17.3.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 84/25

1.1

Syftet med förslaget är att minska omfattningen och effekterna av terroristattacker genom att man begränsar allmänhetens tillgång till – och rapporterar misstänkta transaktioner med – ämnen (och blandningar av dem) som lagligen används i omfattande grad och som i höga koncentrationer också kan användas för att framställa sprängämnen.

1.2

Förslaget riktar sig till grossister, detaljister och medlemsstaterna. Kemikalieproducenterna använder sig redan av kontroller och frivilliga rapporteringssystem för t.ex. vapen- och drogprekursorer och de bör inte i någon högre grad påverkas av förslagen. De mängder det gäller är små i jämförelse med den totala försålda mängden. Det finns inga orosmoment vad gäller arbetstagarnas hälsa eller miljöexponeringen. Framgången kommer att bero på vilka insatser behöriga myndigheter gör för att samla in och sprida relevant information.

1.3

EESK stöder alla insatser för att bekämpa terrorismen och instämmer i den allmänna motiveringen till förslaget, i synnerhet en förordning enligt artikel 114 som syftar till att förhindra fragmentering av den inre marknaden.

1.4

Kommittén ställer också sig positiv till den förteckning över åtta ämnen (och blandningar av dem) som ingår i bilaga I, och som enligt detta avsnitt kräver kontroll. Det är därför klokt att i framtiden endast tillåta försäljning till allmänheten av högre koncentrationer om det finns tillstånd för laglig slutanvändning.

1.5

EESK instämmer också i att det är klokt att inrätta ett centraliserat system i medlemsstaterna för att ta emot, sprida och reagera på rapporter om misstänkta transaktioner av något av dessa åtta ämnen plus de ytterligare sju som förtecknas i bilaga II, tillsammans med alla andra former av transaktioner som hamnar under denna rubrik.

1.6

EESK beklagar dock att förslaget har ett antal brister när det gäller den dokumentation som presenteras för vissa ämnen, de andra kontrollmöjligheter som finns, t.ex. maximal förpackningsstorlek, de praktiska problemen med kontroll vid försäljningsställena, inklusive avsaknaden av definition av ”företag” i förslaget. Det finns även vissa motsägelser i texten, t.ex. vad gäller hur mycket kravet på rapportering i slutänden ska omfatta.

1.7

EESK är också överraskad över att man trots beräkningar av de ungefärliga kostnaderna för detaljhandeln och staterna, inte har gjort motsvarande beräkningar för de förmodade fördelarna. Även om värdet av ett räddat människoliv verkligen är subjektivt, så har man ändå använt detta tillvägagångssätt tidigare i syfte att balansera kostnaderna i EU-förslagen. Varför man inte har gjort det i det här fallet anges inte.

1.8

Trots dessa invändningar stöder EESK kraftfullt förslaget. Att kommunicera detta till berörda grupper och till det civila samhället i stort kommer att bli en stor utmaning. EESK vill gärna hjälpa till med detta på alla sätt som kommittén kan.

2.1

Provisoriska spränganordningar, som ofta innehåller hemmagjorda sprängämnen, används i ökande grad av terrorister och andra kriminella grupper och individer för att attackera militära eller ekonomiska mål runtom i världen och för att gjuta skräck i civilbefolkningen i strävan efter att uppfylla politiska eller religiösa ideal.

2.2

De flesta av dessa händelser har än så länge ägt rum utanför EU, men trots goda insatser från nationella underrättelsetjänster har EU:s medlemsstater och medborgare inte förskonats från dem. Rika länder har varit de främsta målen och inget land kan känna sig helt säkert. De drivande ideologiska krafterna finns tillgängliga för hela världen på internet, och där finner man även praktiska anvisningar om hur man tillverkar bomber. De prekursorer som behövs går lätt att få tag på i detaljhandeln eller via nätet, ofta till låg kostnad och i de höga koncentrationer som krävs för hemmagjorda sprängämnen, samt för annan laglig slutanvändning i industrin eller i hemmen.

2.3

Med tanke på att dessa andra användningar existerar och att eventuella kontrollåtgärder måste vara både effektiva och proportionerliga finns det ett tydligt behov av att fastställa vilka ämnen som ska regleras och hur, vilka andra stödåtgärder som krävs och vilken rättslig grund från fördraget som är lämplig.

