(1)

L’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil (3) prévoit des exigences très générales applicables aux caractéristiques structurelles des obligations garanties. Ces exigences se limitent à la nécessité de faire en sorte que les obligations garanties soient émises par un établissement de crédit qui a son siège statutaire dans un État membre et soient soumises à une surveillance publique spécifique et à un mécanisme de double recours. Les cadres nationaux relatifs aux obligations garanties abordent ces questions tout en les réglementant de manière beaucoup plus détaillée. Ces cadres nationaux contiennent également d’autres dispositions structurelles, en particulier des règles concernant la composition du panier de couverture, les critères d’éligibilité des actifs, la possibilité de regrouper des actifs, les obligations en matière de transparence et de communication d’informations, et des règles relatives à l’atténuation du risque de liquidité. Les approches de la réglementation varient également sur le fond d’un État membre à l’autre. Plusieurs États membres ne disposent d’aucun cadre national spécifique pour les obligations garanties. En conséquence, les principales caractéristiques structurelles que les obligations garanties émises dans l’Union doivent respecter ne sont pas encore définies dans le droit de l’Union.

(2)

L’article 129 du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (4) ajoute d’autres exigences à celles visées à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE, en vue de l’obtention d’un traitement préférentiel en matière d’exigences de fonds propres qui permet aux établissements de crédit investissant dans des obligations garanties de détenir moins de fonds propres que lorsqu’ils investissent dans d’autres actifs. Bien que ces exigences supplémentaires renforcent le degré d’harmonisation des obligations garanties dans l’Union, elles ont pour objectif spécifique de définir les conditions à satisfaire afin que les investisseurs en obligations garanties bénéficient d’un tel traitement préférentiel et elles ne sont pas applicables hors du cadre du règlement (UE) no 575/2013.

(3)

D’autres actes juridiques de l’Union, comme les règlements délégués (UE) 2015/35 (5) et (UE) 2015/61 (6) de la Commission et la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil (7), renvoient également à la définition établie dans la directive 2009/65/CE comme étant la référence pour identifier les obligations garanties qui bénéficient du traitement préférentiel accordé aux investisseurs en obligations garanties par ces actes. Les libellés de ces actes diffèrent toutefois selon l’objectif et le sujet abordé et il n’existe donc pas d’usage cohérent du terme «obligation garantie».

(4)

Dans l’ensemble, le traitement des obligations garanties peut être considéré comme harmonisé pour ce qui est des conditions d’investissement dans ce type d’obligations. On constate toutefois une absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union en ce qui concerne les conditions d’émission des obligations garanties, ce qui a plusieurs conséquences. Premièrement, le traitement préférentiel est accordé dans les mêmes conditions à des instruments dont la nature ainsi que le niveau de risque et de protection des investisseurs peuvent différer. Deuxièmement, des différences entre les cadres nationaux ou l’absence d’un tel cadre, et l’absence de définition arrêtée d’un commun accord du terme «obligation garantie», pourraient faire obstacle au développement d’un marché unique véritablement intégré pour les obligations garanties. Troisièmement, les disparités entre les règles nationales en ce qui concerne les garanties pourraient engendrer des risques pour la stabilité financière étant donné que des obligations garanties assorties de degrés divers de protection de l’investisseur peuvent être achetées dans l’ensemble de l’Union et bénéficier du traitement préférentiel prévu par le règlement (UE) no 575/2013 et d’autres actes juridiques de l’Union.

(5)

Harmoniser certains aspects des cadres nationaux fondés sur certaines bonnes pratiques devrait donc garantir le développement harmonieux et constant de marchés d’obligations garanties qui fonctionnent bien dans l’Union et limiter les risques et vulnérabilités potentiels pour la stabilité financière. Une telle harmonisation fondée sur des principes devrait permettre d’établir une base commune pour l’émission de l’ensemble des obligations garanties dans l’Union. L’harmonisation exige de tous les États membres qu’ils mettent en place des cadres pour les obligations garanties, ce qui devrait également faciliter le développement des marchés des obligations garanties dans les États membres où il n’y en a aucun. Un tel marché offrirait une source de financement stable aux établissements de crédit, qui seraient ainsi mieux placés pour proposer des prêts hypothécaires abordables aux consommateurs et aux entreprises et des investissements alternatifs sûrs aux investisseurs.

(6)

Dans sa recommandation du 20 décembre 2012 sur le financement des institutions de crédit (8), le Comité européen du risque systémique (CERS) invitait les autorités nationales compétentes et l’Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) (ABE), instituée par le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil (9), à définir les meilleures pratiques relatives aux obligations garanties et à encourager l’harmonisation des cadres nationaux. Il recommandait également à l’ABE de coordonner les mesures prises par les autorités nationales compétentes, notamment en ce qui concerne la qualité et la ségrégation des paniers de couverture, la protection des obligations garanties en cas de faillite, les risques d’actifs et de passifs affectant les paniers de couverture et la communication de la composition des paniers de couverture. Dans sa recommandation, le CERS appelait également l’ABE à suivre pendant deux ans le fonctionnement du marché des obligations garanties par référence aux meilleures pratiques qu’elle avait recensées, afin d’évaluer la nécessité d’une action législative et de faire rapport en conséquence au CERS et à la Commission.

(7)

En décembre 2013, la Commission a demandé l’avis de l’ABE conformément à l’article 503, paragraphe 1, du règlement (UE) no 575/2013.

