(1)

U članku 52. stavku 4. Direktive 2009/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (3) navedeni su vrlo općeniti zahtjevi u pogledu strukturnih elemenata pokrivenih obveznica. Ti su zahtjevi ograničeni na to da pokrivene obveznice izdaje samo kreditna institucija koja ima registrirano sjedište u državi članici te da podliježu posebnom javnom nadzoru i mehanizmu dvostruke zaštite. Ta se pitanja razrađuju u nacionalnim okvirima za pokrivene obveznice te se u njima puno detaljnije uređuju. Ti nacionalni okviri sadržavaju i druge strukturne odredbe, osobito pravila o sastavu skupa za pokriće, kriterijima prihvatljivosti za imovinu, mogućnosti udruživanja imovine, obvezama u pogledu transparentnosti i izvješćivanja te pravila o smanjenju likvidnosnog rizika. Pristupi država članica uređivanju tih pitanja razlikuju se i u suštini. U više država članica ne postoji poseban nacionalni okvir za pokrivene obveznice. Kao posljedica toga, u pravu Unije još nisu utvrđeni ključni strukturni elementi s kojima pokrivene obveznice koje se izdaju u Uniji moraju biti usklađene.

(2)

Člankom 129. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (4) dodaju se daljnji uvjeti, uz uvjete iz članka 52. stavka 4. Direktive 2009/65/EZ, za ostvarivanje povlaštenog tretmana u pogledu kapitalnih zahtjeva kojima se kreditnim institucijama koje ulažu u pokrivene obveznice dopušta da imaju nižu razinu kapitala nego kada ulažu u drugu imovinu. I dok se tim dodatnim zahtjevima povećava razina usklađenosti pokrivenih obveznica u Uniji, njihova je posebna svrha utvrditi uvjete koji se moraju ispuniti kako bi ulagatelji u pokrivene obveznice dobili takav povlašteni tretman te oni nisu primjenjivi izvan okvira Uredbe (EU) br. 575/2013.

(3)

Drugi pravni akti Unije, kao što su delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/35 (5) i (EU) 2015/61 (6) i Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća (7), također sadržavaju upućivanje na definiciju utvrđenu u Direktivi 2009/65/EZ kao na referencu za utvrđivanje pokrivenih obveznica na koje se primjenjuje povlašteni tretman ulagatelja u pokrivene obveznice na temelju tih akata. Međutim, tekst tih akata razlikuje se ovisno o njihovoj svrsi i predmetu te se stoga ni pojam „pokrivena obveznica” ne upotrebljava dosljedno.

(4)

Općenito, može se smatrati da je tretman pokrivenih obveznica usklađen u pogledu uvjeta za ulaganje u pokrivene obveznice. Međutim, postoji nedostatak usklađenosti u pogledu uvjeta za izdavanje pokrivenih obveznica širom Unije i to ima više posljedica. Prvo, povlašteni tretman odobrava se jednako za instrumente koji su različiti po svojoj prirodi kao i po razini rizika i zaštiti ulagatelja. Drugo, razlike među nacionalnim okvirima ili nepostojanje takvog okvira i nepostojanje zajednički dogovorene definicije pojma „pokrivena obveznica” mogli bi stvoriti prepreke razvoju istinski integriranog jedinstvenog tržišta za pokrivene obveznice. Treće, zbog razlika u zaštitnim mjerama predviđenima nacionalnim pravilima mogli bi nastati rizici za financijsku stabilnost zbog toga što je pokrivene obveznice s različitim razinama zaštite ulagatelja moguće kupiti širom Unije i na njih se primjenjuje povlašteni tretman u skladu s Uredbom (EU) br. 575/2013 i drugim pravnim aktima Unije.

(5)

Usklađivanjem određenih aspekata nacionalnih okvira na temelju određene najbolje prakse trebali bi se stoga osigurati neometan i trajan razvoj tržišta pokrivenih obveznica u Uniji koja dobro funkcioniraju te ograničiti potencijalni rizici i slabosti u odnosu na financijsku stabilnost. Takvim usklađivanjem temeljenim na načelima trebala bi se uspostaviti zajednička osnova za izdavanje svih pokrivenih obveznica u Uniji. Usklađivanjem se od svih država članica zahtijeva da uspostave okvire za pokrivene obveznice što bi također trebalo olakšati razvoj tržišta pokrivenih obveznica u onim državama članicama u kojima takva tržišta ne postoje. Takvo bi tržište pružilo stabilan izvor financiranja za kreditne institucije koje bi temeljem toga bile u boljem položaju da potrošačima i poduzetnicima nude povoljnije hipotekarne kredite, a ulagateljima bi omogućilo alternativna sigurna ulaganja.

(6)

U preporuci od 20. prosinca 2012. o financiranju kreditnih institucija (8) Europski odbor za sistemske rizike („ESRB”) pozvao je nacionalna nadležna tijela i europsko nadzorno tijelo (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo) („EBA”), osnovano Uredbom (EU) 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća (9), da utvrde najbolju praksu u vezi s pokrivenim obveznicama i da potaknu usklađivanje nacionalnih okvira. Preporučio je i da EBA koordinira djelovanja koja poduzimaju nacionalna nadležna tijela, osobito u pogledu kvalitete i izdvajanja skupova za pokriće, isključenosti pokrivenih obveznica iz stečajne mase, rizika imovine i rizika obveza koji utječu na skupove za pokriće i objavljivanja sastava skupova za pokriće. U preporuci je osim toga upućen poziv EBA-i da dvije godine prati funkcioniranje tržišta pokrivenih obveznica upućivanjem na najbolju praksu koju je utvrdila EBA, kako bi procijenila potrebu poduzimanja zakonodavnih mjera i u skladu s time izvijestila ESRB i Komisiju.

(7)

Komisija je u prosincu 2013. zatražila savjet od EBA-e u skladu s člankom 503. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 575/2013.

(8)

U izvješću priloženom mišljenju EBA-a od 1. srpnja 2014. EBA je odgovorila i na preporuku ESRB-a od 20. prosinca 2012. i na Komisijin zahtjev za savjet iz prosinca 2013. te je preporučila veću konvergenciju nacionalnih pravnih, regulatornih i nadzornih okvira za pokrivene obveznice kako bi se dodatno podržao jedinstveni povlašteni tretman u pogledu pondera rizika za pokrivene obveznice u Uniji.

