28.12.2016   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 487/1

Ponente:

Etele BARÁTH

1.1.

El CESE considera que es necesario desarrollar una gobernanza europea coordinada y orientada al desarrollo, para contribuir a la construcción de una Europa renovada, fuerte y pacífica. Conviene reforzar la coordinación, en su caso dotando a la gobernanza de un nuevo modo de organización.

1.2.

Hay que restaurar un desarrollo dinámico de la economía a través de evoluciones coordinadas y consolidar los fundamentos del bienestar social y de la democracia, así como la coexistencia de las distintas culturas y un respeto ejemplar del medio ambiente.

1.3.

El CESE destaca que la aplicación coherente del principio de asociación tiene como objeto favorecer la participación de las partes interesadas en la planificación y la aplicación de las inversiones de los fondos de la Unión Europea. Esta participación reforzará el compromiso colectivo en favor de las inversiones y permitirá recurrir en mayor medida a la experiencia. Asimismo, hará más eficaz la aplicación de los proyectos, aumentará la transparencia y contribuirá a prevenir los fraudes y los abusos.

1.4.

Lo que necesitamos son objetivos y una estrategia simples y accesibles, un proyecto único para Europa (Estrategia UE 2030-50). Se debe confirmar que la creación de una Europa innovadora, viable e integradora sigue siendo un objetivo estratégico primordial de la Unión. A tal fin, los objetivos de la COP21 (objetivos de desarrollo sostenible) también deberían incluirse en el proyecto.

1.5.

Los programas de desarrollo deben coordinarse mejor. La elaboración de los programas y herramientas de desarrollo a corto, medio y largo plazo deberá obedecer a un conjunto de objetivos concisos. Por «herramientas» se entiende el conjunto de instrumentos políticos, jurídicos, organizativos y financieros.

1.6.

Para mejorar la coordinación, el CESE aboga por utilizar, al servicio de los objetivos europeos comunes, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) tradicionales, así como los proyectos, centrados en el mercado y financiados también con capital privado, del Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE). Para ello, es importante coordinar los objetivos y la normativa relativa a su aplicación.

1.7.

El Comité propone que el principal instrumento al servicio de una gobernanza central orientada al desarrollo y reforzada sea el Semestre Europeo, que se basa en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y debería también prever los medios para influir de forma continua en el proyecto para Europa y seguir atentamente su evolución. El Semestre Europeo podría así desempeñar a la vez misiones en el ámbito de los sistemas cuyo objetivo es asegurar un entorno que garantice el bienestar social.

1.8.

Junto al indicador de rendimiento del PIB ya adoptado, de naturaleza esencialmente económica, podría utilizarse un indicador de resultados (resultado interior bruto), complementario del primero, que refleje también la sostenibilidad e incluya sobre todo factores sociales y medioambientales, y que podría servir de base para controlar la eficacia de la gobernanza orientada al desarrollo.

1.9.

Se necesitan una estrecha coordinación y la instauración de un método abierto de cooperación entre los Estados miembros. Es preciso adaptar la experiencia adquirida hasta la fecha en los procesos de desarrollo.

1.10.

Deben consolidarse los instrumentos jurídicos y financieros. Los resultados de la gobernanza orientada al desarrollo dependerán del dinamismo de la economía, el aumento del capital movilizado, un sistema de inversión más eficaz, una mano de obra más cualificada y el grado de innovación de las empresas. Pero su principal objetivo a más largo plazo es crear bienestar y una sociedad renovada, y garantizar un medio ambiente mejorado y sostenible.

1.11.

Es necesaria una aplicación compartida a varios niveles. Paralelamente a la reforma en curso (programa REFIT), conviene desarrollar los instrumentos jurídicos y administrativos de la gobernanza orientada al desarrollo. A este respecto, los instrumentos de nivel intermedio, es decir, los instrumentos de coordinación del desarrollo macrorregional, deben reforzarse considerablemente. Además, las regiones funcionales, las ciudades, las zonas urbanas, las aglomeraciones, las zonas metropolitanas y las redes están llamadas a desempeñar un papel de considerable valor en el marco del proyecto para Europa.