(8)

Dans le rapport accompagnant son avis du 1er juillet 2014 en réponse à la recommandation du CERS du 20 décembre 2012 et à la demande d’avis de la Commission de décembre 2013, l’ABE a recommandé un renforcement de la convergence des cadres juridiques, réglementaires et de surveillance nationaux relatifs aux obligations garanties, de manière à soutenir davantage un traitement préférentiel unique dans la pondération des risques qui s’appliquerait aux obligations garanties dans l’Union.

(9)

Comme préconisé par le CERS, l’ABE a suivi pendant deux ans le fonctionnement du marché des obligations garanties par référence aux meilleures pratiques visées par cette recommandation. Sur la base de ce suivi, l’ABE a transmis un second avis et un second rapport sur les obligations garanties au CERS, au Conseil et à la Commission le 20 décembre 2016 (10). Ce rapport concluait qu’une harmonisation accrue est nécessaire pour parvenir à des définitions plus cohérentes et à un traitement réglementaire des obligations garanties plus cohérent dans l’Union. Le rapport concluait en outre qu’une telle harmonisation devait reposer sur le bon fonctionnement des marchés existants dans certains États membres.

(10)

Les obligations garanties sont habituellement émises par des établissements de crédit. La finalité même des obligations garanties est de permettre le financement de prêts, et l’une des principales activités des établissements de crédit est l’octroi de prêts à grande échelle. En conséquence, pour que les obligations garanties bénéficient d’un traitement préférentiel en vertu du droit, elles doivent être émises par des établissements de crédit.

(11)

Le fait de réserver l’émission des obligations garanties aux établissements de crédit garantit que l’émetteur dispose des connaissances nécessaires pour gérer le risque de crédit associé aux prêts du panier de couverture. Il garantit également que l’émetteur est soumis à des exigences de fonds propres qui protègent les investisseurs à l’aide du mécanisme de double recours, lequel confère à l’investisseur et à la contrepartie d’un contrat dérivé une créance à la fois sur l’émetteur des obligations garanties et sur les actifs de couverture. Le fait de limiter l’émission des obligations garanties aux établissements de crédit garantit donc que les obligations garanties restent un outil de financement sûr et efficace, contribuant ainsi à la protection des investisseurs et à la stabilité financière, qui sont des objectifs de politique publique importants et d’intérêt général. Cela concorde également avec l’approche des marchés nationaux fonctionnant bien sur lesquels seuls les établissements de crédit sont autorisés à émettre des obligations garanties.

(12)

Il est donc judicieux que seuls les établissements de crédit tels que définis à l’article 4, paragraphe 1, point 1, du règlement (UE) no 575/2013 soient autorisés à émettre des obligations garanties en vertu du droit de l’Union. Les établissements de crédit hypothécaire spécialisés se caractérisent par le fait qu’ils ne reçoivent pas de dépôts mais d’autres fonds remboursables du public; ils correspondent dès lors à la définition d’un «établissement de crédit» telle qu’établie par le règlement (UE) no 575/2013. Sans préjudice des activités accessoires autorisées au titre du droit national applicable, les établissements de crédit hypothécaire spécialisés sont des établissements qui octroient exclusivement des crédits hypothécaires et des crédits au secteur public, y compris le financement de prêts achetés à d’autres établissements de crédit. La présente directive vise principalement à réglementer les conditions auxquelles les établissements de crédit peuvent émettre des obligations garanties en tant qu’outil de financement, en définissant les exigences liées aux produits et en établissant la surveillance spécifique à laquelle ces établissements de crédit sont soumis afin de garantir un haut niveau de protection des investisseurs.

(13)

Le mécanisme de double recours est un concept et élément essentiel de nombreux cadres nationaux existants relatifs aux obligations garanties. Il constitue également une caractéristique essentielle des obligations garanties telles que définies à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE. Il convient donc de préciser ce concept, de sorte que les investisseurs et les contreparties de contrats dérivés de l’ensemble de l’Union puissent faire valoir, à des conditions harmonisées, une créance à la fois sur l’émetteur des obligations garanties et sur les actifs de couverture.

(14)

La protection en cas de faillite devrait également être une caractéristique essentielle des obligations garanties, afin que les investisseurs en obligations garanties puissent être remboursés à l’échéance de l’obligation. Une accélération automatique du remboursement en cas d’insolvabilité ou de résolution de l’émetteur peut affecter le rang des investisseurs en obligations garanties. Il importe donc de veiller à ce que ceux-ci soient remboursés conformément au calendrier contractuel, même en cas d’insolvabilité ou de résolution. La protection en cas de faillite est ainsi directement liée au mécanisme de double recours et devrait donc aussi être une caractéristique essentielle du cadre relatif aux obligations garanties.

(15)

Une autre caractéristique essentielle des cadres nationaux existants relatifs aux obligations garanties réside dans l’exigence que les actifs de couverture soient de très haute qualité afin de garantir la solidité du panier de couverture. Les actifs de couverture se caractérisent par des éléments spécifiques relatifs aux créances et aux actifs utilisés comme sûreté garantissant ces actifs de couverture. Il convient donc de définir les critères généraux de qualité des actifs de couverture éligibles.

