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Document 52009AE0635

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica delle direttive 92/79/CEE, 92/80/CEE e 95/59/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati

OJ C 228, 22.9.2009, p. 130–140 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

22.9.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 228/130


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica delle direttive 92/79/CEE, 92/80/CEE e 95/59/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati

COM(2008) 459 def. — 2008/0150 (CNS)

2009/C 228/25

Il Consiglio europeo, in data 11 settembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica delle direttive 92/79/CEE, 92/80/CEE e 95/59/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati»

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 marzo 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore CHREN.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 25 marzo 2009, nel corso della 452a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 32 voti favorevoli e 2 voti contrari.

1.   Considerazioni conclusive

1.1

La funzione delle accise sta cambiando e, se in passato l'obiettivo principale di queste imposte sul consumo di tabacco era esclusivamente fiscale, esse stanno diventando sempre più uno strumento della politica sanitaria e di quella sociale. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) approva lo sforzo della Commissione europea di prendere in considerazione, nella sua politica sulle accise, altri effetti oltre a quelli puramente fiscali dei tabacchi lavorati. Questa nuova impostazione politica riserva una particolare attenzione agli obiettivi di politica sanitaria indicati nella convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità sulla lotta al tabagismo, che con la sua adozione ufficiale da parte dell'Unione europea nel 2005 è diventata vincolante per la definizione della politica futura.

1.2

Occorre tuttavia rilevare che non si dovrebbero dimenticare né tralasciare altri obiettivi politici della revisione delle accise sui tabacchi, tra cui quello fondamentale di un corretto funzionamento del mercato interno, menzionato nell'articolo 4 della direttiva sulle accise sui tabacchi. Pertanto, a giudizio del CESE, il compito più difficile per i responsabili politici in questo campo è quello di trovare l'equilibrio ottimale fra le differenti finalità perseguite dalla politica economica, sociale, di sicurezza e fiscale. Occorre quindi tener presenti aspetti e valori diversi.

1.3

La proposta della Commissione europea di allineare gradualmente le aliquote minime per il tabacco trinciato a taglio fino a quelle applicabili alle sigarette e di dare una definizione più rigorosa di sigaretta, sigaro e tabacco da pipa, in modo da evitare manipolazioni delle denominazioni dei tabacchi lavorati volte a far applicare l'accisa più bassa, riscuotono l'approvazione del Comitato.

1.4

Il Comitato sottoscrive l'impostazione scelta dalla Commissione europea, che offre una maggiore libertà agli Stati membri di adottare decisioni in sintonia con i loro obiettivi politici, per esempio una forbice più ampia per la componente specifica dell'accisa applicata alle sigarette oppure regole meno rigide per la fissazione della base fiscale minima per le sigarette.

1.5

Il CESE raccomanda di ridurre l'accisa minima di 90 EUR proposta o di estendere il periodo da quattro a otto anni (1o gennaio 2018).Tenuto conto della diversità delle tradizioni e delle condizioni sociali fra gli Stati membri, va notato che in taluni paesi, specie quelli che hanno aderito all'UE da poco, l'innalzamento dell'accisa minima da 64 EUR a 90 EUR per 1 000 sigarette potrebbe comportare molte conseguenze negative. Alcuni di questi Stati membri non hanno neanche raggiunto il livello minimo dell'accisa previsto dalle direttive in vigore. Un livello minimo di accisa a 90 EUR per tutti i prezzi di vendita al minuto rappresenta un incremento del 41 % su un periodo di 4 anni e risulta almeno del 300 % superiore all'aumento previsto dei prezzi al consumo nell'UE. C'è il rischio che un provvedimento così radicale abbia un effetto trascurabile di diminuzione del consumo di tabacco, abbassi il gettito potenziale, riduca il potere d'acquisto dei consumatori, rafforzi il contrabbando e le attività illegali, oltre a far salire l'inflazione.

1.6

Va notato che poche fra le azioni proposte porteranno a una maggiore armonizzazione delle aliquote all'interno dell'Unione europea. Molto probabilmente, viste le misure proposte, le differenze di tassazione in termini assoluti e relativi fra gli Stati membri non scompariranno.

1.7

Ad esempio, il requisito minimo percentuale trova la sua motivazione storica nel perseguire l'armonizzazione delle accise nell'UE, eppure non ha raggiunto questo obiettivo e può anche produrre il risultato opposto. L'incremento proposto dell'incidenza minima dell'accisa dal 57 % al 63 % accrescerebbe ulteriormente la differenza in termini assoluti tra le accise applicate e potrebbe avere gravi effetti inflazionistici, come segnalato dalla relazione sulla valutazione d'impatto della Commissione. In considerazione dei dubbi effetti di questo requisito minimo percentuale, sarebbe opportuno studiare nuovamente a fondo e riconsiderare non solo l'incremento proposto, ma anche la stessa ragion d'essere di tale requisito.

1.8

È pressoché certo che l'impiego dei prezzi medi ponderati (PMP) al posto della classe di prezzo più richiesta (MPPC) come parametro di riferimento per il requisito minimo percentuale non condurrà a una maggiore trasparenza nel mercato, né a una migliore capacità di previsione delle entrate dello Stato, né a una maggiore armonizzazione nel mercato delle sigarette. Ci si chiede pertanto se non sia possibile un'ulteriore semplificazione della proposta della Commissione.