1.12.

Uno de los elementos principales de una gobernanza orientada al desarrollo a largo plazo es la continuidad. Es necesario coordinar los factores que constituyen la naturaleza cíclica de las políticas, los procesos de programación y desarrollo y los horizontes presupuestarios. La actividad de desarrollo requiere un análisis continuo, control y correcciones.

1.13.

Es especialmente importante informar al público con exactitud, promover su participación, desarrollar la comunicación y el marketing político y presentar debidamente los resultados concretos y los puntos débiles.

1.14.

El CESE siempre ha abogado por reforzar la participación democrática. Por lo que respecta al método abierto de cooperación, la participación de los interlocutores económicos y sociales y las ONG debería estar garantizada en todos los niveles, lo que, a escala europea, debe ir de la mano con la valorización del papel del CESE.

1.15.

Como ya señaló en su dictamen de 2012 (1), el CESE apoya la iniciativa de la Comisión Europea relativa a la adopción de un Código de Conducta Europeo sobre la Asociación (CCEA), cuyo objetivo es proporcionar a los Estados miembros un marco de asociación en materia de planificación y aplicación. La concepción que los socios tienen de Europa contribuirá a definir los objetivos y a favorecer su identificación, y mejorará la eficiencia de la ejecución de los planes.

1.16.

El CESE subraya que ha llegado el momento de superar la normativa sobre la asociación basada en propuestas y buenas prácticas; hay que precisar ampliamente las expectativas mínimas que deben satisfacer las autoridades de los Estados miembros so pena de sanciones.

1.17.

El CESE recomienda que se exija a los Estados miembros que establezcan sistemas de financiación eficaces dirigidos a reforzar las capacidades de los socios. Estos sistemas deberían ir más allá de la mera formación o transmisión de información y abarcar asimismo el desarrollo de redes de asociación y la creación de instrumentos de participación efectiva.

1.18.

El CESE insta encarecidamente a la Comisión Europea a que intensifique la cooperación con las redes de asociación europeas. La Comisión debe implantar un sistema de financiación europeo que contribuya al funcionamiento de las redes europeas de ONG activas en el ámbito de la política regional, en particular, con vistas a controlar los procesos nacionales y garantizar el retorno de información.

2.1.1.

La Unión Europea es fuerte, pero sigue enfrentándose a una crisis con diversas vertientes que no cesa, como ha puesto en evidencia el Brexit. La crisis económica de 2008 puso fin a la euforia suscitada por la ampliación de principios del decenio de 2000 y en muchos países invirtió el proceso de convergencia.

2.1.2.

La crisis económica, y en especial el consiguiente descenso de las inversiones, agrietó la unidad basada en el crecimiento que existía entre los Estados miembros y provocó crecientes tensiones políticas, económicas y sociales. A pesar del objetivo fundamental de la Unión, las diferencias de desarrollo entre los Estados miembros se acentúan.

2.1.3.

La decisión de seguir imponiendo políticas de austeridad estrictas a países afectados por un elevado nivel de deuda pública y deuda exterior y con déficit presupuestario contribuye a ampliar la brecha entre los países más desarrollados y los que se enfrentan a la austeridad. Se precisan nuevas políticas, por una parte, para combinar el crecimiento económico y el control del déficit presupuestario y, por otra, para fomentar la inclusión social.

2.1.4.

La pobreza, la precariedad laboral y el desempleo han alcanzado un nivel inaceptable. La falta de perspectivas para los jóvenes constituye un obstáculo importante para el futuro renovable de Europa.

2.1.5.

La Unión Europea ha perdido su atractivo para los inversores y se considera muy burocrática. Por lo que respecta a las inversiones productivas, pierde terreno de forma progresiva con respecto a los Estados Unidos y a algunos de sus Estados miembros, como Alemania y Reino Unido. Los países rezagados frenan a los más dinámicos. Es menor la necesidad de una interdependencia mutua. En algunos países, a pesar de un superávit presupuestario sustancial, la diferencia es cada vez mayor debido al descenso de las inversiones productivas, lo que, además, agrava el atraso de las regiones más pobres. La reacción es lenta y burocrática.