(9)

Kao što je ESRB zahtijevao, EBA je dvije godine pratila funkcioniranje tržišta pokrivenih obveznica u odnosu na najbolju praksu utvrđenu u toj preporuci. EBA je na temelju tog praćenja 20. prosinca 2016. ESRB-u, Vijeću i Komisiji dostavila drugo mišljenje i izvješće o pokrivenim obveznicama (10). U tom se izvješću zaključuje da je potrebno daljnje usklađivanje kako bi se osigurala veća dosljednost u pogledu definicija i regulatornog tretmana pokrivenih obveznica u Uniji. U izvješću se nadalje zaključuje da bi se usklađivanje trebalo temeljiti na postojećim tržištima u pojedinim državama članicama koja dobro funkcioniraju.

(10)

Pokrivene obveznice obično izdaju kreditne institucije. Svrha pokrivenih obveznica jest osigurati izvore financiranje za kredite, a jedna od glavnih poslovnih djelatnosti kreditnih institucija jest odobravanje kredita u velikom opsegu. U skladu s time, da bi se na pokrivene obveznice primjenjivao preferencijalni tretman u skladu s pravom Unije, moraju ih izdati kreditne institucije.

(11)

Time što se izdavanje pokrivenih obveznica ograničava na kreditne institucije osigurava se da izdavatelj ima potrebno znanje za upravljanje kreditnim rizikom povezanim s kreditima u skupu za pokriće. Time se osigurava i da izdavatelj podliježe kapitalnim zahtjevima kojima se štite ulagatelji na temelju mehanizma dvostruke zaštite kojim se ulagatelju i drugoj ugovornoj stranci ugovora o izvedenicama priznaje potraživanje i prema izdavatelju pokrivene obveznice i prema imovini za pokriće. Stoga se ograničavanjem izdavanja pokrivenih obveznica na kreditne institucije osigurava da pokrivene obveznice ostanu siguran i učinkovit alat za financiranje, čime se pridonosi zaštiti ulagatelja i financijskoj stabilnosti, a to su važni ciljevi javne politike i od općeg su interesa. To je također u skladu s konceptom nacionalnih tržišta koja dobro funkcioniraju, na kojima je u pravilu samo kreditnim institucijama dopušteno izdavanje pokrivenih obveznica.

(12)

Stoga je primjereno da izdavanje pokrivenih obveznica u skladu s pravom Unije bude dopušteno samo kreditnim institucijama kako su definirane u članku 4. stavku 1. točki 1. Uredbe (EU) br. 575/2013. Specijalizirane hipotekarne kreditne institucije karakterizira to da ne primaju depozite, već od građana primaju druga povratna sredstva te su kao takve obuhvaćene definicijom „kreditne institucije” kako je utvrđeno u Uredbi (EU) br. 575/2013. Ne dovodeći u pitanje pomoćne aktivnosti dopuštene u skladu s primjenjivim nacionalnim pravom, specijalizirane hipotekarne kreditne institucije su institucije koje se bave samo hipotekarnim kreditiranjem i kreditiranjem javnog sektora, uključujući financiranje kredita kupljenih od drugih kreditnih institucija. Glavni je cilj ove Direktive urediti uvjete pod kojima kreditne institucije mogu izdavati pokrivene obveznice kao instrument financiranja na način da se utvrde zahtjevi u vezi s proizvodom i da se uspostavi poseban nadzor proizvoda kojem kreditne institucije podliježu kako bi se zajamčila visoka razina zaštite ulagatelja.

(13)

Mehanizam dvostruke zaštite bitan je koncept i element prisutan u mnogim postojećim nacionalnim okvirima za pokrivene obveznice. Također je glavno obilježje pokrivenih obveznica iz članka 52. stavka 4. Direktive 2009/65/EZ. Stoga je potrebno detaljno utvrditi taj koncept kako bi se osiguralo da ulagatelji i druge ugovorne strane ugovorâ o izvedenicama širom Unije imaju potraživanje i prema izdavatelju pokrivenih obveznica i prema imovini za pokriće pod usklađenim uvjetima.

(14)

Isključenost iz stečajne mase trebala bi također biti bitno obilježje pokrivenih obveznica kako bi se osiguralo da ulagatelji u pokrivene obveznice budu isplaćeni po dospijeću obveznice. Automatsko ubrzanje otplate u slučaju insolventnosti ili sanacije izdavatelja može poremetiti redoslijed naplate ulagatelja u pokrivene obveznice. Stoga je važno osigurati da ulagatelji u pokrivene obveznice budu isplaćeni u skladu s vremenskim rasporedom utvrđenim ugovorom čak i u slučaju insolventnosti ili sanacije. Isključenost iz stečajne mase je time izravno povezana s mehanizmom dvostruke zaštite i trebala bi stoga biti jedno od glavnih obilježja okvira za pokrivene obveznice.

(15)

Još jedno glavno obilježje postojećih nacionalnih okvira za pokrivene obveznice jest zahtjev da imovina za pokriće bude vrlo visoke kvalitete kako bi se osigurala robusnost skupa za pokriće. Imovina za pokriće odlikuje se specifičnim obilježjima povezanima s potraživanjima za plaćanje i s kolateralima kojima se osigurava takva imovina za pokriće. Stoga je primjereno utvrditi opća obilježja kvalitete prihvatljive imovine za pokriće.

