrijirea personală (inclusiv la domiciliu), reintegrarea pe piața muncii a persoanelor defavorizate sau cu handicap, serviciile de îngrijire a copiilor și locuințele sociale sunt esențiale pentru a asigura coeziunea socială în această situație post-pandemică, de urgență umanitară și de tensiuni internaționale. Prin urmare, normele europene privind ajutoarele de stat în favoarea acestui tip de servicii joacă un rol esențial.

1.2CESE sprijină cu fermitate opțiunea Comisiei de a considera serviciile sociale și de sănătate în evaluarea reglementării sectoriale 1 drept o „subcategorie” cu trăsături autonome în contextul mai larg al serviciilor de interes economic general (SIEG).

1.3CESE subliniază că pachetul Almunia (2012) privind ajutoarele de stat aplicabile sectorului SIEG a adus elemente pozitive de modernizare și simplificare în comparație cu cadrul anterior din 2005. Abordarea în materie de reglementare a acestui pachet ar trebui, prin urmare, să fie confirmată și pentru viitor, cu elemente de modernizare suplimentară, în cazul în care Comisia decide să modifice cadrul actual în urma evaluării în curs.

1.4CESE observă că, în cadrul fiecărui stat membru, serviciile de sănătate și aproape toate serviciile de asistență socială au o dimensiune regională, provincială, comunală sau chiar intercomunală în orașele mai mari. Aceasta înseamnă că mobilitatea internă a utilizatorilor între diversele regiuni și provincii naționale este neînsemnată, ceea ce face cu atât mai imposibilă mobilitatea lor transfrontalieră. Absența relevanței transfrontaliere ar exclude posibilitatea de a aplica articolul 107 din TFUE privind ajutoarele de stat în cazul serviciilor sociale și de sănătate.

1.5CESE subliniază că administrațiile naționale dobândesc cu greu expertiză specifică în elaborarea actelor de atribuire, care reprezintă o condiție necesară pentru aplicarea Deciziei de exceptare nr. 21/2012 privind compensațiile pentru obligația de serviciu public și a Regulamentului nr. 360/2012 privind ajutoarele de minimis pentru SIEG. Prin urmare, ar fi foarte util ca Comisia să creeze un portal în care să fie accesibile exemple concrete de acte legitime de atribuire referitoare la diversele tipuri de servicii sociale și de sănătate.

1.6CESE încurajează schimbul de bune practici între statele membre cu tradiții juridice comune privind aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în sectorul serviciilor sociale și de sănătate, încurajând astfel utilizarea mai eficientă a marjelor discreționare pe care Protocolul nr. 26 la TFUE le recunoaște administrațiilor naționale, pentru a stabili și pune în aplicare SIEG la nivel local.

1.7CESE observă că regula prevăzută în Decizia nr. 21/2012, conform căreia compensația pentru obligația de serviciu public nu poate depăși acoperirea costurilor, cu excepția unui „profit rezonabil”, necesită clarificări suplimentare cu privire la următoarele aspecte: i) determinarea efectivă a profitului rezonabil în raport cu capitalul utilizat pentru a furniza serviciul, luând în considerare riscul operațional; ii) determinarea cantitativă efectivă a costurilor fixe și structurale care pot fi incluse în costurile de exploatare a SIEG; iii) în ce măsură pot fi fructificate trăsăturile specifice ale serviciilor și modelelor tipice de organizare ale entităților din economia socială atunci când gestionează și prestează servicii de interes economic general.

1.8CESE consideră că serviciile sociale și de sănătate ar trebui să beneficieze de un plafon de minimis pentru trei exerciții financiare, care să fie mai mare decât cel garantat în general pentru SIEG în condițiile Regulamentului nr. 360/2012 (500 000 EUR), după cum reiese și din consultarea publică organizată de Comisie. Rolul jucat de serviciile sociale și de sănătate în termeni de coeziune socială justifică un plafon mai ridicat decât cel actual.

2.Introducere și context

2.1Ajutoarele de stat acordate întreprinderilor care operează servicii de interes economic general și, în măsura în care sunt mai relevante pentru prezentul aviz, organizațiilor care își desfășoară activitatea în domeniul mai restrâns al serviciilor sociale și de sănătate au fost reglementate de așa-numitul pachet legislativ Almunia, în 2012. Acest pachet a înlocuit și modernizat cadrul juridic anterior, datând din 2005 („pachetul Monti-Kroes”).

