16.12.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 309/1

1.1

Vapaasta kilpailusta hyötyvät kaikki markkinatoimijat, erityisesti kuluttajat. Alan lainsäädännön rikkominen on kuitenkin vaikuttanut etenkin kilpaileviin yrittäjiin, ja sääntöjen tarkoituksena onkin langettaa seuraamuksia ja lieventää yrittäjien välisen kilpailun puutteesta johtuvia taloudellisia vaikutuksia.

1.2

Kuluttajilla ei ole ollut asianmukaisia kilpailulainsäädäntöön perustuvia oikeudellisia välineitä, joiden avulla he olisivat voineet ryhtyä toimiin tai tehdä valituksen kiellettyjen kilpailukäytänteiden aiheuttamista vahingoista. Vasta sisämarkkinoilla tapahtuneiden suurien mullistusten, etenkin yleishyödyllisten taloudenalojen vapauttamisen jälkeen on alettu keskustella sellaisten välineiden tarpeesta, joiden avulla kuluttajat voisivat osallistua kilpailupolitiikkaan.

1.3

Ensimmäinen askel otettiin, kun kilpailun pääosastoon nimitettiin kuluttajien yhteyshenkilö. Hänen tehtävänään on kanavoida sellaisia pääosaston ja kuluttajaorganisaatioiden käsittelemiä kilpailukysymyksiä, joissa kyseisen virkamiehen mielipide on merkityksellinen. Kun viran perustamisesta on nyt kulunut kolme vuotta, on käynyt ilmeiseksi, että asianmukaisten välineiden puute on asettanut rajoituksia tehtävän hoitamiselle tehokkaasti.

1.4

Tärkeimmillä vapautetuilla aloilla vapaa kilpailu on samanaikaisesti ollut todella vähäistä, mikä on vaikuttanut siten, ettei alalle ole tullut kilpailijoita, ja kuluttajien taloudellisia oikeuksia on selvästi rajoitettu. Eräs syy tähän on se, että useimmat jäsenvaltiot omaksuivat vapauttamisen yhteydessä kansallisen ulottuvuuden ja ryhtyivät jälleen suojelemaan oman maansa yrityksiä. Komissiolla on oltava tarpeelliset keinot, joilla tällaisista vaikutuksista päästään eroon.

1.5

Komissio voi ryhtyä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 153 artiklan 2 kohdan nojalla unionitasolla laaja-alaisiin kuluttajansuojaa koskeviin toimiin etenkin kilpailupolitiikan alalla siten, että EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan soveltamissäännöissä otetaan kilpailevien yrittäjien lisäksi huomioon kilpailusääntöjen noudattamatta jättämisestä kärsivien kuluttajien edut. Jäsenvaltioiden on puolestaan laadittava omat sääntönsä samansuuntaisesti.

1.6

On siis ryhdyttävä toimiin, joilla taataan, että kiellettyjen käytänteiden harjoittamisesta mahdollisesti aiheutuva vahinko korvataan etenkin silloin, kun kyseessä ovat taloudelliset oikeudet.

1.7

Myös kuluttajien tiedotus- ja kuulemisjärjestelyjä on tehostettava. Jos kilpailun pääosastossa toimii edelleen kuluttajien yhteyshenkilö, komission on annettava kyseisen virkamiehen käyttöön tehtävän hoitamisen edellyttämät välineet, ja terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston SANCOn on valjastettava omat sidosryhmänsä puuttumaan aiempaa tehokkaammin sellaisiin kilpailuasioihin, jotka liittyvät välittömästi kuluttajien etuihin. Komitea katsoo, että Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto voi muuttaa toimintaansa siten, että valtakunnalliset ja unionin laajuiset kuluttajajärjestöt voivat välittää verkoston avulla haluamaansa tietoa ja huomioita kilpailupolitiikan tehostamiseksi markkinoilla ja ajaa taloudellisia oikeuksiaan.

2.1

Vapaa kilpailu on eräs markkinatalouden perusperiaatteista. Markkinatalous perustuu siihen, että taloudellisilla toimijoilla ja ylipäätään kaikilla markkinoilla toimivilla yksityishenkilöillä on yrittämisen vapaus. Kilpailulainsäädännöstä annetut perustamissopimuksen määräykset ovat lähtöisin tarpeesta antaa säännöt, joissa yhdistyisivät markkinoilla vallitseva vapaa kilpailu ja kaikkien markkinatoimijoiden oikeudet. Kun sääntelystä vapauttaminen oli kiivaimmillaan, Euroopan komissio totesi (1), että yritysten ja kuluttajien edut on tasapainotettava, kun markkinoille katsottiin ilmaantuneen uusia taloudellisia tilanteita, joita kilpailuoikeudessa ei ollut otettu huomioon. Komissio kannatti niin ikään vapaaehtoisten välineiden tehostamista sekä kuluttajien ja yritysten vuoropuhelun edistämistä, jotta kuluttajien luottamus markkinoihin lisääntyisi, sillä kilpailu ei riitä lujittamaan luottamusta.

2.2

Nykytilanteessa on eräitä uusia piirteitä. Niitä on esitelty kilpailupolitiikkaa koskevassa komission kertomuksessa 2004 (2) ja komission jäsenen Neelie Kroesin puheenvuorossa (3). Sekä komission kertomuksessa että komission jäsenen puheenvuorossa korostetaan tarvetta keskittyä toiminnassa Lissabonin ohjelmassa sisämarkkinoiden ja kilpailukyvyn kannalta olennaisiksi määriteltyihin aloihin. Toimissa on kuitenkin otettava aivan erityisesti huomioon kuluttajien edut ja ennen kaikkea se, miten kartellit ja monopolit vaikuttavat kuluttajien oikeuksiin. Tätä kantaa voidaan pitää ensi askeleena kuluttajansuojan sisällyttämiseksi markkinoiden sääntelykeinoihin siten, että asiaa tarkastellaan kysynnän eikä vain tarjonnan näkökulmasta, kuten tähän asti on tehty.