2.1.6.

Los logros fundamentales de la Unión, como la zona del euro o el espacio Schengen, constituyen hoy en día, en un contexto dominado por la crisis migratoria y el terrorismo, factores de división más que elementos de cohesión. En muchos países, la UE se instrumentaliza con fines de política interior.

2.1.7.

Los niveles de desarrollo de las regiones no se aproximan. La diferencia entre las regiones más avanzadas y las más retrasadas en términos de PIB es de catorce a uno. Algunos países, que se encuentran entre los grandes beneficiarios, utilizan los fondos que se les asignan en lugar de sus instrumentos estatales y de inversión, y su contribución nacional se ha reducido a un nivel mínimo, muy por debajo de los objetivos iniciales. Los Consejos de Competitividad recientemente creados podrían utilizar sus instrumentos para aportar una contribución importante a la convergencia de los niveles de desarrollo de las regiones.

2.1.8.

Los ciudadanos y los agentes económicos, sociales y no gubernamentales (ONG) europeos ya no tienen esperanzas, se han alejado del proceso político para replegarse cada vez más sobre sí mismos. Perciben la Unión como una institución rígida, carente de flexibilidad e incapaz de renovarse.

2.1.9.

La Unión Europea, debido esencialmente a sus malos resultados y a su deficiente sistema institucional en materia de desarrollo, no puede garantizar los medios suficientes para alcanzar sus objetivos, que además se hallan fragmentados.

2.1.10.

No hay unidad en la visión de futuro, en la voluntad política ni en la capacidad de gobernanza. El método de coordinación no basta y está obsoleto, los instrumentos jurídicos no tienen ninguna repercusión o son de difícil uso y la participación de las organizaciones y el apoyo social son bajos debido en particular a una comunicación deficiente.

2.1.11.

La estrategia de desarrollo a largo plazo de la Unión, hasta 2020, no tiene una visión a largo plazo suficiente ni es realista. Además, está fragmentada y es incapaz de reorientar los procesos, atrapados en los marcos metodológicos actuales. Entretanto, la toma en consideración de los diecisiete grandes objetivos de los ODS relativos a la sostenibilidad del desarrollo que han sido adoptados ha permitido a la Comisión Europea emprender, en el marco de una estrategia compleja a largo plazo, el examen del sistema y de los instrumentos de gobernanza.

2.2.1.

En este contexto, la nueva Comisión Europea, con el apoyo del Parlamento Europeo, ha elaborado un nuevo paradigma de desarrollo económico. Los objetivos enunciados —creación de empleo y fomento del crecimiento, realización del mercado único europeo, simplificación del sistema de regulación económica, consolidación de los desarrollos comunitarios prioritarios, mercado de la energía, apoyo a las inversiones en el mercado y los servicios digitales, trato prioritario a las redes intelectuales y físicas para interconectar Europa y refuerzo de la responsabilidad medioambiental— pueden aportar una dinámica nueva e importante a la economía.

2.2.2.

El Semestre Europeo y sus componentes conforman un sistema que va más allá de la gobernanza económica. Conviene reforzar la importancia concedida a los objetivos sociales y medioambientales a largo plazo en el marco del mecanismo del Semestre Europeo.

2.2.3.

Por su parte, el programa prioritario dirigido a consolidar plenamente el sistema financiero de la zona del euro no es satisfactorio y, además, alimenta el temor, muy real, de que se ahonde la brecha entre los países europeos. Unos objetivos de desarrollo a escala europea podrían aliviar la parálisis de la Europa de dos velocidades.

2.2.4.

En la actualidad, los procesos de desarrollo vienen determinados por dos grandes conjuntos de instrumentos económicos y financieros muy diferentes entre sí y dotados de su propio procedimiento. Hay que reforzar la complementariedad entre estos conjuntos desde la fase de coordinación de los objetivos.

2.2.5.

