17.6.2011   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 159/88

(1)

Le Portugal est soumis depuis quelque temps à une pression croissante des marchés financiers, générant une montée des inquiétudes relatives à la viabilité de ses finances publiques. En effet, la crise actuelle a eu des répercussions graves également sur les finances publiques, ce qui a fini par mener à une forte augmentation des primes sur la dette souveraine. À la suite de des baisses successives, par les agences de notation, de la note des obligations portugaises, le pays s’est trouvé dans l’incapacité de se refinancer à des taux compatibles avec la viabilité budgétaire à long terme. Parallèlement, le secteur bancaire, qui dépend fortement des financements extérieurs, particulièrement dans la zone euro, a progressivement perdu la possibilité de se refinancer sur le marché.

(2)

Devant ces graves perturbations économiques et financières causées par des événements exceptionnels échappant au contrôle des pouvoirs publics, le Portugal a officiellement sollicité, le 7 avril 2011, une assistance financière de l’Union européenne, des États membres dont la monnaie est l’euro et du Fonds monétaire international (ci-après dénommé «FMI»), afin de soutenir la réalisation d’un programme de mesures pour rétablir la confiance, permettre à l’économie de renouer avec une croissance durable et préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l’Union. Le 3 mai 2011, le gouvernement portugais et la mission conjointe Commission/FMI/BCE ont conclu un accord sur un programme global de trois ans pour la période allant jusqu’à la mi-2014, qui doit être détaillé dans un protocole sur les politiques économiques et financières et dans un protocole d’accord sur les conditions spécifiques à respecter en matière de politique économique. Ce programme a reçu l’appui des deux principaux partis de l’opposition.

(3)

Le projet de programme d’ajustement économique et financier (ci-après dénommé «programme») présenté par le Portugal à la Commission et au Conseil a pour but de rétablir la confiance dans les emprunts souverains et dans le secteur bancaire et de soutenir la croissance et l’emploi. Il prévoit une action ambitieuse sur trois fronts. Premièrement, des réformes structurelles approfondies et concentrées en début de période pour stimuler la croissance potentielle, créer des emplois et améliorer la compétitivité (y compris par une dévaluation fiscale). En particulier, le programme prévoit des réformes du marché du travail, du système judiciaire, des industries de réseau et des secteurs immobilier et des services, en vue de renforcer le potentiel de croissance de l’économie, de la rendre plus compétitive et de faciliter l’ajustement économique. Deuxièmement, une stratégie d’assainissement budgétaire crédible et équilibrée qui s’appuie sur des mesures budgétaires structurelles et un meilleur contrôle budgétaire des partenariats public-privé et des entreprises publiques, afin de ramener à moyen terme le ratio de la dette publique brute au PIB sur une trajectoire durablement décroissante. Les autorités sont déterminées à réduire le déficit à 3 % du PIB d’ici à 2013. Troisièmement, une stratégie pour le secteur financier fondée sur la recapitalisation et le désendettement, avec la mise en œuvre de mécanismes de marché appuyés par des dispositifs de secours afin de préserver le secteur financier des désendettements désordonnés.

(4)

Selon les projections actuelles de la Commission concernant la croissance du PIB nominal (– 1,2 % en 2011, – 0,5 % en 2012, 2,5 % en 2013 et 3,9 % en 2014), les objectifs budgétaires sont compatibles avec une évolution du ratio de la dette au PIB qui serait de 101,7 % en 2011, 107,4 % en 2012, 108,6 % en 2013 et 107,6 % en 2014. Le ratio de la dette au PIB serait donc stabilisé en 2013 et serait ensuite orienté à la baisse, dans l’hypothèse d’une poursuite de la réduction du déficit. La dynamique de la dette est influencée par plusieurs opérations hors budget, qui devraient accroître le ratio de la dette au PIB de 1,75 point de pourcentage du PIB en 2011 et de 0,75 de point de pourcentage par an de 2012 à 2014. Il s’agit notamment d’acquisitions importantes d’actifs financiers, destinées, entre autres, à recapitaliser des banques et à financer des entreprises publiques, si nécessaire, pour un montant équivalant à 0,5 % du PIB par an de 2011 à 2014. D’un autre côté, les recettes des privatisations, représentant environ 3 % du PIB par an jusqu’en 2013, devraient contribuer à la réduction de la dette.