2.4

Dessa frågor har tagits upp i ett tidigare yttrande (1) om en ändring av rådets direktiv 76/769/EEG om utsläppande på marknaden och användning av ”vissa farliga ämnen”, inklusive ammoniumnitrat som används i stora mängder över världen, både som ett kvävebaserat gödningsmedel och som en effektiv och billig komponent i både kommersiella och hemmagjorda sprängämnen.

2.5

Som då noterades kunde man ha använt en annan rättslig grund för kampen mot terror eller sprängämnesprekursorer, men enligt det rådande EU-fördraget skulle detta ha krävt ett enhälligt beslut från medlemsstaterna. Detta trodde man skulle vara svårt att uppnå under den korta tid som stod till buds innan detta sedan länge gällande direktiv skulle återkallas och ersättas med förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach), där ammoniumnitrat till slut lades till i bilaga XVII.

2.6

Ett antal medlemsstater har sedan dess vidtagit nationella åtgärder för att begränsa tillgången till särskilt problematiska sprängämnesprekursorer. För att undvika fragmentering av den inre marknaden och se till att det inte finns några luckor i underrättelseverksamheten och andra åtgärder mot terrorism, krävs det nu ett förslag från kommissionen.

3.1

Kommissionens förslag avser en förordning som begränsar allmänhetens tillgång till ett antal särskilda ämnen som är i allmän användning, men också kan användas för att tillverka sprängämnen. För att skydda den fria rörligheten för varor får åtta ämnen som förtecknas i bilaga I fortsätta att saluföras i koncentrerad form om man har ett tillstånd som utfärdas av en nationell behörig myndighet och syftet är dokumenterat lagligt, eller utan tillstånd i koncentrationsnivåer som gör att ämnena inte kan användas för att tillverka hemmagjorda sprängämnen. Ytterligare sju ämnen förtecknas i bilaga II, och för dessa är inte några tillstånd eller koncentrationsnivåer tillämpliga. För alla 15 ämnena – och även för försäljning av andra ämnen, blandningar (eller artiklar?) som inte särskilt förtecknats i dessa bilagor, men som enligt kommissionen ibland har använts för tillverkning av hemmagjorda sprängämnen – gäller dock att alla transaktioner som på ”rimliga” grunder bedöms vara ”misstänkta” ska rapporteras till en enda nationell kontaktpunkt.

3.2

Professionella användare av dessa material och saluförande företag emellan ska inte påverkas. Individens rätt till privatliv måste till fullo respekteras. Den reglerande processen bör vara tillräckligt flexibel för att tillåta snabb respons på förändrade behov. Frivilliga överenskommelser, uppförandekoder och förbättrade informationssystem skulle krävas till stöd för sådana åtgärder.

3.3

Kostnadsbördan ska delas ungefär likvärdigt mellan tillverkarna och återförsäljarna (genom kostnaderna för att följa reglerna samt för märkning, omarbetning och förlorad försäljning) och de nationella behöriga myndigheterna (som måste inrätta och bemanna de nödvändiga tillstånds-, informations- och rapporteringssystemen).

3.4

Vad gäller ammoniumnitrat, som ingår i bilaga I till förslaget, ska man nu ta bort hänvisningar till ämnet i bilaga XVII i förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach), som inte föreskriver tillstånd eller rapportering av misstänkta transaktioner. De särskilda undantagen för jordbrukares användning kvarstår.

3.5

Förordningen ska träda i kraft 18 månader efter antagandet och blir då bindande i sin helhet i alla medlemsstater. Det krävs en övergångsperiod på upp till 36 månader för att alla befintliga förråd av högkoncentrerade ämnen som ingår i bilaga I och innehas av allmänheten ska kunna användas upp eller avlägsnas. Förordningen ska utvidgas till att även omfatta EES-medlemsstaterna och den ska ses över efter sju år.

3.6

Förslaget åtföljs av en motivering, ett arbetsdokument från kommissionen, en sammanfattning av konsekvensanalysen och själva konsekvensanalysen som baseras på en förberedande studie utförd av en extern konsult (GHK i samarbete med Rand Europe och Comstratos), som arbetat i nära samarbete med den ständiga kommitté för sprängämnesprekursorer som inrättades av rådet den 18 april 2008 inom ramen för handlingsplanen för bättre sprängämnessäkerhet. Konsekvensanalysen gicks igenom av kommissionens konsekvensbedömningsnämnd i mars 2010 och ett antal rekommendationer gjordes.

