22.9.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 228/130

1.1

Ensimmäisten tupakkaan sovellettujen valmisteverojen päätavoite oli puhtaasti verotuksellinen, mutta tällä hetkellä niiden tehtävä on muuttumassa, ja niistä on kehittymässä yhä enemmän kansanterveyden ja sosiaalipolitiikan väline. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) pitää myönteisenä Euroopan komission pyrkimystä käsitellä valmisteveropolitiikassaan muitakin kuin puhtaasti verotukseen liittyviä tupakkatuotteiden vaikutuksia. Tässä uudessa poliittisessa lähestymistavassa keskitytään erityisesti niiden terveystavoitteiden saavuttamiseen, jotka sisältyvät tupakoinnin torjuntaa koskevaan puiteyleissopimukseen, jonka Euroopan unioni hyväksyi virallisesti vuonna 2005 ja josta siten tuli sitova unionin tulevassa politiikassa.

1.2

On kuitenkin pantava merkille, että tupakan valmisteveron tarkistuksen muita poliittisia tavoitteita, muun muassa tupakan valmisteverosta annetun direktiivin 4 artiklassa mainittua sisämarkkinoiden asianmukaista toimintaa koskevaa ensisijaista tavoitetta, ei pitäisi unohtaa eikä jättää sivuun. ETSK katsookin, että päätöksentekijöiden vaikein tehtävä tällä alalla on talous-, sosiaali-, turvallisuus- ja verotuspoliittisten intressien välisen parhaan mahdollisen tasapainon löytäminen. On otettava huomioon erilaisia näkökohtia ja erilaisia arvoja.

1.3

ETSK kannattaa Euroopan komission ehdotusta hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokantojen asteittaisesta yhdenmukaistamisesta savukkeiden verokantojen kanssa sekä savukkeiden, sikarien ja piipputupakan määritelmän tiukentamisesta, jotta voidaan välttää tupakan tuotenimen väärinkäytökset alimman valmisteveron soveltamiseksi.

1.4

ETSK pitää myönteisenä Euroopan komission lähestymistapaa, jonka mukaan jäsenvaltioiden annetaan tehdä vapaammin päätöksiä omien poliittisten tavoitteidensa mukaisesti. Tällaisia tavoitteita voivat olla esimerkiksi savukkeista kannetun veromäärän erityisosan laajempi soveltamisala tai väljemmät säännöt savukkeiden vähimmäisverotason vahvistamiselle.

1.5

ETSK suosittelee, että ehdotettua 90 euron vähimmäisvalmisteveroa alennettaisiin tai neljän vuoden jaksoa pidettäisiin kahdeksaan vuoteen (1. tammikuuta 2018). Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden erilaiset perinteet ja yhteiskunnalliset erot, on pantava merkille, että eräissä etenkin EU:hun äskettäin liittyneissä maissa vähimmäisvalmisteveron korottamisella 64 eurosta 90 euroon tuhatta savuketta kohti voisi olla monia kielteisiä seurauksia. Eräissä kyseisistä maista ei ole vielä edes saavutettu nykyisten direktiivien edellyttämää vähimmäisvalmisteveron tasoa. Kaikkien vähittäishintojen 90 euron vähimmäisvalmistevero tarkoittaa 41 prosentin nousua neljässä vuodessa ja on ainakin 300 prosenttia korkeampi kuin EU:ssa odotettu kuluttajahintojen nousu. On mahdollista, että tällainen jyrkkä toimenpide vähentäisi kulutusta mitättömän vähän, alentaisi mahdollisia talousarviovaroja, vähentäisi kuluttajien ostovoimaa, lisäisi salakuljetusta ja laitonta toimintaa ja vahvistaisi inflaatiota.

1.6

On pantava merkille, että harvat ehdotetuista toimista johtavat Euroopan unionin verokantojen tiiviimpään yhdenmukaistamiseen. On hyvin todennäköistä, että jäsenvaltioiden väliset absoluuttiset ja suhteelliset erot verotuksessa eivät häviä ehdotettujen toimien ansiosta.

1.7

Historiallinen syy suhteelliselle valmisteverovaatimukselle on halu yhdenmukaistaa valmistevero EU:ssa, mutta sitä ei kuitenkaan ole saatu aiemmin aikaan ja sen tulokset saattaisivat olla päinvastaiset. Ehdotettu vähimmäisvalmisteveron korottaminen 57 prosentista 63 prosenttiin johtaisi valmisteverojen absoluuttisten erojen entistä suurempaan kasvuun, ja se voisi vaikuttaa vakavasti inflaatioon, kuten ilmenee komission vaikutustenarvioinnista. Suhteellisen vähimmäisvaatimuksen kyseenalaisten vaikutusten vuoksi ehdotettua lisäystä ja sen syitä pitäisi tutkia ja harkita uudelleen vakavasti.