(5)

L’évaluation réalisée par la Commission en liaison avec la Banque centrale européenne (BCE) et conjointement avec le FMI fait apparaître pour le Portugal un besoin de financement total de 78 milliards EUR (78 000 millions EUR) pour la période allant de juin 2011 à la mi-2014. Malgré l’ampleur de l’ajustement budgétaire, le déficit de financement de l’État pourrait atteindre 63 milliards EUR sur la période de mise en œuvre du programme. Cela présuppose le non-accès au marché des dettes à moyen et long terme jusqu’au premier semestre de 2013. On suppose que le Portugal pourra refinancer l’encours actuel de ses dettes à court terme, le programme prévoyant toutefois un tampon financier en cas d’écarts imprévus par rapport au scénario de base de financement de la Commission. Le Portugal est encouragé à maintenir et à ajuster ses opérations sur le marché financier, cherchant à developper l’accès au marché et la confiance. La stratégie pour le secteur financier telle qu’elle figure dans le programme prévoit de rétablir durablement la confiance dans le secteur bancaire portugais en exigeant des groupes bancaires qu’ils atteignent un ratio de fonds propres core tier 1 de 9 % fin 2011 et de 10 % fin 2012 et de le maintenir par la suite. Le programme comprend un mécanisme d’appui aux banques, d’un montant maximal de 12 milliards EUR, afin de fournir le capital nécessaire au cas où il ne serait pas possible de trouver des solutions reposant sur le marché. Dans les faits, toutefois, les besoins de financement pourraient s’avérer nettement moindres, surtout si les conditions du marché s’améliorent sensiblement et si aucune banque ne subit de pertes lourdes et imprévues durant la période couverte par le programme.

(6)

Le programme serait financé par des contributions provenant de sources externes. L’assistance de l’Union au Portugal se monterait à 52 milliards EUR maximum provenant du mécanisme européen de stabilisation financière (ci-après dénommé «MESF») établi par le règlement (UE) no 407/2010 et du Fonds européen de stabilité financière. En outre, le Portugal a demandé au FMI un prêt de 23,742 milliards de DTS (soit environ 26 milliards EUR au taux de change du 5 mai 2011) au titre du mécanisme élargi de crédit. Le soutien du MESF doit être soumis à des modalités et conditions analogues à celles du FMI. L’assistance financière de l’Union devrait être gérée par la Commission.

(7)

Le Conseil devrait régulièrement contrôler la mise en œuvre des mesures de politique économique par le Portugal.

(8)

Les conditions spécifiques en matière de politique économique convenues avec le Portugal devraient faire l’objet d’un protocole d’accord sur les conditions spécifiques en matière de politique économique (ci-après dénommé «protocole d’accord»). Les modalités financières devraient être détaillées dans une convention de prêt.

(9)

Il convient que la Commission, en liaison avec la BCE, vérifie à intervalles réguliers, au moyen de missions et de rapports périodiques établis par les autorités portugaises, que les conditions en matière de politique économique dont est assortie l’assistance financière sont bien respectées.

(10)

Il convient que pendant toute la durée de mise en œuvre du programme, la Commission fournisse des conseils supplémentaires en matière de politique et une assistance technique dans des domaines spécifiques.

(11)

Les opérations que l’assistance financière de l’Union contribue à financer doivent être compatibles avec les politiques de l’Union et respecter sa législation. Les interventions en faveur d’établissements financiers doivent être menées conformément aux règles de concurrence de l’Union.