2.3

Todettakoon, että EU päättää kilpailupolitiikasta yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, koska politiikkaa on määrä soveltaa yhtenäismarkkinoilla ja siis rajatylittävissä toimissa ja sen tarkoituksena on yhtenäistää kansalliset säädökset, jotta jäsenvaltioissa ei sovellettaisi protektionistisia politiikkoja omien markkinoiden suosimiseksi eikä kilpailijoiden syrjimiseksi. Yhteisön viranomaisten rooli onkin perustavanlaatuinen, etenkin komission, jonka toimivaltaan ei kuulu ainoastaan kilpailulainsäädäntöä koskevien säädösehdotusten tekeminen vaan myös keskittymien ja valtiontukien valvonta. Viranomaisten on asetettava etusijalle yleinen etu valtion omaan etuun nähden.

2.4

Yleishyödyllisten sektoreiden vapauttaminen ja rahoituspalveluita koskeva lainsäädäntö ovat saaneet aikaan sen, että kilpailupolitiikka ja muut komission harjoittamat politiikanlohkot, erityisesti kuluttajapolitiikka, pyritään suhteuttamaan toisiinsa. Tuoreimmassa kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa vuodelta 2004 kuluttajapolitiikan tunnontarkalle täytäntöönpanolle asetettujen tavoitteiden joukossa mainitaankin kuluttajien etujen vahvistaminen ja luottamuksen lisääminen sisämarkkinoilla.

2.5

Periaatejulistuksesta huolimatta unionin kilpailupolitiikan konkreettinen tarkastelu osoittaa, että periaatteita tuskin sovelletaan käytännössä. Asetelma on itse asiassa samanlainen kuin aiemmin. Vuonna 2003 ilmoitettiin kilpailupolitiikan eurooppalaisena teemapäivänä, että kilpailun pääosastoon, joka jakautuu kilpailupolitiikan kutakin lohkoa vastaaviin linjoihin, nimitetään kuluttajien yhteyshenkilö valvomaan kuluttajien etuja (4). On myös julkaistu esitteitä (5), joilla kuluttajia valistetaan ja heille tiedotetaan kilpailupolitiikasta ja siitä, miten se vaikuttaa kuluttajien etuihin.

2.6

Kuluttajien yhteyshenkilön tehtävistä korostettakoon seuraavia: (6)

2.7

Kilpailupolitiikassa on siis alettu huomioida myös kuluttajien edut. Näin olisi meneteltävä kaikissa politiikoissa, jotta yhtäältä terveys- ja kuluttaja-asioiden ja toisaalta kilpailun pääosasto eivät enää toimisi tiukasti erillään toisistaan. Politiikanlohkoja olisikin koordinoitava jatkuvasti sekä yhteisön tasolla että sovittamalla yhteisön politiikat jäsenvaltioiden toteuttamiin politiikkoihin, jotta talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoita sekä kuluttajia hyödyttävä markkinatalouteen liittyvä vapaa kilpailu toteutuu.

3.1

Kilpailupolitiikan voidaan viime aikoina todeta muuttuneen huomattavasti. Se ei johdu pelkästään talouden niin kutsutun maailmanlaajuistumisen aiheuttamasta kovasta paineesta vaan myös siitä, että palvelualojen vapauttaminen on jouduttu sovittamaan muihin yleistä etua palveleviin tavoitteisiin, kuten palveluiden tarjoajien monimuotoisuuden ja luotettavuuden varmistamiseen. Kilpailupolitiikassa on sitouduttu tärkeään tehtävään kilpailukykyä koskevien tavoitteiden toteuttajana, sellaisina kuin ne on määritelty Lissabonin ohjelmassa. Näiden tavoitteiden kannalta on keskeisintä markkinatalouden ja ennen kaikkea talouskeskittymien moitteeton toimivuus. Viimeksi mainitut ovat olennaisen tärkeitä, jotta Euroopan talous menestyisi kansainvälisessä kilpailussa. Tämä ei kuitenkaan kavenna kilpailijoiden keskinäisiä oikeuksia eikä etenkään eurooppalaisten kuluttajien oikeuksia.

3.2

Kuluttajansuojaan vaikuttava kilpailupolitiikka on hahmoteltava konkreettisesti, joten kilpailua sääteleviä säännöksiä, toisin sanoen perustamissopimuksen artikloita soveltamissääntöineen on tarkistettava. Soveltamissääntöjä on hiljattain eräissä tapauksissa muutettu ja toisissa tapauksissa odotellaan muutosten hyväksymistä.

3.3.1

Yritysten väliset sopimukset ovat osa markkinasuhteita, ja ne helpottavat markkinoiden kokonaisvaltaista toimintaa. Sopimuksia ei kuitenkaan aina käytetä kilpailutarkoituksiin vaan pikemminkin päinvastoin. Jo yhteismarkkinoita luotaessa katsottiin tarpeelliseksi kieltää tällaiset sopimukset, jos niiden tarkoituksena on estää vapaa kilpailu tai rajoittaa tai vääristää sitä. Samoin on yritysten yhteenliittymien laita. Niiden merkittävin ilmenemismuoto ovat kartellit, jotka toimivat yritysten yhteenliittymien tavoin ilman näennäistä keskinäistä koordinointia. Kun toiminta rajoittaa vapaata kilpailua tai estää sen, yhteenliittymä on kiellettävä.

