PARERE

Comitato economico e sociale europeo

Aiuti di Stato / Servizi sociali e sanitari

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Norme in materia di aiuti di Stato applicabili ai servizi sanitari e sociali - I SIEG in uno scenario post-pandemia. Riflessioni e proposte sulla valutazione della Commissione in merito alla modifica del pacchetto legislativo del 2012 (parere d'iniziativa)

INT/981

Relatore: Giuseppe GUERINI

Decisione dell'Assemblea plenaria	20/01/2022
Base giuridica	Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d'iniziativa
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	05/05/2022
Adozione in sessione plenaria	19/05/2022
Sessione plenaria n.	569
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	221/0/5

1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che diversi servizi sanitari e sociali come l'assistenza (anche domiciliare) alla persona, il reinserimento lavorativo di persone svantaggiate o con disabilità, i servizi per l'infanzia e l'housing sociale sono cruciali per garantire la coesione sociale in questa fase post pandemica, di emergenza umanitaria e di tensioni internazionali. Le regole europee sugli aiuti di Stato a favore di tali servizi giocano quindi un ruolo di fondamentale importanza.

1.2Il CESE supporta fortemente la scelta della Commissione di considerare, nella sua valutazione della regolazione di settore 1 , i servizi sanitari e sociali come una "sottocategoria" dotata di caratteristiche autonome entro il più ampio contesto dei servizi di interesse economico generale (SIEG).

1.3Il CESE sottolinea che il pacchetto Almunia (2012) sugli aiuti di Stato applicabili al settore dei SIEG ha fornito positivi elementi di modernizzazione e semplificazione rispetto alla precedente disciplina del 2005. L'approccio regolatorio di tale pacchetto andrebbe quindi confermato anche per il futuro, con elementi di ulteriore modernizzazione, nel caso in cui la Commissione decida di modificare la disciplina in vigore a seguito della valutazione in corso.

1.4Il CESE osserva che, all'interno dei singoli Stati membri, i servizi sanitari e in misura quasi totalitaria i servizi di assistenza sociale hanno una dimensione regionale, provinciale, comunale o, addirittura, intracomunale nelle città più estese. Ciò comporta una trascurabile mobilità interna degli utenti tra le diverse regioni e province nazionali, il che esclude a maggior ragione la presenza di una possibile mobilità transfrontaliera degli utenti. L'assenza di rilevanza transfrontaliera escluderebbe l'applicabilità dell'articolo 107 TFUE in materia di aiuti di Stato ai servizi sociali e sanitari.

1.5Il CESE evidenzia che le amministrazioni nazionali faticano a maturare esperienze specifiche nello sviluppo degli atti di incarico che costituiscono una condizione necessaria per applicare la decisione di esenzione n. 21/2012 sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico e il regolamento n. 360/2012 sugli aiuti de minimis ai SIEG. Sarebbe quindi molto utile che la Commissione istituisse un portale nel quale siano accessibili esempi concreti di atti di incarico legittimi relativi ai diversi tipi di servizi sanitari e sociali.

1.6Il CESE incoraggia lo scambio di buone pratiche fra Stati membri con tradizioni giuridiche comuni sull'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato al settore dei servizi sociali e sanitari, al fine di incoraggiare un più effettivo utilizzo dei margini discrezionali che il protocollo 26 del TFUE riconosce alle amministrazioni nazionali nel costituire e implementare i SIEG a livello locale.

1.7Il CESE osserva che la regola di cui alla decisione n. 21/2012, per cui la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non può eccedere la copertura dei costi salvo un "margine di utile ragionevole", necessita di chiarimenti supplementari: i) sulla concreta determinazione del margine di utile ragionevole rispetto al capitale impiegato per garantire il servizio, considerando il rischio operativo; ii) sulla concreta determinazione quantitativa dei costi fissi e strutturali computabili fra i costi di gestione dei SIEG; iii) in che misura si potrebbe valorizzare la distintività dei servizi e dei modelli organizzativi tipici degli enti dell'economia sociale, quando gestiscono e realizzano servizi di interesse economico generale.

1.8Il CESE ritiene che i servizi sociali e sanitari dovrebbero beneficiare di un massimale de minimis su tre esercizi finanziari aumentato rispetto a quello garantito ai SIEG generalmente intesi ai sensi del regolamento n. 360/2012 (500 000 EUR), come emerso anche dalla consultazione pubblica condotta dalla Commissione. Il ruolo giocato dai servizi sociali e sanitari in termini di coesione sociale giustifica un massimale innalzato rispetto a quello attuale.