1.8

Kysytyimmän hintaluokan korvaaminen painotetulla keskihinnalla suhteellisen vähimmäisvaatimuksen lähtökohtana tuskin lisäisi markkinoiden avoimuutta tai valtion tulojen parempaa ennustettavuutta tai savukemarkkinoiden yhtenäisyyttä. Siksi on kysyttävä, voisiko komission ehdotusta yksinkertaistaa nykyistä enemmän.

1.9

Edelleen on epäselvää, mikä olisi paras tapa kantaa tupakkatuotteista veroa. Suhteellisen verokannan painottaminen saattaa edistää pimeiden markkinoiden poistamista, mutta kyseinen vaikutus riippuu eri tekijöistä, eikä se siten ole yksiselitteinen. Yksinomaan erityisverokannan suosiminen voi auttaa saamaan korkeampia verotuloja ja johtaa korkeampaan vähimmäisveroon, mikä edistää terveyteen liittyvien tavoitteiden saavuttamista ja verojen lähentämistä sisämarkkinoilla.

1.10

Vaatimus kaiken hienoksi leikatun tupakan pakollisesta vähimmäisvalmisteverosta (38 prosenttia ja 42 prosenttia) korvaamaan nykyinen vähimmäisvero, joka on joko prosenttiosuus vähittäismyyntihinnasta tai kiinteä vero kilogrammaa kohti, johtaisi pakolliseen arvon perusteella kannettavaan valmisteverorakenteeseen. Näin hylättäisiin nykyinen hienoksi leikatun tupakan verorakenteeseen sovellettu vapaus, eikä vaatimusta siksi voi suositella.

1.11

Vero- ja terveyspolitiikan yhteys edellyttää suurelta osin tupakan valmisteverotulojen käyttämistä tupakan kulutuksen kielteisten seurausten poistamiseen tähtääviin toimiin. Kyseisten toimien nykyinen kokonaisrahoitus huomioon ottaen on kuitenkin sangen selvää, että suurin osa tupakan valmisteverotuloista käytetään sellaisiin toimiin ja politiikkaan, joilla ei ole mitään yhteyttä terveystavoitteisiin. Näin ollen on aivan selvää, että verotukseen liittyvät tavoitteet ovat edelleen tupakkatuotteiden valmisteverojen ensisijaisia tavoitteita.

2.1

Tupakan valmisteverosta annettujen direktiivien mukaan Euroopan komission on tarkasteltava neljän vuoden välein yhtenäismarkkinoiden moitteetonta toimintaa, valmisteverokantojen todellista arvoa ja perustamissopimuksen laajempia tavoitteita. Tupakkaa koskevilla EU:n säännöillä on taattava sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, ja niiden on samalla vastattava EU:n tavoitetta tupakan kulutuksen vähentämisestä.

2.2

Nykyinen uudelleentarkastelu on järjestyksessä neljäs, ja siinä esitetään merkittäviä muutoksia nykyiseen yhteisön lainsäädäntöön sääntöjen ajanmukaistamiseksi ja toimijoiden tasavertaisten toimintaedellytysten turvaamiseksi. Uudistuksessa on useita ehdotuksia:

2.3

Vaikka valmistevero on pääasiassa väline tulojen saamiseen kansallisella tasolla, alan päätöksenteossa on otettava huomioon perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet (1). Kansanterveyden suojelu on lisäksi olennainen kysymys tässä uudelleentarkastelussa, koska Euroopan yhteisö liittyi 30. kesäkuuta 2005 Maailman terveysjärjestön (WHO) tupakoinnin torjuntaa koskevaan puiteyleissopimukseen ja koska useat jäsenvaltiot vaativat ihmisten terveydensuojelun korkeampaa tasoa ja siten korkeampaa EU:n vähimmäistasoa tupakan valmisteverolle.