3.3.2

Yritysten keskenään tekemät sopimukset ja päätökset perustuvat oikeudellisesti sopimukseen, joka velvoittaa kumpaakin sopijapuolta. Sekä sopimusten että päätösten lainvoimaisuutta säätelee voimassa olevan lainsäädännön noudattaminen. Tarkastelun kohteena olevissa sopimuksissa ja päätöksissä ongelmana ovat niistä kolmannelle osapuolelle aiheutuvat vaikutukset, aivan erityisesti niiden vaikutukset markkinoilla vallitsevaa kilpailua sääteleviin sääntöihin.

3.3.3

Säännöillä on kaiken kaikkiaan tarkoitus kieltää sopimuksen tai päätöksen tuloksena syntyvä tilanne eli kilpailun rajoittaminen. Mutta säännöissä mennään vieläkin pidemmälle, sillä niissä julistetaan kaikki tämäntapaiset sopimukset tai päätökset mitättömiksi. Tämä vaikuttaa käytännössä siten, että markkinoiden vääristymisen kilpailijoille ja ylipäätään elinkeinoelämälle aiheuttamat vahingot korvataan.

3.3.4

Koska perustamissopimuksen 81 artiklan määräyksiä sovelletaan monenlaisiin tilanteisiin sekä jäsenvaltioiden markkinoilla että sisämarkkinoilla, komissio laati niin kutsutun nykyaikaistamispaketin (8), jonka avulla perustamissopimuksen määräykset voidaan mukauttaa tuomioistuinten oikeuskäytäntöön ja määräyksiä sovellettaessa esiin tuleviin monenlaisiin tilanteisiin.

3.3.5

Myös ryhmäpoikkeuksia on ajanmukaistettu. (9) Alaviitteessä mainitussa asetuksessa luetellaan uusia poikkeuksia, jotka vastaavat markkinoiden nykyisiä tarpeita ja liittyvät aivan erityisesti teknologiansiirtoa koskeviin sopimuksiin. Tarvitaan selkeää sääntöä, jonka nojalla yritykset voivat tehdä sopimuksia joutumatta kielletylle alueelle. Siksi on asetettava rajat, joissa sopimuksia tehdään, ja ennen kaikkea taattava, etteivät kuluttajat missään tapauksessa joudu kärsimään vahinkoa poikkeusten vuoksi.

3.4.1

Perustamissopimuksen 82 artiklassa yhtä tai useampaa yritystä kielletään käyttämästä väärin määräävää asemaa yhtenäismarkkinoilla tai merkittävällä osalla yhtenäismarkkinoita. Määräys ei estä määräävän aseman muotoutumista (suuntauksena on pikemminkin ollut suosia taloudellisia keskittymiä, joiden avulla eurooppalaiset yritykset voivat kilpailla muiden yritysten kanssa kansainvälisesti), vaan tarkoituksena on estää tilanne, jossa valta-aseman avulla pakotetaan muut kilpailijat hyväksymään yrityksen asettamat ehdot ja eliminoidaan näin kilpailu. Kyseiseen artiklaan sisältyvässä määräyksessä ei siis huomioida määräävään asemaan johtaneen tilanteen syntyä päinvastoin kuin 81 artiklassa, jossa otetaan huomioon sopimuksen tai päätösten alkuperä ja julistetaan ne sitten mitättömiksi.

3.4.2

Määräävän aseman vaikutukset poikkeavat sopimuskäytäntöjen vaikutuksesta, sillä määräävä asema ei tunnu vaikuttavan kilpailuun, koska tilanne, toisin sanoen kilpailijoiden puute, voi jo sinänsä rajoittaa kilpailua tai tehdä kilpailijoiden roolin markkinoilla merkityksettömäksi. Sen sijaan tunnutaan suojelevan kuluttajaa, joka on määräävää markkina-asemaa väärin käyttävän yrittäjän sanelemien ehtojen uhri. (10)

3.4.3

Komissio on puuttunut tämänsuuntaisesti tärkeimpiin aloihin, joilla myöhään tapahtuneen vapauttamisen vuoksi on ollut määräävä asema useimmissa EU-maissa. Tällaisia aloja ovat muun muassa televiestintä (11) tai sektorit, joilla kilpailijat eivät ole synnyttäneet todellista kilpailua, koska kyseessä on ollut teknisesti huomattavan innovoiva ala. Esimerkkinä viimeksi mainitusta tapauksesta mainittakoon Microsoft. (12) Kummassakin tapauksessa päätettiin, että kyseessä oli määräävän aseman väärinkäyttö. Ensiksi mainitussa tapauksessa väärinkäyttö oli ilmennyt televiestintäpalvelujen hinnoitteluna. (13) Päätös oli lisäksi merkittävä, sillä se vaikutti valtion sääntelemään toimialaan, ja komissio katsoi asiakseen toimia alakohtaisesta hintasääntelystä huolimatta.