(16)

Les actifs visés à l’article 129, paragraphe 1, du règlement (UE) no 575/2013 devraient être des actifs de couverture éligibles dans un cadre d’obligations garanties. Les actifs de couverture qui ne sont plus conformes aux exigences énoncées à l’article 129, paragraphe 1, dudit règlement devraient continuer à être des actifs de couverture éligibles au titre de l’article 6, paragraphe 1, point b), de la présente directive, pour autant qu’ils satisfassent aux exigences de la présente directive. D’autres actifs de couverture d’un haut niveau de qualité similaire pourraient aussi être éligibles au titre de la présente directive, pour autant qu’ils satisfassent aux exigences de la présente directive, notamment celles relatives aux actifs utilisés comme sûreté garantissant la créance. En ce qui concerne les actifs physiques utilisés comme sûreté, il convient de consigner leur propriété dans un registre public afin d’en assurer le caractère exécutoire. En l’absence de registre public, les États membres devraient être en mesure de fournir une autre forme de certification de la propriété et des créances qui soit comparable à celle qu’assure l’inscription dans les registres publics de l’actif physique grevé. Lorsque les États membres recourent ainsi à une autre forme de certification, ils devraient également mettre en place une procédure permettant d’apporter des changements à la consignation de la propriété et des créances. Les expositions sur les établissements de crédit devraient être considérées comme des actifs de couverture éligibles au titre de l’article 6, paragraphe 1, point a) ou b), de la présente directive, selon qu’elles répondent ou non aux exigences de l’article 129 du règlement (UE) no 575/2013. Les expositions sur les entreprises d’assurance devraient également être considérées comme des actifs de couverture éligibles au titre de l’article 6, paragraphe 1, point b), de la présente directive. Les prêts consentis à des entreprises publiques telles que définies à l’article 2, point b), de la directive 2006/111/CE de la Commission (11) ou garantis par celles‐ci peuvent être des actifs de couverture éligibles, pour autant que les entreprises publiques fournissent des services publics essentiels à la pérennité d’activités sociétales critiques.

En outre, de telles entreprises publiques devraient fournir leurs services en vertu d’une concession ou d’une autorisation d’une autorité publique, être soumises à la surveillance publique et avoir des capacités de génération de revenus suffisantes pour assurer leur solvabilité. Lorsque les États membres décident, dans leur cadre national, d’autoriser des actifs sous la forme de prêts consentis à des entreprises publiques ou garantis par celles‐ci, ils devraient tenir dûment compte des retombées possibles sur la concurrence de l’autorisation de ces actifs. Indépendamment de leur propriété, les établissements de crédit et les entreprises d’assurance ne devraient pas être considérés comme des entreprises publiques. Par ailleurs, les États membres devraient être libres, dans leurs cadres nationaux, d’exclure certains actifs du panier de couverture. Pour permettre aux investisseurs en obligations garanties de mieux évaluer le risque d’un programme d’obligations garanties, les États membres devraient également mettre en place des règles concernant la diversification des risques par rapport à la granularité et à la concentration matérielle, concernant le nombre de prêts ou d’expositions dans le panier de couverture et le nombre de contreparties. Les États membres devraient pouvoir décider du niveau approprié de granularité et de concentration matérielle exigé en vertu de leur droit national.

(17)

Les obligations garanties présentent des caractéristiques structurelles spécifiques qui visent à protéger les investisseurs à tout moment. Ces caractéristiques comprennent l’exigence permettant aux investisseurs en obligations garanties de faire valoir une créance non seulement sur l’émetteur mais également sur les actifs du panier de couverture. Ces exigences structurelles liées aux produits diffèrent des exigences prudentielles applicables à un établissement de crédit émetteur d’obligations garanties. Les premières citées ne devraient pas avoir pour finalité de garantir la santé prudentielle de l’établissement émetteur, mais bien de protéger les investisseurs en appliquant des exigences spécifiques à l’obligation garantie proprement dite. Outre l’exigence spécifique d’un recours à des actifs de couverture de haute qualité, il y a également lieu de réglementer les exigences générales relatives aux caractéristiques du panier de couverture afin de renforcer encore la protection des investisseurs. Ces exigences devraient inclure des règles spécifiques qui visent à protéger le panier de couverture, par exemple des règles concernant la ségrégation des actifs de couverture. La ségrégation peut s’opérer de différentes manières, par exemple au bilan, au moyen d’une entité ad hoc ou selon d’autres modalités. Cependant, l’objectif de la ségrégation des actifs de couverture est de les mettre hors de la portée juridique des créanciers autres que les investisseurs en obligations garanties.

(18)

La localisation des actifs utilisés comme sûreté devrait également être réglementée afin de garantir la réalisation des droits des investisseurs. Il est également important pour les États membres d’établir des règles concernant la composition du panier de couverture. En outre, les exigences en matière de couverture devraient être précisées dans la présente directive, sans préjudice du droit des États membres d’autoriser des moyens différents d’atténuer, par exemple, le risque de change et le risque de taux d’intérêt. Le calcul de la couverture et les conditions auxquelles des contrats dérivés peuvent être inclus dans le panier de couverture devraient également être définis, de sorte que les paniers de couverture soient soumis à des normes communes de haute qualité dans l’ensemble de l’Union. Le calcul de la couverture devrait suivre le principe du nominal pour le principal. Les États membres devraient avoir la faculté d’utiliser une méthode de calcul autre que le principe du nominal pour autant que cette autre méthode soit plus prudente, à savoir qu’elle n’entraîne pas un taux de couverture plus élevé - les actifs de couverture constituant le numérateur et les passifs d’obligations garanties constituant le dénominateur. Les États membres devraient avoir la faculté d’exiger, pour les obligations garanties émises par des établissements de crédit situés dans l’État membre concerné, un niveau de surnantissement qui soit plus élevé que l’exigence de couverture établie dans la présente directive.