2.4

Komission ehdotuksessa esitetään rahamääräisen vähimmäisvalmisteveron ja kaikkia EU:ssa myytäviä savukkeita koskevan alimman verotason vahvistamista, jotta terveysnäkökohdat otettaisiin huomioon kaikissa savukeluokissa. Siinä lisätään vähimmäisvaatimuksia, jotta tupakan kulutusta saataisiin vähennettyä seuraavien viiden vuoden aikana erityisesti estämällä se, että muiden jäsenvaltioiden huomattavasti alhaisemmat verotasot veisivät pohjaa toisten jäsenvaltioiden tupakkavalvonnalta. Ehdotus antaa myös jäsenvaltioille nykyistä enemmän joustovaraa kantaa savukkeista erityisvalmisteveroja ja vähimmäisvalmisteveroja terveystavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi siinä pyritään välttämään savukkeiden korvaaminen hienoksi leikatulla tupakalla yhdenmukaistamalla savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan sekä savukkeiden vähimmäisverokannat ja verorakenne.

3.1

Korvataan kysytyin hintaluokka painotetulla keskihinnalla suhteellisen vähimmäisvaatimuksen lähtökohtana. Komission mukaan kysytyin hintaluokka ei vähimmäisverokantojen lähtökohtana ole sisämarkkinoiden tavoitteiden mukainen, koska se johtaa jäsenvaltioiden tupakkamarkkinoiden jakautumiseen.

3.2

Nostetaan savukkeita koskevaa vähimmäisvalmisteveroa asteittain sisämarkkinatavoitteiden ja terveysnäkökohtien mukaan. Komissio ehdottaa, että vähimmäisvalmisteveroa nostetaan 1. tammikuuta 2014 lähtien 64 eurosta 90 euroon tuhatta savuketta kohti ja suhteellista vähimmäisvaatimusta 57 prosentista 63 prosenttiin painotetusta keskihinnasta. Jäsenvaltioiden, jotka kantavat valmisteveroa vähintään 122 euroa tuhannelta savukkeelta vähittäismyyntihinnan painotetun keskiarvon perusteella, ei kuitenkaan tarvitse noudattaa 63 prosentin vaatimusta. Myös maat, joissa on meneillään siirtymäkausi savukkeiden verotuksen nykyisten vähimmäistasojen saavuttamiseksi, voisivat soveltaa 1-2 vuoden pituisia siirtymäkausia saavuttaakseen myös nämä korkeammat vaatimukset.

3.3

Sovelletaan Euroopan unionin direktiivillä säädettyä vähimmäisvalmisteverokantaa koskevaa vaatimusta sekä kysytyimmän hintaluokan savukkeisiin (kuten nyt) että kaikkiin maassa myytäviin savukkeisiin. Komission mukaan näin vahvistettaisiin alin verotaso EU:ssa myytäville savukkeille ja otettaisiin sisämarkkina- ja terveysnäkökohdat huomioon kaikissa savukeluokissa.

3.4

Annetaan jäsenvaltioiden korottaa kokonaisveromäärästä laskettavaa erityisvalmisteveron osuutta 5-55 prosentista 10-75 prosenttiin valmisteverorakenteen joustavoittamiseksi.

3.5

Saatetaan savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokanta vähitellen samalle tasolle savukkeiden verokannan kanssa. Hienoksi leikatun tupakan ja savukkeiden välinen valittu verotussuhde on kaksi kolmasosaa. Siten hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvalmisteveron pitäisi olla 43 euroa kilogrammalta, ja suhteellisen vähimmäisvaatimuksen pitäisi olla 38 prosenttia painotetusta keskihinnasta. Kun edellä mainittua suhdetta sovelletaan savukkeita koskeviin valmisteveron korotusehdotuksiin 1. tammikuuta 2014 alkaen, hienoksi leikatun tupakan valmistevero nousisi 60 eurolla ja 42 prosentilla. Lisäksi ehdotuksella poistetaan mahdollisuus soveltaa joko suhteellista veroa tai vähimmäiserityisveroa hienoksi leikattuun tupakkaan, mikä johtaisi tämän tupakkatuotteen osalta pakolliseen arvon perusteella kannettavan veron rakenteeseen.

3.6

Toteutetaan sikarien, pikkusikarien ja piippu- ja savuketupakan vähimmäisvaatimusten inflaatiotarkistus. Tätä tarvitaan, jotta otetaan huomioon vuosien 2003-2007 inflaatio, joka yhdenmukaistetun kuluttajahintaindeksin vuotuista prosenttimuutosta koskevien Eurostatin tietojen perusteella oli kahdeksan prosenttia. Ehdotetaan, että vähimmäisvaatimusta nostetaan 12 euroon sikarien ja pikkusikarien ja 22 euroon muun piippu- ja savuketupakan osalta.

3.7

Mukautetaan ja tiukennetaan savukkeiden, sikarien ja muun piippu- ja savuketupakan määritelmiä, jotta vältetään tupakan tuotenimen väärinkäyttö alimman valmisteveron soveltamiseksi.