(12)

L’assistance devrait être fournie pour contribuer à la réussite de la mise en œuvre du programme,

a)

le Portugal met pleinement en œuvre les mesures d’assainissement budgétaire prévues dans le budget 2011, qui se montent à environ 9 milliards EUR, ainsi que les mesures supplémentaires introduites avant mai 2011, qui se montent à plus de 400 millions EUR. Ces mesures visent à réduire le déficit public conformément au calendrier visé au paragraphe 3. Les mesures en matière de recettes prévues dans le budget 2011, qui se montent à 3,4 milliards EUR, sont complétées par une augmentation des recettes des cotisations sociales, via des inspections plus strictes et une obligation de cotiser pour les stagiaires. Outre les mesures en matière de dépenses prévues dans le budget 2011, des mesures supplémentaires sont mises en œuvre, notamment des économies dans le secteur de la santé, une baisse des subventions pour les entreprises publiques et des réductions de transferts sociaux;

b)

le Portugal adopte des mesures pour renforcer une stratégie budgétaire crédible et renforcer le cadre budgétaire. Le Portugal met pleinement en œuvre les mesures prévues par la nouvelle loi-cadre budgétaire, qui prévoit notamment la mise en œuvre d’un cadre budgétaire de moyen terme, l’élaboration d’une analyse approfondie de la stratégie budgétaire et l’instauration d’un conseil budgétaire indépendant. Les cadres de financement local et régional sont alignés sur la nouvelle loi-cadre budgétaire. Le Portugal améliore l’information sur les finances publiques et leur surveillance, en particulier des arriérés. Le Portugal analyse systématiquement et régulièrement les risques budgétaires dans le cadre de sa procédure budgétaire, y compris ceux découlant des partenariats public-privé et des entreprises publiques;

c)

le Portugal adopte une première série de mesures visant à améliorer le fonctionnement du marché du travail en limitant les indemnités de licenciement et en autorisant un assouplissement des horaires de travail;

d)

dans le secteur de l’énergie, le Portugal prend des mesures visant à faciliter l’entrée sur le marché et à promouvoir la mise en place d’un marché ibérique du gaz, et réexamine les systèmes d’aide et de compensation pour la production d’électricité. Pour les autres industries de réseau et notamment les transports, les télécommunications et les services postaux, le Portugal adopte des mesures supplémentaires qui favorisent la concurrence et la flexibilité;

e)

le Portugal prend d’urgence des mesures visant à renforcer la concurrence et la capacité d’ajustement de l’économie. Ces mesures consistent notamment à abolir les droits spéciaux détenus par l’État à l’égard de sociétés, à réviser le droit de la concurrence afin de le rendre plus efficace et à réduire les exigences en matière d’établissement et de prestation trnsfrontalière de services;

f)

le Portugal améliore les pratiques et les règles en matière de marchés publics afin de contribuer à la mise en place d’un environnement économique plus concurrentiel et de rendre les dépenses publiques plus efficaces.

a)

Le budget 2012 prévoit un recalibrage, sans effet sur le budget, du système fiscal, visant à réduire les coûts de main-d’œuvre et à renforcer la compétitivité.

b)

Le budget pour 2012 comprend des mesures d’assainissement budgétaire qui se montent à au moins 5,1 milliards EUR et qui visent à réduire le déficit public selon le calendrier visé à l’article 3, paragraphe 3.

c)

Le budget prévoit une réduction des dépenses, en 2012, d’au moins 3,5 milliards EUR, en ce compris: une réorganisation globale de l’administration centrale; l’élimination des doubles emplois et des autres sources d’inefficience; des baisses de dépenses dans le domaine de l’éducation et de la santé; de moindres transferts aux autorités régionales et locales; une réduction des effectifs du secteur public; des ajustements des retraites; et une réduction des dépenses d’investissement et d’autres dépenses, comme prévu dans le programme.