1.9

La questione di quale sia il tipo di prelievo fiscale da applicare ai tabacchi lavorati rimane aperta. Dare preferenza all'aliquota proporzionale può avere conseguenze positive per quanto riguarda l'eliminazione del mercato nero, ma questo effetto dipende da vari fattori e non è quindi certo. Preferire un'aliquota esclusivamente specifica può contribuire all'incremento del gettito fiscale e innalzare la base fiscale minima e favorire così il raggiungimento degli obiettivi di politica sanitaria e il ravvicinamento fiscale nel mercato interno.

1.10

Il requisito di un'incidenza minima obbligatoria dell'accisa (del 38 % per le sigarette e del 42 % per il trinciato a taglio fino) per tutti i tabacchi a taglio fino, invece dell'attuale accisa minima fissata in percentuale del prezzo di vendita al minuto oppure calcolata come importo fisso per chilogrammo, determinerebbe una struttura obbligatoria dell'accisa ad valorem ed eliminerebbe l'attuale libertà di scelta nella struttura dell'accisa sui tabacchi a taglio fino. Pertanto, il Comitato non concorda con la proposta di un'incidenza minima obbligatoria dell'accisa.

1.11

Il rapporto fra politica fiscale e politica sanitaria è funzione in larga misura dell'assegnazione del gettito fiscale delle accise sui tabacchi ad attività volte ad eliminare le conseguenze negative del consumo di tabacco. Tuttavia, se si considera il finanziamento complessivo destinato attualmente a queste attività, è del tutto evidente che la maggior parte del gettito delle accise sui tabacchi è spesa per attività e politiche che non hanno nessuna relazione con tali obiettivi di politica sanitaria. Non vi è quindi alcun dubbio sul fatto che gli obiettivi fiscali continuano ad essere gli obiettivi principali delle accise sui tabacchi lavorati.

2.   Introduzione

2.1

Le direttive riguardanti le accise che gravano sui tabacchi prevedono l'obbligo per la Commissione europea di esaminare ogni quattro anni il corretto funzionamento del mercato interno, il valore reale delle aliquote di accisa e il quadro più ampio degli obiettivi del Trattato. Le disposizioni dell'Unione europea sui tabacchi devono garantire il corretto funzionamento del mercato interno e al tempo stesso essere conformi all'obiettivo della stessa UE di scoraggiare il consumo di tabacco.

2.2

Il riesame attuale, il quarto in ordine di tempo, propone una serie di modifiche significative alla normativa comunitaria vigente per aggiornare le norme attuali e garantire condizioni uniformi agli operatori. La riforma comprende varie proposte:

2.3

sebbene le accise rappresentino essenzialmente uno strumento per generare entrate a livello nazionale, la definizione di una politica in questo ambito deve tener conto del quadro più ampio costituito dagli obiettivi del Trattato (1). Inoltre, un aspetto sostanziale di tale riesame è la tutela della salute pubblica, tenuto conto del fatto che, il 30 giugno 2005, la Commissione è diventata parte della convenzione quadro dell'OMS per la lotta al tabagismo e che diversi Stati membri esigono un livello più alto di tutela della salute umana e, di conseguenza, l'introduzione di importi minimi più elevati a livello europeo per le accise sul tabacco.

2.4

La proposta della Commissione prevede la fissazione di un'accisa minima in termini monetari e di una base fiscale applicabile a tutte le sigarette vendute nell'UE, al fine di tenere conto delle preoccupazioni di salute pubblica per tutte le categorie di sigarette. Aumenta i requisiti minimi per contribuire a una riduzione del consumo di tabacco nei prossimi cinque anni, in particolare evitando che le politiche di controllo del consumo di tabacco di taluni Stati membri siano vanificate da livelli di tassazione notevolmente inferiori in altri Stati membri. Lascia, inoltre, agli Stati membri maggiore flessibilità nell'applicazione di accise specifiche e nel prelievo di accise minime sulle sigarette, al fine di conseguire gli obiettivi in materia di salute pubblica. Infine, per scoraggiare la sostituzione delle sigarette con tabacco trinciato a taglio fino, allinea le aliquote minime e la struttura applicabili al tabacco trinciato a taglio fino da usarsi per arrotolare sigarette alle aliquote e alla struttura previste per le sigarette.