3.4.4

Toinen, Microsoftin tapaus, oli edellistä monimutkaisempi, koska kyseessä on amerikkalaisyritys, jolla on lähes monopoliasema tietojärjestelmiensä käytössä. Komissio päätti kuitenkin, että perustamissopimuksen 82 artiklaa oli rikottu käyttämällä väärin määräävää asemaa mikrotietokoneiden käyttöjärjestelmien markkinoilla, koska yritys oli kieltäytynyt antamasta tietoa järjestelmän yhteentoimivuudesta ennen kaikkea silloin, kun Windows Media Playeria pakkomyytiin yhdessä Windows-käyttöjärjestelmän kanssa. Komissio langetti törkeästä rikkomuksesta tuntuvat sakot ja vaati yritystä toteuttamaan tiettyjä toimenpiteitä eli levittämään tietoa käyttöjärjestelmistä ja myymään mikrotietokoneiden Windows-käyttöjärjestelmän osia erikseen.

3.5.1

EY:n perustamissopimuksessa ei ole yhtäkään artiklaa, jossa määrättäisiin konkreettisesti yrityskeskittymiin sovellettavista säännöistä. Tämä johtuu siitä, että aluksi tällaista liiketoimintamuotoa ei ollut olemassakaan, ja myöhemmin jäsenvaltioiden viranomaiset tukivat yritysten keskittymistä saadakseen oman maansa yritykset kilpailukykyisiksi. Mutta kun keskittymät johtivat määräävään asemaan, niihin sovellettiin sekä perustamissopimuksen 81 että 82 artiklaa siten, ettei keskittymiä kuitenkaan valvottu etukäteen vaan ainoastaan silloin, kun ne johtivat määräävän aseman väärinkäyttöön.

3.5.2

Neuvosto käytti EY:n perustamissopimuksen 83 ja 308 artiklan mukaisia lisävaltuuksia yhteisön tavoitteiden, tässä tapauksessa vapaan kilpailun, saavuttamiseksi ja antoi kyseisten artiklojen nojalla useita asetuksia edellä mainitun puutteen korjaamiseksi sekä mahdollistaakseen yrityskeskittymien todellisen valvonnan, kunnes päädyttiin nykyiseen asetukseen (EY) N:o 139/2004 (14), jolla muutettiin ja parannettiin asetusta (EY) N:o 1310/97 (15) ja johon ennen kaikkea sisällytettiin asiassa Gencor vastaan komissio (16) annetusta tuomiosta johtuva oikeuskäytäntö.

3.5.3

Uudella asetuksella muutetaan kilpailunäkökohtia muun muassa siten, että asiat, joita komissio pitää kansallisina, siirretään jäsenvaltion viranomaisten tai vähintään kolmen jäsenvaltion käsiteltäväksi. Tämä helpottaa suuresti yhteisön kilpailuviranomaisten työsumaa. Komitea katsoo kuitenkin, että asia voidaan siirtää jäsenvaltioiden käsiteltäväksi vain, jos se ei vaikuta olennaiseen osaan yhtenäismarkkinoita. Viimeksi mainitussa tapauksessa kilpailurajoituksia ja sidosryhmiin, etenkin kuluttajiin, kohdistuvia vaikutuksia olisi helpompi suojella yhteisön tasolla.

3.5.4

Asetuksiin tehdyistä huomattavista muutoksista todettakoon, että sekä 1 artiklassa mainitut enimmäismäärät että 2 artiklassa mainitut käsitteet on rajattu entistä selkeämmin, jotta kävisi selväksi, missä tilanteessa määräävä asema ja ennen kaikkea kilpailun olennainen vähentyminen syntyvät.

3.5.5

Myös menettelynäkökohtia on muutettu, mikä ei ole edellä mainittuja seikkoja vähäpätöisempää. Merkittävän muutoksen kohteena on nyt määräaika, jonka kuluessa asia on siirrettävä jäsenvaltioiden käsiteltäväksi. Määräaikaa on pidennetty, minkä ansiosta asianosaisilla on paremmat mahdollisuudet ryhtyä toimiin sen mukaan, mitä jäsenvaltion lainsäädännössä on säädetty. Myös ilmoituksen tekijöille asetettua määräaikaa on pidennetty. Sitä voitaneen pitää liian joustamattomana, sillä 15 työpäivää aivan menettelyn alussa ei anna ilmoituksen tekijöille mahdollisuutta tutustua komissiolle mahdollisesti esitettyihin, ilmoitettua toimintaa koskeviin väitteisiin. On kuitenkin todettava, ettei menettelyn missään vaiheessa ole säädetty kuluttajien osallistumisesta siihen. Säädöstekstistä on jopa poistettu kyseisten yritysten työntekijöiden etujen ja työpaikkojen huomioon ottaminen keskittymiä arvioitaessa.

3.6.1

Yhteisön lainsäätäjä on luetellut kiellettyjä käytänteitä sekä perustamissopimuksen 81 että 82 artiklassa. Luettelo ei kuitenkaan ole kattava. Ensiksi mainitussa artiklassa kielletään kartelleihin perustuvat käytännöt ja jälkimmäisessä määräävän asemaan perustuvat käytännöt. Heti alkuun on selvennettävä, etteivät luettelot ole tyhjentäviä vaan esimerkkejä usein toistuvista, kumpaakin käyttäytymistapaa ilmentävistä käytänteistä. Tämä tarkoittaa, että markkinoilla saatetaan havaita myös muita vaikutuksiltaan samanlaisia käytänteitä, jotka siis ovat niin ikään kiellettyjä.