3.7

Bakgrundsfakta finns också i kommissionens meddelande om bättre sprängämnessäkerhet av den 6 november 2007, och i årsrapporterna 2008 och 2009 från den ständiga kommittén för sprängämnesprekursorer.

4.1

EESK stöder fullständigt rådets deklaration från 2004 om kampen mot terrorismen och de mer detaljerade åtgärder och dokument som har följt därefter. Kommittén har också noterat den viktiga roll som det civila samhället kan spela för att garantera invånarnas säkerhet. EESK välkomnar därför detta förslag om sprängämnesprekursorer.

4.2

EESK instämmer i att det krävs en förordning som är tillämplig i alla medlemsstater, oberoende av deras nuvarande exponering för eller medvetenhet om terroristhandlingar. Befintliga terroristgrupper kan passera nationella gränser för att köpa eller förvara prekursorer eller för att tillverka hemmagjorda sprängämnen. De globala terroristerna tar inte hänsyn till några gränser över huvud taget. Det finns en tendens mot att använda mer kraftfulla sprängämnen och i mindre grad tänka på människoliv. Trots att de flesta planerade attacker avvärjs så får de framgångsrika attackerna förödande konsekvenser.

4.3

EESK instämmer också i att artikel 114 är den korrekta rättsliga grunden när det gäller att förhindra fragmentering av den inre marknaden för ämnen som har och kommer att ha stor spridning och som har många lagliga och viktiga användningsområden. I vissa fall kan det finnas alternativa produkter, men det är i allmänhet omöjligt att ersätta dem totalt. Ett fullständigt tillbakadragande från marknaden skulle också få oproportionerliga konsekvenser för de tillverkare, återförsäljare och konsumenter som berörs. Konflikt med annan lagstiftning, t.ex. om drogprekursorer eller användning av jordbrukskemikalier, bör också undvikas. Man bör inte tillåta några nationella undantag, i synnerhet inte för ämnen som finns med på förteckningen i bilaga I.

4.4

EESK noterar att förteckningar över kontrollerade prekursorer tenderar att avspegla de lokala erfarenheterna av nyligen genomförda attacker, i stället för att man tar fram en globalt överenskommen minimiförteckning. Detta bör vara det slutgiltiga syftet. Övertygande skäl kan dock framföras för vart och ett av de ämnen som finns förtecknade i förslaget, och det går att göra snabba uppdateringar så snart man upptäcker nya sätt att tillverka hemmagjorda sprängämnen. Det är endast med krav på tillstånd som de åtta ämnena i bilaga I kommer att vara tillgängliga för allmänheten i höga koncentrationer. Detta bör räcka för att begränsa tillfälliga, enskilda, slumpartade eller opportunistiska inköp. Kontrollen av mer ”professionella” och målinriktade aktiviteter kommer även fortsättningsvis att främst baseras på att man har tilltro till bra underrättelseupplysningar, som vidarebefordras till polisen eller andra centraliserade säkerhetsinstanser och används av dem.

4.5

EESK välkomnar därför förslagen till ytterligare utbildning och frivilliga uppförandekoder. Dessa måste främst inriktas på grossister och detaljister, som måste ta en större del av ansvaret för de varor som saluförs och för att på ett rimligt och effektivt sätt rapportera om alla transaktioner som bedöms som ”misstänkta”. Man slår också fast att det krävs bra feedback för att uppmuntra till bästa metoder – och detta kommer att bli en intressant utmaning för de reglerande myndigheter och brottsbekämpande instanser som är involverade. Med tanke på den korta tid som gäller för introduktionen – och på de konkurrerande behoven av offentlig finansiering – kommer kommissionen att ha en huvudroll när det gäller att underlätta utbytet av bra metoder mellan de medlemsstater som redan har infört dessa åtgärder och de som inte har gjort det.

4.6

EESK beklagar dock att kommissionen trots goda insatser från konsulternas sida inte har lyckats att fullständigt beskriva eller mäta förslagets påverkan på detaljhandelssektorn och därigenom på konsumenterna. Under utarbetandet av konsekvensanalysen stod det klart att det finns få, om ens några, representativa organisationer som kan hantera den breda uppsättning produkter som eventuellt kan påverkas. Svarsfrekvensen för de frågeformulär som sänts till enskilda leverantörer var i allmänhet låg. De praktiska omständigheterna runt hur kassapersonalen ska hantera varor som säljs endast med tillstånd eller hur de ska kunna identifiera och rapportera misstänkta transaktioner för många andra varor tas inte upp i förslaget. I konsekvensanalysen tog man upp svårigheterna med att definiera ett ”företag” (även om det skulle vara tillfälligt och inrättat för ett särskilt syfte) som skulle vara undantaget kontroller, i jämförelse med en person ur ”allmänheten”, som kanske inte är villig att identifiera sig eller avslöja syftet med slutanvändningen (eller inte kan det). Dessa frågor löses dock inte till fullo i förslaget.