(16)

Imovina navedena u članku 129. stavku 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 trebala bi, u okviru za pokrivene obveznice, biti prihvatljiva imovina za pokriće. Imovina za pokriće koja više ne ispunjava zahtjeve utvrđene u članku 129. stavku 1. te uredbe trebala bi i dalje biti prihvatljiva imovina za pokriće u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (b) ove Direktive, pod uvjetom da ispunjava zahtjeve iz ove Direktive. Druga imovina za pokriće slično visoke kvalitete može također biti prihvatljiva na temelju ove Direktive, pod uvjetom da je takva imovina za pokriće u skladu sa zahtjevima iz ove Direktive, između ostalih u skladu sa zahtjevima u vezi s kolateralima kojima je osigurano potraživanje za plaćanje. Kada je riječ o fizičkim kolateralima, vlasništvo bi trebalo evidentirati u javnom registru kako bi se osigurala izvršivost. Ako ne postoji javni registar, države članice trebale bi moći predvidjeti alternativni oblik potvrđivanja vlasništva i potraživanjâ koji je usporediv s onim koji se pruža javnim evidentiranjem opterećene fizičke imovine. Ako se države članice koriste takvim alternativnim oblikom potvrđivanja, trebale bi predvidjeti i postupak za uvođenje promjena u evidenciju vlasništva i potraživanjâ. Izloženosti prema kreditnim institucijama trebale bi biti prihvatljiva imovina za pokriće u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) ili točkom (b) ove Direktive, ovisno o tome jesu li u skladu sa zahtjevima iz članka 129. Uredbe (EU) br. 575/2013. Izloženosti prema osiguravajućim društvima trebale bi također biti prihvatljiva imovina za pokriće u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (b) ove Direktive. Krediti javnim poduzećima, kako su definirana u članku 2. točki (b) Direktive Komisije 2006/111/EZ (11), ili krediti za koje ona jamče, mogu biti prihvatljiva imovina za pokriće pod uvjetom da javna poduzeća pružaju javne usluge neophodne za održavanje ključnih društvenih aktivnosti.

Osim toga, takva javna poduzeća trebala bi pružati svoje usluge na temelju koncesije ili odobrenja javnog tijela, trebala bi podlijegati javnom nadzoru i imati dostatne ovlasti za stvaranje prihoda kako bi se osigurala njihova održivost. Ako države članice odluče u svojem nacionalnom okviru dozvoliti imovinu u obliku kredita javnim poduzećima ili kredita za koje ona jamče, trebale bi na odgovarajući način razmotriti mogući učinak dozvoljavanja takve imovine na tržišno natjecanje. Neovisno o njihovu vlasništvu, kreditne institucije i osiguravajuća društva ne bi trebalo smatrati javnim poduzećima. Nadalje, države članice trebale bi imati mogućnost u svojim nacionalnim okvirima predvidjeti da određena imovina bude isključena od prihvatljivosti za uključenje u skup za pokriće. Kako bi se ulagateljima u pokrivene obveznice omogućilo da bolje procijene rizik programa pokrivenih obveznica, države članice trebale bi predvidjeti i pravila o diversifikaciji rizika u pogledu granularnosti i značajne koncentracije, o broju kredita ili izloženosti u skupu za pokriće i o broju drugih ugovornih strana. Države članice trebale bi moći odlučiti o odgovarajućoj razini granularnosti i značajne koncentracije koja se zahtijeva na temelju njihova nacionalnog prava.

(17)

Pokrivene obveznice imaju specifična strukturna obilježja čiji je cilj da ulagatelji budu u svakom trenutku zaštićeni. Među tim obilježjima je i zahtjev da ulagatelji u pokrivene obveznice imaju potraživanje ne samo prema izdavatelju, nego i prema imovini iz skupa za pokriće. Ti strukturni zahtjevi koji se odnose na proizvod razlikuju se od bonitetnih zahtjeva koji se primjenjuju na kreditne institucije koje izdaju pokrivene obveznice. Ti strukturni zahtjevi koji se odnose na proizvod ne bi trebali biti usmjereni na osiguravanje dobrog bonitetnog stanja institucije izdavateljice, već bi im cilj trebao biti zaštita ulagateljâ utvrđivanjem specifičnih zahtjeva za samu pokrivenu obveznicu. Uz specifični zahtjev u pogledu upotrebe visokokvalitetne imovine za pokriće, primjereno je regulirati i opće zahtjeve u pogledu obilježja skupa za pokriće kako bi se dodatno ojačala zaštita ulagatelja. Ti bi zahtjevi trebali sadržavati specifična pravila čiji je cilj zaštita skupa za pokriće, kao što su pravila o izdvajanju imovine za pokriće. Izdvajanje se može postići na različite načine, primjerice u bilanci, s pomoću subjekta posebne namjene ili na neki drugi način. Međutim, svrha izdvajanja imovine za pokriće jest pravno staviti tu imovinu izvan dosega vjerovnika koji nisu ulagatelji u pokrivene obveznice.

(18)

Lokaciju kolaterala trebalo bi također regulirati kako bi se osiguralo izvršavanje prava ulagatelja. Važno je i da države članice utvrde pravila o sastavu skupa za pokriće. Nadalje, u ovoj bi Direktivi trebalo detaljno utvrditi zahtjeve u pogledu pokrića ne dovodeći u pitanje pravo država članica da dopuste drukčije načine smanjenja rizika, primjerice u odnosu na valute i kamatne stope. Trebalo bi definirati i izračun pokrića i uvjete pod kojima se ugovori o izvedenicama mogu uvrstiti u skup za pokriće kako bi se osiguralo da skupovi za pokriće podliježu zajedničkim standardima visoke kvalitete širom Unije. Izračun pokrića trebao bi biti u skladu s načelom nominalnog iznosa za glavnicu. Države članice trebale bi moći primjenjivati metodu izračuna različitu od načela nominalnog iznosa, pod uvjetom da je druga metoda opreznija, to jest, da ne dovodi do višeg koeficijenta pokrića, pri čemu imovina za pokriće predstavlja brojnik, a obveze koje proizlaze iz pokrivenih obveznica predstavljaju nazivnik. Države članice trebale bi moći zahtijevati stupanj veće razine kolateralizacije za pokrivene obveznice koje izdaju kreditne institucije koje se nalaze u dotičnoj državi članici koji je viši od zahtjeva u pogledu pokrića utvrđenog u ovoj Direktivi.