d)

En ce qui concerne les recettes, le budget prévoit notamment les mesures suivantes, représentant au total environ 1,5 milliard EUR en année pleine: un élargissement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu par une réduction des déductions fiscales et une limitation des régimes spéciaux; une convergence entre les déductions fiscales appliquées aux retraites et celles appliquées aux revenus du travail; une modification de la fiscalité immobilière réduisant fortement les exonérations; un élargissement de l’assiette de la TVA par une réduction des exonérations et par une réorganisation des catégories de biens et de services soumises aux taux réduit, normal et majoré; et une augmentation des accises. Ces mesures sont complétées par des actions visant à lutter contre l’évasion fiscale, la fraude et l’économie informelle.

e)

Le Portugal met en place un cadre juridique et institutionnel renforcé pour l’évaluation des risques budgétaires avant la conclusion de partenariats public-privé. De manière analogue, le Portugal adopte une loi régissant la création et le fonctionnement des entreprises publiques aux niveaux central, régional et local. Le Portugal ne conclut aucun nouveau partenariat public-privé et ne crée aucune nouvelle entreprise publique tant que la nouvelle structure juridique n’est pas en place.

f)

L’administration publique locale au Portugal est actuellement composée de 308 municipalités et de 4 259 communes. Le Portugal developpe un plan de consolidation pour réorganiser et réduire significativement le nombre de ces entités. Ces modifications entreront en vigueur au début du prochain cycle électoral local.

g)

Le Portugal modernise son administration fiscale en créant une entité unique, en réduisant le nombre de bureaux municipaux et en supprimant les derniers goulets d’étranglement du système de recours en matière fiscale.

h)

Le Portugal met en place une législation réformant le système d’assurance chômage, notamment en limitant à dix-huit mois la durée maximale des prestations de l’assurance chômage, en plafonnant ces prestations à 2,5 fois l’indice d’appui social, en réduisant les prestations sur la période de chômage, en abaissant la durée minimale de cotisation et par une extension à certaines catégories de travailleurs indépendants. Les politiques d’intervention sur le marché du travail sont renforcées après une analyse des pratiques actuelles et la conclusion d’un accord sur un plan d’action.

i)

Le système des indemnités de licenciement est harmonisé par rapport à celui d’autres États membres de l’Union européenne, sur la base des stipulations du protocole d’accord.

j)

La réglementation du paiement des heures supplémentaires est assouplie et une plus grande flexibilité des dispositions en matière d’horaires de travail est introduite, conformément au protocole d’accord.

k)

Le Portugal encourage une évolution des salaires compatible avec les objectifs de création d’emplois et de renforcement de la compétitivité des entreprises, en vue de corriger les déséquilibres macroéconomiques. Le salaire minimum n’est augmenté que si l’évolution de la situation économique et du marché du travail le justifie. Des mesures sont adoptées pour remédier aux faiblesses des systèmes de négociation des salaires, notamment une législation redéfinissant les critères et les modalités de l’extension des conventions collectives et facilitant les accords au niveau de l’entreprise.

l)

Il est élaboré un plan d’action pour améliorer la qualité de l’enseignement secondaire et professionnel.

m)

Le fonctionnement du système judiciaire est amélioré par la mise en œuvre des mesures proposées dans le cadre de la réforme judiciaire et par la résolution et l’audit des affaires pendantes, afin de définir des mesures permettant de résorber l’engorgement des tribunaux et de promouvoir le recours à des mécanismes de règlement alternatifs.

n)

Le cadre en matière de concurrence est amélioré par un renforcement de l’indépendance et des ressources des autorités nationales de réglementation. Les services professionnels sont libéralisés par l’amélioration du cadre de qualification professionnelle et la suppression des restrictions d’accès aux professions réglementées.

o)

Les tarifs réglementés sur les marchés de détail de l’électricité et du gaz sont supprimés.

a)