3.8

Komission mukaan erityis- ja vähimmäisvalmisteverosta on niin sisämarkkinoiden, talousarvion kuin terveysnäkökohtien kannalta selvää etua. Komissio ehdottaakin, että niille jäsenvaltioille, jotka asettavat muita enemmän painoarvoa erityis- tai vähimmäisvalmisteveroille, olisi annettava enemmän joustovaraa.

3.9

Euroopan komissio tarkastelee säännöllisesti valmisteveron rakennetta ja verokantoja jäsenvaltioissa ja käyttää tietoja kulutukseen luovutettujen tupakkatuotteiden määristä ja hinnoista. Jotta tiedot kerättäisiin tehokkaasti ja tuloksellisesti kaikista jäsenvaltioista, ehdotetaan uusia sääntöjä siitä, miten tupakkaverotusta koskevat tiedot toimitetaan ja miten tarvittavat tilastotiedot määritellään.

5.1

Pyrittäessä yhtenäistämään EU:n jäsenvaltioiden veropolitiikkaa valittiin niin kutsuttu kysytyin hintaluokka järjestelmäksi, jonka perusteella lasketaan tupakkatuotteiden vähimmäisverovaatimukset.

5.2

On kuitenkin kyseenalaista, onko kysytyin hintaluokka tehokas väline. Yleisimmät kysytyintä hintaluokkaa koskevat varaukset ovat seuraavat:

5.3

Kaikkien edellä kuvattujen syiden takia Euroopan komissio ehdottaa, että kysytyin hintaluokka korvataan painotetulla keskihinnalla suhteellisen vähimmäisvaatimuksen lähtökohtana. Tämän muutoksen takia Euroopan unionin direktiivillä säädettyä vähimmäisvalmisteverokantaa koskevaa vaatimusta ei myöskään sovelleta pelkästään kysytyimmän hintaluokan savukkeisiin (kuten nyt) vaan kaikkiin maassa myytäviin savukkeisiin. Painotettu keskihinta lasketaan jakamalla myytyjen savukkeiden hinnan ja määrän tulo myytyjen savukkeiden kokonaismäärällä. Näin ollen vaikutus valmisteveron määrään voi olla kaksitahoinen. Jos suhteellisen kalliit savukkeet ovat suositumpia tietyssä maassa, vähimmäisvalmistevero, joka on laskettu käyttämällä painotettua keskihintaa lähtökohtana, olisi pienempi kuin kysytyintä hintaluokkaa käyttämällä laskettu valmistevero. Ja päinvastoin: jos suhteellisesti halvemmat savukkeet ovat suositumpia, valmistevero, jonka laskeminen perustuu painotettuun keskihintaan, olisi suurempi verrattuna valmisteveroon, jonka laskeminen perustuu kysytyimpään hintaluokkaan. Jos suosituimmat savukkeet ovat hinnaltaan keskiluokkaa, valmistevero olisi sama molemmilla menetelmillä.

5.4

Valtion verosuunnittelun kannalta sekä kysytyin hintaluokka että painotettu keskihinta ovat sangen monimutkaisia, koska ne vaihtelevat vuodesta toiseen, eikä niitä voi helposti ennustaa. Koska painotetun keskihinnan laskemiseen ei ole selkeää ja yhtenäistä menetelmää, on vaarana, että siitä kehittyy uusi monimutkainen toimenpide, joka ei ole avoin. Onkin kysyttävä, voisiko komission ehdotusta yksinkertaistaa nykyistä enemmän.

Picture 1:

Different prices of the MPPC across Europe (as of January 1, 2008)

6.1.1

Maailman terveysjärjestö julkaisi vuonna 2003 järjestetyn jäsenmaidensa kokouksen jälkeen tupakoinnin torjuntaa koskevan puiteyleissopimuksen, jossa kuvaillaan mahdollisia tapoja vähentää tupakkatuotteiden kulutusta. EU hyväksyi puitesopimuksen virallisesti 30. kesäkuuta 2005, ja Euroopan komissio sisällytti sen kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavaan lainsäädäntöön.

6.1.2

Tupakan kulutuksen torjuntaa koskevaa unionin strategiaa kuvaillaan komission asiakirjassa Tobacco or Health in the European Union. Asiakirjassa katsotaan, että tupakan valmistevero on tärkein väline tupakan kulutuksen torjunnassa. Siinä todetaan selvästi, että tupakan valmisteveron osalta terveyteen liittyvien tavoitteiden pitäisi olla tärkeämpiä kuin verotukseen liittyvien tavoitteiden. Komissio ehdottaa muiden toimenpiteiden lisäksi, että tupakka poistetaan kuluttajahintaindeksistä.