(19)

Nekoliko država članica već zahtijeva da nadzornik skupa za pokriće obavlja posebne zadaće u pogledu kvalitete prihvatljive imovine te da osigurava usklađenost s nacionalnim zahtjevima u pogledu pokrića. Stoga je radi usklađivanja tretmana pokrivenih obveznica širom Unije važno jasno definirati zadaće i odgovornosti nadzornika skupa za pokriće ako se takav nadzornik zahtijeva nacionalnim okvirom. Postojanje nadzornika skupa za pokriće ne oslobađa nacionalna nadležna tijela odgovornosti u pogledu javnog nadzora pokrivenih obveznica, posebno u pogledu usklađenosti sa zahtjevima utvrđenima u odredbama nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva.

(20)

U članku 129. Uredbe (EU) br. 575/2013 utvrđeno je nekoliko uvjeta koje moraju ispunjavati pokrivene obveznice koje su kolateralizirali sekuritizacijski subjekti. Jedan od tih uvjeta odnosi se na opseg u kojem se ta vrsta imovine za pokriće može koristiti i ograničenja uporabe takvih struktura na 10 % iznosa nepodmirenih obveza koje proizlaze iz pokrivenih obveznica. Nadležna tijela mogu primijeniti izuzeće od tog uvjeta u skladu s Uredbom (EU) br. 575/2013. Komisija je prilikom preispitivanja primjerenosti tog izuzeća zaključila da bi mogućnost upotrebe sekuritizacijskih instrumenata ili pokrivenih obveznica kao imovine za pokriće za izdavanje pokrivenih obveznica trebalo dopustiti samo u pogledu drugih pokrivenih obveznica („strukture za unutargrupne udružene pokrivene obveznice”) i da bi je trebalo dopustiti bez ograničenja u odnosu na iznos nepodmirenih obveza koje proizlaze iz pokrivenih obveznica.Kako bi se zajamčila optimalna razina transparentnosti, skupovi za pokriće za pokrivene obveznice vanjskog izdanja ne bi smjeli sadržavati pokrivene obveznice unutarnjeg izdanja koji potječu od različitih kreditnih institucija unutar iste grupe. Štoviše, budući da se korištenjem struktura za unutargrupne udružene pokrivene obveznice predviđa izuzeće od ograničenja izloženosti kreditnoj instituciji utvrđenih u članku 129. Uredbe (EU) br. 575/2013, trebalo bi zahtijevati da pokrivene obveznice unutarnjeg izdanja i pokrivene obveznice vanjskog izdanja u trenutku izdavanja ispunjavaju uvjete za 1. stupanj kreditne kvalitete ili, u slučaju naknadne promjene stupnja kreditne kvalitete i podložno odobrenju nadležnog tijela, uvjete za 2. stupanj kreditne kvalitete. Ako pokrivene obveznice unutarnjeg izdanja ili pokrivene obveznice vanjskog izdanja prestanu ispunjavati taj zahtjev, pokrivene obveznice unutarnjeg izdanja više ne ispunjavaju uvjete kao prihvatljiva imovina u skladu s člankom 129. Uredbe (EU) br. 575/2013 te se, kao posljedica, na pokrivene obveznice vanjskog izdanja iz dotičnog skupa za pokriće ne primjenjuje izuzeće iz članka 129. stavka 1.b te uredbe.

Ako te pokrivene obveznice unutarnjeg izdanja više ne ispunjava relevantni zahtjev u pogledu stupnja kreditne kvalitete, one bi ipak trebale biti prihvatljiva imovina za pokriće za potrebe ove Direktive pod uvjetom da su u skladu sa svim zahtjevima utvrđenima u ovoj Direktivi, a pokrivene obveznice vanjskog izdanja koje su kolateralizirane tim pokrivenim obveznicama unutarnjeg izdanja ili drugom imovinom koja je u skladu s ovom Direktivom stoga bi isto tako trebale moći nositi oznaku „europska pokrivena obveznica”. Države članice trebale bi imati mogućnost dopustiti uporabu takvih struktura. Iz toga proizlazi da, kako bi ta mogućnost bila doista dostupna kreditnim institucijama koje pripadaju grupi koja se nalazi u različitim državama članicama, potrebno je da su sve dotične države članice iskoristile tu mogućnost i prenijele odgovarajuću odredbu u svoje pravo.

(21)

Male kreditne institucije suočavaju se s poteškoćama pri izdavanju pokrivenih obveznica jer uspostavljanje programâ pokrivenih obveznica često podrazumijeva visoke početne troškove. Na tržištima pokrivenih obveznica osobito je važna i likvidnost koja je u velikoj mjeri određena volumenom nepodmirenih obveza koje proizlaze iz obveznica. Stoga je primjereno dopustiti zajedničko financiranje od strane dviju ili više kreditnih institucija kako bi se manjim kreditnim institucijama omogućilo izdavanje pokrivenih obveznica. Time bi se omogućilo da nekoliko kreditnih institucija udruži imovinu za pokriće kao imovinu za pokriće za pokrivene obveznice koje izdaje jedna kreditna institucija te bi se olakšalo izdavanje pokrivenih obveznica u onim državama članicama u kojima još nema dobro razvijenog tržišta pokrivenih obveznica. Zahtjevima u pogledu korištenja ugovorâ o zajedničkom financiranju trebalo bi osigurati da imovina za pokriće koja se prodaje ili koja se, ako je pojedina država članica dopustila tu mogućnost, na temelju ugovora o financijskom kolateralu u skladu s Direktivom 2002/47/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (12) prenosi na kreditnu instituciju koja izdaje obveznice ispunjava zahtjeve u pogledu prihvatljivosti imovine za pokriće i izdvajanja imovine za pokriće u skladu s pravom Unije.

(22)

Transparentnost skupa za pokriće kojim se osiguravaju pokrivene obveznice ključan je element te vrste financijskog instrumenta jer povećava usporedivost i ulagateljima omogućuje provedbu potrebne evaluacije rizika. Pravo Unije sadržava pravila o sastavljanju, odobrenju i distribuciji prospekta koji se treba objaviti prilikom javne ponude vrijednosnih papira ili njihova uvrštavanja za trgovanje na uređenom tržištu koje se nalazi ili posluje u državi članici. Tijekom vremena nacionalni zakonodavci i sudionici na tržištu osmislili su više inicijativa u vezi s informacijama koje se moraju priopćiti ulagateljima u pokrivene obveznice, a kojima se nadopunjuje takvo pravo Unije. Potrebno je, međutim, u pravu Unije detaljno utvrditi najnižu zajedničku razinu informacija kojima bi ulagatelji trebali imati pristup prije ili u trenutku kupnje pokrivenih obveznica. Državama članicama trebalo bi dopustiti da te minimalne zahtjeve dopune dodatnim odredbama.