(19)

Un certain nombre d’États membres exigent déjà qu’un contrôleur du panier de couverture exerce certaines tâches liées à la qualité des actifs éligibles et assure le respect des exigences nationales en matière de couverture. Il est donc important, pour harmoniser le traitement des obligations garanties dans l’ensemble de l’Union, que les tâches et responsabilités du contrôleur du panier de couverture, lorsqu’un tel contrôleur est exigé par le cadre national, soient clairement définies. L’existence d’un contrôleur du panier de couverture ne dispense pas les autorités nationales compétentes de leurs responsabilités en matière de surveillance publique des obligations garanties, en particulier en ce qui concerne le respect des exigences établies dans les dispositions de droit national transposant la présente directive.

(20)

L’article 129 du règlement (UE) no 575/2013 énonce un certain nombre de conditions que doivent remplir les obligations garanties par des organismes de titrisation. L’une de ces conditions porte sur la mesure dans laquelle ce type d’actif de couverture peut être utilisé et limite l’utilisation de telles structures à 10 % de l’encours des obligations garanties. Les autorités compétentes peuvent lever cette condition conformément au règlement (UE) no 575/2013. Dans son réexamen de la pertinence de cette dérogation, la Commission a conclu que la possibilité de recourir à des instruments de titrisation ou à des obligations garanties en tant qu’actifs de couverture pour l’émission d’obligations garanties ne devrait être autorisée que pour d’autres obligations garanties (on parle de «structures de regroupement d’obligations garanties intragroupe»), et sans limites quant au niveau d’encours des obligations garanties. Pour garantir un niveau optimal de transparence, les paniers de couverture pour les obligations garanties destinées aux investisseurs en dehors du groupe ne devraient pas contenir d’obligations garanties émises par différents établissements de crédit au sein du même groupe. Par ailleurs, étant donné que le recours aux structures de regroupement d’obligations garanties intragroupe prévoit une dérogation aux limites des expositions sur des établissements de crédit qui sont fixées à l’article 129 du règlement (UE) no 575/2013, il convient d’exiger que les obligations garanties émises au sein du même groupe et les obligations garanties destinées aux investisseurs en dehors du groupe relèvent du premier échelon de qualité de crédit lors de leur émission ou, en cas de changement ultérieur de l’échelon de qualité de crédit et sous réserve de l’approbation des autorités compétentes, du deuxième échelon de qualité de crédit. Lorsque les obligations garanties émises à l’intérieur du groupe ou les obligations garanties destinées aux investisseurs en dehors du groupe cessent de satisfaire à cette exigence, les obligations garanties émises à l’intérieur du groupe ne relèvent plus des actifs éligibles au titre de l’article 129 du règlement (UE) no 575/2013 et, en conséquence, les obligations garanties destinées aux investisseurs en dehors du groupe du panier de couverture concerné ne bénéficient pas de la dérogation visée à l’article 129, paragraphe 1, point b), dudit règlement.

Cependant, lorsque ces obligations garanties émises à l’intérieur du groupe ne satisfont plus à l’exigence d’échelon de qualité de crédit concernée, elles devraient constituer des actifs de couverture éligibles aux fins de la présente directive, pour autant qu’elles satisfassent à toutes les exigences de la présente directive, et les obligations garanties destinées aux investisseurs en dehors du groupe que garantissent ces obligations garanties émises à l’intérieur du groupe ou d’autres actifs conformes à la présente directive devraient donc également être en mesure d’utiliser le label «obligation garantie européenne». Les États membres devraient avoir la possibilité d’autoriser le recours à de telles structures. Il en résulte que, pour que cette possibilité soit effectivement à la disposition des établissements de crédit appartenant à un groupe présent dans différents États membres, il y a lieu que tous les États membres concernés aient fait usage de cette possibilité et transposé la disposition concernée dans leur droit.

(21)

Les établissements de crédit de petite taille rencontrent des difficultés lorsqu’ils émettent des obligations garanties, car la création d’un programme d’obligations garanties engendre souvent des coûts initiaux élevés. La liquidité est aussi particulièrement importante sur les marchés des obligations garanties et est déterminée dans une large mesure par le niveau d’encours des obligations garanties. Il convient donc de prévoir la possibilité d’un financement conjoint par deux ou plusieurs établissements de crédit, afin que les établissements de crédit de plus petite taille puissent émettre des obligations garanties. Plusieurs établissements de crédit pourraient ainsi regrouper des actifs de couverture afin qu’ils soient utilisés comme actifs de couverture pour des obligations garanties émises par un seul établissement de crédit et l’émission d’obligations garanties dans les États membres où il n’y a actuellement pas de marché d’obligations garanties bien développé serait facilitée. Les exigences applicables au recours aux accords de financement conjoint devraient faire en sorte que les actifs de couverture qui sont vendus ou, lorsqu’un État membre a autorisé cette option, transférés au moyen d’un contrat de garantie financière visé par la directive 2002/47/CE du Parlement européen et du Conseil (12) aux établissements de crédit émetteurs répondent aux exigences d’éligibilité et de ségrégation des actifs de couverture établies par le droit de l’Union.