4.7

Som en ytterligare komplikation grundas konsekvensanalysen på en ekonomisk modell som utarbetats till fullo för endast 14 av de 15 ämnen som nu finns förtecknade (saltsyra har uteslutits i sista ögonblicket och ”ammoniumkalciumnitrat” har lagts till utan kommentarer eller förklaringar). Ämnena och deras marknader är förvisso inte homogena, utan rör sig från hexamin, ett specialtillverkat fast bränsle för leksaker och matlagningsspisar med en detaljförsäljning om mindre än 10 miljoner euro, till ammoniumnitrat och ammoniumkalciumnitrat som säljs i miljontals ton för användning i bekämpningsmedel inom jordbruket, kosmetika och hushållsartiklar och där EU-marknaderna uppgår till flera miljarder euro.

4.8

Med tanke på dessa begränsningar verkar den bästa uppskattningen vara att ett försäljningsvärde av cirka 300 miljoner euro (10 % av totalvärdet) av de högkoncentrationsämnen som förtecknas i bilaga I skulle påverkas direkt, och att kanske halva försäljningen fortsättningsvis skulle äga rum med tillstånd, men att återstoden skulle ersättas eller gå förlorad. Försäljning av koncentrerad väteperoxid, ett välkänt och ofta använt ämne för att tillverka hemmagjorda sprängmedel står för runt 60 % av denna totalsumma. Den tämligen stora marknaden för de varor som förtecknas i bilaga II domineras av försäljning av koncentrerad svavelsyra och aceton, som också är vanliga ämnen vid tillverkning av hemmagjorda sprängladdningar. Denna marknad bör inte i någon betydande grad påverkas av rapporteringskraven. Om den gör det så kanske det kan tas som tecken på att förordningen verkligen fungerar.

4.9

De bakomliggande ekonomiska och sociala fördelarna med att begränsa allmänhetens tillgång till sprängämnesprekursorer och därigenom minska antalet terroristattacker och deras intensitet togs upp i den förberedande studien, men de har inte mätts i förslaget. Det är därför inte lätt att bedöma vilket förhållande som råder mellan kostnad och nytta. Sammantaget anser dock EESK att åtgärderna uppfyller alla relevanta riktlinjer och att de därför bör stödjas till fullo. Fortsatta insatser av medlemsstaterna, både i dem och mellan dem, kommer dock att bli av avgörande betydelse för att säkerställa en mer långsiktig framgång.

5.1

Både EESK och kommissionen anser att alla förslag på detta område måste innehålla en omsorgsfull balans mellan restriktioner för olaglig användning av särskilda ämnen för det allmännas bästa, och medborgarnas rätt att följa sina egna intressen med en rimlig grad av skydd av privatlivet. Det är också godtagbart att säkerhetsfrågor och stödåtgärder inte alltid kan dokumenteras till fullo på grund av sin natur. Det bör dock så långt som möjligt vara fallet.

5.2

EESK beklagar därför att det slutgiltiga förslaget inte till fullo stöds av den förberedande studien och konsekvensanalysen, i synnerhet när det gäller att saltsyra har strukits, till och med från bilaga II, och genom att man har lagt till ammoniumkalciumnitrat, utan att framföra några underbyggande bevis på användning eller marknadspåverkan. Eftersom förslaget innehåller den mycket rimliga förutsättningen att andra ämnen ska kunna läggas till i framtiden, så finns det ett tydligt behov av att garantera att alla berörda parter följer de korrekta förfarandena – och att också visa att de följs. Även på detta sena stadium skulle det vara bra med ett tillägg om detta.

5.3

Anledningen till att de 15 ämnena indelas i två grupper, och att restriktioner för försäljning i höga koncentrationer bara gäller åtta av dem, diskuteras inte heller i grunden vare sig i förslaget eller i arbetsdokumenten, även om sådana diskussioner säkert har förts i den ständiga kommittén för prekursorer och hade funnits tillgängliga om man så begärt. I idealfallet borde dessa också inkluderas i förslaget och i alla tillhörande motiveringar.