3.6.2

Kummassakin artiklassa luetellaan samantyyppisiä käytäntöjä:

3.6.3

Kaikki tässä luetellut käytänteet voidaan luokitella kahteen tyyppiin, jotka vastaavat paremmin lähtötilannettaan:

3.6.4

Eräs yleisimmistä tyyppitapauksista on hinnoittelu laajasti tulkittuna, kuten alennukset, marginaalit, maksuehdot tai alennusmyynnit. Tähän ryhmään kuuluvat myös tapaukset, joissa ei laadita etukäteen kustannusarviota, ei pitäydytä hinnastossa eikä myydä tavaroita tai palveluita muilla kuin tarjotuilla hinnoilla. Kaikki nämä käytännöt vaikuttavat kuluttajiin. Erityisistä kuluttajansuojaa koskevista säännöistä huolimatta kuluttajat ovat alakynnessä verrattuna markkinoilla määräävässä asemassa oleviin yrityksiin, jotka usein ovat ainoita tavaran tai palvelun tarjoajia markkinoilla.

3.7.1.1

Viime vuosina Euroopan energiasektorin (sähkön ja kaasun) vapauttaminen on edistynyt huomattavasti. Ala on viime aikoihin asti kuulunut julkisen sektorin piiriin, joten sen toimitus- ja hintaehtoja säännösteltiin. Komission kaavailujen mukaan muiden kuin kotitalouskäyttäjien markkinat oli määrä vapauttaa heinäkuuhun 2004 mennessä ja kotitalouskäyttäjien markkinat heinäkuusta 2007 alkaen. Ensiksi mainittu kaavailu ei ole kaikilta osin toteutunut, eikä kotitalouksien kulutusta voida nykytilanteessa kaikilta osin vapauttaa säätelystä.

3.7.1.2

Tilanne on monimutkainen. Yksityistetyt verkot — etenkin sähköverkot — toimivat puutteellisesti, sillä yksityiset toimijat pitävät verkkojensa ylläpitokustannukset alhaisina, mikä vaikuttaa tuntuvasti käyttäjiin usein toistuvina toimituskatkoksina.

3.7.1.3

Nykyinen sähköasetus (17), jolla edistetään sähkön rajatylittävää kauppaa, voi kuitenkin lisätä kilpailua sisämarkkinoilla sähkönsiirtojärjestelmien operaattoreille tarkoitetun korvausjärjestelmän avulla ja ottamalla käyttöön syrjimättömät, avoimet ja etäisyyksistä riippumattomat tariffit.

3.7.1.4

Komissio on sittemmin perustanut Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston yhteyteen energiaa käsittelevän alaryhmän, jonka tehtävänä on keskustella asiasta ja valmistella sopimus yhteisön kilpailusääntöjen soveltamisesta energiamarkkinoihin.

3.7.2.1

Televiestintäalan lainsäädäntöä uudistettiin vuonna 2002 (18) enimmäkseen siksi, että kaikki sähköistä viestintää koskevat säännöt oli saatettava ajan tasalle ja verkkojen käyttö oli mukautettava uuteen tekniikkaan. Jäsenvaltiot toteuttivat mukautukset eri tavoin. Yhdeksännessä raportissa EU:n sähköisen viestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanosta (19) onkin keskitytty sääntelytoimenpiteiden sisällyttämiseen jäsenvaltioiden lainsäädäntöön ja kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäviin.

3.7.2.2

Yhdeksännestä raportista käy ilmi, että operaattoreiden määrä on säilynyt ennallaan, vaikka eräät niistä ovat pysytelleet vain alkuperäisillä markkinoillaan. Operaattoreiden välinen kilpailu on toisaalta siirtynyt kansainvälisiltä markkinoilta ja kaukopuheluista paikallispuheluihin, joita tarjoavien perinteisten operaattoreiden määrä on asteittain vähentynyt. Puhelujen hinnat ovat näin muotoutuneet kuluttajien kannalta edullisemmiksi, mutta uusia palvelusopimuksia tehtäessä heidän alkuperäistä asemaansa käytetään toisinaan väärin.

3.7.2.3

Televiestintämarkkinoiden kilpailutilanteen tarkkailun avulla voidaan jossain määrin valvoa määräävässä asemassa olevia operaattoreita ja määrätä niille erityisvelvoitteita, jotka estävät väärinkäytön asetettaessa kuluttajille ehtoja ja hinnoiteltaessa palveluita. Komissio on seurannut laajasti direktiivin 2002/77/TY täytäntöönpanoa kaikissa jäsenvaltioissa, (20) jotta sekä kilpailua rajoittavat että kuluttajien etuihin vaikuttavat puutteet voidaan korjata.

3.7.3.1.1

Komissio käynnisti vuonna 2003 siviili-ilmailualan kanssa vuoropuhelun, jonka tarkoituksena oli sopia yhteisestä kannasta kilpailupolitiikan soveltamiseen alalla käynnissä oleviin liittoutumiin ja fuusioihin. Samana vuonna kävi ilmi, että asetusta (EY) 1/2003 oli muutettava lisäämällä siihen unionin ja kolmansien maiden välinen lentoliikenne, jotta luotaisiin open sky -alue, jolla voitaisiin puuttua eurooppalaisten ja unionin ulkopuolisista maista peräisin olevien, etenkin yhdysvaltalaisten, yhtiöiden välisiin liittoutumiin. Komissio tutki useita yritysten tekemiä sopimuksia. (21) Eräät niistä eivät sovi yhteen kilpailusääntöjen kanssa, ja tiettyjen sopimusten sisältöä ja voimassaoloaikaa muutettiin.

3.7.3.1.2

Samoihin aikoihin hyväksyttiin asetus matkustajien oikeuksista. (22)

3.7.3.2.1

Asetuksen 1/2003 nojalla jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset voivat soveltaa rautatieliikenteeseen kilpailusääntöjä. Tästä lähin sekä yhteisön että jäsenvaltioiden viranomaisten on määriteltävä yhteistyössä energian ja liikenteen pääosaston kanssa yhteisen edun piiriin kuuluvat seikat, koska rautatieliikenne on vapautettu sääntelystä.