(23)

Glavni element osiguravanja zaštite ulagatelja u pokrivene obveznice jest smanjenje rizika likvidnosti tog instrumenta. To je iznimno važno kako bi se osigurala pravodobna otplata obveza povezanih s pokrivenom obveznicom. Stoga je primjereno uvesti zaštitni sloj likvidnosti skupa za pokriće kako bi se odgovorilo na rizike manjka likvidnosti, kao što su neusklađenosti u pogledu rokova dospijeća i kamatnih stopa, prekidi plaćanja, rizici miješanja imovine, obveze plaćanja povezane s ugovorima o izvedenicama i druge operativne obveze koje dospijevaju u okviru programa pokrivenih obveznica. Kreditna institucija može se naći u situacijama u kojima joj je teško poštovati zahtjev u vezi sa zaštitnim slojem likvidnosti skupa za pokriće, na primjer u vrijeme stresa, kada se zaštitni sloj upotrebljava za pokrivanje odljeva. Nadležna tijela imenovana u skladu s ovom Direktivom trebala bi pratiti ispunjavanje zahtjeva u vezi sa zaštitnim slojem likvidnosti skupa za pokriće i, ako je to potrebno, poduzeti mjere kako bi se osiguralo da kreditna institucija poštuje zahtjev u vezi sa zaštitnim slojem likvidnosti. Zaštitni sloj likvidnosti skupa za pokriće razlikuje se od općih likvidnosnih zahtjeva koji su utvrđeni za kreditne institucije u skladu s drugim pravnim aktima Unije jer je zaštitni sloj likvidnosti skupa za pokriće izravno povezan sa skupom za pokriće te se njime nastoje smanjiti likvidnosni rizici specifični za skup za pokriće. Države članice trebale bi, radi najvećeg mogućeg smanjenja regulatornog opterećenja, moći dopustiti odgovarajuću povezanost s likvidnosnim zahtjevima koji su uspostavljeni drugim pravnim aktima Unije i čija je svrha različita od one koju ima zaštitni sloj likvidnosti skupa za pokriće. Države članice trebale bi stoga moći odlučiti da se, do datuma izmjene tih pravnih akata Unije, zahtjev u pogledu zaštitnog sloja likvidnosti skupa za pokriće primjenjuje samo ako se u skladu s pravom Unije na kreditnu instituciju ne primjenjuju ni jedan drugi likvidnosni zahtjev tijekom razdoblja obuhvaćenog takvim drugim zahtjevima.

Takvim bi odlukama trebalo izbjeći podvrgavanje kreditnih institucija obvezi pokrivanja istih odljeva različitom likvidnom imovinom za isto razdoblje. Mogućnost da države članice odluče da se zaštitni sloj likvidnosti skupa za pokriće ne primjenjuje trebala bi se ponovno procjenjivati u kontekstu budućih izmjena likvidnosnih zahtjeva za kreditne institucije u skladu s pravom Unije, između ostalog u kontekstu primjenjive delegirane uredbe donesene na temelju članka 460. Uredbe (EU) br. 575/2013. Likvidnosni rizici mogli bi se rješavati i sredstvima različitim od pružanja likvidne imovine, na primjer izdavanjem pokrivenih obveznica koje podliježu strukturama za produljenje roka dospijeća pri čemu se događajima pokretačima rješava manjak likvidnosti ili likvidnosni stres. U takvim bi slučajevima države članice trebale moći dopustiti da se izračun zaštitnog sloja likvidnosti temelji na datumu konačnog dospijeća pokrivene obveznice, uzimajući u obzir moguća produljenja roka dospijeća, ako se događajima pokretačima rješavaju likvidnosni rizici. Nadalje, države članice trebale bi moći dopustiti da se likvidnosni zahtjevi za skup za pokriće ne primjenjuju na pokrivene obveznice koje podliježu zahtjevima u pogledu usklađenog financiranja ako uplate ugovorno dospijevaju prije isplata i u međuvremenu se uvrštavaju u visokolikvidnu imovinu.

(24)

U nekoliko država članica razvijene su inovativne strukture za profile dospijeća kako bi se odgovorilo na potencijalne likvidnosne rizike, uključujući neusklađenosti u pogledu rokova dospijeća. Te strukture uključuju mogućnost produljenja planiranog roka dospijeća pokrivene obveznice za određeno razdoblje ili dopuštanja izravnog usmjeravanja novčanih tokova od imovine za pokriće ulagateljima u pokrivene obveznice. Radi usklađivanja struktura za produljenje roka dospijeća širom Unije važno je utvrditi uvjete pod kojima države članice mogu dopustiti te strukture kako bi se osiguralo da ne budu suviše složene i da ne izlažu ulagatelje povećanim rizicima. Važan element tih uvjeta je osigurati da kreditna institucija ne može diskrecijskom odlukom odlučiti o produljenju roka dospijeća. Rok dospijeća trebalo bi biti dopušteno produljiti samo ako su nastupili objektivni i jasno definirani događaji pokretači utvrđeni nacionalnim pravom ili ako se očekuje da će oni nastupiti u bližoj budućnosti. Cilj takvih događaja pokretača trebao bi biti sprečavanje nastanka statusa neispunjavanja obveza, na primjer rješavanjem manjka likvidnosti, nefunkcioniranja tržišta ili tržišnog poremećaja. Produljenjima roka dospijeća mogla bi se olakšati i uredna likvidacija kreditnih institucija koje izdaju pokrivene obveznice, čime bi se omogućilo da se produljenjima roka dospijeća u slučaju insolventnosti ili sanacije izbjegne rasprodaje imovine (fire sale of assets).

