8.10.2015   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 332/8

Rapporteurs:

MM. Carmelo CEDRONE et Joost VAN IERSEL

1.1.

À la suite de six années de crise économique et financière, il semble plus difficile que jamais de prévoir l’avenir en matière sociale et économique. Étant donné les défis géopolitiques et économiques qui se présentent, seule une Union économique et monétaire solide sera à même de garantir une stabilité tournée vers l’avenir.

1.2.

L’UEM demeure fragile — comme en témoignent le diagnostic et l’analyse SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats — Points forts, points faibles, opportunités, menaces) ci-dessous. Le CESE est d’avis qu’il est nécessaire de disposer d’une gouvernance économique plus efficace et démocratique, notamment au sein de la zone euro, pour répondre aux déséquilibres persistants et instaurer un climat de confiance dans l’Europe entière.

1.3.

Le CESE sait pertinemment que des mesures décisives ne peuvent être prises du jour au lendemain; toutefois, deux éléments doivent être dûment pris en compte: a) l’Europe ne peut se permettre de tergiverser indéfiniment, et b) la première condition est de dégager un accord dans l’ensemble de la zone euro sur les principes des politiques économiques qui doivent être menées grâce à une gouvernance efficace.

1.4.

Parallèlement à la convergence économique, il est nécessaire d’instaurer la légitimité démocratique, un cadre politique solide et un sentiment partagé de communauté de destin. Il est possible, à cette fin, de mettre en œuvre des mesures concrètes dans le cadre du traité et des règles actuellement en vigueur. Mais à moyen et à long terme, il serait souhaitable qu’une révision du traité mette les dispositions institutionnelles en cohérence avec les exigences et impératifs d’une véritable Union économique et politique.

1.5.

Il est nécessaire que le Conseil européen, les gouvernements nationaux, le Parlement européen, les parlements nationaux et la Commission européenne forment un système cohérent, qui réponde aux principes de légitimité démocratique, de responsabilité et de transparence et soit capable d’agir efficacement dans l’intérêt des citoyens et des acteurs économiques.

1.6.

Il est désormais clair que le système actuel des règles qui sont à la base de l’Union européenne et, particulièrement de la zone euro, a généré de la confusion sur les plans juridique, institutionnel et démocratique. Dès lors, une nouvelle approche doit être développée. La dynamique politique et économique ne permet plus à l’Union européenne de maintenir l’architecture institutionnelle actuelle. C’est pourquoi le CESE est d’avis que l’approfondissement du processus d’intégration de la zone euro est indispensable.

1.7.

Dans cet esprit, le CESE présente une feuille de route avec les étapes suivantes:

2.1.

L’Union économique et monétaire dispose déjà d’un «acquis» très étendu. Elle a une monnaie commune et une Banque centrale; elle garantit, jusqu’à un certain point, la coordination des politiques budgétaires et économiques; elle prend des décisions contraignantes pour les États membres, ce qui limite en principe leur autonomie économique et budgétaire, impose des conditions à toute mesure de relance dans les États membres et oblige ceux-ci à entreprendre des réformes économiques et sociales.

2.2.

Ces caractéristiques font de l’UEM une fédération en devenir qui, pour l’heure, joue le rôle de «gardienne», mais n’agit pas encore de façon solidaire. Le sentiment de poursuivre un objectif commun y est plus fort qu’ailleurs et a favorisé un «espace public» de discussion. L’UEM implique un abandon de souveraineté plus important de la part des États membres, bien que sa gestion reste essentiellement sous le contrôle d’une structure technocratique.

2.3.

Cette Union doit être achevée en créant les conditions nécessaires pour permettre aux États qui en font partie, ou qui souhaitent la rejoindre, d’atteindre non seulement la stabilité, mais aussi le développement et la prospérité: il devrait être plus avantageux pour eux de faire partie de la zone euro que de rester en dehors.

2.4.

L’éclatement de la crise financière en 2008 et les événements qui s’en sont suivis, ainsi que leurs conséquences désastreuses pour l’économie réelle et la société européenne, ont constitué un coup de semonce pour tous ceux qui croyaient encore que l’architecture de l’UEM continuerait à fonctionner de manière somme toute satisfaisante et que les conséquences de cette crise promouvraient une convergence harmonieuse entre les États membres.

2.5.