(22)

La transparence du panier de couverture servant de sûreté pour les obligations garanties constitue un élément essentiel de ce type d’instrument financier, car elle renforce la comparabilité et permet à l’investisseur de procéder à l’évaluation requise des risques. Le droit de l’Union comporte des règles relatives à l’établissement, à l’approbation et à la diffusion du prospectus à publier en cas d’offre au public de valeurs mobilières ou en vue de l’admission de valeurs mobilières à la négociation sur un marché réglementé situé ou opérant sur le territoire d’un État membre. Plusieurs initiatives concernant les informations à communiquer aux investisseurs en obligations garanties, qui complètent ledit droit de l’Union, ont été élaborées au fil du temps par les législateurs nationaux et les acteurs du marché. Il est toutefois nécessaire de spécifier dans le droit de l’Union le niveau d’information commun minimum auquel l’investisseur devrait avoir accès avant ou lors de l’achat des obligations garanties. Les États membres devraient être autorisés à compléter ces exigences minimales par d’autres dispositions.

(23)

Un élément clé pour garantir la protection des investisseurs en obligations garanties consiste à atténuer le risque de liquidité de l’instrument. Cet élément est crucial pour garantir le remboursement en temps voulu des passifs liés à l’obligation garantie. Il convient donc d’introduire un coussin de liquidité dans le panier de couverture afin de pouvoir faire face aux risques de pénurie de liquidité, tels que les asymétries d’échéances et de taux d’intérêt, les interruptions de paiement, les risques de confusion entre fonds, les obligations de paiement associées aux contrats dérivés et l’échéance d’autres engagements opérationnels survenant au cours du programme d’obligations garanties. L’établissement de crédit peut connaître des situations dans lesquelles il devient difficile de se conformer à l’exigence relative au coussin de liquidité du panier de couverture, par exemple en période de tensions lorsque le coussin est utilisé pour couvrir des flux de sortie. Les autorités compétentes désignées conformément à la présente directive devraient surveiller le respect de l’exigence relative au coussin de liquidité du panier de couverture et, si nécessaire, prendre des mesures pour veiller à ce que l’établissement de crédit respecte l’exigence relative au coussin. Le coussin de liquidité du panier de couverture diffère des exigences générales en matière de liquidité imposées aux établissements de crédit par d’autres actes juridiques de l’Union, en ce sens que ce coussin est lié directement au panier de couverture et vise à atténuer le risque de liquidité propre à ce panier. Afin de réduire autant que possible la charge réglementaire, les États membres devraient permettre une interaction appropriée avec les exigences en matière de liquidité qui sont établies par d’autres actes juridiques de l’Union qui ont une finalité différente de celle du coussin de liquidité du panier de couverture. Les États membres devraient dès lors avoir la faculté de décider que, jusqu’à la date de modification de ces actes juridiques de l’Union, l’exigence relative au coussin de liquidité du panier de couverture n’est applicable que si aucune autre exigence en matière de liquidité ne s’applique à l’établissement de crédit au titre du droit de l’Union pendant la période couverte par d’autres exigences de ce type.

De telles décisions devraient éviter que des établissements de crédit soient soumis à une obligation de couverture des mêmes flux de sortie avec des actifs liquides différents pour la même période. La possibilité pour les États membres de décider de la non-application du coussin de liquidité du panier de couverture devrait être réévaluée dans le contexte des futurs changements apportés aux exigences de liquidité pour les établissements de crédit au titre du droit de l’Union, y compris le règlement délégué applicable adopté conformément à l’article 460 du règlement (UE) no 575/2013. Les risques de liquidité pourraient être gérés par d’autres moyens que la fourniture d’actifs liquides, par exemple par l’émission d’obligations garanties dotées de structures d’échéance prorogeable, les déclencheurs étant liés aux pénuries ou tensions en matière de liquidités. Dans de tels cas, les États membres devraient avoir la faculté de permettre que le calcul du coussin de liquidité repose sur la date finale d’échéance de l’obligation garantie, compte tenu d’éventuelles prorogations d’échéance, les déclencheurs étant liés aux risques de liquidité. En outre, les États membres devraient avoir la faculté de permettre que les exigences de liquidité du panier de couverture ne s’appliquent pas aux obligations garanties qui sont soumises à des exigences de financement symétrique lorsque les paiements entrants sont contractuellement dus avant les paiements sortants et sont, dans l’intervalle, placés dans des actifs hautement liquides.

(24)

Dans plusieurs États membres, des structures innovantes concernant les profils de maturité ont été créées afin de remédier aux risques potentiels de liquidité, y compris aux asymétries d’échéances. Ces structures prévoient notamment la possibilité de proroger l’échéance prévue de l’obligation garantie pendant une certaine période ou de transférer directement les flux de trésorerie provenant des actifs de couverture aux investisseurs en obligations garanties. Pour harmoniser les structures d’échéance prorogeable dans l’ensemble de l’Union, il importe de définir les conditions auxquelles les États membres peuvent autoriser ces structures, de sorte qu’elles ne soient pas trop complexes et n’exposent pas les investisseurs à des risques accrus. Un élément important de ces conditions consiste à veiller à ce que l’établissement de crédit ne puisse pas proroger l’échéance à sa discrétion. La prorogation de l’échéance ne devrait être possible que lorsque des événements déclencheurs objectifs et clairement définis, établis conformément au droit national, se sont produits ou sont susceptibles de se produire dans un avenir proche. De tels déclencheurs devraient avoir pour but d’éviter le défaut, par exemple en faisant face aux pénuries de liquidité et aux défaillances ou aux perturbations des marchés. Les prorogations pourraient également faciliter la liquidation en bon ordre des établissements de crédit qui émettent des obligations garanties, en permettant d’éviter un bradage des actifs en cas d’insolvabilité ou de résolution.