Se trata, en primer lugar, de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) tradicionales, que están inscritos en los Tratados y cuyo objetivo es favorecer la cohesión social, económica y territorial. Adoptan la forma de ayudas a la inversión y el desarrollo, se modernizan de forma continua pero mantienen inalterada su naturaleza, y están disponibles gracias a la redistribución del presupuesto de la Unión, alimentado por las contribuciones de los Estados miembros. En algunos casos, los beneficiaros no estiman en su justo valor esos fondos, pues consideran que son algo que «se les debe». Con motivo de la revisión intermedia del período actual hasta 2020, es necesario adoptar una nueva reglamentación para favorecer la mencionada complementariedad.

2.2.6.

El segundo conjunto de instrumentos es el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE), destinado a realizar el nuevo plan Juncker y que es un nuevo instrumento financiero centrado en el mercado que brinda la posibilidad de apoyar el capital riesgo y moviliza fondos públicos, bancarios y privados, cuyo importe todavía puede incrementarse. El mecanismo de gobernanza establecido debe convertirse en un elemento constitutivo de la gobernanza orientada al desarrollo. Estos dos sistemas de financiación también deberían armonizarse en cada Estado miembro.

2.2.7.

En comparación con estos regímenes de financiación, los demás instrumentos financieros que funcionan bien son instrumentos diversificados, adaptados a sus misiones, pero de alcance limitado y con objetivos específicos. Los marcos del proyecto para Europa deben ser objeto de una coordinación estrecha y sistemática.

2.2.8.

A día de hoy, aún no se han aplicado los medios directos capaces de favorecer el logro de los objetivos, poco numerosos pero no interconectados, de la Estrategia Europa 2020, con vistas a mejorar la coordinación. A falta de tales medios, cabe preguntarse si es posible coordinar el desarrollo de la UE de un modo adecuado. Conviene, pues, que entre las misiones del nuevo plan para el período posterior a 2020 se incluya la planificación de la interacción entre los distintos instrumentos.

2.2.9.

Es necesario que los once objetivos temáticos del marco financiero plurianual que rige los Fondos EIE, así como los diez objetivos principales del plan Juncker —que solo coinciden vagamente con los anteriores— y sus respectivas regulaciones financieras y reglamentarias, contribuyan ya desde hoy a la realización de la Estrategia Europa 2020. A esto se suman los diecisiete criterios de referencia de los ODS en materia de sostenibilidad, que son decisivos para el futuro. Las misiones en el marco del proceso de programación para el período posterior a 2020 deberían apoyarse en un número reducido de objetivos claros y concisos.

2.2.10.

En la actualidad, los distintos mecanismos asociados a los objetivos y los diferentes plazos y fechas de comienzo y fin todavía tienen como consecuencia que ningún objetivo sea transparente ni pueda ser comprendido y seguido fácilmente por los medios económicos y sociales y la sociedad civil. La ausencia de sinergias o interacciones entre los distintos objetivos reduce en gran medida la eficacia de los instrumentos y las inversiones. Se deben reforzar las sinergias entre los Fondos EIE y la Estrategia Europa 2020 renovada mediante la elaboración de una nueva Estrategia UE 2030-2050 (proyecto para Europa).

2.2.11.

Mientras los Fondos Estructurales van acompañados de mecanismos de preparación, ejecución, control y análisis muy burocráticos, tanto centralizados como descentralizados, y un gran número de agencias de la Unión se encarga de velar por su aplicación, el nuevo mecanismo de gobernanza del reciente FEIE sale del ámbito de la Comisión Europea y su nueva estructura organizativa se basa en las necesidades relacionadas con el entorno financiero y de inversión. La coordinación de los dos grandes conjuntos requiere adoptar un instrumento estratégico y un nuevo sistema de gobernanza (2).

2.2.12.

Establecer un nuevo sistema de gobernanza orientado al desarrollo podría mejorar la coordinación y dar lugar a una cooperación abierta entre los socios interesados.

2.2.13.

A fin de mejorar la eficacia y eficiencia de los Fondos EIE, es preciso reforzar la estructura institucional de la asociación y extenderla a todos los ciudadanos europeos, en virtud del derecho de participación pública. En efecto, se debería garantizar a todos los ciudadanos europeos la posibilidad de acceder a la información pertinente y de participar en las decisiones de planificación y aplicación. También deberían poder dar su opinión sobre los proyectos de programas, licitaciones e informes de evaluación.