(25)

Postojanje posebnog okvira javnog nadzora element je kojim su definirane pokrivene obveznice u skladu s člankom 52. stavkom 4. Direktive 2009/65/EZ. Međutim, u toj direktivi nisu detaljno utvrđeni priroda i sadržaj tog nadzora ni tijela koja bi trebala biti nadležna za njegovu provedbu. Stoga je bitno uskladiti sastavne elemente tog javnog nadzora pokrivenih obveznica i jasno utvrditi zadaće i odgovornosti nacionalnih nadležnih tijela koja ga provode.

(26)

Budući da je javni nadzor pokrivenih obveznica odvojen od nadzora kreditnih institucija u Uniji, države članice trebale bi moći za provedbu nadzora pokrivenih obveznica imenovati nacionalna nadležna tijela različita od nadležnih tijela koja provode opći nadzor kreditnih institucija. Međutim, kako bi se osigurala usklađena provedba javnog nadzora pokrivenih obveznica širom Unije, potrebno je zahtijevati da nadležna tijela koja provode javni nadzor pokrivenih obveznica blisko surađuju s onima koja provode opći nadzor kreditnih institucija kao i sa sanacijskim tijelom, kada je to primjenjivo.

(27)

Javni nadzor pokrivenih obveznica trebao bi uključivati davanje odobrenja kreditnim institucijama za izdavanje pokrivenih obveznica. Budući da bi samo kreditnim institucijama trebalo dopustiti izdavanje pokrivenih obveznica, odobrenje za rad kao kreditna institucija trebalo bi biti preduvjet za davanje tog odobrenja. Dok je u državama članicama koje sudjeluju u jedinstvenom nadzornom mehanizmu Europska središnja banka ta koja je zadužena za izdavanje odobrenja za rad kreditnim institucijama u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 (13), za davanje odobrenja za izdavanje pokrivenih obveznica i za provedbu javnog nadzora pokrivenih obveznica trebala bi biti nadležna samo tijela imenovana u skladu s ovom Direktivom. U skladu s time, ovom Direktivom trebalo bi utvrditi uvjete pod kojima kreditne institucije kojima je u skladu s pravom Unije izdano odobrenje za rad mogu dobiti odobrenje za obavljanje djelatnosti izdavanja pokrivenih obveznica.

(28)

Opseg odobrenja trebao bi se odnositi na program pokrivenih obveznica. Taj bi program trebao podlijegati nadzoru u skladu s ovom Direktivom. Kreditna institucija može imati više programa pokrivenih obveznica. U tom bi se slučaju trebalo zahtijevati zasebno odobrenje za svaki program. Program pokrivenih obveznica može uključivati jedan skup za pokriće ili više skupova za pokriće. Višestruki skupovi za pokriće ili različita izdanja (različiti međunarodni identifikacijski brojevi vrijednosnih papira - identifikacijski brojevi ISIN) u okviru istog programa pokrivenih obveznica ne ukazuju nužno na postojanje višestrukih zasebnih programa pokrivenih obveznica.

(29)

Za postojeće programe pokrivenih obveznica ne bi se trebalo zahtijevati ishođenje novog odobrenje nakon što se počnu primjenjivati odredbe nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva. Međutim, u pogledu pokrivenih obveznica izdanih u okviru postojećih programa pokrivenih obveznica nakon datuma primjene odredaba nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva kreditne institucije trebale bi biti usklađene sa svim zahtjevima utvrđenima u ovoj Direktivi. Takvu usklađenost trebala bi nadzirati nadležna tijela imenovana u skladu s ovom Direktivom kao dio javnog nadzora pokrivenih obveznica. Države članice mogle bi u okviru nacionalnog prava dati smjernice o tome kako postupovno provoditi procjenu usklađenosti nakon datuma na koji države članice moraju početi primjenjivati odredbe nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva. Nadležna tijela trebala bi moći preispitati program pokrivenih obveznica i ocijeniti ima li potrebe za izmjenom odobrenja za taj program. Takva potreba za izmjenom mogla bi biti posljedica znatnih promjena u poslovnom modelu kreditne institucije koja izdaje pokrivene obveznice, na primjer nakon izmjene nacionalnog okvira za pokrivene obveznice ili odluka kreditne institucije. Takve bi se promjene mogle smatrati značajnima ako iziskuju ponovnu procjenu uvjeta pod kojima je dano odobrenje za izdavanje pokrivenih obveznica.

(30)

Ako država članica predvidi imenovanje posebnog upravitelja, trebala bi moći utvrditi pravila o nadležnostima i operativnim zahtjevima za takve posebne upravitelje. Tim bi se pravilima mogla isključiti mogućnost da posebni upravitelj prikuplja depozite ili druga povratna sredstva od potrošača i malih ulagatelja, ali i dopustiti da prikuplja depozite ili druga povratna sredstva samo od profesionalnih ulagatelja.

(31)

Kako bi se osigurala usklađenost s obvezama kreditnih institucija koje izdaju pokrivene obveznice te kako bi se osigurao sličan tretman i usklađenost širom Unije, od država članica trebalo bi zahtijevati da predvide administrativne sankcije i druge administrativne mjere koje su učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. Države članice također bi trebale moći predvidjeti kaznene sankcije umjesto administrativnih sankcija. Države članice koje odluče predvidjeti kaznene sankcije trebale bi obavijestiti Komisiju o relevantnim odredbama kaznenog prava.

(32)

Administrativne sankcije i druge administrativne mjere država članica trebale bi ispunjavati određene bitne zahtjeve kada je riječ o adresatima tih sankcija ili mjera, kriterijima koje treba uzimati u obzir pri njihovoj primjeni, obvezama nadležnih tijela koja provode javni nadzor pokrivenih obveznica u pogledu objavljivanja, ovlasti za izricanje sankcija i visini administrativnih novčanih kazni koje se mogu izreći. Prije donošenja odluke o izricanju administrativnih sankcija ili drugih administrativnih mjera, adresat bi trebao dobiti priliku da bude saslušan. Međutim, države članice trebale bi moći predvidjeti iznimke od prava na saslušanje kada je riječ o administrativnim mjerama koje nisu administrativne sankcije. Takve iznimke trebale bi biti ograničene na slučajeve neposredne opasnosti u kojima je potrebno hitno djelovanje kako bi se spriječili značajni gubici za treće strane, kao što su ulagatelji u pokrivene obveznice, ili kako bi se spriječila ili popravila znatna šteta za financijski sustav. U takvim bi slučajevima adresat trebao dobiti priliku da bude saslušan nakon izricanja mjere.

