17.3.2011   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 84/25

1.1

Ettepaneku eesmärk on vähendada terrorirünnakute sagedust ja mõju, piirates üldsuse juurdepääsu ulatuslikult ja seaduslikult kasutatavatele ainetele (ja nende segudele), mida on kõrge kontsentratsiooni korral võimalik kasutada ka lõhkeainete valmistamiseks, ning teatades nende ainetega sooritatavatest kahtlastest tehingutest.

1.2

Ettepanek on suunatud hulgimüüjatele, jaemüüjatele ja liikmesriikidele. Näiteks kehtib kemikaalitootjatele juba relvade ja narkootikumide lähteainete kontrollimise ja vabatahtliku teatamise kord ja neid ei peaks ettepanek oluliselt mõjutama. Kõnealused kogused on võrreldes müüdavate üldkogustega väikesed. Muret ei valmista töötajate tervis või keskkonna saastamine. Edu sõltub pädevate asutuste tegevusest asjakohase teabe kogumisel ja jagamisel.

1.3

Komitee toetab terrorismivastaseid meetmeid ja nõustub ettepaneku üldise loogikaga, täpsemalt ELi toimimise lepingu artiklis 114 sätestatud korraga siseturu killustatuse vältimiseks.

1.4

Samuti nõustub komitee I lisas esitatud nimekirjaga 8 ainest (ja nende segust), mis selles valdkonnas kontrollile tuleb allutada. Seepärast on mõistlik jätkuvalt lubada kõrge kontsentratsiooniga ainete müüki üldsusele ainult loa alusel seaduslikuks lõppotstarbeks.

1.5

Samuti nõustub komitee sellega, et mõistlik on liikmesriikides kasutusele võtta tsentraliseeritud süsteemid, et võtta vastu ja levitada teateid kahtlastest tehingutest nende 8 aine ja ka II lisas loetletud 7 ainega, samuti mis tahes muudest samasse valdkonda kuuluvatest tehingutest ning reageerida sellistele teadetele.

1.6

Komitee avaldab siiski kahetsust selle üle, et ettepanek sisaldab mitmeid puudusi, mis puudutavad konkreetsete ainete kohta esitatavat tõendusmaterjali; muid kontrolli võimalusi, näiteks pakendi suuruse ülempiiri; müügikohas toimuva kontrolli praktilisi aspekte, sh ettevõtjate määratluse väljajätmist kõnealusest ettepanekust, ja teksti teatud ebajärjekindlust, näiteks seoses teatamiskohustuse tegeliku kohaldamisalaga.

1.7

Komitee on samuti üllatunud selle üle, et ehkki jaekaubanduse ja valitsuste kulud on üldjoontes välja arvutatud, pole seda tehtud eeldatava kasu osas. Päästetud inimelu väärtus on tõesti subjektiivne, kuid varem on sellist lähenemisviisi kasutatud ELi ettepanekute kulude poole tasakaalustamiseks. Pole selgitatud põhjuseid, miks seda nüüd ei tehtud.

1.8

Neile puudustele vaatamata on komitee kindlalt ettepaneku poolt. Selle tutvustamine mõjutatud rühmadele ja kogu kodanikuühiskonnale on suur väljakutse. Komitee on siinkohal igal võimalikul viisil hea meelega valmis aitama.

2.1

Järgides oma poliitilisi või usulisi ideaale kasutavad terroristid ja muud kuritegelikud rühmitused kogu maailmas sõjaliste või majanduslike sihtmärkide ründamiseks ja tsiviilelanike hirmutamiseks järjest enam isevalmistatavaid lõhkeseadeldisi, mis tihti sisaldavad isevalmistatud lõhkeaineid.

2.2

Ehkki enamik neist juhtumitest on seni aset leidnud väljaspool ELi ja vaatamata riiklike luureasutuste parimatele jõupingutustele, pole säästetud ka liikmesriike ja ELi kodanikke. Peamisteks sihtmärkideks on rikkamad riigid; siiski ükski riik ei saa tunda end täiesti ohutult. Interneti kaudu levitatakse üle kogu maailma nii mõjuvõimast ideoloogiat kui ka praktilisi juhiseid pommivalmistamise kohta. Vajalikud lähteained on jaemüügis või netipoodides vabalt kättesaadavad, tihti odava hinnaga ja piisavalt kõrges kontsentratsioonis, mis on vaja nii isevalmistatavate lõhkeainete valmistamiseks kui ka seaduslikuks lõppotstarbeks tööstuses või kodumajapidamistes.