3.   Sintesi dell'azione proposta dalla Commissione

3.1

Utilizzare i prezzi medi ponderati (PMP) al posto della classe di prezzo più richiesta (MPPC) come parametro di riferimento per il requisito minimo percentuale. La Commissione sostiene che l'MPPC, come valore di riferimento per le aliquote minime, non è coerente con gli obiettivi del mercato interno in quanto prevede una compartimentazione dei mercati del tabacco degli Stati membri;

3.2

aumentare gradualmente l'accisa minima per le sigarette in linea con l'obiettivo dell'armonizzazione dei prezzi nel mercato interno e con le considerazioni relative alla salute. Viene proposto di aumentare l'accisa minima da 64 EUR a 90 EUR per 1 000 sigarette e il requisito minimo percentuale dal 57 % al 63 % del prezzo medio ponderato a partire dal 1o gennaio 2014. Tuttavia, gli Stati membri che applicano un'accisa di almeno 122 EUR per 1 000 sigarette sulla base del prezzo medio ponderato di vendita al minuto non sono tenuti a rispettare la regola del 63 %. Inoltre, gli Stati membri cui è stato concesso un periodo transitorio per raggiungere il livello minimo di tassazione sulle sigarette potrebbero trarre vantaggio da un periodo transitorio di 1 o 2 anni per soddisfare questi nuovi obblighi più elevati;

3.3

applicare l'obbligo relativo all'aliquota minima dell'accisa fissato nella direttiva dell'Unione europea non solo alle sigarette appartenenti alla classe di prezzo più richiesta (MPPC) (come avviene attualmente), bensì a tutti i tipi di sigarette venduti in uno Stato membro. Secondo la Commissione, ciò consentirebbe anche di creare una base fiscale per le sigarette vendute nell'UE, permettendo di prendere in considerazione le questioni connesse al mercato interno e alla tutela della salute per tutte le categorie di sigarette;

3.4

consentire agli Stati membri di ampliare la fascia dell'accisa specifica, dal 5-55 % al 10-75 % dell'onere fiscale globale, allo scopo di accrescere la flessibilità della struttura delle accise;

3.5

allineare gradualmente le aliquote minime applicabili al tabacco trinciato a taglio fino da usarsi per arrotolare sigarette a quelle delle sigarette. Il rapporto prescelto in termini fiscali tra tabacco trinciato a taglio fino e sigarette è di 2:3. L'accisa minima per il tabacco trinciato a taglio fino dovrebbe quindi essere di 43 EUR/kg e il requisito minimo percentuale dovrebbe essere pari al 38 % del prezzo medio ponderato. L'applicazione del suddetto rapporto agli aumenti proposti per le accise sulle sigarette (a decorrere dal 1o gennaio 2014) farebbe salire l'accisa sul trinciato a taglio fino rispettivamente a 60 EUR e al 42 %. Inoltre, con questa proposta l'attuale facoltà di scelta tra un requisito minimo percentuale e un'accisa specifica minima per il trinciato a taglio fino verrebbe eliminata, il che comporterebbe una struttura obbligatoria ad valorem per l'accisa su questo tipo di tabacco lavorato;

3.6

adeguare in funzione dell'inflazione i requisiti minimi per sigari, sigaretti e tabacco da fumo. Questo adeguamento si rende necessario per tener conto dell'inflazione nel periodo 2003-2007 che, stando ai dati Eurostat sul tasso di variazione annuo dell'indice armonizzato dei prezzi al consumo, è stata pari all'8 %. Si propone quindi di aumentare tali requisiti minimi, portandoli a 12 EUR per sigari e sigaretti e a 22 EUR per gli altri tabacchi da fumo;

3.7

modificare, rendendola più rigorosa, la definizione esistente di sigarette, sigari e tabacco da pipa, in modo da evitare manipolazioni delle denominazioni dei tabacchi lavorati volte a far applicare l'accisa più bassa.

3.8

La Commissione sostiene che, dal punto di vista del mercato interno, del bilancio e della salute, l'applicazione di accise specifiche e minime presenta vantaggi evidenti. Per questo motivo, propone di offrire una maggiore flessibilità agli Stati membri che si affidano maggiormente alle accise specifiche o a quelle minime.

3.9

La Commissione europea esamina periodicamente la struttura e l'aliquota delle accise applicate negli Stati membri e utilizza le informazioni sui quantitativi e i prezzi dei tabacchi lavorati offerti al consumo. Per garantire una raccolta efficiente ed efficace di tali informazioni presso tutti gli Stati membri, si propongono nuove norme relative alla comunicazione di informazioni e alla definizione dei dati statistici necessari.

4.   I diversi approcci all'aliquota delle accise

4.1   Nel secolo e mezzo trascorso da quando, nel 1861, a Londra venne messa in vendita la prima sigaretta, il tabacco e i suoi prodotti sono stati oggetto di estese regolamentazioni e di un'ampia tassazione. L'introduzione delle accise ha rappresentano una pietra miliare in questo campo. Mentre l'obiettivo principale delle prime accise sul tabacco era di ordine puramente fiscale, la loro funzione nel mondo odierno sta cambiando ed esse diventano sempre più uno strumento della politica sanitaria e di quella sociale.

4.2   È una situazione che presenta numerosi problemi di ordine etico, economico e di altro tipo; tra questi il tema delle forme di tassazione più adeguate, in particolare nel contesto del mercato unico europeo, è quello più comune. Si presentano poi le questioni di come utilizzare il gettito proveniente dalla tassazione del tabacco e di stabilire se la politica fiscale sia il modo migliore per conseguire gli obiettivi sanitari e sociali.