(33)

Od država članica trebalo bi zahtijevati da osiguraju da nadležna tijela koja provode javni nadzor pokrivenih obveznica pri utvrđivanju vrste administrativnih sankcija ili drugih administrativnih mjera i visine tih sankcija uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti kako bi se osigurala dosljedna primjena administrativnih sankcija ili drugih administrativnih mjera širom Unije. Države članice mogle bi uključiti administrativne mjere koje se odnose na produljenje roka dospijeća u okvir struktura za produljenje roka dospijeća. Ako države članice predvide takve mjere, tim bi se mjerama nadležnim tijelima moglo omogućiti da ponište produljenje roka dospijeća te bi se njima mogli utvrditi uvjeti za takvo poništenje kako bi se odgovorilo na situacije u kojima kreditna institucija produlji rok dospijeća kršeći objektivne događaje pokretače koji su utvrđeni u nacionalnom pravu ili kako bi se osigurale financijska stabilnost i zaštita ulagatelja.

(34)

Radi otkrivanja mogućih kršenja zahtjeva u pogledu izdavanja pokrivenih obveznica i njihova plasmana na tržištu, nadležna tijela koja provode javni nadzor pokrivenih obveznica trebala bi imati potrebne istražne ovlasti i učinkovite mehanizme kojima se potiče prijavljivanje mogućih ili stvarnih kršenja. Tim mehanizmima ne bi se smjela dovoditi u pitanje prava na obranu bilo koje osobe ili bilo kojeg subjekta na koje izvršavanje tih ovlasti i tih mehanizama nepovoljno utječe.

(35)

Nadležna tijela koja provode javni nadzor pokrivenih obveznica trebala bi imati i ovlast za izricanje administrativnih sankcija i donošenje drugih administrativnih mjera kako bi se osigurao najveći mogući opseg djelovanja nakon kršenja i kako bi se spriječila buduća kršenja, bez obzira na to smatraju li se takve mjere administrativnim sankcijama ili drugim administrativnim mjerama prema nacionalnom pravu. Države članice trebale bi, uz sankcije predviđene u ovoj Direktivi, moći predvidjeti dodatne sankcije.

(36)

Obilježje postojećih nacionalnih propisa o pokrivenim obveznicama jest činjenica da su te obveznice detaljno uređene na nacionalnoj razini i da izdanja i programi pokrivenih obveznica podliježu nadzoru kako bi se u svakom trenutku osigurala zaštita prava ulagatelja u pokrivene obveznice. Taj nadzor obuhvaća trajno praćenje obilježja programa, zahtjevâ u pogledu pokrića i kvalitete skupa za pokriće. Odgovarajuća razina informacija za ulagatelje o regulatornom okviru kojim je uređeno izdavanje pokrivenih obveznica bitan je element zaštite ulagatelja. Stoga je primjereno osigurati da nadležna tijela redovito objavljuju informacije o odredbama nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva te o načinu na koji provode javni nadzor pokrivenih obveznica.

(37)

Pokrivene obveznice danas se u Uniji plasiraju na tržište u nacionalnim denominacijama i s nacionalnim oznakama, od kojih su pojedine vrlo poznate, dok druge nisu. Stoga se čini primjerenim dopustiti kreditnim institucijama koje izdaju pokrivene obveznice u Uniji da pri prodaji pokrivenih obveznica i ulagateljima iz Unije i ulagateljima iz trećih zemalja upotrebljavaju posebnu oznaku „europska pokrivena obveznica”, pod uvjetom da su te pokrivene obveznice u skladu sa zahtjevima utvrđenima u ovoj Direktivi. Ako su takve pokrivene obveznice također u skladu sa zahtjevima utvrđenima u članku 129. Uredbe (EU) br. 575/2013, kreditnim institucijama trebalo bi dopustiti upotrebu oznake „europska pokrivena obveznica (Premium)”. Ta oznaka, koja upućuje na to da su ispunjeni posebni dodatni uvjeti, a što rezultira većom i dobro poznatom kvalitetom, mogla bi biti privlačna čak i u državama članicama s vrlo poznatim nacionalnim oznakama. Cilj oznaka „europska pokrivena obveznica” i „europska pokrivena obveznica (Premium)” jest ulagateljima olakšati ocjenu kvalitete pokrivenih obveznica i time povećati privlačnost tih obveznica kao instrumenta za ulaganja i u Uniji i izvan Unije. Upotreba tih dviju oznaka trebala bi, međutim, biti fakultativna te bi države članice trebale moći zadržati, usporedno s te dvije oznake, svoje nacionalne okvire denominacije i označivanja.

(38)

Komisija bi radi procjene primjene ove Direktive trebala u bliskoj suradnji s EBA-om pratiti razvoj pokrivenih obveznica u Uniji te izvješćivati Europski parlament i Vijeće o razini zaštite ulagatelja i razvoju tržišta pokrivenih obveznica. Izvješće bi se također trebalo usredotočiti na kretanja u pogledu imovine kojom je osigurano izdavanje pokrivenih obveznica. Budući da se strukture za produljenje roka dospijeća sve više upotrebljavaju, Komisija bi također trebala izvješćivati Europski parlament i Vijeće o funkcioniranju pokrivenih obveznica sa strukturama za produljenje roka dospijeća te o rizicima i koristima koji proizlaze iz izdavanja takvih pokrivenih obveznica.