6.1.3

Euroopan komissio ehdottaa asteittaista mutta jyrkkää tupakan valmisteverokannan nostoa ja painottaa jäsenvaltioiden valmisteverokantojen yhdenmukaistamista. Hienoksi leikatun tupakan osalta ehdotetaan verotuksen jyrkkää nostoa, koska käsin käärityt savukkeet ovat tällä hetkellä saamassa huomattavan markkinaosuuden. Komissio korostaa, että jäsenvaltioiden olisi panostettava tupakkatuotteiden salakuljetuksen ja muiden laittomien toimien torjuntaan.

6.1.4

Tupakkatuotannon kustannuksiksi EU:ssa arvioidaan noin sata miljardia euroa. Arvioiden mukaan noin 650 000 EU:n kansalaista kuolee joka vuosi tupakoinnin seurauksiin ja noin 13 miljoonaa kärsii tupakointiin liittyvistä kroonisista sairauksista.

6.1.5

Tupakan verotuksen osalta tulisi tuoda esiin yksi näkökohta – savukkeiden ja piippu- ja savuketupakan erilainen verotus, joka vaikuttaa suuresti kulutuskäyttäytymiseen. Tätä kysymystä käsittelevissä WHO:n tutkimuksissa (2) todetaan, että mikäli kaikkia tupakkatuotteita ei veroteta samalla tavalla, tupakoitsijat korvaavat yhden tupakkatuotteen toisella. WHO suositteleekin, että kaikkiin tupakkatuotteisiin, savukkeisiin, tupakkaan, sikareihin ja muihin tuotteisiin, sovelletaan samoja verokantoja.

6.1.6

Verojen korotuksen lisäksi eräät maat ovat ottaneet käyttöön savukkeiden vähimmäishinnat, koska yksin veronnostot eivät ole aina johtaneet toivottuihin tupakan kulutusta vähentäviin hintojen nousuihin. Tällä hetkellä neljä maata (Italia, Irlanti, Itävalta ja Ranska, lisäksi Portugalin lainsäädännössä mahdollistetaan tämä vaihtoehto) on ottanut käyttöön kyseisen hintatoimenpiteen, ja komissio on haastanut sen takia kaikki neljä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen, sillä se katsoo, että kyseisellä säännöksellä rikotaan veroista annetuilla EU:n direktiiveillä ja perustamissopimuksella taattua hintojen vapautta. Toinen yleinen käytäntö EU:n jäsenvaltioissa on pyrkimys säännellä savukkeiden lukumäärää savukerasiassa. Yhden rasian savukkeiden vähimmäismäärää koskevia säännöksiä on 1. toukokuuta 2006 lähtien ollut 17:ssä Euroopan unionin jäsenvaltiossa. Useimmissa niistä kyseinen säännös on annettu viiden viime vuoden aikana. Voidaankin havaita, että jäsenvaltiot täydentävät verotuspuitteitaan hintaa ja rasian vähimmäissisältöä koskevilla toimenpiteillä ja pitävät niitä täydentävinä toimenpiteinä, joilla saadaan aikaan oikea tasapaino verotukseen ja terveyteen liittyvien tavoitteiden välillä. Tämä uudelleentarkastelu tarjoaa nyt mahdollisuuden säännellä kyseisiä kansallisia toimenpiteitä EU:n tasolla yhdenmukaistamisen edistämiseksi EU:ssa.

Chart 1:

Comparison of excise duty on cigarettes (min. EUR 64 per 1 000) and hand rolled cigarettes (fine cut, min. EUR 24 per 1 000 hand rolled cigarettes) as of 1 January 2007 (3)

6.2.1

Euroopan komissio arvioi aiempien vuosien kokemusten perusteella, että savukkeiden veroa on nostettava 25 prosentilla, jotta savukkeiden kulutus laskisi kymmenen prosenttia 22 jäsenvaltiossa. Nämä vaikutukset voivat kuitenkin olla erilaisia jäsenvaltioiden erilaisten verotasojen vuoksi. Vaikutukset tietyissä maissa, etenkin uusissa jäsenvaltioissa, voivat olla erilaisia.