2.Introduzione e contesto

2.1Il tema degli aiuti di Stato alle imprese che esercitano servizi di interesse economico generale e, per quanto più rileva ai fini del presente parere, alle organizzazioni attive nel più ristretto campo dei servizi sanitari e sociali, è stato disciplinato dal cd "pacchetto legislativo Almunia" nel 2012. Tale pacchetto sostituiva e modernizzava il precedente quadro giuridico risalente al 2005 ("pacchetto Monti-Kroes").

2.2Il pacchetto Almunia contiene i seguenti atti:

-regolamento (UE) n. 360 della Commissione, del 25 aprile 2012, relativo all'applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE agli aiuti di importanza minore ("de minimis") concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale;

-decisione della Commissione del 20 dicembre 2011 riguardante l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (2012/21/UE);

-comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale 2 ;

-comunicazione della Commissione sulla "Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011)" 3 .

2.3Il quadro normativo di settore è quindi in vigore da quasi 10 anni e, secondo quanto ha precisato la Commissione, è stato molto utilizzato dagli Stati membri sin dalla sua entrata in vigore, sebbene si registrino problematiche applicative che potrebbero giustificare un ulteriore intervento del legislatore eurounitario, anche in considerazione del considerevole periodo trascorso dalla prima approvazione.

2.4A questo proposito, la Commissione ha avviato un'ampia consultazione tra gli stakeholder al fine di verificare l'efficacia, l'efficienza, il valore aggiunto e la rispondenza corrente agli obiettivi iniziali della disciplina legislativa in vigore, con particolare riguardo all'ambito dei servizi sanitari e sociali.

2.5Tale consultazione è stata condotta nel periodo ricompreso fra il 31 luglio 2019 e il 14 dicembre 2019, per mezzo di un apposito questionario elaborato dalla Commissione, ottenendo 51 risposte da parte di imprese, organizzazioni d'impresa, sindacati, ONG, privati cittadini e pubbliche amministrazioni.

2.6Con il presente parere di iniziativa, nella sua veste di ente rappresentativo dell'economia e della società civile europee, il CESE intende portare all'attenzione della Commissione alcuni profili di interesse legati all'applicabilità della disciplina sugli aiuti di Stato all'ambito dei servizi sanitari e sociali, in vista della possibile, futura revisione delle regole sugli aiuti di Stato riferite ai tali settori.

3.Osservazioni generali

3.1Il CESE riconosce che disciplinare gli aiuti di Stato in materia di servizi sociali e sanitari risulta un'attività molto complessa per il legislatore eurounitario, considerata la necessità di trovare un non semplice bilanciamento fra il supporto pubblico di attività che compartecipano a obiettivi di interesse generale e la tutela di una concorrenza libera e non distorta sul mercato interno. La disciplina europea degli aiuti di Stato dovrebbe inoltre permettere gli investimenti pubblici necessari per lo sviluppo delle infrastrutture sociali e sanitarie utili al perseguimento degli obiettivi di cui al pilastro europeo dei diritti sociali.

3.2Il CESE supporta fortemente la scelta della Commissione di considerare i servizi sanitari e sociali come una sottocategoria dotata di caratteristiche autonome entro il più ampio contesto dei SIEG, in ragione delle specifiche caratteristiche di tali servizi e dei peculiari obiettivi che gli stessi perseguono. Nel documento sulla valutazione delle regole oggi in vigore, la Commissione osserva infatti che "nella prospettiva degli aiuti di Stato, i servizi sanitari e sociali formano un sottogruppo di servizi di interesse (economico) generale" 4 .

3.3Il CESE sottolinea che il pacchetto Almunia (2012) recante le regole sugli aiuti di Stato applicabili al settore dei SIEG ha fornito positivi elementi di modernizzazione rispetto alla previgente disciplina risalente al 2005, riducendo gli oneri amministrativi e regolatori a carico delle autorità nazionali che intendono finanziare i SIEG. L'approccio regolatorio di tale pacchetto andrebbe quindi confermato anche per il futuro, con elementi di ulteriore modernizzazione e chiarimento di alcuni specifici profili.

3.4Il CESE ritiene che diversi servizi sanitari e sociali come l'assistenza (anche domiciliare) alla persona, il reinserimento lavorativo di persone svantaggiate o con disabilità, i servizi per l'infanzia e l'housing sociale siano di fondamentale importanza per garantire la coesione sociale nel mercato interno, costituendo "valori comuni" degli Stati membri, come precisato dal protocollo 26 TFUE. Tali servizi sono ancora più strategici e cruciali nell'attuale fase post pandemica, di tensioni internazionali e di montante populismo negli Stati membri.