5.4

Kommittén är också överraskad av att man med tanke på den relativt korta listan över mycket olika ämnen inte har diskuterat eller fastställt några tillfällen då man skulle kunna använda EU-bestämmelserna om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen och blandningar – till exempel genom att begränsa storleken på enskilda förpackningar och därigenom göra det lätt att uppmärksamma ovanligt stora och därför ”misstänkta” transaktioner i varje fas av försörjningskedjan. Om detta är rimligt eller inte beror på hur omfattande inköp som krävs för att tillverka ett sprängämne i den storlek som behövs. Information om detta hade kunnat tas med i den ursprungliga konsekvensanalysen, och bidragit till utformningen av de föreslagna systemen för insamling av underrättelseinformation.

5.5

Särskilda förslag under denna rubrik skulle också vara till hjälp för att lösa de praktiska problemen med att utföra kontroller vid de försäljningsställen där märkningar, streckkoder eller andra interna kontrollsystem kommer att vara viktiga för att begränsa olagliga eller oönskade transaktioner. Med tanke på varornas fria rörlighet inom EU kommer det vara viktigt att ha ett enhetligt system så att tillverkare och grossister kan uppfylla kraven på ett kostnadseffektivt sätt.

5.6

Som en liten detalj kan det noteras att blandningar av alla ämnen i de två bilagorna har samma CN-kod (3824 90 27). Även om vi fått bekräftat att detta är korrekt så visar det på svårigheterna med att visa på gränsöverskridande rörlighet för produkter eller blandningar av betydelse.

5.7

Kommittén noterar att transaktioner mellan företag (b2b) undantas, men definitionen av vad som är ett företag är inte tydlig. Inte alla trädgårdsmästare, snickare, tandläkare eller frisörer som är egna företagare kommer att kunna lämna ett momsregistreringsnummer eller visa något annat bevis på pågående affärsverksamhet. Även om bevis läggs fram och företaget visar sig vara aktivt och lagligt, så verkar det fortfarande möjligt att en transaktion med fog kan betraktas som ”misstänkt”. Det måste därför finnas bestämmelser om rapporteringen i denna del av försörjningskedjan också.

5.8

Slutligen finns det inga restriktioner för försäljning av de ämnen som förtecknas i bilaga II, endast ett krav på att ”misstänkta” transaktioner ska rapporteras. Förutsatt att ”misstänkta” transaktioner kan, och antagligen kommer att, rapporteras, vare sig ämnet, blandningen eller varan faktiskt är med på listan, så är det förvånande att förteckningen inte är längre och omfattar ett bredare urval av prekursorer och hjälpmaterial. Detta skulle medge en viss frihet på nationell nivå så att man kan identifiera lokala preferenser (t.ex. användning av krut eller gasoltuber) och reagera snabbt på nya beredningar och trender.

5.9

Det skulle också vara till hjälp om texten och de underliggande förmodandena om omfattningen av rapporteringskravet kunde klargöras. I motiveringen står det under rubriken ”Konsekvenser för grundläggande rättigheter” att texten kommer att avse ”endast de kemikalier som förtecknas i bilagorna och […] grunda sig på en riskbedömning som görs av de ekonomiska aktörerna”. Detta utvidgas dock i artikel 6, fjärde strecksatsen, till alla ”icke-förtecknade ämnen”. Med tanke på att bedömningen att en transaktion är ”misstänkt” i sig är en värderande bedömning som avspeglar lokala normer och attityder, kan detta inte göras vare sig obligatoriskt eller 100 % komplett, och inte heller kan rapporter om transaktioner av ämnen som inte är förtecknade eller relevanta totalt uteslutas. Med tanke på den myriad av återförsäljare som är inblandade och hur svårt det är att öka medvetenheten och utbyta bästa metoder – och inte minst att genomföra kontroller – så kommer problemet med kvaliteten och kvantiteten på den information som tillhandahålls till den nationella kontaktpunkten också att behöva tas upp innan den kan anses vara en källa till användbara ”underrättelseuppgifter”.

5.10

Trots ovanstående synpunkter stöder EESK kraftfullt förslaget och anser att det kommer att bidra till invånarnas säkerhet, både inom och utom EU. Det kommer även i fortsättningen att finnas ett behov av att utbyta bästa metoder, i synnerhet då det gäller att informera och kommunicera med återförsäljarna i första ledet och med andra grupper i det civila samhället som påverkas. EESK vill gärna hjälpa till med detta på alla sätt som kommittén kan.