4.3   Oltre 30 anni fa l'Europa ha avviato un lungo processo per cercare di armonizzare le accise sul tabacco. L'obiettivo di questo processo era l'armonizzazione della struttura impositiva e anche, quindi, delle aliquote fiscali. Il CESE, pur appoggiando senza esitazioni l'armonizzazione in questo settore, si rammarica per il fatto che una reale convergenza non si è mai realizzata. Le tradizioni nazionali e le consolidate differenze storiche nei regimi fiscali nazionali sono la ragione principale delle divergenze fra i singoli Stati membri.

4.4   Attualmente per il tabacco e i tabacchi lavorati si possono utilizzare tre tipi di struttura dell'accisa: specifica, ad valorem e mista. Gli Stati membri sono obbligati attualmente ad usare la struttura mista per le accise sulle sigarette e sono liberi di scegliere quali di questi tre tipi di accise applicare agli altri prodotti del tabacco.

4.4.1   L'aliquota ad valorem è fissata in percentuale del prezzo di vendita al minuto del tipo di tabacco lavorato. Ai fini fiscali, in un periodo di inflazione elevata, l'aliquota ad valorem è la più efficiente per il governo, in quanto il gettito fiscale aumenta automaticamente ad ogni aumento del prezzo di vendita del prodotto considerato. Essa tuttavia può anche dissuadere i produttori dal migliorare la qualità del prodotto se ciò comporta prezzi più alti e quindi anche il pagamento di tasse più elevate.

4.4.2   L'aliquota specifica è calcolata come importo fisso per chilogrammo o per pezzo (nel caso dei sigari e dei sigaretti). Essa costituisce lo strumento più efficace per ridurre il consumo dei prodotti del tabacco, però presenta anche degli svantaggi. I produttori di tabacco non possono influire sulle accise basate sull'aliquota specifica e né la qualità né il prezzo dei prodotti del tabacco incidono sul gettito fiscale statale.

4.4.3   La struttura mista è una combinazione tra l'aliquota specifica e quella ad valorem e gli Stati membri sono tenuti ad applicarla alle sigarette. È tuttavia possibile anche fissare un'accisa minima, la cui entità aumenta al crescere della componente ad valorem dell'aliquota combinata totale.

4.4.4   Oltre alle accise, nell'UE i tabacchi lavorati sono assoggettati anche all'imposta sul valore aggiunto e, secondo la legislazione vigente, tutti gli Stati membri devono applicare l'aliquota IVA di base a tutti i prodotti del tabacco.

4.5   Nel decidere la struttura dell'accisa sul tabacco si dovrebbe tener conto di tutti i fattori collegati. Analogamente, al momento di scegliere se dare la preferenza all'uno o all'altro tipo di tassazione, si dovrebbero tener presenti gli effetti dal punto di vista del consumatore, del governo e dei produttori. Non esiste una struttura fiscale ottimale per tutti, visto che la combinazione ideale fra aliquota specifica e ad valorem dipende dagli obiettivi politici di ciascun singolo Stato o governo.

Table 1:   Comparison of Specific and Ad Valorem Taxes on Tobacco Market Participants

Participant/Concern

Impact

Specific Tax

Ad Valorem Tax

Consumer: Quality and Variety

Provide an incentive for higher quality and greater variety of products

Yes (upgrading effect).

No.

Effect of tax increase on price.

Higher prices (overshifting).

Lower prices (undershifting).

Government: Revenue and Administration

Maintain revenue value under high inflation.

No (should be adjusted by CPI).

Yes.

Minimize evasion/avoidance and realize expected revenues.

Manufacturer can manipulate cigarette length or pack size to reduce tax payment.

May need to set minimum price to counter abusive transfer pricing.

Administration and Enforcement.

Easy.

Must define the base for ad valorem in a way that minimizes the industry's ability to avoid taxes.

Domestic Producer: Profits and Marketshare

Protect domestic brands against international brands.

No.

Yes (the higher the price, the higher the absolute amount of tax paid per unit since tax is a percentage of price).

Source: The World Bank, http://www1.worldbank.org/tobacco/pdf/Taxes.pdf.

5.   I diversi approcci alla base fiscale delle accise

5.1

Nel tentativo di armonizzare le politiche di tassazione degli Stati membri dell'UE, si era scelto il criterio della «classe di prezzo più richiesta» (MPPC) come meccanismo di calcolo dei requisiti minimi fiscali per i tabacchi lavorati.

5.2

L'efficienza dell'MPPC come strumento di politica fiscale è tuttavia discutibile e le più frequenti riserve espresse riguardo all'uso dell'MPPC includono i seguenti aspetti:

non esistono regole omogenee o armonizzate per definire l'MPPC e ciò provoca notevoli differenze fra gli Stati membri (cfr. Figura 1 e Grafico 1),

la situazione sul mercato si è modificata rispetto a quella in cui l'MPPC venne introdotta 30 anni fa ed è notevolmente cresciuta la diversificazione dei prodotti,

i produttori che vantano una posizione di mercato dominante sono in grado di accrescere l'onere fiscale che grava sui loro concorrenti modificando il prezzo dei loro prodotti allo scopo di far cambiare l'MPPC,

i prezzi dell'MPPC possono variare da un anno all'altro, il che complica la stima del gettito da accise futuro, ecc.