3.7.3.2.2

Ensimmäisten rautatieliikenteen vapauttamista koskevien direktiivien tavoitteena oli tavaroiden vapaa liikkuvuus rautateitse yli rajojen sekä viitekehyksen luominen pääsylle tarjoamaan sekä rahti- että matkustajapalveluita säätämällä kulkureiteistä, tariffeista jne.

3.7.3.2.3

Toiseen pakettiin sisällytettiin jäsenvaltioiden rahtimarkkinoiden vapauttaminen sekä kansallisten ja kansainvälisten matkustajamarkkinoiden vapauttaminen.

3.7.3.2.4

Kokonaistavoitteen mukaan kilpailulainsäädäntöä olisi ryhdyttävä soveltamaan yhteisesti rautatieliikenteeseen, jotta jäsenvaltioiden viranomaiset ja komissio eivät tekisi keskenään ristiriitaisia päätöksiä.

3.7.3.3.1

Meriliikenteen alalla on eniten ryhmäpoikkeuksia. Ne koskevat etenkin parhaillaan tarkistettavassa asetuksessa (EY) 823/2000 (23) tarkoitettuja linjakonferensseja ja linjaliikenteen konsortioita, jotka aikovat soveltaa EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan määräystä. Kyseisen artiklan nojalla linjaliikenteen konsortiot ja linjakonferenssit voivat ylittää sääntömääräisen enimmäismäärän, kunhan asiasta ilmoitetaan etukäteen komissiolle ja lupa saadaan vastustamismenettelyn mukaisesti.

3.7.3.3.2

Muutamat konsortiot ovat käytännössä soveltaneet sopimuksia ryhmäpoikkeuksen ulkopuolelle jäävään toimintaan, kuten hinnoitteluun. Niinpä komissio on puuttunut asiaan rajoittaakseen sopimusten sisältöä. (24) EY:n ensimmäisen asteen tuomioistuin on ottanut samantapaisen kannan (25) erääseen varustamoiden väliseen sopimukseen olla myöntämättä asiakkaille alennuksia julkaistuista tariffimaksuista ja lisämaksuista.

3.8.1

Edellä mainittujen alojen vapauttamista koskevat tietyt menettelyt on toteutettu jäsenvaltiotasolla. Niillä on ollut sisämarkkinoiden näkökulmasta tarkasteltuna kielteisiä vaikutuksia: on syntynyt oligopoleja, eivätkä kuluttajat ole voineet hyötyä todellisesta kilpailusta, joka olisi auttanut alentamaan hintoja ja edistämään yritysten kilpailukykyä. Komission olisi tarkasteltava lisäksi sitä, miten sääntelystä vapautettujen sektoreiden yrityskeskittymät ovat tähän mennessä vaikuttaneet erityisesti kuluttajiin.

3.8.2

Avoimuuden puute, teollisuuden asiakkaiden ja kuluttajien maksama perusteettoman korkea hinta sekä yritysten vertikaalinen integroituminen eivät ylipäätään ole synnyttäneet vapautetuilla markkinoilla todellista kilpailua, vaan kuluttajille asetuilla sopimusehdoilla on usein rikottu joukkosopimusmalleja koskevia sääntöjä.

3.8.3

Ongelmaksi muodostuvat välineet, joita kuluttajilla on käytettävissään perätessään yrityksiltä oikeuksiaan etenkin, jos he ryhtyvät perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklasta johtuviin kilpailuoikeuteen liittyviin oikeustoimiin. Kilpailuviranomaisille, komissiolle ja jäsenvaltioiden viranomaisille tekevät valituksia etupäässä yritykset, eikä EY:n tuomioistuin ole ratkaissut yhtäkään yksityishenkilön nostamaa kannetta.

3.8.4

Komissio on julkaissut vihreän kirjan yhteisön kilpailuoikeuden rikkomisesta johtuvista vahingonkorvauskanteista (26). Sen pohjalta käytävän keskustelun perusteella tulisi perustaa kuluttajapoliittinen väline. ETSK esittelee sitä tarkemmin aiheesta annettavassa lausunnossaan.

4.1

Kuluttajien oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään luonnollisesti erityisessä kuluttajalainsäädännössä. (27) EY:n perustamissopimuksen 153 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Kuluttajansuojaa koskevat vaatimukset otetaan huomioon yhteisön muita politiikkoja ja muuta toimintaa määriteltäessä ja toteutettaessa.” Kuluttajansuoja on laaja-alainen toimintaperiaate, joten siihen on sisällytettävä kaikki kuluttajia sivuavat politiikat. Kilpailupolitiikan tapauksessa asiasta ei ole epäilystäkään: kuluttajat ovat osa kilpailupolitiikan kohteena olevia markkinoita, ja he edustavat markkinoilla kysyntää.

4.1.1

Lausunnon tässä osiossa pyritään korostamaan sitä, millaisiin kuluttajan oikeuksiin ja millä tavoin kilpailupolitiikka vaikuttaa erityisesti silloin, kun sisämarkkinoilla ei noudateta kilpailulainsäädäntöä. Kuluttajat pyritään mieltämään kilpailupolitiikan sidosryhmäksi, jotta heidän etunsa huomioitaisiin komission puuttuessa konkreettisiin tapauksiin ja antaessa markkinasääntöjä.