6.2.2

Korkeammasta valmisteverosta johtuva savukkeiden hintojen nousu vähentäisi kuluttajien ostovoimaa. Tämä vaikutus voi olla suurempi köyhemmissä maissa, etenkin eräissä uusissa EU:n jäsenvaltioissa. EU:n vanhempiin jäsenvaltioihin verrattuna elintaso joissakin Keski- ja Itä-Euroopan maissa on edelleen matala, ja ihmiset käyttävät suuremman osan tuloistaan perushyödykkeisiin. Vaikka savukkeiden hinnat kyseisissä maissa ovat paljon alhaisempia kuin EU:n vanhoissa jäsenvaltioissa, ostovoimaan verrattuna savukkeet ja muut tuotteet eivät ole edullisempia. Alemman elintason maissa on lisäksi yleisempää kuluttaa suurempi osa tuloista alkoholiin ja tupakkatuotteisiin. Korkeammat hinnat vaikuttaisivat siten enemmän kuluttajiin EU:n uusissa jäsenvaltioissa kuin kuluttajiin niissä EU:n jäsenvaltioissa, joissa elintaso on korkeampi.

6.2.3

Savukkeiden kysyntä on suhteellisen pysyvää. Se tarkoittaa, että savukkeiden hintojen nousu ei aiheuta suurta laskua kulutuksessa. Siksi kuluttajat voivat vastata savukkeiden hintojen nousuun kahdella tavalla. Joidenkin voi olla pakko käyttää vähemmän rahaa muihin tuotteisiin, joten heidän ostovoimansa heikentyisi. Toiset alkaisivat hankkia joko edullisempia savukkeita ja tupakkatuotteita (tilanne, jota kutsutaan alempaan luokkaan sijoittamiseksi) tai hankkia savukkeita laittomia kauppakanavia pitkin.

6.2.4

Lääketieteellisen tutkimuksen mukaan tupakointi voi yleisesti vähentyä savukkeiden hintojen nousun myötä, mutta tuloihin liittyvät erot tupakoinnissa eivät ehkä katoa. American Journal of Public Health -lehdessä julkaistu tutkimus todistaa, että erot tupakoinnissa eri tuloryhmien välillä ovat kasvaneet savukerasian hinnan nousun myötä, kun matalampia tuloja saavien henkilöiden tupakoinnin osuus kasvoi. Tutkimuksen johtopäätös on, että savukkeiden hintojen nousu voi johtaa köyhien tupakoitsijoiden suhteettomaan taakkaan (4).

6.2.5

Kaikkien vähittäishintojen ehdotettu 90 euron vähimmäisvalmistevero tarkoittaa 41 prosentin nousua neljässä vuodessa ja on ainakin 300 prosenttia korkeampi kuin EU:ssa odotettu kuluttajahintojen nousu. Tällainen valmisteveron korottaminen lisäisi inflaatiota. Savukkeiden valmisteveron jyrkkä nousu voisi nostaa savukkeiden hintoja ja edistää kuluttajahintaindeksin nousua. Savukkeiden hintojen poistaminen yhdenmukaistetusta kuluttajahintaindeksistä (kuten ehdotettiin tutkimuksessa Tobacco or Health in the European Union) poistaisi kyseisen vaikutuksen teoriassa, mutta sillä voisi silti olla käytännössä sosiaalisia vaikutuksia, koska se johtaisi väärin laskettuun inflaatioindeksiin, millä voisi olla kielteisiä seurauksia palkanoikaisuihin.

6.3.1

Kun otetaan huomioon tupakan valmisteverosta saatavat tulot sekä tavat, joilla kyseisiä tuloja käytetään, on selvää, että todellisuudessa valmisteveron tärkeimpänä tavoitteena on varojen kerääminen kansallisten hallitusten yleisiin menoihin.

6.3.2

Vero- ja terveyspolitiikan yhteys edellyttää suurelta osin tupakan valmisteverotulojen käyttöä tupakan kulutuksen kielteisten seurausten poistamiseen tähtääviin toimiin. Kyseisten toimien nykyinen kokonaisrahoitus huomioon ottaen on kuitenkin sangen selvää, että suurin osa tupakan valmisteverotuloista käytetään sellaisiin toimiin ja politiikkaan, joilla ei ole mitään yhteyttä terveystavoitteisiin.

6.3.3

Näin ollen on varsin selvää, että verotukseen liittyvät tavoitteet ovat edelleen tupakkatuotteiden valmisteverojen ensisijaisia tavoitteita. Yleinen sairausvakuutus kuitenkin tekee tässä tapauksessa verotukseen liittyvien tavoitteiden saavuttamisesta monimutkaista. Jos sairausvakuutusjärjestelmissä ja erityisesti sairausvakuutuksen bonuksissa näkyisivät tupakointiin liittyvät vaarat, tupakoitsijoiden olisi pakko vastata tapansa kustannuksista. Tämä vastaisi suurin piirtein kansainvälisten järjestöjen ja kansallisten hallitusten useimpia tupakan ja tupakoinnin vastaisia strategioita.