2.2Pachetul Almunia conține următoarele acte:

-Regulamentul (UE) nr. 360/2012 al Comisiei din 25 aprilie 2012 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din TFUE în cazul ajutoarelor de minimis acordate întreprinderilor care prestează servicii de interes economic general;

-Decizia Comisiei din 20 decembrie 2011 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) din TFUE în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (Decizia 2012/21/UE);

-Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor Uniunii Europene în materie de ajutor de stat în cazul compensației acordate pentru prestarea unor servicii de interes economic 2 ;

-Comunicarea Comisiei privind cadrul UE pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (2011) 3 .

2.3Cadrul de reglementare a sectorului este, așadar, în vigoare de aproape 10 ani și, potrivit precizărilor Comisiei, a fost utilizat pe scară largă de statele membre de la intrarea sa în vigoare, deși există probleme de aplicare care ar putea justifica continuarea acțiunii legiuitorului Uniunii, nu în ultimul rând având în vedere timpul considerabil care a trecut de la prima aprobare.

2.4În acest sens, Comisia a lansat o amplă consultare a părților interesate, pentru a verifica eficacitatea, eficiența, valoarea adăugată și conformitatea actuală cu obiectivele inițiale ale cadrului legislativ în vigoare, în special în domeniul sănătății și al serviciilor sociale.

2.5Această consultare s-a desfășurat între 31 iulie 2019 și 14 decembrie 2019, prin intermediul unui chestionar anume elaborat de Comisie, obținând 51 de răspunsuri din partea întreprinderilor, a organizațiilor de întreprinderi, a sindicatelor, a ONG-urilor, a persoanelor fizice și a administrațiilor publice.

2.6Prin acest aviz din proprie inițiativă, în calitatea sa de organism reprezentativ pentru economia și societatea civilă din Europa, CESE dorește să atragă atenția Comisiei asupra anumitor aspecte legate de aplicabilitatea cadrului normativ privind ajutoarele de stat în cazul serviciilor sociale și de sănătate, în vederea unei eventuale revizuiri viitoare a normelor privind ajutoarele de stat în aceste sectoare.

3.Observații generale

3.1CESE recunoaște că, pentru legiuitorul UE, reglementarea ajutoarelor de stat în domeniul serviciilor sociale și de sănătate este o activitate foarte complexă, având în vedere necesitatea de a găsi un echilibru diferit între sprijinul public pentru activitățile care contribuie la obiective de interes general și la protecția concurenței libere și nedenaturate pe piața internă. De asemenea, cadrul european privind ajutoarele de stat ar trebui să permită investițiile publice necesare dezvoltării infrastructurii sociale și de sănătate relevante pentru obiectivele stabilite în Pilonul european al drepturilor sociale.

3.2CESE sprijină cu fermitate decizia Comisiei de a considera serviciile sociale și de sănătate drept o subcategorie cu caracteristici autonome în contextul mai larg al SIEG, având în vedere trăsăturile specifice ale acestor servicii și obiectivele lor specifice. În documentul său privind evaluarea normelor în vigoare în prezent, Comisia observă că „din perspectiva ajutoarelor de stat, serviciile sociale și de sănătate formează un subgrup de servicii de interes (economic) general” 4 .

3.3CESE subliniază că pachetul Almunia (2012) referitor la normele privind ajutoarele de stat aplicabile sectorului SIEG a oferit elemente pozitive de modernizare în comparație cu cadrul anterior din 2005, reducând sarcina administrativă și de reglementare pentru autoritățile naționale care doresc să finanțeze SIEG. Ca atare, abordarea normativă a acestui pachet ar trebui, să fie păstrată și în viitor, cu elemente de modernizare și clarificare adăugate în continuare la anumite profiluri specifice.

3.4CESE consideră că unele servicii de sănătate și sociale, cum ar fi îngrijirea personală (inclusiv la domiciliu), reintegrarea pe piața muncii a persoanelor defavorizate sau cu handicap, serviciile de îngrijire a copiilor și locuințele sociale sunt fundamentale pentru asigurarea coeziunii sociale în cadrul pieței interne, constituind „valori comune” ale statelor membre, astfel cum se prevede în Protocolul nr. 26 din TFUE. În actuala fază post-pandemică, cu tensiuni internaționale și populism ascendent în statele membre, aceste servicii au devenit și mai strategice și esențiale.