4.2.1

Kuluttajien taloudellisilla oikeuksilla tarkoitetaan sitä, ettei kuluttajille koidu sellaista taloudellisesti mitattavissa olevaa haittaa, joka estäisi heitä käyttämästä tai nauttimasta yrittäjän kanssa sovituin ehdoin hankittuja tavaroita tai palveluita. Kuluttajan oikeuksia säätelevä perusperiaate on osapuolten vilpitön ja oikeasuhtainen toiminta. Kaikkia tämän periaatteen vastaisia toimia tai lausekkeita voidaan siis pitää sopimattomina tai kuluttajien etujen vastaisina.

4.2.2

Kilpailupolitiikan ja kuluttajan valinnanvapauden välinen suhde on ollut yksi yhteisön lainsäädännön suurimmista huolenaiheista. Tämä todetaan sekä EY:n perustamissopimuksen entisessä 85 artiklan 3 kohdassa että nykyisessä 81 artiklassa, jossa määrätään, että kartellisopimukset ovat sallittuja ainoastaan silloin, kun niistä on kuluttajille hyötyä, vaikka ne rajoittaisivatkin kilpailua. Eräs tyypillinen esimerkki on se, että kilpailijat jakavat keskenään maantieteelliset alueet kattaakseen koko markkinat, vaikka se ei tietyillä alueilla olisikaan kannattavaa.

4.2.3

Kuluttajansuojan kannalta markkinoita holhotaan valvomalla mahdollisia horisontaalisia sopimuksia, kuten vapaaehtoisuuteen perustuvia sopimuksia, hintakartelleja, hankintakeskuksia, markkinoiden jakamista jne., sekä vertikaalisia sopimuksia, kuten tuottajien, maahantuojien jne. välisiä suhteita sääteleviä sopimuksia. Samoin valvotaan määräävän aseman väärinkäyttöä harjoitettaessa käytänteitä, jotka hankaloittavat kilpailijoiden tuloa markkinoille tai estävät sen, sovittaessa liian korkeista tai liian alhaisista hinnoista tai poissulkevista hinnoista tai myönnettäessä joillekin asiakkaille muita syrjiviä etuja.

4.2.4

Komissio esittelee vuosittain laatimassaan kertomuksessa suuren joukon päätöksiä sekä oletetuista etukäteen sovituista käytänteistä että määräävän aseman väärinkäytöstä ja muutamia EY:n tuomioistuimen tuomioita, jotka usein merkitsevät muutoksia säännösten tulkinnassa ja jopa velvoittavat muuttamaan lainsäädäntöä.

4.2.5

Komission käsittelemät tapaukset ovat viime vuosina vähentyneet suureksi osaksi siksi, että jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ovat toimineet päättäväisesti omilla markkinoillaan, ja erityisesti siksi, että ilmoitusjärjestelmä on lopullisesti poistettu käytöstä. Kilpailun pääosasto ratkaisi 24 tapausta antamalla niistä muodollisen päätöksen. Määrä on erittäin pieni, jos sitä verrataan yrityskeskittymien valvontaan, josta annettiin monia muutetun asetuksen mukaiseen järjestelmään liittyviä muodollisia päätöksiä (231 kappaletta). (28) Uudessa vaiheessa päätöksiä tehdään aiempaa vähemmän, koska jäsenvaltioiden viranomaiset ovat useimmiten asiassa toimivaltaisia.

4.2.6

Käsitellyistä tapauksista monet liittyivät suoraan kuluttajiin tai niillä oli kuluttajien kannalta erityistä merkitystä. Yksittäiset päätökset koskivat matkapuhelinalaa, yleisradiotoimintaa ja lentoyhtiöitä. (29) Alakohtaisissa aloitteissa puututtiin liikenteeseen, vapaisiin ammatteihin, moottoriajoneuvoihin ja viestimiin. (30) Kaikissa tapauksissa tarkastelun kohteena olivat kohtuuttomat hinnat, ja niissä vedottiin perustamissopimuksen 82 artiklassa tarkoitettuun poissulkevien ja kohtuuttomien myyntihintojen soveltamiseen. (31)

4.3.1

Kuluttajapolitiikan tehon on perustuttava kuluttajien mahdollisuuteen osallistua heitä koskettaviin toimiin. Niinpä kuluttajat on integroitava kaikkiin politiikkoihin, jotka tähän asti ovat olleet heidän ulottumattomissaan. Kuluttajapoliittisessa strategiassa (32) tavoitteeksi asetettiin muun muassa kuluttajaorganisaatioiden asianmukainen osallistuminen yhteisön politiikkoihin. Vuosi tiedonannon ilmestymisen jälkeen kilpailun pääostoon nimitettiin vihdoin kuluttajien yhteyshenkilö.

4.3.2

Kuluttajaorganisaatioilla on oma fooruminsa, kuluttajakomitea, joka toimii erityisenä kuluttaja-asioiden mekanismina mutta jonka toimenkuvaa olisi laajennettava siten, että se puuttuisi myös muihin politiikkoihin. Tämänhetkisenä haasteena on, että kuluttajakomitea voisi antaa oman panoksensa yhteisön aloitteisiin kaikissa EU:n päätöksentekoprosessin vaiheissa. On sovittava vähimmäisvaatimukset, joiden mukaisesti komitea voi osallistua neuvoa-antavien elinten työskentelyyn — samaan tapaan kuin nykyisin toimitaan maatalouden alalla — ja etenkin vastaisuudessa perustettavien uusien elinten työskentelyyn esimerkiksi liikenteen, energian ja televiestinnän alalla.