6.3.4

Tupakan verotusnäkökohtia käsiteltäessä olisi pantava merkille, että valmisteveron korottaminen voi lisätä talousarviovaroja, mutta niin ei tapahdu välttämättä. Salakuljetuksen ja laittoman kaupan mahdollisen lisääntymisen takia ja halvempien savukkeiden mahdollisen suosion takia on mahdollista, että talousarviovarojen lisääntymisen sijasta valmisteveron korottamisella voisi olla päinvastainen vaikutus. Kun valmistevero nousee ja sen jälkeen laittomat markkinat kasvavat, laittomien markkinoiden kasvusta johtuva talousarviovarojen väheneminen voi itse asiassa olla suurempaa kuin korkeammasta valmisteverosta johtuva kasvu.

6.4.1

Veronkerääjät kohtaavat aina veronkiertoa. Tupakkatuotteisiin liittyy kaksi keskeistä laitonta toimea: väärentäminen ja salakuljetus.

6.4.2

Taloustieteen näkökulmasta valmisteveron korottaminen lisää kannustimia savukkeiden salakuljetukseen ja laittomiin markkinoihin. Salakuljetus on taloudellista toimintaa, jossa pätevät kysynnän ja tarjonnan lait. Valmisteveron korottaminen lisää laillisten ja salakuljetettujen savukkeiden hintaeroja, ja salakuljetettujen savukkeiden kysyntä kasvaa. Kun salakuljetettujen savukkeiden kysyntä kasvaa, niiden hinnat nousevat, mikä tekee salakuljetuksesta kannattavampaa ja johtaa sen lisääntymiseen. Tämä pitää paikkansa EU:n sisäisen savukkeiden laittoman kaupan sekä muista maista salakuljetettujen savukkeiden osalta. Etenkin uusissa jäsenvaltioissa hinta ja muut tekijät edistävät yhtenäismarkkinoiden ulkopuolelta tulevan salakuljetuksen laajentumista: hinnat itäisissä naapurimaissa ovat suhteellisesti yhä halvempia, uusilla jäsenvaltioilla on vähän rajavalvontaresursseja ja joskus harmaan talouden toiminnan määrä on huomattava. Esimerkiksi Liettuassa vuonna 2008 tehdyn mielipidekyselyn mukaan (5) jopa 38,9 prosenttia haastatelluista piti salakuljetusta perusteltuna tai oli taipuvainen pitämään sitä perusteltuna. Tutkittaessa laittomien markkinoiden kehityksen edellytyksiä on tärkeää käsitellä harmaan talouden määrää EU:n ohella myös mahdollisissa salakuljetuksen lähteissä, naapurivaltioissa.

6.4.3

Edellä mainittua tilannetta voidaan kuvata esimerkillä Liettuasta. Pyrittäessä yhdenmukaistamaan verojärjestelmää EU:n kanssa tupakan valmisteveroa nostettiin Liettuassa jyrkästi vuosina 2002-2004 (vuosina 2001-2004 valmistevero nousi 121 prosentilla). Tämä on johtanut savukkeiden hintojen jyrkkään nousuun. Valmisteverojen korottaminen on muokannut tupakkamarkkinat uuteen uskoon. Laillisten savukkeiden myynti on vähentynyt, kun taas salakuljetus ja laittomat markkinat ovat kasvaneet. Paljastuneiden salakuljetettujen tuotteiden määrä nousi vuosina 2001–2004 miltei 13-kertaiseksi. Vuonna 2004 laillisten ja laittomien markkinoiden markkinaosuus (myytyjen yksikköjen määrä) oli lähes sama.

6.4.4

Valmisteveron tehokkuutta arvioitaessa on olennaista käsitellä muutoksia savukkeiden kokonaiskulutuksessa (eli sekä laillisessa että laittomassa kulutuksessa). Kansainvälinen kokemus osoittaa, että aggressiivinen verojen ja myöhemmin hintojen nousu näyttää vähentävän laillista myyntiä pikemmin kuin muuttavan kokonaiskulutusta, ja tämä vaikutus johtuu laittomien markkinoiden laajentumisesta. Näin tapahtui myös Liettuassa: kun valmistevero nousi vuosina 2002-2004, kokonaiskulutus väheni, mutta tämä muutos ei ollut niin selkeä kuin laillisten savukkeiden myynnin väheneminen.