3.5CESE observă că serviciile sociale și de sănătate sunt, în unele cazuri, garantate la nivel de stat prin activități neeconomice, care nu sunt reglementate de cadrul normativ al UE privind ajutoarele de stat. În același timp, atunci când astfel de servicii sunt garantate prin activități economice, ele au o relevanță transfrontalieră redusă, jucând un rol pur local și contribuind la coeziunea socială în teritoriile naționale.

3.6CESE observă că serviciile sociale și de sănătate sunt adesea garantate prin activități neeconomice, ceea ce ar exclude aplicarea normelor privind ajutoarele de stat (articolul 107 din TFUE). În plus, chiar și atunci când sunt prestate într-un context de piață, serviciile sociale și de sănătate au o dimensiune pur locală, fără o relevanță reală transfrontalieră din perspectiva cererii. Dimensiunea locală este și mai evidentă atunci când serviciile sociale și de sănătate sunt gestionate de entități ale economiei sociale, cu implicarea comunităților locale, în vederea realizării coeziunii sociale și a interesului public.

3.7Cu toate acestea, practica Comisiei în materie de asigurare a respectării legislației și jurisprudența europeană consideră că nu poate fi exclusă a priori relevanța transfrontalieră a serviciilor sociale și de sănătate în raport cu posibilitatea denaturării investițiilor transfrontaliere. Deși înțelege motivele acestei abordări, de a proteja pe deplin libertățile de circulație prevăzute în tratate, CESE invită Comisia să ofere orientări adecvate cu privire la relevanța transfrontalieră a serviciilor sociale și de sănătate. Astfel de servicii ar trebui tratate într-un mod specific și flexibil în cadrul dezbaterii mai ample privind conceptul de relevanță transfrontalieră, ca element constitutiv al conceptului de ajutor de stat în sensul articolul 107 din TFUE.

3.8CESE observă că, chiar și atunci când serviciile sociale și de sănătate au o dimensiune transfrontalieră, cum este cazul celor 37 de zone urbane transfrontaliere ale UE menționate în Directiva privind asistența medicală transfrontalieră, acest lucru se realizează din perspectiva proximității fizice între teritorii frontaliere și în conformitate cu principiile subsidiarității teritoriale și, ca atare, sporirea ajutoarelor de stat nu ar afecta în mod substanțial concurența transfrontalieră dintre întreprinderi.

4.Observații specifice

4.1CESE observă că, în pofida elementelor pozitive de claritate și simplificare aduse de pachetul Almunia în 2012, conceptele juridice aplicabile în materie de SIEG rămân în mod obiectiv complexe, nu în ultimul rând având în vedere strânsa corelare dintre evaluările juridice și economice tipice sectorului SIEG.

4.2Din acest motiv, CESE solicită Comisiei să publice un ghid operațional de actualizare a documentului Ghid referitor la aplicarea normelor Uniunii Europene privind ajutoarele de stat, achizițiile publice și piața internă în cazul serviciilor de interes economic general, în special serviciilor sociale de interes general [SWD(2013) 53 final/2], care le-a fost foarte util operatorilor din sector în ultimii ani.

4.3CESE consideră că normele specifice privind SIEG, atât în domeniul achizițiilor publice, cât și în cel al ajutoarelor de stat, sunt mai puțin cunoscute de autoritățile naționale decât normele standard corespondente privind achizițiile publice și ajutoarele de stat. Prin urmare, investițiile adecvate în formarea personalului administrațiilor publice, care utilizează și resurse europene, ar putea fi utile atât pentru a îmbunătăți calitatea acestor servicii, cât și pentru a crește gradul de respectare a legislației UE.

4.4CESE subliniază că, din punct de vedere tehnic și operațional, administrațiile naționale dobândesc cu greu expertiză specifică și avansată în elaborarea actelor de atribuire, care reprezintă o condiție necesară și prealabilă pentru aplicarea Deciziei de exceptare nr. 21/2012 privind compensațiile pentru obligația de serviciu public și a Regulamentului nr. 360/2012 privind ajutoarele de stat (așa-zisa „super de minimis”, care prevede un prag majorat de 500 000 EUR pentru trei exerciții financiare).