5.3

Per tutti i motivi esposti sopra, la Commissione europea propone di utilizzare i prezzi medi ponderati (PMP), al posto della classe di prezzo più richiesta (MPPC), come parametro di riferimento per il requisito minimo percentuale. Inoltre, per effetto di questa modifica il requisito relativo all'aliquota dell'accisa minima previsto nella direttiva dell'Unione europea si applicherà non solo alle sigarette appartenenti alla classe di prezzo più richiesta (MPPC) (come avviene attualmente), bensì a tutti i tipi di sigarette venduti in uno Stato membro. Il prezzo medio ponderato viene calcolato moltiplicando il numero e il prezzo delle sigarette vendute e dividendo il prodotto per il numero totale delle sigarette vendute. L'effetto sull'entità dell'accisa può essere duplice. Se in un determinato Stato membro le sigarette più richieste sono quelle relativamente costose, l'accisa minima calcolata utilizzando come parametro di riferimento il prezzo medio ponderato risulterebbe inferiore a quella calcolata in base all'MPPC. Inversamente, se le sigarette più richieste sono quelle relativamente più economiche, l'accisa calcolata sulla base dei prezzi medi ponderati sarà superiore a quella calcolata utilizzando come valore di riferimento l'MPPC. Nel caso in cui le sigarette più richieste appartengano alla classe di prezzo intermedia, si otterrebbe la stessa accisa sia con un metodo che con l'altro.

5.4

Dal punto di vista della programmazione fiscale dei governi, l'MPPC e i PMP sono entrambi assai complicati in quanto variano di anno in anno e non sono di agevole previsione. In assenza di una metodologia chiara e uniforme per il calcolo dei PMP, c'è il rischio che questo parametro di riferimento si trasformi in un altro meccanismo complesso e non trasparente. Ci si chiede pertanto se non sia possibile un'ulteriore semplificazione delle proposte della Commissione.

Picture 1:

Different prices of the MPPC across Europe (as of January 1, 2008)

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6.   Possibili ripercussioni e politiche da considerare

6.1   Obiettivi di politica sanitaria

6.1.1

Dopo la riunione tenutasi fra i suoi paesi membri nel 2003, l'Organizzazione mondiale della sanità ha pubblicato la convenzione quadro per la lotta al tabagismo (FCTC), che descrive le possibili maniere per ridurre il consumo dei prodotti del tabacco. La FCTC è stata adottata ufficialmente dall'UE il 30 giugno 2005 e la Commissione europea l'ha quindi integrata nella legislazione applicabile in tutti gli Stati membri.

6.1.2

La strategia dell'UE per la lotta contro il tabagismo è illustrata nel documento, redatto per la Commissione da un gruppo di esperti, intitolato Tabacco o salute nell'Unione europea. Questo documento considera le accise sul tabacco come il principale strumento di lotta contro il tabagismo e indica esplicitamente che, in relazione a queste accise, gli obiettivi di politica sanitaria dovrebbero prevalere su quelli della politica fiscale. Il documento propone altresì di escludere il tabacco dall'indice dei prezzi al consumo.

6.1.3

La Commissione europea propone un rialzo graduale, ma deciso, delle aliquote delle accise sui tabacchi, mettendo l'accento sull'armonizzazione delle aliquote fra gli Stati membri. Per quanto riguarda il tabacco trinciato a taglio fino, si propone un forte aumento della tassazione, visto che le sigarette arrotolate a mano stanno conquistando una quota di mercato considerevole. La Commissione mette in evidenza che gli Stati membri dovrebbero mettere l'accento sul controllo del contrabbando e sulle altre attività illegali connesse ai prodotti del tabacco.

6.1.4

Il costo complessivo della produzione di tabacchi nell'UE è stimato attorno ai 100 miliardi di euro. Si calcola che all'incirca 650 000 cittadini europei muoiano ogni anno per gli effetti del consumo di tabacco e circa 13 milioni di cittadini europei soffrano di malattie croniche legate al fumo.

6.1.5

In tema di tassazione del tabacco è opportuno fare inoltre presente la differenza fra la tassazione sulle sigarette e quella sul tabacco da fumo, che esercita una notevole influenza sul comportamento dei consumatori. Secondo studi dell'OMS in materia (2), fintantoché non si applicherà la stessa tassazione a tutti i tabacchi, i fumatori continueranno a sostituire un tipo di prodotto del tabacco con un altro. L'OMS raccomanda pertanto di tassare tutti i tabacchi lavorati (sigarette, tabacco da fumo, sigari, ecc.) con aliquote equivalenti.