4.3.3

Ei ole olemassa yhtäkään tässä tarkasteltavaan aiheeseen liittyvää virallista osallistumiskanavaa. Kuluttajia ei kuulla edes asioista, joita perustamissopimuksessa pidetään heidän etujensa mukaisina. Tässä tarkoitetaan ennalta sovittuihin käytäntöihin sovellettavia poikkeuksia (81 artiklan 3 kohta) sekä kuluttajien vahingoksi tapahtuvia tuotantoa, markkinoita tai teknistä kehitystä rajoittavia väärinkäytöksiä (82 artiklan b kohta). Niinpä sekä kilpailun pääosaston että kuluttajajärjestöjen tehtävänä on perustaa osallistumis- ja kuulemisvälineet. Niiden on päätettävä yhteisesti välineitä koskevista säännöistä, kuten valkoisessa kirjassa eurooppalaisesta hallintotavasta (33) kehotetaan tekemään, sillä säännöt vaikuttavat sisämarkkinoihin.

4.3.4

Myös terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston, SANCOn, on otettava vastuu asiasta alaisuudessaan toimivassa pysyvässä neuvoa-antavassa ryhmässä. Se voisi puuttua sellaisiin kilpailuasioihin, jotka vaikuttavat kuluttajien oikeuksiin.

4.3.5

Kuluttajien yhteyshenkilön nimittäminen on parantanut kuluttajien oikeutta saada tietoa kilpailuasioista. Eurooppalaisille kuluttajaorganisaatioille annetaan kilpailuasioista säännöllisesti tietoa. Jäsenvaltioiden organisaatioilla ja yksityisillä kuluttajilla on käytössään Internet-sivut. (34) Niillä voi jo tutustua ilmoituslomakkeeseen (35), jolla voi tehdä ilmoituksen yritysten kilpailunvastaisten toimien mahdollisesti kuluttajille aiheuttamista vahingoista.

5.1.1

Kuluttajaorganisaatioista säädetään jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Niiden tunnustamiselle ja laillistamiselle asetetaan tiettyjä vähimmäisvaatimuksia, jotta organisaatiot voivat puolustaa kuluttajien oikeuksia, kun niitä on loukattu kielletyillä käytänteillä.

5.1.2

Unionitasolla tunnustetaan täysimääräisesti organisaatiot, jotka on rekisteröity terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastoon. Niille tiedotetaan ja niitä kuullaan kuluttaja-asioista, ja ne myös osallistuvat kaikkien sellaisten asioiden käsittelyyn, joiden on tähän asti katsottu kuuluvan niiden toimivaltaan.

5.1.3

Ongelmia saattaa syntyä organisaatioiden laillistamistavasta — joka on jossain määrin poissulkevaa — käsiteltäessä kilpailukysymyksiä, sillä tällöin on yleensä kyse kuluttajien konkreettisten oikeuksien loukkaamisesta, ja tällaiset oikeudet voivat olla jopa alueellisesti tai aihepiireittäin rajattuja. Laillistamisesta olisi aiheellista keskustella laajasti, jotta asiaan voidaan puuttua.

5.2.1

Asetuksessa 1/2003 EY (36) ja niin kutsutussa ajantasaistamispaketissa sovittiin komission ja Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston (37) yhteistyöstä. Verkosto aloitti toimintansa vuonna 2003. Se asetti työryhmän pohtimaan yleisluonteisia kysymyksiä, kuten verkoston toimintaa ja viranomaisten välistä viestintää. Verkosto toimii nykyisin täysipainoisesti, ja se on muodostanut keskuudestaan 14 alaryhmää, joissa käsitellään alakohtaisia ongelmia. (38)

5.2.2

Asetuksen 1/2003 EY nojalla Euroopan kilpailuviranomaisten verkostolle myönnetään välineet keskinäiseen avunantoon ja toimintaan toimivaltaisen viranomaisen ohjeiden mukaisesti sekä yleisemmin tapausten ratkaisun kannalta tarvittavan tiedon keruuseen. Verkoston tehtävänä on myös suorittaa jäsenvaltioiden viranomaisten pyynnöstä tarkastuksia, joiden tuloksista tiedotetaan säädetyssä järjestyksessä, jotta ne ovat kaikkien asianosaisten käytettävissä.

5.2.3

Euroopan kilpailuviranomaisten verkostolla on hyvin tärkeä tehtävä sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevassa ohjelmassa. Jäsenvaltiot ovat näet allekirjoittaneet julkilausuman, jossa ne sitoutuvat noudattamaan edellä mainitussa tiedonannossa annettuja sääntöjä. Verkosto toimii näin jäsenvaltioiden toimivaltaisten tuomioistuinten työrukkasena kilpailuasioissa ja pitää ne samalla ajan tasalla EY:n tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. (39)

5.2.4

Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston, kilpailuviranomaisten ja tuomioistuinten välisen tietojenvaihdon ansiosta saadaan tietoa sopimuksia ja määräävän aseman väärinkäyttöä koskevista kanteista sekä tapauksiin sovellettavasta menettelystä. Näin päätös siitä, kenen tutkittavaksi valitus kuuluu, voidaan tehdä aiempaa ripeämmin.

5.2.5

Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto auttaa myös havaitsemaan rikkeitä, joten niiden havaitseminen miltei ennaltaehkäisevässä vaiheessa vähentää toimien kielteisiä vaikutuksia kilpailijoihin ja kuluttajiin. Korostettakoon myös verkoston tärkeää tehtävää poikkeusmenettelyissä, kun on arvioitava, onko menettelyn tulos kuluttajien kannalta myönteinen, ja pitääkö sopimuksessa mainita kuluttajille odotettavissa oleva konkreettinen etu.