2.3

Arvestades, et on olemas ka muud kasutusviisid ja et mis tahes kontrollimeetmed peaksid olema nii tulemuslikud kui ka proportsionaalsed, on selge vajadus kindlaks määrata, millised ained peaksid olema reguleeritud ja kuidas; milliseid muid tugimeetmeid vajatakse ja milline aluslepingu säte oleks sobivaim õiguslik alus.

2.4

Neid küsimusi käsitleti ühes varasemas arvamuses (1) nõukogu direktiivi 76/769/EMÜ muutmise kohta. Direktiiv käsitleb selliste teatavate ohtlike ainete (sh ammooniumnitraat) turustamist ja kasutamist, mida kogu maailmas kasutatakse väga suurtes kogustes lämmastikväetisena, kuid ka tõhusa ning odava komponendina nii tööstuslikes kui ka isevalmistatavates lõhkeainetes.

2.5

Nagu märgiti kõnealuses arvamuses, oleks saanud valida ka teisi õiguslikke aluseid tegelemaks terrorismiga ja lõhkeainete lähteainetega, kuid vastavalt kehtivale Euroopa Liidu lepingule oleksid need nõudnud liikmesriikide ühehäälset otsust. Arvati, et seda on raske saavutada lühikese aja jooksul, mis oli jäänud kõnealuse kaua kehtinud direktiivi kehtetuks tunnistamiseni ja selle asendamiseni määrusega (EÜ) nr 1907/2006 (REACH-määrus), mille XVII lisasse ammooniumnitraat lõpuks lisati.

2.6

Vahepeal on mitu liikmesriiki vastu võtnud riiklikud meetmed, et piirata eriti suurt muret valmistavate lõhkeainete lähteainete kättesaadavust. Siseturu killustatuse vältimiseks ja hoidmaks ära probleeme luureandmete kogumisel ja muude terrorismivastaste meetmete võtmisel, on nüüd vaja komisjoni ettepanekut.

3.1

Komisjoni ettepanek võtta vastu määrus piirab üldsuse jaoks teatavate üldotstarbeliste, kuid lõhkeainete lähteainetena väärkasutamist võimaldavate ainete kättesaadavust. Kaupade vaba liikumise tagamiseks võib I lisas loetletud 8 ainet endiselt müüa kontsentreeritud kujul riikliku pädeva asutuse väljastatud loa alusel dokumenteeritud seaduslikuks lõppotstarbeks või ilma loata kontsentratsioonitasemel, mis muudab ained isevalmistatavate lõhkeainete tootmisel väheotstarbekaks. II lisas on loetletud veel 7 ainet, mille suhtes lubasid või kontsentratsioonikünnist ei kohaldata. Siiski peab liikmesriigi kesksele kontaktpunktile teatama nende 15 aine puhul kõigist tehingutest ja tegelikult ka mis tahes muu, konkreetselt lisades loetlemata aine, segu (või kauba?) müügist, kui nende kasutamine isevalmistatavate lõhkeainete tootmiseks on komisjonil kunagi kindlaks tehtud, ning mida mis tahes „mõistlikel” alustel loetakse „kahtlaseks”.

3.2

Säte ei mõjuta nende materjalide professionaalseid kasutajaid ja ettevõtjatevahelist müüki. Täielikult tuleb austada üksikisikute õigust eraelu puutumatusele. Regulatiivne protsess peaks olema piisavalt paindlik, et võimaldada kiiret reageerimist muutuvatele vajadustele. Nende meetmete toetuseks oleks vaja nii vabatahtlikke lepinguid, käitumiskoodekseid kui ka parandatud teabesüsteeme.

3.3

Kulud jaotuksid ligikaudu võrdselt tootjate ja jaemüüjate (nõuete täitmise, märgistuse, ümbersegamise ja läbimüügi vähenemisega seotud kulud) ning liikmesriigi pädevate asutuste vahel (kes peaksid looma vajalikud lubade väljastamise ja teabe kogumise süsteemid ning varustama need töötajatega).