6.1.6

Oltre ad aumentare l'onere fiscale, alcuni Stati membri hanno anche introdotto un prezzo minimo per le sigarette, in quanto il solo aumento delle tasse non sempre portava all'aumento di prezzo auspicato volto a ridurre il consumo di tabacco. Attualmente quattro Stati membri (vale a dire, Italia, Irlanda, Austria e Francia, ma anche la legislazione portoghese contempla questa opzione) hanno varato tali misure sul livello minimo di prezzo e per questo motivo la Commissione li ha citati in giudizio innanzi la Corte di giustizia delle Comunità europee, in quanto ritiene che questa disposizione violi la libera formazione dei prezzi garantita dalle direttive dell'UE in materia di fiscalità e dal Trattato. Un'altra prassi corrente dei governi degli Stati membri consiste nel cercare di regolamentare il numero di sigarette contenute in un pacchetto e, infatti, dal 1o maggio 2006 normative sul numero minimo di sigarette per pacchetto esistono in 17 Stati dell'UE. Nella maggior parte di essi la normativa è stata adottata nel corso degli ultimi cinque anni. Pertanto, si osserva che gli Stati membri stanno integrando la propria normativa fiscale con disposizioni sul prezzo di vendita e sul numero minimo di sigarette per pacchetto, intese quali strumenti supplementari per trovare il giusto equilibrio tra gli obiettivi fiscali e quelli di politica sanitaria pubblica. Questo riesame delle accise sui tabacchi offre quindi l'opportunità per regolare tali disposizioni nazionali a livello comunitario, allo scopo di far progredire l'armonizzazione nell'UE.

Chart 1:

Comparison of excise duty on cigarettes (min. EUR 64 per 1 000) and hand rolled cigarettes (fine cut, min. EUR 24 per 1 000 hand rolled cigarettes) as of 1 January 2007 (3)

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6.2   Obiettivi di politica sociale

6.2.1

Considerata l'esperienza degli anni precedenti, la Commissione europea ha stimato che occorre un aumento del 25 % della tassazione delle sigarette per farne diminuire il consumo del 10 % in 22 Stati membri. Gli effetti previsti potrebbero tuttavia variare in ragione delle differenze esistenti tra i livelli di tassazione degli Stati membri; l'impatto può essere diverso in determinati paesi, soprattutto nei nuovi Stati membri.

6.2.2

Il rincaro delle sigarette dovuto ad accise più elevate farebbe diminuire il potere di acquisto dei consumatori. Questo effetto potrebbe essere più marcato nei paesi più poveri, specialmente in alcuni dei nuovi Stati membri. Rispetto ai vecchi Stati membri, in alcuni Stati dell'Europa centrale e orientale il tenore di vita è ancora basso e i cittadini spendono una quota maggiore del loro reddito per acquistare beni di prima necessità. Nonostante i prezzi delle sigarette in questi paesi siano molto inferiori a quelli dei vecchi Stati membri dell'UE, quando si considera il potere d'acquisto, le sigarette e anche altri prodotti non risultano più così abbordabili. Inoltre, è più frequente che nei paesi con un tenore di vita inferiore i cittadini destinino una quota maggiore del loro reddito all'acquisto di bevande alcoliche e di tabacchi lavorati. Di conseguenza, il rincaro dei prezzi avrebbe un impatto maggiore sui consumatori dei nuovi Stati membri che non sui consumatori degli Stati membri con un più alto tenore di vita.

6.2.3

La domanda di sigarette è relativamente anelastica, vale a dire che un aumento del prezzo di vendita non causa un forte calo del loro consumo. Ne consegue che di fronte a un incremento dei prezzi delle sigarette i consumatori possono reagire in due maniere diverse. Alcuni potrebbero essere costretti a spendere meno per altri beni, con conseguente diminuzione del loro potere d'acquisto, mentre altri inizierebbero ad acquistare sigarette e tabacchi di prezzo inferiore (la cosiddetta «scelta al ribasso») oppure sigarette di contrabbando.

6.2.4

Secondo una ricerca medica, anche se il consumo di tabacco può in generale calare per effetto di prezzi più alti delle sigarette, le differenze nelle abitudini di fumo legate al livello di reddito possono non scomparire. In effetti, la ricerca, pubblicata sull'American Journal of Public Health, prova che le differenze nelle abitudini di fumo tra i diversi gruppi di reddito si sono amplificate con l'aumento del prezzo di vendita del pacchetto di sigarette, al crescere della quota dei fumatori a più basso reddito. La ricerca giunge alla conclusione che il rincaro delle sigarette può imporre un onere sproporzionato per i fumatori con basso livello di reddito (4).

6.2.5

La proposta di un'accisa minima di 90 EUR per tutte le sigarette vendute al minuto rappresenta un incremento del 41 % in un quadriennio ed è un aumento almeno del 300 % più alto rispetto all'ascesa prevista dei prezzi al consumo nell'UE. Questo inasprimento fiscale spingerebbe l'inflazione verso l'alto. Un forte aumento delle accise sulle sigarette potrebbe farne lievitare i prezzi, contribuendo al rialzo dell'indice dei prezzi al consumo. La proposta di escludere il prezzo delle sigarette dal calcolo dell'indice armonizzato dei prezzi al consumo (avanzata nel documento di studio Tabacco o salute nell'Unione europea) eliminerebbe de iure l'effetto inflativo, ma in pratica si potrebbero ancora avere conseguenze sul piano sociale, perché comporterebbe un calcolo non corretto dell'indice dell'aumento dei prezzi che potrebbe avere effetti negativi sugli adeguamenti salariali.