Passé le premier choc, les institutions européennes ont très vite commencé à chercher des solutions à court terme aux problèmes les plus urgents. Le fait que des mécanismes aient été mis en place pour préserver l’UEM, l’euro et la zone euro est en soi un point extrêmement positif, même si certaines mesures ont aussi été prises tardivement ou s’il y a eu de graves omissions, comme l’absence de plan commun pour promouvoir la croissance et l’emploi.

2.6.

Un autre point positif est le fait que, dans des circonstances extrêmement difficiles, des mesures productives aient été prises, au moins partiellement, pour consolider l’ancrage de l’UEM. Le CESE s’est félicité de chacune de ces mesures mais en a aussi dénoncé les limites et a proposé d’autres idées plus appropriées pour lutter contre la crise.

2.7.

La crise économique et financière s’est transformée en une récession économique prolongée, assortie d’importants déséquilibres entre les économies nationales. Six ans plus tard, de nombreuses régions de l’Union européenne se trouvent dans une situation loin d’être enviable, caractérisée par une faible croissance et une crise de l’emploi. Les conséquences économiques et sociales de cette situation parlent d’elles-mêmes.

2.8.

Malgré tous les progrès accomplis, l’Union économique et monétaire reste incomplète. La situation est très complexe. En dépit de certains signes de reprise encourageants, ce sont la stagnation économique, le manque de création d’emplois et la pauvreté qui prévalent dans un certain nombre de pays, essentiellement pour diverses raisons profondément ancrées que la crise a rendues plus visibles et a accentuées: l’histoire et les traditions de gouvernance (ou l’absence de telles traditions), des parcours de croissance divergents, des structures économiques et sociales ainsi que des politiques extérieures différentes.

2.9.

Dans la zone euro, un désaccord persiste entre les tenants d’une union de stabilité, mue par la convergence économique et les réformes menées dans les États membres d’une part, et les partisans d’une union budgétaire pure et simple d’autre part. Ce désaccord s’accompagne également d’importantes divergences de vues, tant dans le monde politique qu’entre les partenaires sociaux, sur les politiques économiques qui doivent être conduites au niveau national et au niveau de l’Union.

2.10.

Les divergences qui existent dans les points de vue et les pratiques ont fini par exacerber le climat de méfiance, non seulement sur le plan politique, mais aussi dans les opinions publiques des différents États membres, aussi superficielles que puissent être les critiques mutuelles. Cette évolution s’est traduite par une prophétie autoréalisatrice — elle prive les décideurs politiques de toute marge de manœuvre potentielle et provoque des vagues d’europhobie parmi les citoyens.

2.11.

Compte tenu du fait que l’UEM est essentiellement dominée par un processus décisionnel intergouvernemental et une gestion technocratique, le manque de légitimité démocratique et de crédibilité a des conséquences graves, qui mettent aussi davantage en évidence les différences existant entre les pays partenaires.

2.12.

Cette situation n’est toutefois pas l’apanage de l’Union européenne. D’autres grands États, comme les États-Unis, la Chine, la Russie, l’Inde et le Brésil, ainsi qu’un grand nombre de pays plus petits, sont eux aussi confrontés à des difficultés analogues. Il est toutefois indéniable que l’Union européenne, et plus particulièrement la zone euro, rencontrent de grandes difficultés à éliminer les obstacles, par comparaison avec les États-Unis et le continent asiatique («l’Asie, usine du monde»).

2.13.

D’une manière générale, le CESE considère que, même si l’état dans lequel se trouve aujourd’hui l’économie européenne est le résultat d’une conjonction de facteurs divers et complexes, une gestion politique plus efficace de l’UEM pourrait, en apportant davantage de stabilité, contribuer dans une large mesure à résoudre les problèmes actuels et futurs. Dans tous les cas, une UEM plus forte est indispensable pour sauvegarder certains intérêts essentiels de l’Europe dans le monde.

2.14.

Le CESE est conscient du fait qu’une solution définitive n’est pas à portée pour l’instant et que les dynamiques, la complexité et les dilemmes actuels sont autant d’obstacles à l’établissement d’une feuille de route solide. Par ailleurs, les lacunes que l’on observe actuellement en matière institutionnelle et de gouvernance ne peuvent perdurer sur le long terme sans avoir d’effets préjudiciables sur la confiance et les performances économiques. Aussi le CESE juge-t-il inacceptables les retards, la résignation et l’absence de projet pour l’avenir.