3.5Il CESE rileva che i servizi sociali e sanitari vengono, in alcuni casi, garantiti a livello statale per mezzo di attività di natura non economica, sottratte alla disciplina eurounitaria in materia di aiuti di Stato. Allo stesso tempo, nelle ipotesi in cui tali servizi sono garantiti tramite attività economiche, queste hanno una modesta rilevanza transfrontaliera, giocando un ruolo prettamente locale e funzionale alla coesione sociale sui territori nazionali.

3.6Il CESE osserva che i servizi sanitari e sociali sono spesso garantiti tramite attività non economiche e ciò escluderebbe l'applicazione della disciplina sugli aiuti di Stato (art. 107 TFUE). Inoltre, anche quando anche si realizzano entro un contesto di mercato, i servizi sanitari e sociali hanno una dimensione squisitamente locale e priva di una reale rilevanza transfrontaliera dal lato della domanda. La dimensione locale è ancora più evidente quando i servizi sociali e sanitari sono gestiti da enti dell'economia sociale con il coinvolgimento delle comunità locali in un'ottica di coesione sociale e nell'interesse pubblico.

3.7Tuttavia, la prassi applicativa della Commissione e la giurisprudenza europea ritengono non escludibile a priori la rilevanza transfrontaliera dei servizi sociali e sanitari con riferimento a una possibile distorsione degli investimenti transfrontalieri. Pur comprendendo le ragioni di tale approccio per tutelare appieno le libertà di circolazione previste dai Trattati, il CESE richiede alla Commissione di fornire opportune linee guida sulla rilevanza transfrontaliera dei servizi sociali e sanitari. Tali servizi dovrebbero infatti ricevere un trattamento dedicato e flessibile all'interno del più ampio dibattito sulla nozione di rilevanza transfrontaliera come elemento costitutivo della nozione di aiuto di Stato ex art. 107 TFUE.

3.8Il CESE osserva che, anche quando i servizi sociali e sanitari assumono una dimensione transfrontaliera come nel caso delle 37 aree urbane transfrontaliere della UE di cui alla direttiva sull'assistenza sanitaria transfrontaliera, ciò avviene in chiave di prossimità fisica tra territori di confine e secondo canoni di sussidiarietà territoriale e, pertanto, maggiori aiuti di Stato non determinerebbero un sostanziale pregiudizio per la concorrenza transfrontaliera fra imprese.

4.Osservazioni specifiche

4.1Il CESE annota che, nonostante i positivi elementi di chiarezza e semplificazione determinati dal pacchetto Almunia nel 2012, i concetti giuridici da applicare in materia di SIEG rimangono oggettivamente complessi, anche alla luce della forte interrelazione tra valutazioni giuridiche ed economiche tipiche del settore dei SIEG.

4.2Per questo, il CESE richiede alla Commissione la pubblicazione di una guida operativa che aggiorni il documento Guida relativa all'applicazione ai servizi di interesse economico generale, e in particolare ai servizi sociali di interesse generale, delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato, di appalti pubblici e di mercato interno – SWD(2013) 53 final/2, risultato molto utile per gli operatori di settore negli anni scorsi.

4.3Il CESE ritiene che la disciplina specifica riferita ai SIEG, sia in materia di appalti che con riferimento agli aiuti di Stato, risulti meno conosciuta dalle amministrazioni nazionali rispetto alle corrispondenti discipline ordinarie relative agli appalti e agli aiuti di Stato. Opportuni investimenti in formazione a favore del personale delle pubbliche amministrazioni, che facciano ricorso anche a risorse europee, potrebbero quindi risultare utili sia nell'ottica di aumentare la qualità di tali servizi, che di un'accresciuta compliance con il diritto eurounitario.

4.4Il CESE evidenzia che, sotto il profilo tecnico e operativo, le amministrazioni nazionali faticano a maturare esperienze specifiche e avanzate nello sviluppo degli atti di incarico che costituiscono una condizione necessaria e preliminare per applicare la decisione di esenzione n. 21/2012 sulla compensazione degli obblighi di servizio pubblico e, seppure in termini semplificati, il regolamento n. 360/2012 sugli aiuti di Stato (cosiddetto "Super de minimis", che prevede la soglia innalzata di 500 000 euro su tre esercizi finanziari).