4.5În acest sens, ar fi, prin urmare, foarte util ca Comisia să creeze un portal în care să fie accesibile exemple concrete de acte de atribuire referitoare la diversele tipuri de servicii de sănătate și sociale, care sunt considerate legitime și dezvoltate în mod adecvat de către Direcția Generală Concurență a Comisiei. Schimbul de bune practici între statele membre cu tradiții juridice comune ar putea fi, de asemenea, foarte util în acest sens, încurajând astfel utilizarea mai eficientă a marjelor discreționare pe care Protocolul 26 la TFUE le recunoaște administrațiilor naționale în stabilirea și punerea în aplicare a SIEG la nivel local.

4.6După cum se știe, norma prevăzută în Decizia nr. 21/2012 prevede că valoarea compensației datorate operatorilor cărora li s-au încredințat obligații de serviciu public nu poate depăși acoperirea costurilor decât cu un „profit rezonabil”. Acest concept trebuie aprofundat, pentru a aduce clarificări suplimentare cu privire la următoarele trei aspecte: i) în ce măsură poate fi stabilit concret profitul rezonabil în raport cu capitalul utilizat pentru a furniza serviciul, având în vedere riscul operativ; ii) determinarea cantitativă a costurilor fixe și structurale care pot fi incluse în costurile de exploatare a SIEG; iii) în ce măsură pot fi fructificate trăsăturile specifice ale serviciilor și modelelor tipice de organizare ale entităților din economia socială atunci când gestionează și prestează servicii de interes economic general.

4.7CESE subliniază că, la definirea noțiunii de „profit rezonabil”, ar trebui să se țină seama de trăsăturile întreprinderii beneficiare, în special în cazul în care întreprinderea beneficiară își reinvestește în mod constant profiturile în propria sa activitate și se definește drept entitate sau întreprindere a economiei sociale.

4.8CESE consideră că serviciile sociale și de sănătate ar trebui să beneficieze de un plafon de minimis pentru trei exerciții financiare, care să fie majorat și să fie diferit de cel garantat pentru SIEG în temeiul Regulamentului nr. 360/2012 (500 000 EUR), după cum s-a demonstrat în mod clar în consultarea publică organizată de Comisie. Această creștere este justificată de rolul public și de interes general al serviciilor sociale și de sănătate și de impactul limitat al acestor activități asupra concurenței și a schimburilor comerciale dintre statele membre. Creșterea pragului de minimis pentru serviciile sociale și de sănătate ar crea mai multe posibilități de a aplica Regulamentul (CE) nr. 360/2012, făcând mai accesibilă utilizarea regulamentului respectiv și a formularelor sale simplificate.

4.9Rolul serviciilor sociale și de sănătate pentru coeziunea socială ar justifica o creștere a plafonului, cu un triplu avantaj: i) să permită mai multe ajutoare în cadrul simplificat și mai rapid al ajutoarelor de minimis; ii) să țină seama de revenirea inflației la nivelul macroeconomic, ceea ce ar însemna revizuiri periodice mai atente ale plafonului pe trei ani fiscali; iii) să recunoască funcția subsidiară îndeplinită de multe entități din economia socială.

4.10CESE recunoaște importanța și rolul IMM-urilor și al întreprinderilor private care participă la gestionarea SIEG sociale și de sănătate, pe baza licitațiilor organizate de autoritățile locale. Și din acest motiv, colectarea și difuzarea de date și informații de către administrațiile naționale cu privire la procedurile de selecție a prestatorilor de servicii, la compensațiile acordate și la performanța obținută ar putea oferi orientări utile.

4.11În fine, CESE subliniază că, așa cum a recunoscut Comisia în planul său de acțiune pentru economia socială 5 , domeniul serviciilor sociale și de sănătate ar putea fi sprijinit și indirect, oferind organizațiilor economiei sociale care sunt foarte active în aceste sectoare un acces mai bun la măsurile de sprijin pentru accesul la finanțare și la credite, precum și stimulente specifice pentru încadrarea în muncă a lucrătorilor defavorizați sau a celor cu handicap, în sensul Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare de stat. În acest sens, ar fi foarte utilă o reglementare europeană clară și flexibilă, prin care să poată fi cumulate și combinate în mod rezonabil diverse măsuri de stimulare legate de aceleași activități.

Bruxelles, 19 mai 2022

Christa SCHWENG
Președinta Comitetului Economic și Social European

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.

(2)       JO C 8, 11.1.2012, p. 4 .

(3)       JO C 8, 11.1.2012, p. 15 .

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.