(25)

L’existence d’un cadre de surveillance publique spécifique est un élément constitutif des obligations garanties telles que définies à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE. Or, cette directive ne précise ni la nature et le contenu de cette surveillance, ni les autorités chargées de l’exercer. Par conséquent, il est essentiel que les éléments constitutifs de cette surveillance publique des obligations garanties soient harmonisés et que les tâches et responsabilités des autorités nationales compétentes qui l’exercent soient clairement définies.

(26)

Étant donné que la surveillance publique des obligations garanties est distincte de la surveillance des établissements de crédit dans l’Union, les États membres devraient pouvoir désigner des autorités nationales compétentes qui seraient chargées d’exercer la surveillance publique des obligations garanties et qui seraient différentes des autorités compétentes chargées de la surveillance générale de l’établissement de crédit. Toutefois, pour garantir une application cohérente de la surveillance publique des obligations garanties dans l’ensemble de l’Union, il convient d’exiger que les autorités compétentes qui en sont chargées coopèrent étroitement avec celles chargées de la surveillance générale des établissements de crédit, ainsi qu’avec l’autorité de résolution, le cas échéant.

(27)

La surveillance publique des obligations garanties devrait comprendre l’octroi de l’autorisation d’émettre des obligations garanties aux établissements de crédit. Étant donné que seuls les établissements de crédit devraient être autorisés à émettre des obligations garanties, l’agrément pour agir en tant qu’établissement de crédit devrait être une condition préalable à l’octroi de cette autorisation. Si dans les États membres qui participent au mécanisme de surveillance unique, la Banque centrale européenne est chargée de l’agrément des établissements de crédit conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil (13), seules les autorités désignées conformément à la présente directive devraient être compétentes pour accorder l’autorisation d’émettre des obligations garanties et exercer la surveillance publique des obligations garanties. Par conséquent, la présente directive devrait définir les conditions auxquelles les établissements de crédit agréés en vertu du droit de l’Union peuvent obtenir l’autorisation d’exercer l’activité consistant à émettre des obligations garanties.

(28)

Le champ d’application de cette autorisation devrait se rapporter au programme d’obligations garanties. Ce programme devrait faire l’objet d’une surveillance au titre de la présente directive. Un établissement de crédit peut avoir plus d’un programme d’obligations garanties. Dans ce cas, une autorisation distincte devrait être requise pour chaque programme. Un programme d’obligations garanties peut comprendre un ou plusieurs paniers de couverture. Des paniers de couverture multiples ou différentes émissions (portant différents numéros internationaux d’identification des titres, ci-après dénommés «codes ISIN») au titre du même programme d’obligations garanties n’indiquent pas nécessairement l’existence de programmes multiples d’obligations garanties distincts.

(29)

Les programmes d’obligations garanties existants ne devraient pas être tenus d’obtenir une nouvelle autorisation lorsque de nouvelles dispositions de droit national transposant la présente directive entrent en application. Cependant, en ce qui concerne les obligations garanties émises, dans le cadre de programmes d’obligations garanties existants, après la date d’application des dispositions de droit national transposant la présente directive, les établissements de crédit devraient se conformer à toutes les exigences fixées par la présente directive. Cette conformité devrait être surveillée par les autorités compétentes désignées au titre de la présente directive dans le cadre de la surveillance publique des obligations garanties. Les États membres pourraient donner, dans le cadre du droit national, des orientations sur la procédure à suivre pour mener l’évaluation de la conformité à compter de la date à laquelle les États membres sont censés appliquer les dispositions de droit national transposant la présente directive. Les autorités compétentes devraient avoir la faculté de revoir un programme d’obligations garanties et d’évaluer la nécessité d’apporter un changement à l’autorisation de ce programme. Une telle nécessité pourrait découler de changements substantiels dans le modèle d’entreprise de l’établissement de crédit qui émet les obligations garanties, à la suite, par exemple, d’une évolution du cadre national pour les obligations garanties ou de décisions prises par l’établissement de crédit. De tels changements pourraient être considérés comme substantiels lorsqu’ils appellent une réévaluation des conditions dans lesquelles l’autorisation d’émettre des obligations garanties a été accordée.

(30)

Lorsqu’un État membre prévoit la nomination d’un administrateur spécial, il devrait avoir la faculté d’établir des règles concernant les compétences et les exigences opérationnelles des administrateurs spéciaux. Ces règles pourraient exclure la possibilité pour l’administrateur spécial de collecter des dépôts ou d’autres fonds remboursables auprès des consommateurs et des investisseurs de détail, mais permettre la collecte de dépôts ou d’autres fonds remboursables uniquement auprès d’investisseurs professionnels.

(31)

Afin de garantir le respect des obligations imposées aux établissements de crédit émettant des obligations garanties et d’assurer un traitement et un respect similaires des obligations dans l’ensemble de l’Union, il devrait être exigé des États membres qu’ils prévoient des sanctions administratives et autres mesures administratives qui soient effectives, proportionnées et dissuasives. Les États membres devraient aussi avoir la faculté de prévoir des sanctions pénales plutôt que des sanctions administratives. Les États membres qui choisissent de prévoir des sanctions pénales devraient notifier à la Commission les dispositions pénales concernées.