Le budget pour 2013 comprend des mesures d’assainissement budgétaire qui se montent à au moins 3,2 milliards EUR et qui visent à réduire le déficit public selon le calendrier visé à l’article 3, paragraphe 3. Le budget prévoit en particulier, pour 2013, une réduction des dépenses d’au moins 2,5 milliards EUR, en ce compris: une réduction des dépenses de l’administration centrale, de l’éducation et de la santé; de moindres transferts aux autorités régionales et locales; une réduction des effectifs du secteur public; et une réduction des coûts occasionnés par les entreprises publiques.

b)

Le budget comprend, en matière de recettes, des mesures prévoyant notamment un nouvel élargissement de l’assiette de l’impôt sur les sociétés et sur le revenu, une augmentation des accises et des modifications dans la fiscalité de l’immobilier, représentant près de 0,8 milliard EUR de recettes supplémentaires. Le Portugal améliore l’environnement des entreprises en réduisant la charge administrative par l’extension à tous les secteurs de l’économie des mesures de simplification (guichets uniques et projets sans autorisation préalable); et en réduisant les contraintes subies par les PME en matière de crédit, notamment en mettant en œuvre la directive 2011/7/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (2).

c)

Le Portugal met fin à l’engorgement judiciaire.

a)

modifie la législation en vue de faciliter l’émission d’obligations bancaires garanties par l’État, d’un montant approprié conformément au protocole d’accord;

b)

adopte, d’ici la fin mai 2011, les exigences règlementaires nécessaires relatives à une augmentation du ratio minimal de fonds propres core tier 1, celui-ci passant à 9 % à la fin de 2011 et à 10 % à la fin de 2012 (et doit être maintenu par la suite);

c)

garantit que les banques, d’ici la fin juin 2011, établissent des plans de financement à moyen terme spécifiques à chaque institution afin de parvenir à une position de financement stable fondée sur le marché, en ligne avec l’objectif périodique relatif aux ratios d’endettement établis par la Banque du Portugal et par la BCE. La faisabilité de ces plans de financement et de leurs implications sur les ratios d’endettement sera examinée par la Banque du Portugal et la BCE en consultation avec la Commission et le personnel du FMI, sur une base trimestrielle;

d)

indique des objectifs périodiques clairs en matière de ratios d’endettement des banques, et renforce en 2011 le cadre d’évaluation de la solvabilité et du désendettement;

e)

veille à ce que la banque d’État Caixa Geral de Depósitos soit rationalisée afin que sa composante bancaire principale soit recapitalisée de manière adéquate, et lance la vente accélérée de Banco Português de Negócios. À cette fin, le Portugal soumet un nouveau plan à la Commission, pour approbation au regard des règles régissant le contrôle des aides d’État;

f)

modifie, d’ici à la fin 2011, sa législation en matière d’intervention précoce et de résolution des défaillances de banques, ainsi qu’en matière de fonds de garantie des dépôts et de fonds de garantie des établissements de crédit agricole mutuel, en vue de protéger les déposants et de faciliter les restructurations. Ces fonds conservent la capacité de financer la résolution des défaillances des institutions financières en détresse mais pas de les recapitaliser. Ces financements sont plafonnés au montant des dépôts garantis qui auraient dû être payés en cas de liquidation et sont admissibles que s’ils ne portent pas préjudice à la capacité de ces fonds d’accomplir leur fonction première;

g)

modifier, d’ici à la fin 2011, la loi sur l’insolvabilité afin que les dépositaires disposant d’une garantie et/ou les fonds (directement ou par subrogation) bénéficient d’un rang prioritaire par rapport aux créanciers ne disposant pas d’une garantie en ce qui concerne les avoirs de l’institution de crédit insolvable et pour mieux soutenir le sauvetage efficace des entreprises viables;

h)

entreprend d’encourager les investisseurs privés à maintenir leurs expositions globales aux risques sur une base volontaire.