3.4

Mis puutub kõnealuse ettepaneku I lisasse lisatud ammooniumnitraati, siis tuleb nüüd välja jätta viited kõnealusele ainele REACH-määruse (EÜ) 1907/2006 XVII lisast, milles ei nähta ette lubade väljastamist või kahtlastest tehingutest teatamist. Põllumajandustootjatele ette nähtud konkreetsed erandid jäävad kehtima.

3.5

Määrus hakkaks kehtima 18 kuud pärast selle vastuvõtmist ja oleks kõigis liikmesriikides tervikuna siduv. Vaja oleks kuni 36kuulist üleminekuperioodi, et võimaldada kõikide üldsuse käsutuses olevate I lisas loetletud kõrge kontsentratsiooniga ainete varude ärakasutamist või kõrvaldamist. Määrus laieneks EMP liikmesriikidele ja vaadataks läbi 5 aasta pärast.

3.6

Ettepanekule on lisatud seletuskiri, komisjoni talituste töödokument, mõjuhinnangu kokkuvõte ja mõju hindamine ise, mis tugineb välistöövõtjalt (GHK koostöös Rand Europe’i ja Comstratosiga) tellitud ettevalmistavale uuringule. Töövõtja tegi tihedat koostööd vastavalt 18. aprillil 2008. aastal nõukogus kokku lepitud lõhkeainete turvalisuse tõhustamise tegevuskavale loodud lõhkeainete lähteainete alalise komiteega. Mõju hindamise vaatas 2010. aasta märtsis läbi komisjoni mõju hindamise nõukogu ning esitas mitu soovitust.

3.7

Taustteave on kättesaadav ka komisjoni 6. novembri 2007. aasta teatises lõhkeainete turvalisuse tõhustamise kohta ja lõhkeainete lähteainete alalise komitee 2008. ja 2009. aasta aruannetes.

4.1

Komitee toetab selgesõnaliselt nõukogu 2004. aasta deklaratsiooni terrorismivastase võitluse kohta ja sellele järgnenud üksikasjalikumaid meetmeid ja dokumente ning juhib tähelepanu kodanikuühiskonna olulisele rollile kodanike ohutuse tagamisel. Seepärast tervitab komitee kõnealust ettepanekut lõhkeainete lähteainete kohta.

4.2

Komitee nõustub sellega, et vaja on määrust, mis oleks kohaldatav kõigis liikmesriikides, sõltumata sellest, milline on nende praegune kokkupuude terroriaktidega või teadlikkus neist. Olemasolevad terrorirühmitused suudavad ületada riigipiire, selleks et osta või varuda lähteaineid või valmistada isevalmistatavaid lõhkeaineid. Üleilmne terrorism ei tunnista piire. Valitseb suundumus tugevamate lõhkeainete kasutamise ja inimelude vähema austamise suunas. Enamikku planeeritud rünnakutest suudetakse ennetada, kuid edu korral on nende mõju hävitav.

4.3

Samuti nõustub komitee sellega, et ELi toimimise lepingu artikkel 114 on asjakohane õiguslik alus, et vältida siseturu killustatust ainete puhul, mis on ja jäävad laialdaselt ringlusesse ja millel on palju seaduslikke ja väga vajalikke rakendusi. Mõnel juhul võivad olla kättesaadavad alternatiivsed tooted, kuid täies mahus asendamine on üldiselt võimatu ja täielik turult eemaldamine mõjutaks ebaproportsionaalselt asjaomaseid tootjaid, jaemüüjaid ja tarbijaid. Samuti tuleks vältida vastuolu teiste õigusaktidega, näiteks nendega, mis käsitlevad narkootikumide lähteaineid või põllumajanduskemikaalide kasutamist. Riiklikud erandid peaksid olema keelatud, eriti I lisas loetletud ainete puhul.