(32)

Les sanctions administratives et autres mesures administratives prévues par les États membres devraient respecter certaines exigences essentielles relatives à leurs destinataires, aux critères à prendre en considération lors de leur application, aux obligations de publication incombant aux autorités compétentes exerçant la surveillance publique des obligations garanties, au pouvoir d’infliger des sanctions et au montant des sanctions pécuniaires administratives pouvant être infligées. Avant de prendre toute décision infligeant des sanctions administratives ou d’autres mesures administratives, il y a lieu de donner au destinataire la possibilité d’être entendu. Cependant, les États membres devraient avoir la faculté de prévoir des dérogations au droit à être entendu en ce qui concerne les mesures administratives autres que les sanctions administratives. Ces dérogations devraient se limiter aux cas de danger imminent, dans lesquels une action est nécessaire d’urgence pour éviter des pertes importantes pour les tiers, par exemple les investisseurs en obligations garanties, pour prévenir des préjudices considérables pour le système financier ou pour remédier à de tels préjudices. Dans de tels cas, le destinataire devrait avoir la possibilité d’être entendu après que la mesure a été imposée.

(33)

Les États membres devraient veiller à ce que les autorités compétentes exerçant la surveillance publique des obligations garanties tiennent compte, lorsqu’elles déterminent le type de sanctions administratives et autres mesures administratives et leur montant, de toutes les circonstances pertinentes afin de garantir une application cohérente de ces sanctions et mesures dans l’ensemble de l’Union. Les États membres pourraient ajouter des mesures administratives en ce qui concerne la prorogation d’échéance dans le cadre de structures d’échéance prorogeable. Lorsqu’un État membre prévoit de telles mesures, celles-ci pourraient permettre aux autorités compétentes d’invalider une prorogation d’échéance et de fixer les conditions d’une telle invalidation, afin de traiter les situations dans lesquelles un établissement de crédit proroge l’échéance sans respecter les éléments déclencheurs objectifs prévus par le droit national, ou afin de garantir la stabilité financière et la protection des investisseurs.

(34)

Afin de déceler d’éventuelles violations des exigences applicables à l’émission et à la commercialisation des obligations garanties, les autorités compétentes exerçant la surveillance publique des obligations garanties devraient disposer des pouvoirs d’enquête nécessaires et de mécanismes efficaces encourageant le signalement de violations potentielles ou réelles. Ces mécanismes devraient être sans préjudice des droits à la défense de toute personne ou entité lésée par l’exercice de tels pouvoirs et mécanismes.

(35)

Les autorités compétentes exerçant la surveillance publique des obligations garanties devraient également être dotées du pouvoir d’infliger des sanctions administratives et d’adopter d’autres mesures administratives, afin de garantir le champ d’action le plus large possible à la suite d’une violation et de contribuer à prévenir de nouvelles violations, que ces mesures soient qualifiées ou non de sanctions administratives ou autres mesures administratives par le droit national. Les États membres devraient avoir la possibilité de prévoir d’autres sanctions que celles mentionnées dans la présente directive.

(36)

Les législations nationales existantes en matière d’obligations garanties se caractérisent par le fait que ces obligations sont soumises à une réglementation détaillée au niveau national et à une surveillance des émissions et programmes d’obligations garanties, de sorte que les droits des investisseurs en obligations garanties sont protégés à tout moment. Cette surveillance comprend un suivi constant des caractéristiques du programme, les exigences en matière de couverture et la qualité du panier de couverture. Un niveau adéquat d’information de l’investisseur sur le cadre réglementaire régissant l’émission des obligations garanties est un élément essentiel de la protection des investisseurs. Il convient donc de veiller à ce que les autorités compétentes publient régulièrement des informations concernant les dispositions du droit national transposant la présente directive et sur la manière dont elles exercent leur tâche de surveillance publique des obligations garanties.

(37)

Les obligations garanties sont actuellement commercialisées dans l’Union sous des dénominations et labels nationaux, dont certains sont bien établis, et d’autres pas. Il semble donc opportun d’autoriser les établissements de crédit émettant des obligations garanties dans l’Union à utiliser un label spécial, intitulé «obligation garantie européenne», lors de la vente d’obligations garanties à des investisseurs de l’Union et de pays tiers, à condition que ces obligations garanties respectent les exigences définies par la présente directive. Lorsque ces obligations garanties respectent aussi les exigences fixées à l’article 129 du règlement (UE) no 575/2013, les établissements de crédit devraient être autorisés à utiliser le label «obligation garantie européenne (de qualité supérieure)». Ce label, qui indique que les obligations répondent à des exigences supplémentaires particulières garantes d’une qualité supérieure et largement reconnue, pourrait s’avérer attractif même dans des États membres possédant des labels nationaux bien établis. L’objectif des labels «obligation garantie européenne» et «obligation garantie européenne (de qualité supérieure)» est de permettre aux investisseurs d’évaluer plus facilement la qualité des obligations garanties et, partant, de renforcer leur attrait en tant que véhicules d’investissement tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union. L’utilisation de ces deux labels devrait néanmoins être volontaire et les États membres devraient pouvoir conserver leur propre cadre national de dénominations et labels parallèlement à ces deux labels.

(38)

Aux fins de l’évaluation de l’application de la présente directive, la Commission, en étroite coopération avec l’ABE, devrait assurer le suivi du développement des obligations garanties dans l’Union et faire rapport au Parlement européen et au Conseil sur le niveau de protection de l’investisseur et le développement des marchés des obligations garanties. Le rapport devrait également se concentrer sur l’évolution des actifs utilisés comme sûreté pour l’émission des obligations garanties. Étant donné que le recours à des structures d’échéance prorogeable progresse, il convient que la Commission fasse également rapport au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement des obligations garanties avec des structures d’échéance prorogeable, ainsi que sur les risques et les avantages qui découlent de l’émission de ces obligations garanties.