3.1.

El CESE ya ha abordado la cuestión del principio de asociación y ha formulado propuestas detalladas a este respecto en varios dictámenes.

3.1.1.

En su dictamen aprobado en 2010 (3), el CESE subrayó que los reglamentos vigentes dejan un margen de interpretación demasiado amplio al concepto de asociación a escala nacional, y que, por lo tanto, la Comisión Europea debería desempeñar un papel mayor y mucho más proactivo como guardiana del principio de asociación. Consideró que era esencial que todos los programas operativos garanticen a los socios los recursos de asistencia técnica necesarios para reforzar sus capacidades. Abogó por recuperar los programas de iniciativa comunitaria para la innovación social y el desarrollo local.

3.1.2.

En su dictamen de 2012 (4), el CESE manifestó su apoyo a la iniciativa de la Comisión Europea dirigida a adoptar un Código de Conducta Europeo sobre la Asociación. Expresó la preocupación de la sociedad civil organizada por el incumplimiento del principio de asociación y sugirió establecer un sistema de control de la asociación gestionado por los propios socios. Propuso condicionar la celebración de los acuerdos de asociación con los Estados miembros a una aplicación adecuada del Código de Conducta y completar a tal fin los recursos de los programas operativos con incentivos financieros. Reiteró, además, sus recomendaciones sobre el refuerzo de la capacidad de los socios.

3.2.

La legislación relativa a la política de cohesión prevé la instauración del denominado Código de Conducta Europeo sobre la Asociación (CCEA), en el que se recogen principios rectores y buenas prácticas.

3.3.

De la experiencia acumulada al ejecutar el CCEA se desprende que algunos países solo han aplicado formalmente las disposiciones del Código en el marco de los procesos nacionales de programación y de transformación de la estructura institucional de aplicación de los Fondos EIE.

3.4.

En varios países no se ha concedido a los socios suficiente tiempo para formular una opinión sobre los documentos pertinentes. No han participado en el fondo de las principales decisiones estratégicas, como las relativas a la definición de las prioridades o las dotaciones financieras. No se ha establecido ningún mecanismo o instrumento especial de comunicación y de participación para favorecer la participación activa.

3.5.

Los análisis realizados por varias ONG (5) han demostrado que, en algunos países, los requisitos para la elección de los socios participantes en los comités de seguimiento se respetaron formalmente, pero que ello no siempre garantizó la representatividad ni la cobertura temática. El intercambio de información entre las autoridades de gestión y los miembros de los comités de seguimiento dista de ser óptimo.

3.6.

Por ejemplo, las autoridades responsables de las cuestiones horizontales, como los ministerios de Medio Ambiente, no consiguieron representación en varios comités de seguimiento. Las autoridades de gestión no se esfuerzan por promover la participación de los socios de la sociedad civil que representan los principios horizontales en la planificación de las convocatorias de proyectos ni en la evaluación de las propuestas.

3.7.

En algunos países, las intervenciones dirigidas a reforzar la capacidad de los socios son insuficientes. De hecho, se limitan sobre todo a impartir formación y reembolsar los gastos de viaje, mientras que no llegan a aplicarse varias propuestas del CCEA, por ejemplo las relativas al desarrollo de redes y la coordinación, o también a la cobertura de los gastos de expertos necesarios para garantizar una participación efectiva del socio.

3.8.

La Comisión Europea y los Estados miembros no han prestado suficiente atención a la utilización de los instrumentos del método de desarrollo local participativo (DLP) durante la primera mitad del período presupuestario.

3.9.

El CESE estima necesario proceder a un examen general de las prácticas en el ámbito de la asociación. Dicho examen deberá incluir asimismo una evaluación de la instauración de los procedimientos de planificación y de la estructura institucional de aplicación, y de la medida en que el sistema normativo actual es capaz de conducir a una asociación eficaz. Los socios deberían participar activamente en el procedimiento de evaluación.