4.4

Komitee märgib, et kontrollitud lähteainete loetelud kipuvad kajastama pigem kohalikku kogemust hiljuti toimunud rünnakutest kui ülemaailmselt kokku lepitud miinimumloetelu, mis peaks olema lõppeesmärk. Siiski võib iga kõnealuses ettepanekus loetletud aine puhul leida veenvaid põhjendusi ning ette on nähtud nimekirja kiire uuendamine, juhul kui tehakse kindlaks isevalmistatavate lõhkeainete uued lähteained. I lisas loetletud 8 ainet on kõrge kontsentratsiooni korral üldsusele kättesaadavad ainult loa alusel. See peaks olema piisav, et piirata juhuslikke, erandlikke, meelelahutuslikke või võimaluse avanemisest tulenevaid oste. N-ö professionaalsema ja eesmärgipärasema tegevuse kontrollimine hakkab peamiselt sõltuma põhjalike luureandmete kogumisest, millele tuginevad ja mida kasutavad politsei või muud tsentraliseeritud julgeolekuasutused.

4.5

Seepärast pooldab komitee ettepanekuid uute haridus- ja koolitusalaste algatuste ning vabatahtlike käitumiskoodeksite kohta. Need peavad olema suunatud esmajoones hulgimüüjatele ja jaemüüjatele, kes peavad võtma suurema vastutuse turustatava kauba eest ning mis tahes „kahtlaseks” peetavatest tehingutest põhjendatud ja operatiivselt teatamise eest. Samuti tunnistatakse vajadust kiitva tagasiside järele hea tava soodustamiseks ja see võib saada asjaomastele reguleerivatele asutustele ja õiguskaitseorganitele raskeks katsumuseks. Arvestades sisseviimiseks ettenähtud lühikest aega ja konkureerivaid eelarvelisi vajadusi, on komisjonil keskne roll hea tava vahetuse soodustamisel nende liikmesriikide vahel, kes on sarnased meetmed juba kasutusele võtnud, ja nende vahel, kes veel ei ole.

4.6

Siiski avaldab komitee kahetsust selle üle, et komisjon pole vaatamata oma konsultantide jõupingutustele suutnud täielikult kirjeldada või arvudes väljendada kõnealuse ettepaneku mõju jaekaubandusele ja seega tarbijatele. Mõjuhinnangu koostamise käigus selgus, et on vähe või pole üldse esindusorganisatsioone, mis suudaksid hinnata potentsiaalselt mõjutatud toodete laia valikut. Konkreetsetele tarnijatele suunatud küsimustikele saabus üldiselt vähe vastuseid. Käsitlemist ei leia praktilised aspektid, mis seonduvad ainult loa alusel müüdavate kaupade väljastamisega tegelevate töötajate võimalusega kaupu käidelda või mis tahes kaupadega tehtavaid kahtlasi tehinguid kindlaks teha ja neist teatada. Mõjuhinnangus käsitleti raskusi määratleda ükskõik kui ajutist ja ükskõik millise eesmärgiga asutatud „ettevõtjat”, kes oleks igasugusest kontrollist vabastatud, vastandina „üldsuse hulka kuuluvale isikule/tavakodanikule”, kes võib-olla ei saa või ei taha tõendada oma isikut või avaldada lõplikku kasutusotstarvet, kuid ettepanekus pole need raskused täielikku lahendust leidnud.

4.7

Lisaks raskendab olukorda see, et mõjuhinnang sõltub majanduslikust mudelist, mis töötati täies mahus välja ainult 14 aine puhul nüüdseks nimekirja kantud 15st (viimasel hetkel jäeti välja soolhape ja ilma ühegi märkuse või selgituseta lisati „ammoonium-kaltsiumnitraat”, mida tavaliselt müüakse nimetuse „CAN” all). Ained ja nende turud pole kindlasti ühetaolised, ulatudes heksamiinist, mis on mänguasjade ja pliitide tahkekütus müügimahuga alla 10 miljoni euro, ammooniumnitraadi (ja ammoonium-kaltsiumnitraadi) ja atsetoonini, mida müüakse miljoneid tonne vastavalt põllumajanduses kasutatavate väetiste, kosmeetikatoodete ja tarbekaupade tootmiseks, kusjuures läbimüük ELi turul ulatub miljarditesse eurodesse.