6.3   Obiettivi di politica fiscale

6.3.1

Se si considera il gettito fiscale prodotto dalle accise sul tabacco e come queste entrate vengono spese, è chiaro che in realtà l'obiettivo principale dell'accisa è reperire fondi per la spesa generale dei governi nazionali.

6.3.2

Il rapporto fra politica fiscale e politica sanitaria è in larga misura funzione dell'assegnazione del gettito fiscale delle accise sui tabacchi ad attività volte ad eliminare le conseguenze negative del tabagismo. Tuttavia, se si considera l'attuale finanziamento complessivo di queste attività, è del tutto evidente che la maggior parte delle entrate generate dalle accise sui tabacchi è spesa in attività e politiche senza alcun rapporto con tali obiettivi di politica sanitaria.

6.3.3

Non vi è quindi alcun dubbio che gli obiettivi fiscali continuano ad essere gli obiettivi principali delle accise. Tuttavia, il raggiungimento degli obiettivi fiscali è reso più complicato in questo caso dall'esistenza dell'assicurazione sanitaria pubblica. Se i regimi di assicurazione sanitaria, e in particolare i relativi premi, riflettessero i rischi legati al fumo, i fumatori sarebbero costretti a sostenere i costi derivanti dalle loro abitudini. Ciò fondamentalmente rispetterebbe i dettami della maggior parte delle strategie antitabacco e antifumo delle organizzazioni internazionali e dei governi nazionali.

6.3.4

Va notato, quando si considerano gli aspetti fiscali della tassazione dei tabacchi, che aumentare le accise non fa crescere automaticamente le entrate di bilancio. Per effetto del possibile intensificarsi delle attività di contrabbando e del commercio illegale e anche a causa dell'eventuale maggiore richiesta di sigarette più economiche, il rialzo delle accise, invece di aumentare le entrate di bilancio, potrebbe sortire l'effetto contrario. Se vi è un aumento delle accise seguito da un'espansione del mercato nero, il calo delle entrate di bilancio dovuto a quest'espansione può essere superiore nella realtà all'incremento di tali entrate derivante da un livello di accise più alto.

6.4   Obiettivi di politica di sicurezza (commercio illegale)

6.4.1

Le autorità tributarie sono sempre alle prese con il problema della frode fiscale e in relazione alle accise sui tabacchi le due principali attività illegali sono la contraffazione e il contrabbando.

6.4.2

Nell'ottica di un economista, l'aumento delle accise incrementa gli incentivi ad esercitare il contrabbando e il mercato nero delle sigarette. Il contrabbando è un'attività economica soggetta alla legge della domanda e dell'offerta. Il rialzo delle accise accresce la differenza di prezzo tra le sigarette vendute legalmente e quelle di contrabbando e, di conseguenza, sale la domanda per le seconde. Con il crescere della domanda aumenta il prezzo delle sigarette di contrabbando, così questa attività illegale diventa più redditizia e si espande. Ciò è vero per il commercio illegale di sigarette intra UE come anche per il contrabbando di sigarette provenienti da paesi terzi. Soprattutto nei nuovi Stati membri il prezzo di vendita e altri fattori favoriscono l'espansione del contrabbando in provenienza da paesi che non fanno parte del mercato interno dell'UE: i prezzi dei paesi ai confini orientali dell'UE stanno diventando relativamente più bassi, i nuovi Stati membri dispongono di poche risorse per controllare le frontiere e talvolta l'estensione di queste attività economiche sommerse è notevole. Ad esempio, stando a un sondaggio condotto in Lituania nel 2008 (5), ben il 38,9 % degli intervistati giustifica o tende a giustificare il contrabbando. Inoltre, nell'esaminare le condizioni che favoriscono lo sviluppo di un mercato illegale è importante considerare il peso dell'economia sommersa non solo nell'UE, ma anche nelle potenziali fonti di approvvigionamento del contrabbando, ossia i paesi confinanti.

6.4.3

La situazione sopradescritta corrisponde ad esempio al caso della Lituania, dove nel periodo 2002-2004, per armonizzare il regime fiscale nazionale con quello dell'UE, le accise sul tabacco hanno subito un brusco rialzo (con un aumento dell'onere fiscale pari al 121 % fra il 2001 e il 2004) e questo forte incremento delle accise ha portato a un'impennata dei prezzi delle sigarette. Il rialzo delle accise ha di conseguenza modificato profondamente il mercato nazionale del tabacco. Si è registrata una flessione delle sigarette vendute legalmente, parallelamente alla diffusione del contrabbando e del mercato nero. La quantità dei prodotti di contrabbando sequestrati è aumentata di quasi 13 volte fra il 2001 e il 2004, anno in cui la quota del mercato legale e quella del mercato nero (in base alle unità di prodotto vendute) erano quasi equivalenti.

6.4.4

Nel valutare l'efficacia delle accise è fondamentale tener presente l'evoluzione del consumo lordo di sigarette (ossia comprendente sia le sigarette vendute legalmente che quelle di contrabbando). L'esperienza raccolta a livello internazionale indica che l'inasprimento fiscale e i conseguenti aumenti dei prezzi tendono a far diminuire la vendita legale anziché modificare il consumo lordo e questo andamento è dovuto all'espansione del mercato nero. È esattamente quanto avvenuto in Lituania: quando nel 2002-2004 le accise sono state aumentate, il consumo lordo è calato, ma non così nettamente come il consumo di sigarette vendute legalmente.