6.4.5

Euroopan komission jäsen László Kovács myönsi syyskuussa 2008 Euroopan parlamentissa, että suuret erot hinnoissa ja veroissa ovat todellakin yksi keskeisimmistä syistä tietyistä naapurimaista Euroopan unioniin suuntautuvan salakuljetuksen, erityisesti savukkeiden salakuljetuksen suureen määrään. Siksi ei olisi viisasta tehdä EU:n valmisteveroa koskevien vähimmäisvaatimusten osalta sellaisia päätöksiä ja korotuksia, joilla pahennettaisiin tätä ongelmaa.

6.5.1

Huolimatta 30 vuoden ajan jatkuneista tupakan valmisteveron yhdenmukaistamispyrkimyksistä Euroopan unionissa erot tupakkatuotteiden verotuksessa EU:ssa – sekä verorakenne että kokonaisveromäärä – ovat edelleen suuria.

6.5.2

Vaikka eräät maat ovat valinneet terveyspolitiikan ensisijaiseksi painopistealakseen, perinteet ja yhteiskunnallinen tilanne ovat edelleen syynä tupakan verotuksen suuriin eroihin. Erot valmisteverosta saatavissa tuloissa koko EU:ssa ovat 242 eurosta tuhatta savuketta kohti Yhdistyneessä kuningaskunnassa 19 euroon tuhatta savuketta kohti Latviassa (tiedot 1. tammikuuta 2007). Tämä saattaa olla pääsyy siihen, että laittoman kaupan arvioidaan olevan Euroopan yhteisössä (savukkeiden määrällä mitattuna) kaksinkertainen unionin ulkopuolisista maista tulevaan salakuljetukseen nähden.

6.5.3

On pantava merkille, että harvat ehdotetuista toimista johtavat Euroopan unionin verokantojen tiiviimpään yhtenäistämiseen. On hyvin todennäköistä, että absoluuttiset ja suhteelliset erot jäsenvaltioiden verotuksessa eivät häviä ehdotettujen toimien ansiosta.

6.5.4

Historiallinen syy suhteelliselle valmisteverovaatimukselle on halu yhdenmukaistaa valmistesvero EU:ssa, mutta sitä ei kuitenkaan ole saatu aiemmin aikaan ja sen tulokset saattaisivat olla päinvastaiset. Esimerkiksi Sloveniassa ja Italiassa kysytyimmän hintaluokan perusteella laskettu vero on noin 58 prosenttia, mutta valmisteverosta saatavat tulot ovat Italiassa 80 prosenttia korkeammat kuin Sloveniassa, 102,38 euroa verrattuna 57,60 euroon tuhatta savuketta kohti. Ehdotettu valmisteveron korottaminen 57 prosentista 63 prosenttiin johtaisi valmisteverojen absoluuttisten erojen kasvuun vielä enemmän, ja se voisi vaikuttaa vakavasti inflaatioon, kuten komission vaikutustenarviointiraportti osoittaa. Suhteellisen vähimmäisvaatimuksen kyseenalaisten vaikutusten takia ehdotettua lisäystä ja sen syitä pitäisi tutkia ja harkita uudelleen vakavasti.

6.5.5

Jopa savukkeiden vähimmäisvalmisteveron ehdotettu korottaminen 64 eurosta 90 euroon tuhatta savuketta kohti johtaisi yhdenmukaistamiseen vain, jos korkeamman verotuksen maat eivät enää korottaisi veroja. Tästä näkökulmasta voisi olla mielenkiintoista käsitellä enimmäisverotasoa, jolla täydennettäisiin nykyistä vähimmäisverokantaa.

6.5.6

Koska monet jäsenvaltiot eivät ole tähän mennessä pystyneet toteuttamaan 64 euron vähimmäisverokantaa tuhatta savuketta kohti edes kysytyimmän hintaluokan osalta, ehdotettua korottamista 90 euroon tulisi tutkia uudelleen ja monista syistä joko alentaa sitä taikka pidentää toteuttamismääräaikaa 1. tammikuuta 2018 asti.

Chart 2:

Excise tax yield in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

Chart 3:

Minimum Excise Tax in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

Chart 4:

Total excise tax in EU countries as of January 1, 2008 (percentage of the MPPC, minimum set to 57 %)

Chart 5:

Specific ratio in EU countries as of January 1, 2008 (percentage specific to total tax on MPPC; set to 5 – 55 %)