2.15.

Le CESE considère par conséquent qu’il est impératif de mener un débat sérieux sur une architecture de l’UEM reposant sur des bases saines, ce qui implique un consensus sur des objectifs économiques et sociaux ainsi qu’une gouvernance partagée.

2.16.

Depuis le lancement de l’UEM, la question qui est au cœur du débat sur plus ou moins d’intégration européenne est celle de la souveraineté nationale. Le CESE souligne qu’il s’agit d’un paradigme erroné, dans la mesure où la souveraineté nationale s’estompe peu à peu. Dans le schéma actuel de la mondialisation, avec les défis afférents, il ne voit pas d’alternative réalisable pour ancrer de façon plus solide une souveraineté commune ou partagée dans l’Union européenne, et notamment dans la zone euro. À cette fin, un gouvernement économique ou une gouvernance économique partagée de façon solide sera indispensable. Dans le même ordre d’idées, l’avenir de l’UEM est étroitement lié à d’autres politiques «souveraines» essentielles, comme le développement de la politique de sécurité et de défense commune et d’une union de l’énergie.

4.1.1.

Dans la mesure où les défis fondamentaux de l’Union économique et monétaire impliquent un transfert substantiel de compétences nationales vers l’Union, ils sont liés à sa dimension démocratique et notamment à sa dimension parlementaire, à l’efficacité de son système de décision, au respect des principes de responsabilité et de coopération loyale, ainsi qu’à la transparence (visibilité) de son mode de fonctionnement. Pour le CESE, ces défis exigent une union politique qui rétablit et assure la participation des citoyens et l’engagement de toutes les parties prenantes à l’intégration européenne.

4.1.2.

Accomplir l’union politique est un processus qui doit se dérouler par étapes. Certaines conditions et mesures pourront être mises en place sans changement des traités de l’Union. Il y en a d’autres qui exigent nécessairement une révision des traités.

4.1.3.

Le CESE recommande que, pour des raisons de responsabilité et de coopération réciproque, les modes de participation qui existent aux niveaux nationaux soient dûment appliqués également au niveau de l’Union, notamment:

4.1.4.

Dans chaque État et dans l’ensemble de l’Union européenne, la question démocratique représente un point de faiblesse grave (il suffit de penser au rôle joué par la troïka dans le cadre de la nouvelle gouvernance économique). Le rapport entre représentants et représentés s’évapore de plus en plus, une réalité que la crise a mise en lumière. D’où la nécessité et l’urgence de s’y attacher dans le cadre du processus qui vise à parachever l’Union économique et monétaire dans ses quatre modes ou piliers d’intégration: l’union bancaire, l’union fiscale, l’union économique (qui, pour le CESE, doit comprendre l’union sociale) et, enfin, l’union politique.

4.1.5.

Pour parvenir à cette union politique, à partir des pays qui le veulent et en appliquant le principe de l’intégration différenciée, le CESE suggère de suivre en temps utile la méthode de la Convention, qui sera chargée de trouver les solutions au-delà du traité de Lisbonne. Le CESE s’engagera à élaborer des propositions pour une participation efficace de la société civile aux travaux d’une telle Convention.

4.2.1.

L’espace privilégié de la démocratie représentative au sein de l’Union économique et monétaire est celui du Parlement européen, où siègent les députés des pays qui ont adhéré à la monnaie unique ou qui se préparent à y adhérer.

4.2.2.

L’affirmation de la démocratie représentative au sein de l’UEM ne serait pas complète si le mode de prise de décisions ne tenait pas compte de la double légitimité — nationale et européenne — qui est essentielle dans le système sui generis qu’est le modèle européen.

4.2.3.

Dans ce contexte politique, il y aura une base plus favorable pour une coopération et une concertation plus étroites entre l’Eurosommet et/ou l’Eurogroupe — en l’occurrence également les pays PRE-IN, le PE et les parlements nationaux. Dans la logique du point précédent, les ministres des pays de la zone euro et ceux des pays qui veulent y adhérer pourront exercer des fonctions législatives à partager avec le PE, dans les matières qui concernent l’UEM.

4.2.4.

L’action du Conseil devrait être renforcée par les efforts des administrations nationales qui doivent se conjuguer avec ce développement, notamment par l’échange de fonctionnaires entre elles et par l’intensification des relations bilatérales.