4.8

Neist asjaoludest tulenevalt näib kõige usutavam prognoos, et otsemõju I lisas loetletud kõrge kontsentratsiooniga ainete läbimüügile ulatuks u 300 miljoni euroni (10 % kogumüügist), kusjuures võib-olla pool sellest mahust müüdaks edasi loa alusel ja ülejäänu kas asendatakse või kaoks see turult. Läbimüügi kogusest langeb u 60 % kontsentreeritud vesinikperoksiidile, mis on tuntud ja laialdaselt kasutatav isevalmistatavate lõhkeainete lähteaine. Teatamise nõuded ei peaks oluliselt mõjutama II lisas loetletud toodete suhteliselt suuremat turgu, kus domineerivad kontsentreeritud väävelhape ja atsetoon, mis samuti on laialt levinud isevalmistatavate lõhkeainete lähteained; kui nõuded siiski mõju avaldavad, siis võib-olla saab määrust tõesti lugeda ka tegelikult toimivaks.

4.9

Ettevalmistavas uuringus käsitleti majanduslikku ja sotsiaalset kasu, mis tõuseb üldsuse juurdepääsu piiramisest isevalmistatavate lõhkeainete lähteainetele ja sellega terrorirünnakute sageduse ja jõu vähendamisest, kuid kõnealuses ettepanekus ei ole seda arvuliselt väljendatud. Seega pole lihtne hinnata kulude ja hüvede suhet. Siiski usub komitee kokkuvõttes, et meetmed vastavad kõigile asjakohastele suunistele ja neid tuleks seepärast täielikult toetada. Pikaajalise edu tagamiseks on siiski tähtis liikmesriikide pidev tegevus nii oma riigi siseselt kui ka koostöös teiste liikmesriikidega.

5.1

Nii komitee kui ka komisjon tunnistavad, et mis tahes ettepanek kõnealuses valdkonnas peab kajastama tundlikku tasakaalu konkreetsete ainete ebaseadusliku kasutamise piiramise üldise hüve ja kodanike õiguse vahel tegeleda oma huvidega nii, et on tagatud mõistlikul tasemel eraelu puutumatus. Samuti nõustutakse, et julgeolekuküsimused ja meetmed ei saa oma iseloomu tõttu alati olla täielikult dokumenteeritud. Siiski tuleks seda teha nii palju kui võimalik.

5.2

Seepärast avaldab komitee kahetsust, et ettepaneku lõppversioon ei tugine täielikult ettevalmistavale uuringule ja mõju hindamisele, eriti seoses soolhappe kasutamisega, mis jäi välja isegi II lisast, ja seoses ammoonium-kaltsiumnitraadi lisamisega ilma igasuguse tõendusmaterjalita kasutamise või turu mõjutamise kohta. Kuna ettepanekus märgitakse täiesti põhjendatult, et tulevikus võidakse lisada uusi aineid, siis on selgelt vaja tagada asjakohase menetluse järgimine, samuti see, et kõik mõjutatud osapooled oleksid veendunud, et menetlust järgitakse. Isegi veel nii hilises etapis oleks sellekohasest lisandist kasu.

5.3

Samuti ei ole ettepanekus ega töödokumentides esitatud täielikke põhjendusi, mille alusel jagati 15 ainet kahte rühma, kusjuures ainult 8 aine müügi puhul rakendatakse kontsentratsioonikünnist, ehkki selleteemalised arutelud lõhkeainete lähteainete alalises komitees toimusid ja nendega oli soovi korral võimalik tutvuda. Ideaaljuhul peaksid ka need sisalduma ettepanekus ja kõigis järgnevates selgitustes.

5.4

Komitee on samuti üllatunud selle üle, et arvestades väga erinevate ainete suhteliselt lühikest loetelu, ei arutatud ega kaalutud võimalusi ELi eeskirjade kohaste meetmete võtmiseks ohtlike ainete ja segude liigitamise, pakendamise ja märgistamise kohta, näiteks võimalust piirata üksikpakendite suurust ja tõsta sellega esile ebatavaliselt suuri ja seepärast kahtlaseid tehinguid tarneahela mis tahes osas. Kas see on mõistlik või mitte, sõltub sellest, kui suuri ostukoguseid on vaja soovitud koguses lõhkeaine valmistamiseks; sellekohase teabe oleks võinud lisada algsesse mõjuhinnangusse ja sellest oleks olnud kasu luureandmete kogumise väljapakutud süsteemidele.