6.4.5

Lo stesso commissario europeo László KOVÁCS ha riconosciuto davanti al Parlamento europeo nel settembre 2008 che i prezzi elevati e i differenziali di tassazione sono in effetti una delle cause principali della quantità rilevante di merci di contrabbando, soprattutto sigarette, che entrano nell'Unione europea a partire da alcuni paesi confinanti dell'Unione europea. Sarebbe pertanto imprudente adottare una decisione di aumento dei requisiti minimi comunitari sulle accise tale da aggravare il problema.

6.5   Obiettivi di mercato interno (armonizzazione)

6.5.1

Malgrado il lavoro trentennale di armonizzazione delle accise sui tabacchi nell'Unione europea, tra gli Stati membri le differenze di tassazione dei tabacchi lavorati - per quanto concerne sia la struttura dell'imposta che l'onere fiscale totale - permangono marcate.

6.5.2

Se da un lato alcuni Stati membri hanno scelto di dare la priorità assoluta alla politica sanitaria, dall'altro le tradizioni e le condizioni sociali continuano ad essere la causa di profonde divergenze nella tassazione complessiva del tabacco. Nell'UE le differenze del gettito da accise vanno da un massimo di 242 EUR per 1 000 sigarette nel Regno Unito a 19 EUR per 1 000 sigarette in Lettonia (dati relativi al 1o gennaio 2007). È principalmente a queste differenze che potrebbe imputarsi il fatto che il commercio illegale all'interno dell'UE (in termini di volumi di sigarette) è stimato collocarsi a un livello pari al doppio del contrabbando proveniente da paesi terzi.

6.5.3

Va notato che poche fra le azioni proposte daranno luogo a una maggiore armonizzazione delle aliquote all'interno dell'Unione europea. Molto probabilmente, esse non cancelleranno le differenze di tassazione in termini assoluti e relativi fra gli Stati membri.

6.5.4

Ad esempio, il requisito minimo percentuale trova storicamente la sua origine nell'obiettivo dell'armonizzazione delle accise nell'UE, eppure non ha raggiunto questo obiettivo e potrebbe anche portare a risultati opposti. Si prenda il caso della Slovenia e dell'Italia, in cui l'incidenza dell'accisa sull'MPPC è simile (all'incirca 58 %), ma in Italia il gettito da accise sull'MPPC è dell'80 % superiore a quello dello Slovenia (per 1 000 sigarette, 102,38 EUR contro 57,6 EUR). L'incremento proposto dell'incidenza dell'accisa dal 57 % al 63 % accrescerebbe ulteriormente la differenza in termini assoluti tra le accise applicate e potrebbe avere un grave impatto inflazionistico, come segnalato dalla relazione sulla valutazione d'impatto della Commissione. In considerazione dei possibili effetti controproducenti, sarebbe opportuno studiare nuovamente a fondo e riconsiderare non solo l'incremento proposto, ma anche l'esistenza del requisito minimo percentuale.

6.5.5

Anche la proposta di aumentare l'accisa minima da 64 EUR a 90 EUR per 1 000 sigarette potrà contribuire all'armonizzazione soltanto se gli Stati membri con livello più alto di tassazione non aumenteranno ulteriormente il carico fiscale. In questa prospettiva, potrebbe essere interessante considerare un livello massimo di tassazione che integri l'attuale aliquota minima.

6.5.6

In considerazione del fatto che vari Stati membri non sono finora riusciti ad adeguare l'aliquota minima di 64 EUR per 1 000 sigarette neanche in relazione all'MPPC, la proposta dell'aumento a 90 EUR dovrebbe essere riesaminata e, per varie ragioni, ridotta, oppure si dovrebbe concedere un periodo più lungo per conformarsi all'aumento proposto, vale a dire fino al 1o gennaio 2018.

Chart 2:

Excise tax yield in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

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Chart 3:

Minimum Excise Tax in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

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Chart 4:

Total excise tax in EU countries as of January 1, 2008 (percentage of the MPPC, minimum set to 57 %)

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Chart 5:

Specific ratio in EU countries as of January 1, 2008 (percentage specific to total tax on MPPC; set to 5-55 %)

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Bruxelles, 25 marzo 2009

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI


(1)  L'articolo 152 del Trattato CE stabilisce che nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e attività della Comunità sia garantito un livello elevato di protezione della salute umana.

(2)  Organizzazione mondiale della sanità, Guidelines for Controlling and Monitoring The Tobacco Epidemic (Linee direttive per il controllo e il monitoraggio dell'epidemia di tabacco), 1998.

(3)  1 piece of hand rolled cigarette = 0,75 g.

(4)  Franks et al.: Cigarette Prices, Smoking, and the Poor: Implications of Recent Trends, American Journal of Public Health, ottobre 2007, vol. 97, n. 10.

(5)  http://www.freema.org/index.php/research/opinion_poll_public_perceptions_of_smuggling/4656.


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