4.5A questo proposito, sarebbe quindi molto utile che la Commissione istituisse un portale nel quale siano accessibili esempi concreti di atti di incarico relativi ai diversi tipi di servizi sanitari e sociali, che siano considerati come legittimi e adeguatamente sviluppati da parte della direzione generale della Concorrenza della Commissione. Anche lo scambio di buone pratiche fra Stati membri con tradizioni giuridiche comuni potrebbe rivelarsi molto utile a questo proposito, incoraggiando un più effettivo utilizzo dei margini discrezionali che il protocollo 26 TFUE riconosce alle amministrazioni nazionali nel costituire e implementare i SIEG a livello locale.

4.6Come noto, la regola di cui alla decisione n. 21/2012, stabilisce che la compensazione dovuta agli operatori incaricati degli obblighi di servizio pubblico non può eccedere la copertura dei costi salvo un "margine di utile ragionevole". Tale concetto necessiterebbe di un approfondimento, che aiuti a raggiungere un maggiore livello di chiarezza rispetto ai tre differenti profili: i) in che misura determinare nel concreto il margine di utile ragionevole rispetto al capitale impiegato per garantire il servizio alla luce del rischio operativo; ii) determinazione quantitativa dei costi fissi e strutturali computabili fra i costi di gestione dei SIEG; iii) in che misura valorizzare la distintività dei servizi e dei modelli organizzativi tipici degli enti dell'economia sociale, quando gestiscono e realizzano servizi di interesse economico generale.

4.7Il CESE richiama che, nel determinare il concetto di "margine di utile ragionevole", si dovrebbe tener conto delle caratteristiche dell'impresa beneficiaria, soprattutto nel caso in cui tale impresa reinvesta costantemente gli utili nella propria attività, qualificandosi come ente o impresa dell'economia sociale.

4.8Il CESE ritiene che i servizi sociali e sanitari dovrebbero beneficiare di un massimale de minimis su tre esercizi finanziari aumentato e differente rispetto a quello garantito ai SIEG ai sensi del regolamento n. 360/2012 (500 000 EUR), come emerso chiaramente nella consultazione pubblica condotta dalla Commissione. Tale innalzamento si giustifica in ragione del ruolo pubblico e di interesse generale dei servizi sociali e sanitari, nonché del limitato impatto di tali attività sulla concorrenza e sul commercio tra Stati membri. L'innalzamento della soglia de minimis per i servizi sociali e sanitari creerebbe maggiori margini di applicazione del regolamento 360/2012, rendendo più accessibile il ricorso a tale regolamento e alle sue forme semplificate.

4.9Il ruolo dei servizi sociali e sanitari in termini di coesione sociale giustificherebbe un massimale innalzato con il triplice vantaggio di: i) permettere maggiori aiuti nel quadro semplificato e maggiormente rapido degli aiuti de minimis; ii) tenere in considerazione il ritorno dell'inflazione a livello macroeconomico, che suggerirebbe revisioni periodiche più ravvicinate della soglia massimale su tre esercizi finanziari; iii) riconoscere la funzione sussidiaria svolta da molti enti dell'economia sociale.

4.10Il CESE riconosce l'importanza e il ruolo delle PMI e delle imprese private, che partecipano alla gestione dei SIEG sociali e sanitari sulla base di gare di appalto gestite dalle amministrazioni locali. Anche per questo la raccolta e la circolazione di dati e informazioni, da parte delle amministrazioni nazionali, sulle procedure di selezione dei prestatori di servizio, sulle compensazioni concesse e sulle performance ottenute potrebbe fornire utili indicazioni.

4.11Il CESE richiama infine che, come riconosciuto dalla Commissione nel proprio piano di azione per l'economia sociale 5 , l'ambito dei servizi sociali e sanitari potrebbe essere supportato anche in via indiretta permettendo alle organizzazioni dell'economia sociale, molto attive in tali settori, un migliore accesso alle misure di supporto per l'accesso alla finanza e al credito, oltre che specifici incentivi per l'impiego di lavoratori svantaggiati o con disabilità ai sensi del regolamento generale di esenzione in materia di aiuti di Stato. A tale proposito, una regolazione europea chiara e flessibile che permetta una ragionevole cumulabilità e combinazione di diverse misure di incentivazione rispetto alle stesse attività risulterebbe molto utile.

Bruxelles, 19 maggio 2022

Christa Schweng
Presidente delComitato economico e sociale europeo

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(1)    ARES-2019-3858696.

(2)     GU C 8 dell'11.1.2012, pag. 4 .

(3)     GU C 8 dell'11.1.2012, pag. 15 .

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.