(39)

Un nouveau type d’instruments financiers appelés «billets garantis européens» (BGE), couverts par des actifs qui sont plus risqués que les expositions sur des personnes publiques et les hypothèques et qui ne sont pas des actifs de couverture éligibles au sens de la présente directive, a été proposé par les acteurs du marché et d’autres acteurs à titre d’outil supplémentaire permettant aux banques de financer l’économie réelle. Le 3 octobre 2017, la Commission a consulté l’ABE pour que celle-ci évalue dans quelle mesure les BGE pourraient appliquer les meilleures pratiques définies par l’ABE pour les obligations garanties traditionnelles, quel serait le traitement adéquat des risques en ce qui concerne les BGE et quels effets les émissions de BGE pourraient avoir sur les niveaux d’encombrement des bilans des banques. L’ABE a publié un rapport en réponse le 24 juillet 2018. Parallèlement au rapport de l’ABE, la Commission a publié une étude le 12 octobre 2018. L’étude de la Commission et le rapport de l’ABE ont conclu à la nécessité d’une évaluation plus approfondie en ce qui concerne, par exemple, le traitement réglementaire. Il convient donc que la Commission continue d’évaluer si un cadre législatif applicable aux BGE serait approprié et qu’elle soumette un rapport contenant ses conclusions au Parlement européen et au Conseil, assorti d’une proposition législative s’il y a lieu.

(40)

Il n’existe actuellement aucun régime d’équivalence pour la reconnaissance par l’Union des obligations garanties émises par des établissements de crédit dans des pays tiers, sauf dans le contexte prudentiel dans lequel un traitement préférentiel en matière de liquidités est accordé sous certaines conditions à certaines obligations de pays tiers. La Commission, en étroite coopération avec l’ABE, devrait donc examiner la nécessité et le bien-fondé de l’introduction d’un régime d’équivalence pour les émetteurs d’obligations garanties de pays tiers et les investisseurs en obligations garanties de pays tiers. La Commission devrait, dans un délai maximum de deux ans à compter de la date à laquelle les États membres doivent appliquer les dispositions de droit national transposant la présente directive soumettre un rapport au Parlement européen et au Conseil, ainsi qu’une proposition législative sur cette question s’il y a lieu.

(41)

Les obligations garanties se caractérisent par des échéances prévues de plusieurs années. Il convient donc de prévoir des mesures transitoires pour faire en sorte que les obligations garanties émises avant le 8 juillet 2022 ne soient pas affectées. Il convient donc que les obligations garanties émises avant cette date continuent de respecter les exigences prévues par l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE et soient exemptées de la plupart des nouvelles exigences prévues par la présente directive. Il convient que ces obligations garanties puissent continuer d’être qualifiées comme telles, pour autant que leur respect de l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE dans sa version applicable à la date de leur émission, ainsi que des exigences de la présente directive qui leur sont applicables, soit surveillé par les autorités compétentes désignées conformément à la présente directive. Cette surveillance ne devrait pas englober les exigences de la présente directive dont ces obligations garanties sont exemptées. Dans certains États membres, des codes ISIN sont ouverts pour des périodes plus longues, ce qui permet l’émission continue sous ces codes d’obligations garanties, afin d’accroître les volumes (taille de l’émission) de telles obligations garanties (émissions en continu). Il convient que les mesures transitoires couvrent les émissions en continu d’obligations garanties sous codes ISIN ouverts avant le 8 juillet 2022, sous réserve de certaines restrictions.

(42)

La mise en place d’un cadre uniforme pour les obligations garanties rend nécessaire une modification de la description des obligations garanties figurant à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE. La directive 2014/59/UE définit les obligations garanties par référence à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE. Étant donné que cette définition devrait être modifiée, il convient également de modifier la directive 2014/59/UE. En outre, afin d’éviter que les obligations garanties émises conformément à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE avant le 8 juillet 2022 ne soient affectées, il y a lieu de continuer à désigner ces obligations garanties comme telles jusqu’à leur échéance. Il convient dès lors de modifier les directives 2009/65/CE et 2014/59/UE en conséquence.

(43)

Conformément à la déclaration politique commune des États membres et de la Commission du 28 septembre 2011 sur les documents explicatifs (14), les États membres se sont engagés à accompagner, dans les cas où cela se justifie, la notification de leurs mesures de transposition d’un ou plusieurs documents expliquant le lien entre les éléments d’une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition. En ce qui concerne la présente directive, le législateur estime que la transmission de ces documents est justifiée.

(44)

Étant donné que l’objectif de la présente directive, à savoir la mise en place d’un cadre commun pour les obligations garanties afin de faire en sorte que leurs caractéristiques structurelles dans l’ensemble de l’Union correspondent au profil de risque moindre justifiant le traitement préférentiel accordé par l’Union, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres, mais peut, en raison de la nécessité de développer le marché des obligations garanties et d’encourager les investissements transfrontaliers dans l’Union, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(45)

La Banque centrale européenne a été consultée et a rendu son avis le 22 août 2018.

(46)

Le Contrôleur européen de la protection des données a été consulté conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil (15) et a rendu un avis le 12 octobre 2018.

(47)

Les établissements de crédit qui émettent des obligations garanties traitent des quantités importantes de données à caractère personnel. Il convient que ce traitement respecte à tout moment le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil (16). De même, il convient que le traitement de données à caractère personnel par l’ABE lorsque, comme prévu par la présente directive, elle gérera une base de données centrale répertoriant les sanctions administratives et autres mesures administratives qui lui sont communiquées par les autorités nationales compétentes soit effectué conformément au règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil (17),