(39)

Sudionici na tržištu i ostali akteri predložili su kao dodatni instrument kojim banke mogu financirati realno gospodarstvo novu vrstu financijskih instrumenata pod nazivom europske osigurane vrijednosnice (ESN-ovi), pokrivene imovinom koja je rizičnija od izloženosti prema javnom sektoru i hipotekama, a koja nije prihvatljiva imovina za pokriće u skladu s ovom Direktivom. Komisija se savjetovala s EBA-om 3. listopada 2017. radi procjene opsega u kojem bi se za ESN-ove mogla primjenjivati najbolja praksa koju je EBA definirala za tradicionalne pokrivene obveznice, odgovarajućeg tretmana rizika ESN-ova te mogućeg utjecaja izdanja ESN-ova na razine opterećenja bilanci banaka. Kao odgovor na to, EBA je 24. srpnja 2018. objavila izvješće. Usporedno s izvješćem EBA-e, Komisija je 12. listopada 2018. objavila studiju. U studiji Komisije i izvješću EBA-e zaključeno je da je potrebna daljnja procjena, primjerice regulatornog tretmana. Komisija bi stoga trebala nastaviti procjenjivati bi li zakonodavni okvir za ESN-ove bio primjeren te bi o svojim zaključcima trebala podnijeti izvješće Europskom parlamentu i Vijeću i tom izvješću prema potrebi priložiti zakonodavni prijedlog.

(40)

Danas nema odgovarajućeg sustava istovjetnosti za priznavanje, od strane Unije, pokrivenih obveznica koje su izdale kreditne institucije u trećim zemljama, osim u bonitetnom kontekstu kada se pojedinim obveznicama trećih zemalja pod određenim uvjetima odobrava povlašteni tretman u pogledu likvidnosti. Komisija bi stoga u bliskoj suradnji s EBA-om trebala procijeniti je li potrebno i relevantno uvoditi sustav istovjetnosti za izdavatelje pokrivenih obveznica iz trećih zemalja i ulagatelje u pokrivene obveznice iz trećih zemalja. Komisija bi najkasnije dvije godine nakon datuma na koji države članice moraju početi primjenjivati odredbe nacionalnog prava kojima se prenosi ova Direktiva trebala o tome podnijeti izvješće Europskom parlamentu i Vijeću, te mu prema potrebi priložiti zakonodavni prijedlog.

(41)

Obilježje pokrivenih obveznica je da njihov planirani rok dospijeća iznosi više godina. Stoga je potrebno uključiti prijelazne mjere kako bi se otklonili učinci na pokrivene obveznice izdane prije 8. srpnja 2022. Stoga bi pokrivene obveznice izdane prije tog datuma trebale i dalje biti u skladu sa zahtjevima utvrđenima u članku 52. stavku 4. Direktive 2009/65/EZ i biti izuzete od većine novih zahtjeva utvrđenih u ovoj Direktivi. Takve pokrivene obveznice trebale bi se i dalje moći nazivati pokrivenim obveznicama pod uvjetom da njihova usklađenost s člankom 52. stavkom 4. Direktive 2009/65/EZ, kako je primjenjiv na datum njihova izdavanja, te sa zahtjevima ove Direktive koji se na njih primjenjuju, podliježe nadzoru nadležnih tijela imenovanih u skladu s ovom Direktivom. Taj nadzor ne bi smio obuhvaćati zahtjeve iz ove Direktive od kojih su takve pokrivene obveznice izuzete. U pojedinim državama članicama identifikacijski brojevi ISIN ostaju duže otvoreni čime se omogućuje kontinuirano izdavanje pokrivenih obveznica pod tim identifikacijskim brojevima s ciljem povećanja opsega (veličina izdanja) te pokrivene obveznice (stalna izdanja). Prijelazne mjere trebale bi obuhvatiti stalna izdanja pokrivenih obveznica pod identifikacijskim brojevima ISIN otvorenima prije 8. srpnja 2022., podložno nizu ograničenja.

(42)

Zbog utvrđivanja jedinstvenog okvira za pokrivene obveznice trebalo bi izmijeniti opis pokrivenih obveznica u članku 52. stavku 4. Direktive 2009/65/EZ. U Direktivi 2014/59/EU pokrivene obveznice definirane su upućivanjem na članak 52. stavak 4. Direktive 2009/65/EZ. S obzirom na to da bi tu definiciju trebalo izmijeniti, trebalo bi izmijeniti i Direktivu 2014/59/EU. Nadalje, kako bi se izbjegli učinci na pokrivene obveznice izdane u skladu s člankom 52. stavkom 4. Direktive 2009/65/EZ prije 8. srpnja 2022., na te bi pokrivene obveznice do njihova roka dospijeća trebalo upućivati kao na pokrivene obveznice. Direktive 2009/65/EZ i 2014/59/EU trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti.

(43)

U skladu sa Zajedničkom političkom izjavom država članica i Komisije od 28. rujna 2011. o dokumentima s objašnjenjima (14), države članice obvezale su se da će u opravdanim slučajevima uz obavijest o svojim mjerama za prenošenje priložiti jedan ili više dokumenata u kojima se objašnjava veza između dijelova direktive i odgovarajućih dijelova nacionalnih instrumenata za prenošenje. U pogledu ove Direktive, zakonodavac smatra opravdanim dostavljanje takvih dokumenata.

(44)

S obzirom na to da cilj ove Direktive, odnosno uspostavu zajedničkog okvira za pokrivene obveznice kako bi se osiguralo da strukturne karakteristike pokrivenih obveznica širom Unije odgovaraju nižem profilu rizičnosti kojim se opravdava povlašteni tretman na razini Unije, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog potrebe za daljnjim razvojem tržišta pokrivenih obveznica i potpore prekograničnim ulaganjima u Uniji on na bolji način može ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Direktiva ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

(45)

Provedeno je savjetovanje s Europskom središnjom bankom te je ona dala mišljenje 22. kolovoza 2018.

(46)

Provedeno je savjetovanje s Europskim nadzornikom za zaštitu podataka u skladu s člankom 28. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 45/2001 Europskog parlamenta i Vijeća (15) te je on dao mišljenje 12. listopada 2018.

(47)

Kreditne institucije koje izdaju pokrivene obveznice obrađuju značajne količine osobnih podataka. Takva obrada trebala bi u svakom trenutku biti u skladu s Uredbom (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća (16). Isto tako, obrada osobnih podataka koju provodi EBA kada održava središnju bazu podataka o administrativnim sankcijama i drugim administrativnim mjerama koje su joj priopćila nacionalna nadležna tijela, kao što se zahtijeva ovom Direktivom, trebala bi se provoditi u skladu s Uredbom (EU) 2018/1725 Europskog parlamenta i Vijeća (17),