5.5

Sellekohased konkreetsed ettepanekud oleksid kasulikud ka praktiliste probleemide lahendamisel müügikohtades, kus ebaseaduslike või ebasoovitavate tehingute piiramiseks vajatakse märgiseid, triipkoode või muid sisekontrolli süsteeme. Arvestades kõigi kaupade vaba liikumist kogu ELis on möödapääsmatult vajalik ühtne süsteem, mis võimaldab tootjatel ja hulgimüüjatel oma kohustusi kulutõhusalt täita.

5.6

Väikese täiendusena võib märkida, et kõigi mõlemas lisas loetletud ainete segudel on sama CN-kood (3824 90 27); kuigi selle õigsust on kinnitatud, osutab see raskustele asjaomaste toodete või segude piiriülese liikumise jälgimisel.

5.7

Väärib märkimist, et välja on jäetud ettevõtjatevahelised tehingud, kuid ettevõtja täpne määratlus on ebaselge. Mitte kõik aednikud, ehitajad, hambaarstid või juuksurid, kes on füüsilisest isikust ettevõtjad, ei saa esitada näiteks käibemaksukohuslase numbrit või muid tõendeid pideva ettevõtlusega tegelemise kinnituseks. Isegi kui tõendid esitatakse ja näidatakse, et ettevõtlus on pidev ja seaduslik, näib siiski võimalik, et tehingut saab mõistlike kaalutluste alusel pidada kahtlaseks ja seepärast tuleb ette näha sätted, mille kohaselt tuleb ka tarneahela selles osas toimuvatest tehingutest teatada.

5.8

Lõpuks puuduvad II lisas loetletud ainete müügi piirangud, on vaid nn kahtlastest tehingutest teatamise nõue. Kuna igasugusest kahtlasest tehingust on võimalik teatada ja tõenäoliselt teatataksegi, sõltumata sellest, kas aine, segu või toode on tegelikult lisas loetletud, siis on üllatav, et see loetelu ei ole pikem, hõlmates lähteainete ja abimaterjalide suuremat valikut. See jätaks riiklikul tasandil teatud vabaduse kohalike eelistuste määratlemiseks (näiteks musta püssirohu või propaaniballoonide kasutamine) ja reageerida kiiresti uute segude ja suundumuste ilmnemisel.

5.9

Samuti oleks kasulik selgitada ettepaneku teksti ja selle aluseks olevaid eelduseid teatamiskohustuse kohaldamisala kohta. Seletuskirjas on pealkirja „Mõju põhiõigustele” all öeldud, et seda kohaldatakse „ainult lisades loetletud kemikaalide suhtes ja see põhineb majandustegevuses osalejate korraldatud riskihindamisel”. Siiski laiendatakse seda artikli 6 neljandas taandes kõikidele „nimekirjas nimetamata ainetele”. Kuna tehingu „kahtluse” hindamine on väärtushinnang, mis kajastab kohalikke norme ja hoiakuid, siis ei saa seda muuta kohustuslikuks või 100 % täielikuks; samuti pole võimalik täielikult välistada teatamist ainetest, mida ei ole lisades nimetatud või mis ei ole selleks asjakohased. Arvestades asjaomaste jaemüüjate tohutut hulka ja raskusi teadlikkuse parandamisel või hea tava levitamisel – rääkimata siis veel kontrolli kehtestamisest – tuleb tegeleda ka riiklikesse kontaktpunktidesse jõudvate andmete kvaliteedi ja hulga probleemidega, enne kui neist võib saada kasulike luureandmete allikas.

5.10

Eespool nimetatud kahtlustele vaatamata toetab komitee ettepanekut kindlalt ja usub, et see suurendab kodanike turvalisust nii ELis kui ka mujal. Tekib pidev vajadus hea tava levitamise järele, eriti teabevahetuse järele asjaomaste jaemüüjate ja muude kodanikuühiskonna mõjutatud rühmadega. Komitee on siinkohal igal võimalikul viisil hea meelega valmis aitama.