4.2.5.

Le CESE souligne que l’élargissement du vote à la majorité qualifiée et, dans un temps déterminé, l’abolition du vote à l’unanimité, faciliteront l’approfondissement de l’intégration dans l’Union politique.

4.2.6.

Ainsi, la coopération et la concertation mieux structurées dans l’Union politique renforceront l’efficacité des politiques dans les domaines essentiels de l’UEM. L’Union dans son ensemble en tirera dûment profit.

4.2.7.

Comme indiqué dans le tableau du point 5, il y a beaucoup de choses que l’on peut faire à traité constant; pour la plus grande partie des politiques qui concernent l’UEM, l’on peut mener une coopération renforcée directement entre les pays; il serait mieux qu’on dote l’UEM d’une sorte de coopération renforcée permanente qui permettrait d’agir aussi et mieux à travers les députés européens des pays ayant adhéré à l’euro et des pays candidats.

4.2.8.

Le CESE suggère qu’il serait utile de relancer la méthode des Conseils «Jumbo» au sein de l’Eurogroupe, en ouvrant ainsi la possibilité d’un dialogue régulier entre les ministres compétents des affaires financières, économiques et sociales d’une part, et les partenaires sociaux et la société civile d’autre part.

4.3.1.

Après une période transitoire, qui devrait déboucher sur une modification du traité, un organe de gouvernance de l’UEM prendra forme. Son président devrait véritablement jouer le rôle de ministre de l’économie et des finances de la zone euro; il serait en outre vice-président adjoint de la Commission — soit une position similaire à celle du haut représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

4.3.2.

Dans le modèle sui generis européen, la Commission européenne (plus petite et efficace) continuera à jouer un rôle essentiel. La «méthode communautaire» et l’actuel droit d’initiative de la Commission ont également une importance toute particulière en vue de l’approfondissement de l’UEM. Ce rôle devrait être garanti dans l’Union politique.

4.3.3.

La Commission européenne devrait continuer à jouer un «rôle binaire» et servir de lien entre l’Union européenne et l’UEM jusqu’à la création d’un véritable organe exécutif de l’UEM. Sans préjudice de l’actuel droit d’initiative de la Commission, il convient de trouver des moyens d’associer adéquatement le PE au processus, afin de renforcer la légitimité des nouvelles propositions législatives.

4.3.4.

Le CESE suggère de nommer un président permanent de l’Eurogroupe, qui puisse mieux travailler, directement à Bruxelles, avec la Commission, le PE, les gouvernements et les parlements nationaux. Selon la méthode utilisée par le président Juncker, un vice-président de la Commission pourrait présider les réunions de l’Eurogroupe. Il/elle pourrait ainsi représenter l’UEM dans les instances internationales.

4.4.1.

Tous ces éléments devraient nous inciter plus que jamais à établir des relations plus solides et constructives avec les citoyens et à trouver les moyens de les faire participer à la vie publique. Il convient de garantir des formes de consultation robustes sur des questions spécifiques, en associant les partenaires sociaux et la société civile, en particulier dans la zone euro, dans la mesure où ces organisations jouent un rôle important dans les domaines politiques directement concernés par l’UEM et qu’elles ont souvent une influence sur le résultat des politiques au niveau national. Au niveau européen, le CESE peut jouer le rôle de facilitateur de la société civile et se charger d’associer la société civile organisée au processus décisionnel de l’Union européenne, sans préjudice du rôle des partenaires sociaux dans le dialogue social, au moyen des mesures suivantes:

5.1.

Pour réaliser les quatre unions, selon le rapport des quatre présidents, équivalentes aux quatre piliers du CESE (2), une série de matières ou de politiques peuvent se réaliser à traité constant (1re colonne du tableau ci-après). D’autres doivent être décidées ensemble, au niveau européen (zone euro), à partir d’une nouvelle méthode décisionnelle et avec de nouveaux instruments, en utilisant la coopération renforcée prévue dans le traité actuel (2e colonne du tableau) ou moyennant des modifications du traité ou, si nécessaire, un nouveau traité de l’UEM (3e colonne du tableau). Finalement, le tableau résume ces étapes et avance des propositions institutionnelles et des initiatives préparatoires relatives au pilier politique de l’UEM (quatrième colonne).

5.2.

Schéma analytique des pistes possibles pour l’achèvement de l’UEM (3)